Lovlighetskontroll av detaljreguleringsplanen for Navestad-Berg søndre i

Transkript

1 Vår dato: Vår ref: /1226 Deres dato: Deres ref: Sarpsborg kommune Postboks SARPSBORG Saksbehandler, innvalgstelefon Anne Danielsen Haugland, Lovlighetskontroll av detaljreguleringsplanen for Navestad-Berg søndre i Sarpsborg kommune Bystyrerepresentantene Ståle Solberg, Steinar Haakenstad, Annar Hasle, Ståle Hansen, Frank Vigart Tune Eriksen og Helge Skår har i brev datert 4. juli 2018 fremmet krav om lovlighetskontroll av Sarpsborg bystyres avgjørelse av 21. juni 2018 i sak 47/18 hvor detaljreguleringsplan for Navestad- Berg Søndre ble vedtatt. Sakens dokumenter ble mottatt hos Fylkesmannen i Østfold 20. november Fylkesmannen i Østfold ble slått sammen med Fylkesmannen i Buskerud og Fylkesmannen i Oslo og Akershus 1. januar Fylkesmannens vedtak Lovlighetskontrollen av bystyrets avgjørelse av 21. juni 2018 i sak 47/18 har ikke avdekket feil som gir grunnlag for å oppheve avgjørelsen som ugyldig. Bakgrunnen for saken Bystyret vedtok 21. juni 2018 detaljreguleringsplan for Navestad Berg Søndre. Seks bystyrerepresentanter har i brev av 4. juli 2018 fremmet krav om lovlighetskontroll av avgjørelsen. Lovlighetsklagen retter seg særlig mot nedbygging av dyrket mark. Det er i klagen stilt en rekke spørsmål. Disse vil besvares nedenfor under punkt 6. Lovlighetsklagen ble behandlet av bystyret den som sak 58/18. Bystyret besluttet med 34 mot 6 stemmer å opprettholde sin avgjørelse, og saken ble deretter oversendt til Fylkesmannen, jf. kommuneloven 59 nr. 2 andre punktum. 1 Tidligere saksnummer var FMOS 2018/4210 E-postadresse: fmovpost@fylkesmannen.no Sikker melding: Postadresse: Pb Moss Besøksadresse: Moss: Vogts gate 17 Drammen: Grønland 32 Oslo: Tordenskiolds gate 12 Telefon: Org.nr

2 Side: 2/6 Fylkesmannens vurdering av saken 1. Generelt om lovlighetskontroll Etter kommuneloven 59 er departementet gitt myndighet til å kontrollere avgjørelser fattet av folkevalgt organ og kommunal eller fylkeskommunal administrasjon. Myndigheten til å foreta lovlighetskontroll av kommunale vedtak er delegert til Fylkesmannen. 2 Fylkesmannens kontroll er begrenset til en kontroll av «avgjørelsens lovlighet», jf. 59 nr. 1. Reglene om lovlighetskontroll er et middel til å få avklart rettslig tvil uten å måtte gå til domstolene. 3 I tillegg er hensynet til rettssikkerhet, faglig kvalitet på forvaltningens avgjørelser, hensynet til forvaltningens omdømme og behovet for å ivareta grunnleggende nasjonale målsettinger viktige begrunnelser for reglene om lovlighetskontroll. 4 Et krav om lovlighetskontroll må fremmes av minst tre medlemmer av kommunestyret. Videre må klagen fremmes innen tre uker fra avgjørelsen ble truffet. 5 Som utgangspunkt er det kun avgjørelser som avgjør realiteten i en sak som kan bringes inn for lovlighetskontroll. Videre er det bare de forvaltnings- og offentligrettslige sidene ved en avgjørelse som kan kontrolleres, og ikke de rent privatrettslige sidene. Kontrollen skal ifølge kommuneloven 59 nr. 4 omfatte en undersøkelse av om avgjørelsen a. er innholdsmessig lovlig (materiell kompetanse) b. er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse (personell kompetanse) c. er blitt til på lovlig måte (prosessuell kompetanse) Lovlighetskontroll innebærer ikke myndighet til å treffe en ny avgjørelse, men bare til å oppheve kommunens avgjørelse dersom den er ugyldig, jf. 59 nr. 4 andre ledd. Ugyldighet er betinget av at det foreligger feil ved den materielle, personelle eller prosessuelle kompetansen. Feil ved den personelle eller prosessuelle kompetansen fører imidlertid ikke automatisk til ugyldighet. Her følges prinsippet i forvaltningsloven 41, om at vedtaket likevel er gyldig dersom det er grunn til å tro at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. 2. Er de formelle vilkårene for lovlighetskontroll oppfylt? Bystyrets avgjørelse av 21. juni 2018 i sak 47/18 anses som en avgjørelse i henhold til kommunelovens 59. Lovlighetsklagen er datert 4. juli 2018 og stemplet inn til kommunen den 10. juli Klagen er dermed rettidig fremsatt. Også kravet om at klagen skal være fremsatt av minst tre representanter av bystyret er oppfylt. Den påklagede avgjørelsen gjelder offentligrettslige forhold. Vi finner etter dette at de formelle vilkårene for å prøve spørsmålet om lovlighet etter kommuneloven 59 er oppfylt. 3. Er avgjørelsen truffet av riktig myndighet? 2 Jf. rundskriv H-25/92 og H-6/95 3 Jf. Ot.prp. nr. 42 ( ) s Jf. Kommunal- og moderniseringsdepartementets «Veileder om lovlighetskontroll», (H-2299) punkt Jf. forskrift av 13. januar 1993 nr. 4041

