Den kommunale organisasjonsstruktur Delegering

Transkript

1 Jan Fridthjof Bernt Den kommunale organisasjonsstruktur Delegering Faglig Forum for Formannskapssekretærer Bergen, Clarion Hotel, Bergen airport 12. januar

2 2 De kommunale og fylkeskommunale organene

3 Kjerneorganene 6:Kommunestyre og fylkesting 3 Direkte valg etter reglene i Valgloven Størrelse fastsettes av hhv. kommunestyret og fylkestinget ( 7 nr. 3) Jevnt over store organer, minimumsstørrelse fastsatt i 7 nr. 2, avhengig av innbyggertall Henholdsvis og : Formannskap og fylkesutvalg Velges av og blant medlemmene i kommunestyret og fylkestinget Minst fem medlemmer Kapittel 3: Parlamentarisk styringsmodell: Kommuneråd (byråd) og fylkesråd Erstatter formannskap/fylkesutvalg og rådmann/fylkesrådmann

4 9: Ordfører. Fylkesordfører. Varaordfører 4 Nr. 1: Velges av kommunestyret/fylkestinget, blant formannskapets/fylkesutvalgets medlemmer Blant kommunestyret eller fylkestingets medlemmer hvis parlamentarisk styringsform For hele valgperioden Nr. 3:Leder for kommunestyre, fylkesting, formannskap og fylkesutvalg Nr. 4: Møte- og talerett i alle organer unntatt kommuneråd og fylkesråd

5 Utvalg og styrer. Komiteer 5 10: nr. 1-4: Faste utvalg Opprettes av kommunestyre eller fylkesting «for kommunale og fylkeskommunale formål eller for deler av den kommunale eller fylkeskommunale virksomhet» Nr. 5: «komiteer til forberedende behandling og til å utføre særskilte verv» 11 «styre for kommunale eller fylkeskommunale institusjoner» For alle tre: Valgbare alle i kommunen eller fylkeskommunen 12: «kommunedelsutvalg for deler av kommunen» Valgbarhet kan begrenses til de som bor i kommunedelen 10a: Kommunestyre- og fylkestingskomiteer «saksforberedende organ for kommunestyret og fylkestinget» Sammensatt ved oppdeling av hhv. kommunestyre og fylkesting 25 Partssammensatte utvalg administrasjonsutvalg: «for behandling av saker som gjelder forholdet mellom kommunen eller fylkeskommunen som arbeidsgiver og de ansatte»

6 Administrasjonssjefen (Rådmannen) 6 22 nr. 2: Tilsettes av kommunestyre eller fylkesting 23 nr. 1: «den øverste leder for den samlede kommunale eller fylkeskommunale administrasjon» 23 nr. 3 Møte- og talerett i alle folkevalgte organer 23 nr. 2: «skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt» Og: «skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll»

7 Kommunal parlamentarisme 18: Vedtas av kommunestyret eller fylkestinget To kommuner og fire fylkeskommuner per i dag Oslo og Bergen. Troms, Nordland, Nord-Trøndelag og Hedmark Historisk utgangspunkt: Folkevalgt ledelse av tilsatt administrasjon I dag 20: Kombinerer rådmannens og formannskapets/fylkesutvalgets funksjoner «Departementer» under de enkelte rådsmedlemmene Velges enten som kollegium ved flertallsvalg ( 19), eller utpekes av person som får i oppdrag av ordførere «å danne regjering» ( 19 a) 7

8 Kommunale foretak. Interkommunalt samarbeid. 61: «en del av kommunen eller fylkeskommunen som kommunestyret eller fylkestinget har bestemt skal organiseres som kommunalt eller fylkeskommunalt foretak» 27 Interkommunale og interfylkeskommunale styrer «til løsning av felles oppgaver» 28 Overdragelse av tariffavtalemyndighet «sammenslutning av kommuner og fylkeskommuner fullmakt til å inngå og si opp tariffavtale, samt å gi eller motta kollektiv arbeidsoppsigelse på kommunens eller fylkeskommunens vegne» 8

9 Vertskommunesamarbeid b Administrativt vertskommunesamarbeid Avtale mellom to kommuner om at den ene kommunes administrasjon skal utføre oppgaver for den andre 28-1 c Vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd Avtale mellom to eller flere kommune om å opprette et felles folkevalgt organ for en sakstype

