Veiledning Oslo kommune - tolkning av barnehageloven 14 og 14a

Transkript

1 Barnehage- og utdanningsavdelingen Byrådet i Oslo kommune Rådhuset 0037 OSLO Tordenskiolds gate 12 Postboks 8111 Dep, 0032 OSLO Telefon fmoapostmottak@fylkesmannen.no Organisasjonsnummer NO Deres ref.: Deres dato: Vår ref.: 2016/ FM-BUA Saksbehandler: Jane Barbro Hjellegjerde Aambakk Direktetelefon: Dato: Veiledning Oslo kommune - tolkning av barnehageloven 14 og 14a Fylkesmannen i Oslo og Akershus har mottatt anmodning om veiledning fra Byrådsavdelingen for oppvekst og kunnskap i Oslo kommune. De spør om det «etter barnehageloven kan skilles mellom kommersielle og ideelle barnehager ved tilsagn om finansiering av nye private barnehager». Etter barnehageloven 9 a, skal Fylkesmannen veilede og gi råd til kommuner og barnehageeiere om barnehageloven med forskrifter. Fylkesmannen er klageinstans for eventuelle vedtak om tildeling av tilskudd etter barnehageloven 14 annet ledd, jf. femte ledd. Vårt svar vil derfor være av generell karakter. Avgrensning I anmodningen er det ikke foretatt en presisering av grensedragningen mellom en kommersiell og en ideell barnehage. Barnehageloven sondrer mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager, men skiller ikke de ideelle fra de kommersielle aktørene. Grensedragningen mellom de to må følgelig defineres ut i fra annet regelverk. I den følgende drøftelsen, forutsetter vi at denne grensedragningen er avklart. Barnehageloven 14a stiller krav til bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Bestemmelsen kommer følgelig kun til anvendelse først etter at tilskudd er gitt. Slik vi ser det er bestemmelsen ikke av direkte betydning ved vurderingen av om tilskudd i det hele tatt ytes etter barnehageloven 14 annet ledd. Vurdering av betydningen av 14 Det følger av barnehageloven 14 annet ledd, at kommunen «kan» yte tilskudd til barnehager som søker om godkjenning etter at barnehagesektoren ble rammefinansiert. Ordlyden er formulert som en «kan-bestemmelse», som markerer at det som regel ikke er en plikt for kommunen til å fatte et vedtak med det innhold bestemmelsen angir.

2 Side 2 av 5 I tråd med rettslig tradisjon anses ofte kan-bestemmelser for å falle inn under kommunens frie skjønn. I forarbeidene 1 fremgår det også at dette var intensjonen med barnehageloven 14 annet ledd. Det er således på det rene at å yte tilskudd er en del av det kommunale frie skjønnet. Det er imidlertid ikke slik at kommunen nødvendigvis står helt fritt til å fatte vedtak med et hvilket som helst innhold. Blant annet kan lovens formål og de hensyn som ligger til grunn for den aktuelle loven, medføre at lovgiver har ment å begrense kommunens frie skjønn. Bestemmelsen må i så fall tolkes i lys av disse. Spørsmålet er således om det kan oppstilles begrensninger i kommunens skjønn ved avgjørelse av søknad om tilskudd, og i så fall hvilke som gjelder. I merknadene til Ot. prp. nr. 57 ( ) Om lov om endringer i barnehageloven (finansiering av ikke-kommunale barnehager) side 40 står følgende: «Kommunen kan finansiere barnehager som søker om godkjenning etter barnehagetilskuddene innlemmes i kommunerammen. Kommunen avgjør søknaden etter eget skjønn. Det kommunale skjønnet må se hen til barnehageloven 8 annet ledd som forplikter kommunen til å tilpasse utbyggingsmønster og driftsformer til lokale forhold og behov.» Barnehageloven 8 definerer kommunens oppgaver som barnehagemyndighet og etter annet ledd påhviler det kommunen en plikt til å tilby barnehageplass, samt et ansvar for utbygging og drift av barnehager i kommunen. Det fremgår av departementets merknader 2 til bestemmelsen, at kommunen må utvikle barnehagetilbudet i tråd med lokale forhold og prioriteringer, samtidig som det tas hensyn til nasjonale føringer. Det er følgelig vår vurdering at det ut ifra de ovennevnte uttalelser fra forarbeidene kan utledes en begrensning i det kommunale skjønnet etter barnehageloven 14 annet ledd. Bestemmelsen må anvendes i samsvar med barnehageloven 8 annet ledd. Dette innebærer at kommunen ved behandling av søknad om tilskudd, må vurdere søknaden opp mot deres plikt til å tilby plass i barnehage, samt tilpasse utbyggingsmønster og driftsformer til lokale forhold og behov. I Innst. O. (Innstilling fra familie- og kulturkomiteen om lov om endringer i barnehageloven (finansiering av ikke-kommunale barnehager)). nr. 103 ( ), under Sammendraget på side 1, står følgende: «Departementet foreslår at kommunen får økonomisk ansvar for barnehagesektoren gjennom rammefinansieringen fra Kommunen får dermed et helhetlig ansvar for barnehagesektoren. Rammefinansiering innebærer at kommunene gjennom inntektssystemet får tildelt statlig rammetilskudd basert på objektive kriterier. For å sikre de ikke-kommunale barnehagenes videre drift foreslår departementet at kommunen skal ha en finansieringsplikt overfor eksisterende ikke-kommunale barnehager. Nærmere regler for finansiering av de ikke-kommunale barnehagene foreslås fastsatt i lokale forskrifter utformet av den enkelte kommune. Departementet foreslår videre at nyetablerte barnehager ikke automatisk skal ha rett på finansiering. Departementet foreslår at kommunen skal gis kompetanse til å vurdere om barnehager som etableres etter 1 Innst. O. nr. 103 (Innstilling fra familie- og kulturkomiteen om lov om endringer i barnehageloven) s. 3 2 Rundskriv F-08/2006