3 Side: 3/6 Kommunestyret har, som øverste kommunale organ, det overordnede ansvar for ledelse, planlegging og drift av kommunens virksomhet. Dette innebærer også kompetanse til å treffe de nødvendige avgjørelser, så langt ikke annet følger av lov, jf. kommuneloven 6. I plan- og bygningsloven (pbl.) 3-3 andre ledd fremgår det også uttrykkelig at det tilligger kommunestyret å vedta reguleringsplaner. Bystyret hadde derfor myndighet til å treffe avgjørelsen, jf. kommuneloven 59 nr. 4 bokstav b. 4. Er avgjørelsen innholdsmessig lovlig? Denne delen av kontrollen retter seg mot avgjørelsens innhold. Avgjørelsen må ikke stride mot gjeldende rett. Vi tolker klagen slik at bystyremedlemmene er uenig i kommunens skjønnsutøvelse, da det er lagt for liten vekt på jordvern ved vedtakelse av detaljreguleringsplanen. I utgangspunktet er kommunens valg av ulike arealbruksformål etter 12-5, hensynssoner etter 12-6 og reguleringsbestemmelser etter 12-7, en fri skjønnsmessig vurdering. Det er bystyret som er tillagt oppgaven som øverste reguleringsmyndighet, og som derfor må foreta nødvendige avveininger av ulike hensyn og behov. Etter en samfunnsmessig vurdering, i samråd med berørte statlige fagmyndigheter, fylkeskommunen og andre som måtte ha interesser i planområdet, er det kommunestyret som avgjør hvilke områder som skal med i reguleringsplanen, og hvilke reguleringsbestemmelser som skal gjelde for disse områdene. Bystyret kan derfor velge å vedta et reguleringsplanforslag, fremfor alternative forslag. I denne saken ble det flertall i bystyret for å vedta planforslaget. Vedtaket må imidlertid oppfylle de alminnelige forvaltningsrettslige krav til saklighet mv. Etter vår vurdering er kommunens vedtak saklig og planfaglig forsvarlig begrunnet, særlig sett hen til at reguleringsplanen er i samsvar med kommuneplanens arealdel som avsetter planområdet til utbyggingsformål. Vi finner derfor at avgjørelsen er innholdsmessig lovlig. 5. Er avgjørelsen blitt til på lovlig måte? Denne delen av kontrollen innebærer en vurdering av om avgjørelsen er blitt til på lovlig måte, dvs. om saksbehandlingsreglene er fulgt. Bystyrerepresentantene hevder at saken var for dårlig opplyst da bystyret vedtok reguleringsplanen. Det var i saksframlegget opplyst at ca. 17 daa. dyrket mark vil bygges ned. Under behandlingen i bystyret ble det etter hvert avklart at dyrket areal likevel var 45 dekar. Saken ble da foreslått utsatt slik at saken kunne fremmes med riktige saksopplysninger. Dette ble nedstemt. Det riktige arealet var ikke grunnlag for forhandlinger i de ulike partienes gruppemøter. Det kan ikke vites om det hadde kommet flere initiativ og et sterkere engasjement dersom opplysningen om planlagt nedbygd areal hadde vært korrekt oppgitt. Dette ble det først opplyst om et stykke ut i debatten. I starten av debatten var det kun snakk om nedbygging av 17 daa dyrket mark. Det følger av forvaltningsloven (fvl.) 17 at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Bestemmelsen står i forvaltningslovens kapittel IV som gjelder når det treffes enkeltvedtak, jf. fvl. 3. En reguleringsplan regnes som et enkeltvedtak. I kommunen er det administrasjonssjefens oppgave å påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer er forsvarlig utredet, jf. kommuneloven 23 nr. 2. Videre følger det av kommuneloven 34 nr. 1 at et folkevalgt organ, med alminnelig flertall, kan vedta å utsette