10 Delegering («Delegasjon») 10

11 Delegeringsbegrepet 11 Tildeling til andre av myndighet man selv har Etablering av «stedfortredende kompetanse» Aktuelt både i privatrettslige forhold og ved ulike typer offentlig myndighetsutøving Motstykke til «fullmakt» i privatrettslig sammenheng Ingen overdragelse av myndighet Vår problemstilling: Delegering av avgjørelsesmyndighet til Kommunalt folkevalgt organ Leder for folkevalgt organ Kommuneadministrasjonen eller del av denne

12 Krav om underordningsforhold 12 Det delegerende organ: Normalt klageinstans Normalt overordnet omgjøringsinstans i forhold til Fvl. 35, 2. og 3. avsnitt Har instruksjonsmyndighet Kan avgjøre konkrete saker selv Kan tilbakekalle delegering Hvis ikke overordningsforhold, tale om myndighetsoverføring. Dette må ha særskilt hjemmel i lov Slik hjemmel ble gitt for «samkommuner» «28-2 b: «1. Enhver oppgave eller avgjørelsesmyndighet som ikke i lov er lagt til kommunestyret eller fylkestinget selv eller andre kommunale eller fylkeskommunale organer, kan overføres til en samkommune» Se nå Koml a: Skal avvikles innen 1. januar 2020

13 Videredelegering 13 Begrep: Organ eller tilsatt som er tildelegert myndighet, delegerer videre To rettslige problemstillinger Lovlig å delegere dette til vedkommende? Delegert kompetanse til å delegere? Begge spørsmål i stor utstrekning fanget opp av bestemmelser i Kommuneloven

14 Skillet mellom ekstern og intern delegering 14 Intern delegering - innen ett og samme forvaltningsorgan - «arbeidsfordeling», «etter fullmakt» Ekstern delegering - fra ett forvaltningsorgan til et annet. Det vi vanligvis tenker på med «delegering» Hva er «samme forvaltningsorgan?» Et problem i kommunalforvaltningen i flere sammenhenger, men langt på vei løst ved særregler om delegering i Kommuneloven

15 Delegering av avgjørelsesmyndighet i kommunalforvaltningen Utgangspunkter 15 Koml. 6: Vedtaksmyndighet for andre enn kommunestyret eller fylkestinget må ha hjemmel I lov eller i delegeringsvedtak Adgangen til å delegere uttømmende regulert i loven Ved eksplisitte delegeringsforbud i enkeltbestemmelser («selv») Se 45 nr. 2 (årsbudsjettet), 52 nr. 1 (regler om finansforvaltning), 56 nr. 1 (betalingsinnstilling) Ved implisitte forutsetninger i loven om hvem som treffer visse avgjørelser Se 44 nr. 1 (økonomiplan), 50 (låneopptak), 51 (garantistillelse) Ved generelle regler om hva som kan delegeres til det enkelte organ eller den enkelte person (tema i fortsettelsen)

16 Delegering til folkevalgt organ «i alle saker hvor ikke annet følger av lov» 8 nr. 3, siste setning (formannskap og fylkesutvalg) 10 nr. 2, siste setning (faste utvalg), jf. 25 nr. 4 om administrasjonsutvalg) 20 nr. 3, første setning (kommune- eller fylkesråd) «i alle saker vedrørende kommunedelen» 12 nr. 3, siste setning «avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering» 11 nr. 3 (styre for institusjon o.l.) 27 nr. 1, siste setning (interkommunalt styre) «saker som gjelder foretaket og dets virksomhet» ( 65 nr., første setning) «den daglige ledelse av foretaket» ( 71 nr. 1) «treffe avgjørelser etter delegert myndighet fra samarbeidskommunen i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning» 28-1 b nr. 1 (administrativt vertskommunesamarbeid) «myndighet til å treffe vedtak også i saker av prinsipiell betydning» 28-1 c nr. 3, første setning) (vertskommunesamarbeid med folkevalgt nemnd) Ikke adgang til å tildele avgjørelsesmyndighet til kommunestyre- eller fylkestingskomiteer ( 10 nr. 1, andre setning) 16

17 Delegering i hastesaker 17 13: Bare til kommunestyre, fylkesting, formannskap, fylkesutvalg, fast utvalg, kommuneråd eller fylkesråd Bare selvstendig betydning som hjemmel for å tildele kompetanse der det er lovforbud Kan man gjøre det mer; delegere generelt, kan man gjøre det mindre; delegere haste-kompetanse

18 Delegering til arbeidsutvalg, enkeltpersoner eller administrasjon Til å treffe vedtak i enkeltsaker eller i typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning»: Til ordfører ( 9 nr. 5) Til leder eller arbeidsutvalg for faste utvalg, komiteer og kommunedelsutvalg ( 10 nr. 4, 12 nr. 4) Til leder for styre for institusjon eller lignende ( 11) eller for interkommunalt samarbeid ( 27)? Til enkeltmedlemmer av kommuneråd som er tildelt ledelsesansvar ( 20 nr. 3, andre setn.) Til styre under kommune- eller fylkesråd ( 20 nr. 4, andre setn.) Til administrasjonssjef ( 23 nr. 4) Til leder for administrasjonen i kommunedel ( 12 nr. 4) Til administrasjonen i vertskommune ( 28-1 b nr. 1) 18

19 Hvilke saker er «av prinsipiell betydning»? 19 Konkret vurdering, ut fra: Kommunens størrelse Sakstype Økonomiske konsekvenser Irreversibelt? Prinsipielt avklart i det delegerende organ? Veletablert praksis? Sannsynlig at mulig å få gjennomslag for omlegging? Ugyldighetsvurdering med stor vekt på det skjønnsmessige avgrensningskriteriet

20 Særlig om delegering til administrasjonen 20 Utgangspunkt: «Administrasjonssjefen er den øverste leder for den samlede kommunale eller fylkeskommunale administrasjon, med de unntak som følger av lov» ( 23 nr. 1) Dette avskjærer direkte delegering til andre i administrasjonen Slike vedtak må oppfattes som delegering til administrasjonssjefen ved den det delegeres til Unntak: Adgang til direkte delegering til leder for kommunedelsadministrasjon ( 12 nr. 4) Som alminnelig regel adgang til videredelegering til underordnede tilsatte Dette er klassisk intern delegering

21 Kontroll, instruksjonsmyndighet 21 Delegert avgjørelsesmyndighet utøves på det delegerende organs vegne Dette kan, og må i et visst omfang, kreve tilbakemelding om hvordan den delegerte myndighet utøves Man kan ikke delegere fra seg ansvar Full instruksjonsmyndighet, også i enkeltsaker Men hvis presise direktiver i enkeltsak, vil dette kunne oppfattes som tilbakekall av kompetanse i den aktuelle sak, og at vedtaket i realiteten er truffet av det delegerende organ

22 Klage 22 Klageinstans ved delegert vedtak: Kommunen i utgangspunktet ett og samme organ, men se Fvl. 28 andre avsnitt: Klageinstans er Kommunestyret eller fylkestinget, formannskapet eller fylkesutvalget, eller særskilt klagenemnd Men som hovedregel ut av kommunen ved særlovklager Hvem behandler klagen som underinstans? (Fvl. 33) Avhengig av delegeringsvedtaket Noen ganger praktisk at den som traff det første vedtaket, tar seg av klagen, andre ganger hensiktsmessig å gå tilbake til delegerende organ før saken sende opp til klageinstansen Klageinstansens kompetanse Prøver alle sider av avgjørelsen (Fvl. 34 andre avsnitt, første og andre setning) Kan treffe nytt vedtak, stadfeste det trufne vedtaket, eller sende saken tilbake til underinstansen

23 Omgjøring av det delegerende organ utenfor klagesak 23 Kan omgjøre i samme omfang som det underordnede organ ville kunne (Fvl. 35 andre avsn., jf. første avsn.) Unntak fra dette i Fvl. 35 fjerde avsn. gjelder bare for klageinstans som ikke er overordnet organ herunder delegerende organ Altså i praksis bare for klagenemnd eller hvis klage til statlig organ Derimot ingen omgjøringskompetanse til skade for borger i medhold av 35 tredje avsnitt Delegerende organ er del av samme organ som det som det delegeres til Og klagenemnd unntatt uttrykkelig i fjerde avsn.

24 Ugyldighet 24 Usikkert i hvilken utstrekning vedtak truffet uten lovlig delegering kan bli bindende: Vesentlighetskravet (Jf. Fvl. 41) alltid oppfylt Men vern mot ugyldighet til skade? Eller vern ut fra privatrettslige legitimasjonsregler? Sammensatt vurdering ut fra: Tid som er gått og graden av innrettelse Feilens karakter og grovhet Ikke mulig å delegere, ingen delegasjon, overskridelse av fullmakt? Avgjørelsens karakter Forvaltningsvedtak, vanlig privatrettslig kontraktsinngåelse, avtale som har konsekvenser for utøving av forvaltningsmyndighet? Se nærmer om dette Markus Hoel Lie: Kommunalrettslig representasjon