Politisk styringsmodell i Hedmark fylkeskommune - formannskapsmodell eller parlamentarisme

Transkript

1 Saknr. 15/ Saksbehandler: Randi Sletnes Bjørlo Politisk styringsmodell i Hedmark fylkeskommune - formannskapsmodell eller parlamentarisme Fylkesordførers Innstilling til vedtak: Saken legges fram uten innstilling. Vedlegg: - Politisk styringsmodell i Hedmark fylkeskommune formannskap eller justert parlamentarisme (FT sak 64/11) Hamar, Dag Rønning Fylkesordfører Dette dokumentet er elektronisk godkjent.

2 Saksutredning Politisk styringsmodell i Hedmark fylkeskommune - formannskapsmodell eller parlamentarisme Innledning og bakgrunn Den fylkeskommunale organiseringen har basis i kommuneloven (lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992) som ble iverksatt 1. januar Kommuneloven legger opp til at den enkelte fylkeskommune velger organisasjonsmodell innenfor de to overordnede modellene: formannskapsmodellen og den parlamentariske modellen (parlamentarisme). Fylkestinget kan vedta endring av styringsform, og dette skjer på det konstituerende møtet. Overgang til parlamentarisme, eller å gå tilbake til en formannskapsmodell, er regulert i kommunelovens 18. På samme måte som ved grunnlovsendring, må det avholdes valg mellom det tidspunkt forslaget settes fram, og det tidspunkt vedtaket treffes. Lovens 18.3 er likelydende for innføring av parlamentarisme og overgang tilbake til formannskapsmodellen. Dette innebærer at man også ved overgang til formannskapsmodellen må ha vedtak over to perioder. I fylkestinget i desember 2014 fremmet sak (FT sak 72/14), fremmet Venstre, Høyre, Kristelig Folkeparti, Fremskrittspartiet, og Pensjonistpartiet fremmet følgende forslag: Fylkestinget i Hedmark avvikler parlamentarismen og gjeninnfører formannskapsmodellen for neste periode Dette er bakgrunnen for at saken vedrørende politisk styringsform er oppe til behandling. I forkant av det konstituerende møtet i Hedmark fylkesting i oktober 2011, var det nedsatt en arbeidsgruppe som skulle utrede de to styringsformene. Arbeidsgruppen ble nedsatt våren 2011 og besto av alle gruppelederne, i tillegg til fylkesordfører og fylkesvaraordfører. Gruppen gjennomførte en grundig utredning basert blant annet på studiebesøk i andre fylkeskommuner med parlamentarisme, studier av enkelte andre fylkeskommuners praksis og analyser av erfaringer og behov i Hedmark. Utredningen munnet ut i to modellbeskrivelser; én formannskapsmodell, og én «justert parlamentarisk modell». Det har ikke vært nedsatt noen arbeidsgruppe i forkant av høstens konstituerende møte i fylkestinget. Følgende beskrivelser av styringsform er i stor grad basert på de utredninger som ble gjort i Saksutredningen fra 2011 er lagt ved denne saken som vedlegg. Saksopplysninger fakta Fylkeskommunene skal stå mest mulig fritt til å avgjøre hvilken politisk og administrativ organisering som en lokalt finner mest hensiktsmessige. De to politiske styringsformene er formelt sidestilt, selv om formannskapsmodellen fortsatt regnes for å være normalmodellen i norsk lokalforvaltning.