3 Side 3 av 5 innlemming av barnehagetilskuddene i kommuneramma skal finansieres. Det foreslås at kommunen gis et fritt skjønn i denne vurderingen.» Det ble i høringsnotatet foreslått to alternativer for kommunens finansiering av ikke-kommunale barnehager (finansieringsordningen) og to alternativer for kommunens kompetanse til å vurdere hvorvidt nye ikke-kommunale barnehager skal ha rett til kommunalt tilskudd eller ikke (kommunal skjønnskompetanse). På side 2 ble dette drøftet videre, under Kommunal finansieringsplikt: «Den frie etableringsretten for barnehager ble foreslått videreført. I den sammenheng var det naturlig å vurdere om nye godkjente ikke-kommunale barnehager fremdeles automatisk skal ha krav på kommunalt tilskudd. Når kommunen får det helhetlige ansvaret for barnehagesektoren i sin kommune, bør den gis et verktøy for å tilpasse sektoren i tråd med brukerens ønsker og behov. Departementet mente det var hensiktsmessig at kommunen gis kompetanse til å vurdere om nye ikke-kommunale barnehager skal få kommunalt tilskudd. Departementet foreslo derfor at kommunen gis en skjønnsmessig adgang til å vurdere om ikke-kommunale barnehager som søker om godkjenning etter 2009, skal motta kommunalt tilskudd. Dette innebærer at ikke-kommunale barnehager som etableres etter 2009, ikke vil ha en lovfestet rett til kommunalt tilskudd. Departementet vurderte to alternativer for hvor sterk en slik skjønnsmessig kompetanse for kommunen skal være. Det første alternativet var å gi kommunen fritt skjønn til å bestemme om barnehagen skal gis finansiering eller ikke. Det andre alternativet var at kommunen gis et begrenset kommunalt skjønn til å bestemme om barnehagen skal gis finansiering eller ikke.» Drøftelsene ovenfor viser at komiteen landet på det alternativet som ga kommunen størst frihet i utøvelsen av det kommunale skjønnet ved vurderingen av om det skal gis tilskudd. Det er Fylkesmannens vurdering at dette kan tas til inntekt for at lovgiver hadde en intensjon om å gi kommunen en utstrakt valgfrihet til å bestemme om en barnehage skal få tilskudd eller ikke. Videre fremgår følgende på side 3: Det er flere hensyn som taler for fritt kommunalt skjønn. Blant annet vil kommunen ha behov for å styre tilbudet ut ifra demografiske forhold, fødselstall og lignende. Dersom kommunen gis mulighet for en helhetlig vurdering i finansieringsprosessen, vil kommunenes muligheter til å tilpasse kommunens totale barnehagetilbud til befolkningens ønsker og behov øke. Ved et fritt skjønn er det viktig at kommunen er bevisst sin dobbeltrolle som eier og myndighet og ikke lar eierrollen påvirke vurderingene og hindre oppstart av barnehagetilbudet i tråd med brukernes ønsker og behov, som på sikt kan gå ut over mangfoldet i barnehagetilbudet i kommunen. Videre fremgår følgende på side på side 12:

4 Side 4 av 5 Komiteen ønsker likebehandling av private og offentlige barnehager for at mangfoldet i sektoren skal bevares. Komiteen vil spesielt fremheve verdien av et tilbud om alternativ pedagogikk, livssynsbarnehager, friluftsbarnehager med mer. Uttalelsene er etter vår vurdering et tydelig uttrykk for at lovgiver har ønsket å sikre og bevare mangfoldet i barnehagesektoren. Dette innebærer at ved behandling av søknad om tilskudd, må kommunen vurdere søknaden opp mot kommunens øvrige barnehagetilbud, og sikre at mangfoldet ivaretas over tid. Fylkesmannen er derfor av den oppfatning at det etter forarbeidene til barnehageloven er oppstilt begrensninger i kommunens frie skjønn ved avgjørelse av søknad om tilskudd etter barnehageloven 14 annet ledd. Forvaltningsrettslige begrensninger Fylkesmannen bemerker at det etter forvaltningsloven og etter ulovfestet forvaltningsrett, stilles krav til kommunens saksbehandling. Dette innebærer blant annet at kommunen ikke skal vektlegge utenforliggende hensyn, og et forbud mot usaklig forskjellsbehandling. Fylkesmannen går ikke nærmere inn på disse vurderingene. Kommunens adgang til å stille vilkår Barnehageloven 14 annet ledd, overlater altså spørsmålet om søknader skal innvilges til forvaltningens frie skjønn. Den ulovfestede vilkårslæren gir av den grunn kommunen adgang til å innvilge søknaden med visse forbehold. Ettersom det ligger til kommunens skjønn å avgjøre om en ikke-kommunal barnehage får tilskudd eller ikke, er utgangspunktet at kommunen også kan sette vilkår samtidig med vedtak om tilskudd. Eventuelle vilkår må imidlertid være relevante og rimelige, samt være innenfor rammen av barnehageloven med tilhørende regelverk. Klage Fylkesmannen er klageinstans for vedtak etter 14 annet ledd, jf. bestemmelsens siste ledd. Et avslag på søknad om tilskudd, vil også være et vedtak. Følgelig kan både innvilgelse og avslag på tilskudd, kunne påklages til Fylkesmannen. Det er reglene i forvaltningsloven 28 om rettslig klageinteresse som regulerer adgangen til å påklage disse vedtakene. I Innst. O. (Innstilling fra familie- og kulturkomiteen om lov om endringer i barnehageloven (finansiering av ikke-kommunale barnehager)). nr. 103 ( ), under Prøving av det frie skjønn på side 12, står følgende: «Dette betyr at godkjente ikke-kommunale barnehager som får avslag på søknad om finansiering, vil ha muligheten til å få vurdert sin søknad på nytt hos fylkesmannen. Det vil være begrensninger i fylkesmannens muligheter til å prøve alles ider av saken i klagesaksbehandlingen da klageinstansen skal legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre, ved prøving av det frie skjønn, jf. forvaltningsloven 34. Fylkesmannen kan føre tilsyn med rutiner for saksbehandlingen hos kommunen, jf. barnehageloven 9 andre ledd. Departementet mener at dette er en tilstrekkelig rettssikkerhetsgaranti for private barnehageutbyggere.» Ved en eventuell klage over et kommunalt vedtak som avgjør om en barnehage får tilskudd eller ikke, vil Fylkesmannens klagebehandling begrense seg til en vurdering av om et avslag eller en innvilgelse er saksbehandlet i tråd med de ovennevnte begrensninger i det kommunale skjønnet, samt om saksbehandlingen er foretatt i tråd med forvaltningsretten.

5 Side 5 av 5 Oppsummering Fylkesmannen er av den oppfatning at barnehageloven ikke regulerer spørsmålet om det kan skilles mellom kommersielle og ideelle barnehager. Å yte tilskudd er en del av kommunens frie skjønn. Imidlertid er det satt begrensninger for utøvelsen av dette skjønnet. Det er følgelig vår vurdering at tilsagn om finansiering må foretas etter en konkret vurdering i det enkelte tilfellet. Kommunen må i sin behandling av en søknad om tilskudd vurdere denne opp mot deres plikt til å tilby barnehageplass, å tilpasse utbyggingsmønster og driftsformer til lokale forhold og behov og opp mot kommunens øvrige barnehagetilbud, og sikre at mangfoldet ivaretas over tid. Følgelig er det etter barnehageloven ikke hvorvidt barnehagen er ideell eller kommersiell alene, som kan være avgjørende ved tilsagn om tilskudd. Hvorvidt en kommersiell aktør ikke skal få tilskudd, beror på de ovennevnte begrensningene, samt på hvorvidt de skranker som følger av forvaltningsrett er fulgt. Med hilsen Grethe Hovde Parr utdanningsdirektør Jane Barbro Hjellegjerde Aambakk rådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent.