Lovfestede modeller for interkommunalt samarbeid

Transkript

1 Lovfestede modeller for interkommunalt samarbeid Seniorrådgiver Oddny Ruud Nordvik 29. August 2011

2 Innhold Forelesningen er inndelt i følgende tema: o I Innledning o II Organisasjonsfrihet o III 27 samarbeid, IKS er og AS er o IV Vertskommunemodellen o V Forslag til lovfesting av samkommunemodellen o VI Avslutning 2

3 I. Innledning 3

4 Kommunenes egenart Kommunene som eget folkevalgt nivå har: Politisk ansvar Rettslig ansvar Kommuneloven 6 sier at kommunestyret er øverste myndighet i en kommune Får betydning for organisasjonsfriheten særlig om en kommune overlater egen beslutningsmyndighet til andre 4

5 Generalistkommuneprinsippet Alle kommuner tildeles de samme lovpålagte oppgavene fra staten og/eller. Kommunene i Norge har et bredt spekter av oppgaver en generalist 5

6 Motiv for å delta i interkommunale samarbeid Kompetanse - danne større fagmiljø Drive effektivt Oppnå stordriftsfordeler forene faglige og økonomiske ressurser 6

7 Tre sentrale juridiske begreper Delegere: Tildele den kompetanse man selv har til et organ man har organisasjons- og instruksjonsmyndighet over Sidelengs delegering Eget rettssubjekt: Fellesbetegnelse på fysiske og juridiske personer som har rettigheter og kan pålegges plikter. F.eks: inngå avtaler, ha partsstilling overfor det offentlige og domsstoler. Myndighetsutøvelse Forvaltningsloven 2 a)-c) 7

8 II. Kort om: Hvor fritt står kommunene til å organisere sin virksomhet i interkommunale enheter eller. lovens skranker for valg av modell 8

9 Hva er interkommunalt samarbeid? Løsere avtalebaserte former Kontakt i enkeltsaker Uformelle nettverk Samarbeid om enkeltsaker Samarbeid om et saksområde Kjøp og salg av adm. støttetjenester Fysisk samlokalisering Overføre beslutningsmyndighet til et felles beslutningsorgan Vertskommune kl 28 flg (Samkommune - ikke lovfestet) Felles styre etter kl 27 Interkommunale selskaper, egen lov Aksjeselskaper, aksjeloven 9

10 Lovfesta modeller for interkommunalt samarbeid Økende grad av selvstendighet Redusert politisk kontroll Kommune (etat) Vertskom. Samkommune 27 Styre IKS AS, stiftelser, foreninger, m.m. * 27 kan også være en del av kommunen 10 Egne rettssubjekt*

11 Lovens skranker for valg av samarbeidsmodell For å si noe generelt om dette tema må kommunale oppgaver deles inn i kategorier: Konkurranseutsatt forretningsdrift i samarbeid med andre kommuner/private Samarbeid om administrative støttetjenester Faglige eller politiske uformelle nettverk m.m. Samarbeid om drift og organisering av tjenesteyting/service Samarbeid om lovpålagte oppgaver som innebærer mer eller mindre grad av offentlig myndighetsutøvelse 11

12 Lovens skranker for valg av modell Generell regel: om samarbeidsområdet innebærer å overføre lovpålagte oppgaver som innebærer mer eller mindre grad av myndighetsutøvelse til et interkommunalt organ: Vertskommune (Samkommune) Særregler i sektorlovgivning: kan utvide eller begrense den generelle reglen 12

13 III. 27-samarbeidene, IKS og AS 13

14 Kommmuneloven 27 formål Felles styre for å løse en kommunal oppgave (selvstendig beslutningsnivå) Beslutningsmyndigheten som kan overføres til styret er er avgrenset til drift og organisering. (Off. myndighetsutøvelse faller utenfor) Utformet med sikte på utbygging og drift av anlegg strøm, vann, kloakk og renovasjon Et alternativ til selskapsorganisering Kan være et selvstendig rettssubjekt eller en del av kommunen som rettsubjekt 14

15 Ny forskningsrapport - 27 Bestilt av KRD utført av UiA De sentrale spørsmål: a) Hva er omfanget av interkommunalt samarbeid etter kommunelovens 27? b) Hva slags oppgaver driver denne typen samarbeid med? c) Hvordan er samarbeid etter kommunelovens 27 organisert? d) Hvor mye myndighet er delegert fra kommunestyrene til styret for samarbeidet? e) Hvor effektive er disse samarbeidene? f) Hvilke utfordringer skaper samarbeidene med hensyn til politisk innsyn og styring? g) Hvordan oppleves 27 som ramme for samarbeidet i forhold til andre mulige former for institusjonelt samarbeid mellom kommuner?

16 Selskaper IKS og AS Rolledelingen mellom eier - driftsledelse Forutsetter en mer tilbaketrukket styring Eierstyring/kontroll Kontraktsstyring Fristillingen bør være reell Mindre egnet der det er behov for å gripe inn i driften ut fra politiske motiver

17 IKS Egen lov om interkommunale selskaper IKS-loven Bare kommuner kan delta Eget rettsubjekt Virksomhet som mer eller mindre har sterkt forretningsmessig/ preg Ubegrenset ansvar solidarisk prorataansvar Representantskap, styre og daglig leder

18 Aksjeselskap Egen lov om aksjeselskaper Både for IS og for å skille ut egen virksomhet Både private og kommuner kan delta Små og mellomstor selskaper med lukket eierkrets - forretningspreget Selvstendig rettsubjekt Begrenset ansvar

19 AS og IKS styringsmuligheter AS Bare kommuner? Eierstyring: velge styre avsette styre instrukser vedtekter aksjonæravtale IKS Bare kommuner Eierstyring: velge styre avsette styret instrukser s. avtalen spes. regler i loven

20 IV. Vertskommunemodellen Kommuneloven 28 a flg. 20

21 Vertskommune - begrepsavklaring Vertskommunemodell begrepet blir brukt flere sammenhenger Viktig å ha klart for seg hvilket juridisk grunnlag de ulike interkommunale samarbeidene har Kl regler om vertskommune har klare krav både til inngåelse og daglig drift 21

22 Bakgrunnen for lovendringen Ot.prp. 95 ( ) Behov for en generell adgang til samarbeid også innenfor de lovpålagte kommunale oppgavene Gjøre det forsvarlig å delegere lovpålagte oppgaver og offentlig myndighetsutøvelse til et interkommunalt samarbeid Åpne generelt for samarbeid på disse områdene 22

23 Nærmer om kapittel 5 i kl - vertskommunesamarbeid Offentligrettslig samarbeidsmodell. Utformet med tanke på samarbeid innenfor kommunenes lovpålagte oppgaver/områder Overlater selve utførelsen med tilhørende beslutningsmyndighet til en vertskommune, Se fvl 2 23 Avtalebasert - de overordnede rammebetingelsene vedtas av kommunestyret.

24 Vertskommunesamarbeid noen sentrale begreper i loven Vertskommune Samarbeidskommunen(e) Deltakerkommunene To varianter: Administrativt vertskommunesamarbeid Vertskommune m/nemnd 24

25 Vertskommunesamarbeid noen sentrale begreper Vertskommune Samarbeidskommunen/e Deltakerkommunene To varianter: Administrativt vertskommunesamarbeid Vertskommune m/nemnd Hovedskilleprinsipielle saker 25

26 Avgrensingskriteriet saker av prinsipiell betydning Flere bestemmelser i kl bygger på dette kriteriet Kl 23 nr. 4 Kl 10 nr. 2 Samme innhold ifb vertskommunesamarbeid Politisk skjønn v kurante saker 26

27 Administrativt vertskommunesamarbeid Kommunestyret i vertskommunen Avtale 28 e Kommunestyret i samarbeidskommunen Administrasjonssjef Administrasjonssjef Delegasjon* Instruks om delegasjon * Bare saker som ikke er av prinsipiell betydning 27

28 Vertskommune med nemnd Avtale 28 e Kommunestyret i samarbeidskommune A Kommunestyret i samarbeidskommune B Kommunestyret i samarbeidskommune C Kommunestyret i vertskommunen Delegasjon * Felles nemnd Delegasjon ** Administrasjon * Kan også delegere saker av prinsipiell betydning ** Bare saker som ikke er av prinsipiell betydning 28

29 29

30 30

31 31

32 32

33 33

34 Deltakerkommunenes styringsvirkemiddel Utgangspunkt: ansvar overfor egne velgere Avtalen Representasjon i nemnda Delegering generell og spesiell instruks Omgjøre Klage Lovlighetskontroll Si opp Trekke tilbake delegeringen umiddelbart 34

35 Forholdet til reglene om offentlig anskaffelser Se veilederen punkt 10! Dep legger til grunn at samarbeid om lovpålagte oppgaver som innebærer mynh.utøvelse faller utenfor virkeområdet for anskaffelsesreglene To unntak (bygger på domstolspraksis): Egenregi Horisontalt samarbeid 35

36 V. Samkommunemodellen forslaget i høringsnotat høsten

37 Bakgrunn Høring i både vertskommune og samkommune Ot.prp. 95 ( ) kun vertskommune Vinne mer erfaring med samkommune via forsøk (Innherred og Midtre Namdal samkommune) Ny høring høsten 2010 Tar sikte på å fremme lovforslaget i løpet av

38 Kort om samkommunemodellen Tilbud til kommunene om en ny modell på lik linje med andre interkommunale modeller Tilpasset samarbeid om individretta tjenesteyting lovpålagte oppgaver (myndighetsutøvelse) For de omfattende samarbeid Bidra til helhetlig politisk styring ved at man samler alle samarbeid mellom deltakerkommunene inn i en samkommune 38

39 Kort om forslaget Frivillig samarbeidsmodell Nytt felles organ som får sin myndighet overført fra kommunene Eget rettssubjekt Kan opprette underliggende organer Egen adm-sjef og adm. Indirekte finansiert Deltakerne hefter proratarisk for sin del av samkommunens forpliktelse 39

40 40

41 VI. Avslutning 41

42 Styrings/effektivitets-dilemmaet Fristilling, og overføring av myndighet, innebærer styringstap Men flytting av makt er nødvendig for å få til effektivitet Vilje til samarbeid blir en sentral forutsetning for å lykkes Står styringstapet i forhold til gevinsten? Hvor skal balansepunktet ligge? Dette må kommunene selv avgjøre.. 42

43 Noen grunnleggende spørsmål Hva er motivet for samarbeid hva er målet? Hvem skal vi samarbeide med? Velg modell etter samarbeidets innhold ( 27, IKS, AS, VK ) Er organisasjonsmodellen tilpasset målsettingen? 43