3 Forslag om overgang fra parlamentarisme til formannskapsmodell ble, som nevnt innledningsvis, reist og votert over av fylkestinget i Hedmark i desember Kommunelovens krav til førstetrinnsbehandling er dermed oppfylt. Formålet med at spørsmålet om skifte av styringsform skal være formelt reist og votert over før et valg, er at temaet blir synlig for innbyggerne, og at velgerne gis en reell mulighet til å påvirke. Det er viktig å merke seg at utfallet av denne første avstemmingen er uten betydning for adgangen til skifte av modell, jf. kommunelovens Beslutningen om endret hovedmodell kan tidligst vedtas på det konstituerende møtet. Et endelig vedtak om ny politisk styringsmodell må ha tilslutning av minst halvparten av fylkestingets medlemmer jf. kommunelovens ( 18,1 og 18,3). Det står i kommuneloven at det nyvalgte fylkestinget overtar, i det det er konstituert, kompetansen som det øverste organ. Samtidig står det i loven at en endring av styringsform må være vedtatt og satt i verk når det andre året av den nye valgperioden tar til (jf. kommunelovens 18.2). Dette innebærer at dersom Fylkestinget i Hedmark vedtar å skifte styringsmodell, kan det styres etter parlamentarisk modell frem til 31. desember Om styringsformene Formannskapsmodell Hedmark fylkeskommune har lang erfaring med formannskapsmodellen, før innføringen av parlamentarisme i Hedmark fylkeskommune (høsten 2003). I Kommuneloven står det at fylkeskommuner som styres etter formannskapsmodell skal ha følgende organer: fylkesting, fylkesutvalg, kontrollutvalg og partssammensatt utvalg (administrasjonsutvalg). Det skal også velges en fylkesordfører. Fylkesordføreren, fylkesvaraordfører, fylkesutvalget, sektorstyrene og andre utvalg velges for hele valgperioden på 4 år. Fylkeskommunen står ellers fritt til å opprette faste utvalg, underutvalg, komiteer og styre for institusjoner og bedrifter. Når det gjelder stillinger, fastsetter kommuneloven at fylkeskommunen skal ha en administrasjonssjef (fylkesrådmann) og en revisor. Fylkestinget Fylkestinget er fylkeskommunens øverste organ, og fylkesordføreren er den fremste folkevalgte. Fylkesordfører leder møtene i fylkesting og fylkesutvalg. I formannskapsmodellen velger fylkestinget representanter til fylkesutvalg, eventuelle sektorstyrer og utvalg, ved forholdstallsvalg. Dette betyr at partiene får representanter i de ulike fora i forhold til hvor mange representanter de fikk inn i fylkestinget ved valget. Fylkestinget kontrollerer gjennomføringen av vedtakene gjennom å vedta årsregnskapet og årsberetningen, div. rapportering, årsmeldinger og gjennom kontrollutvalget Fylkesutvalget Fylkesutvalget er det utøvende utvalget, og det skal ha minst 5 medlemmer (jf. kommunelovens 8 nr.1). Medlemmer og varamedlemmer til fylkesutvalg velges blant medlemmene av fylkestinget. Valget holdes som forholdsvalg når minst ett medlem krever det, og ellers som avtalevalg. Fylkesutvalget behandler forslag til økonomiplan, årsbudsjett og skattevedtak. Utover dette gis fylkesutvalget den myndighet som fylkestinget bestemmer. Fylkesutvalget vil i tillegg til de områder hvor de er gitt avgjørelsesmyndighet være forberedende organ for saker som skal opp i fylkestinget.

4 Fylkesordfører og varaordfører Fylkestinget velger selv fylkesordfører og varaordfører blant fylkesutvalgets medlemmer. Fylkesordfører leder møtene i fylkestinget og fylkesutvalget. Han eller hun er rettslig representant for kommunen og fylkeskommunen og underskriver på dennes vegne i alle tilfelle hvor myndigheten ikke er tildelt andre. Fylkesordfører og varaordfører kan gis avgjørelsesmyndighet i enkeltsaker uten prinsipiell betydning. Ordfører leder møtene i fylkestinget. Han er fylkeskommunens rettslige representant, og underskriver på dennes vegne. Ordføreren har også møte- og talerett i alle kommunale organ. Utvalg eller komiteer Fylkestinget står fritt til å organisere virksomheten ved å opprette faste utvalg eller komiteer. Det er fylkestinget som velger medlemmer til disse. Utvalgene kan gis avgjørelsesmyndighet på nærmere bestemte områder, mens komiteene er saksforberedende organ for fylkestinget. I kommuner med formannskapsmodell har det tradisjonelt vært vanligst å organisere seg med såkalte hovedutvalg. Modellen bygger på at administrasjonen er delt inn i sektorer med politiske hovedutvalg som er ansvarlige for og etter hvert opparbeider seg kompetanse innenfor - hver sin sektor. I saksutredningen knyttet til valg av styringsmodell for Hedmark fylkeskommune i , står det om komitemodellen: Den store fordelen med modellen har da vært politikere som har god kompetanse og høyt engasjement opp mot spesifikke fagområder, samtidig som utfordringene særlig vil være å få til helhetsløsninger, koordinering og samordning. Fylkeskommunens forsterkede rolle som helhetlig, regional utviklingsaktør (gjennom ny plan- og bygningslov og forvaltningsreformen) gjør dette elementet spesielt sentralt. En kan også velge å organisere seg med komiteer. Alle utvalg med beslutningsmyndighet (unntatt formannskapet) avskaffes, og i stedet innføres komiteer, som saksforberedende organ for kommunestyret - etter mønster fra stortingskomiteene. Komiteene har pr definisjon ikke avgjørelses- /beslutningsmyndighet, jf. kommunelovens 10a. Ved å ta vekk hovedutvalgene og ikke gi de nye komiteene tilsvarende myndighet, er det forsøkt å vitalisere kommunestyret som politisk beslutningsorgan. Dette er motivert ut ifra at en vil framheve de politiske prosessene i form av komiteer som politiske verksteder. På den måten skal komiteene og politikerne som deltar der kunne sette sitt preg på saksbehandlinga og komme inn i politikkutformingen så tidlig som mulig. Av den grunn er det også vanlig at administrasjonen ikke innstiller til komiteene i en formannskapsmodell, men at komiteene selv utformer innstilling til kommunestyret. Administrasjonssjefen Administrasjonssjefen, som normalt betegnes som fylkesrådmann, tilsettes av fylkestinget. Administrasjonssjefen er øverste leder for den samlede fylkeskommunale administrasjonen, med de unntak som følger av lov, og innenfor de rammer som fylkestinget fastsetter. Administrasjonssjefen har ansvar for at saker som legges fram for folkevalgte organer er forsvarlig utredet, og for at politiske vedtak følges opp og iverksettes. Administrasjonssjefen har møte- og talerett, personlig eller ved en av sine underordnede, i alle fylkeskommunale folkevalgte organer, med unntak av kontrollutvalget. Fullmaktplassering i formannskapsmodellen Utgangspunktet er at fylkestinget har et politisk og juridisk ansvar for fylkeskommunens totale virksomhet og økonomi. Dette gjenspeiles i kommunelovens fullmaktsfordeling. I kommuneloven er det fastslått at en del oppgaver må fylkestinget som øverste organ ta seg av. I kommuneloven er formuleringen at «fylkestinget selv» må gjøre vedtak, og dette innebærer et

5 delegasjonsforbud. Dette gjelder oppgaver på overordnet nivå innen planlegging, organisering, valg og tilsetting. Det er bare fylkestinget som kan foreta tilsetting av administrasjonssjef/fylkesrådmann og valg av revisor. Samme teknikk er brukt i særlovgivningen for å markere delegasjonsforbud. Fylkesutvalget fremmer innstilling om økonomiplan, årsbudsjett og skattevedtak for fylkestinget, som selv må gjøre endelig vedtak. Det er ellers satt få sperrer. Fylkestinget kan gi fylkesutvalget og faste utvalg avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov. Fylkesordføreren kan få myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker. Slik myndighet kan også ad hoc pregede utvalg få i tilknytning til gitte oppdrag. Styre for institusjon etter kommunelovens 11, kan gis myndighet til å treffe avgjørelser som gjelder virksomhetens drift og organisering. Oppnevning av medlemmer til styret kan overlates til administrasjonssjefen, de ansatte eller brukerne. Det kan overlates til administrasjonssjefen å treffe vedtak i enkeltsaker, men i prinsipielle saker avgjør fylkestinget. All delegasjon fra politisk nivå til administrasjonen skal skje til administrasjonssjefen. Det er ikke lenger adgang for et folkevalgt organ å delegere myndighet direkte til en etats-/fagsjef eller en institusjons-/virksomhetsleder. Innføring av en formannskapsmodell Som nevnt åpner kommuneloven for at en kan bruke tiden frem til før en gjennomfører et skifte av styringsform. Endring av styringsform vil kreve en omstilling av organisasjonen, også administrativt. I saksutredningen fra 2011 ligger det noen anbefalinger fra arbeidsgruppen som utredet de to styringsformene, og disse kan vurderes lagt til grunn for en eventuell innføring av formannskapsmodellen. Parlamentarisk styringsform Her følger en beskrivelse av den parlamentariske styringsformen i Hedmark fylkeskommune: Hedmark fylkeskommune innførte parlamentarisk styringsform i 2003 (FT-sak 67/03) Målsettingene med innføring av parlamentarisk styringsform var: - Å styrke de folkevalgtes innflytelse og mulighet til styring - Å avklare og rendyrke det politiske ansvaret - Å tydeliggjøre og framheve de politiske skillelinjene - Å legge til rette for en kritisk og aktiv opposisjon, slik loven legger opp til - Å etablere en politisk organisering som etterstreber en klar arbeidsdeling mellom politikk og administrasjon - Å ivareta fylkeskommunens faglige integritet Høsten 2007 ble det foretatt en justering i modellen ved at man gikk over fra generalistkomiteer til fagkomiteer (FT-sak 81/07). Fylkestinget Fylkestinget i Hedmark fylkeskommune består av 33 representanter. Fylkesordfører har ansvar for å lede fylkestingets møter, og er fylkeskommunens rettslige representant (jf. kommunelovens 9). Fylkestingets arbeid er organisert med fylkestingskomiteer. Alle representantene, med unntak av fylkesordføreren og fylkestingets 2 medlemmer i Kontrollutvalget, sitter i en komite.

6 Saksforberedende komiteer Komiteene er saksforberedende organ for fylkestinget, og har ikke beslutningsmyndighet. Komiteene avholder sine forberedende møter en uke i forkant av fylkestingssamlingene, og alle komiteene møtes som hovedregel samtidig. Komiteene har til behandling alle saker som skal til fylkestinget, med unntak av saker fra Kontrollutvalget og valgnemnda. Fylkesrådet legger sakene fram med innstilling til fylkestinget, ved komiteene. Komiteene behandler sakene og avgir sin anbefaling gjennom en innstilling til fylkestingets plenumsbehandling. Fylkestinget har opprettet tre saksforberedende fagkomiteer: Komité for samferdsel, miljø og overordnet planlegging Komité for kompetanse og kultur Komité for økonomi, eiendom og regionalt samarbeid Komiteene ledes av hver sin komiteleder. Komité for samferdsel, miljø og overordnet planlegging har i perioden vært ledet av politiker fra opposisjon, og har hatt nestleder fra posisjon. De to andre komiteene har vært ledet av politikere fra posisjonen, med nestledere fra opposisjonen. Fylkesrådet Fylkesrådet i Hedmark har i inneværende periode bestått av fylkesrådsleder og tre fylkesråd Fylkesrådet velges av fylkestinget (jf. kommunelovens 19) og utgjør fylkeskommunens utøvende politiske ledelse. Etter kommuneloven er fylkesrådet øverste leder av fylkeskommunens administrasjon. Fylkesrådet i Hedmark står kollegialt ansvarlig overfor fylkestinget. Et forslag om at rådet skal fratre, må fremsettes i fylkestingsmøte. Forslaget skal behandles i neste fylkestingsmøte, med mindre to tredjedeler av de møtende krever umiddelbar avstemning. Lederen av fylkesrådet kan selv når som helst skifte ut medlemmer av rådet og bestemme rådets sammensetning. Dersom rådslederen fratrer, skal hele rådet fratre. Som et koordinerende ledd mellom fylkesrådet og administrasjonen er rollen som fylkesdirektør etablert. Dette var, ved siden av et kollegialt fylkesråd, et viktig element ved innføring av parlamentarisme i Hedmark fylkeskommune, for å sikre helhet og koordinert drift og utvikling. Fylkestinget kjenner imidlertid kun fylkesrådet, og det er fylkesrådet som fullt og helt står ansvarlig overfor fylkestinget. Opposisjonen Opposisjonens arbeidsbetingelser er regulert i kommunelovens 21: Grupper av kommunestyremedlemmer eller fylkestingsmedlemmer som ikke deltar i kommunerådet eller fylkesrådet, skal sikres nødvendig utredningsmessig og kontormessig assistanse. Dette kravet er dels ivaretatt gjennom Reglement for godtgjøring m.v. ved fylkeskommunale ombudsog tillitsverv i Hedmark (godtgjøringsreglementet), vedtatt i fylkestinget oktober 2015 (sak 58/15). I tillegg er det utarbeidet et eget reglement for hvordan fylkestinget og opposisjonen kan benytte seg av administrasjonen.

7