4 Side: 4/6 realitetsbehandlingen av en sak på den utsendte sakslisten. Dette vil typisk kunne skje i saker hvor de folkevalgte mener at saken ikke er tilstrekkelig utredet fra administrasjonens side. I denne saken ble det ikke flertall i bystyret for å utsette saken. Anførselen om at saken var for dårlig opplyst ble også fremmet i klage vi har behandlet etter planog bygningsloven på det samme vedtaket. I vedtak av 30. april 2019 i sak 2019/5975 kom vi til at saken var forsvarlig utredet og tilstrekkelig opplyst da kommunestyret fattet sitt vedtak, jf. fvl. 17. For nærmere begrunnelse viser vi til dette vedtaket som følger vedlagt. Fylkesmannens kontroll har med dette ikke avdekket saksbehandlingsfeil som gir grunnlag for å oppheve avgjørelsen som ugyldig. 6. Spørsmål stilt i lovlighetsklagen Det er i lovlighetsklagen stilt en rekke spørsmål. Vi vil nedenfor knytte noen kommentarer til spørsmålene. Spørsmål 1: «Fylkesmannen blitt rådført i saken? I følge rådmannen må det oppfattes at svaret er ja. Når er Fylkesmannen rådført? (i forhold til innledende møter). Kan korrespondansen vedrørende dette oversendes i sin helhet. Hvorfor ble ikke denne vedlagt sakspapirene til bystyret?» Kommunen har besvart spørsmålet. Vedlagt klagesaken er e-poster fra Fylkesmannens miljøvernavdeling og Østfold fylkeskommune. Spørsmål 2: «Kan Fylkesmannen kvalitetssikre at det nå er oppgitt riktig dyrket/dyrkbart areal som vil bli bygget ned som følge av politisk vedtak?» I og med at detaljreguleringsplanen er i samsvar med kommuneplanens arealdel, ser vi ikke grunn til å kvalitetssikre dette. Vi viser for øvrig til kommunens svar i den forberedende klagebehandlingen. Spørsmål 3: «Dersom opplysningen om antall dekar som skal nedbygges endelig fremstår som rett - hvor mange og hvem har eierdeler av det totale området?» Detaljreguleringsplanen regulerer arealbruk, ikke eierforhold. Vi finner derfor ikke grunn til å ta nærmere stilling til dette. Spørsmål 4: «l saksfremstillingen heter det: «Planen legger opp til ca. 145 boenheter, hvorav 50 eneboliger og ca. 90 boenheter som konsentrert bebyggelse inklusive to stk. tre etasjes lavblokker. Dette er en økt fortetting i forhold til kommuneplanens anbefalinger, men i tråd med regionale myndigheters råd om merfortetting for å «minske bruk av dyrket mark.» Denne kommentaren er en saksbegrunnelse/ forsvar for konsentrert bebyggelse. Det gis likevel her indirekte et inntrykk av at planen ivaretar samfunnsmålet om å «minske bruk av

5 Side: 5/6 dyrket mark.» Kan Fylkesmannen vurdere om saksfremstillingen her gir et riktig bilde av den faktiske situasjonen?» Kommunen presiserer i sin forberedende klagebehandling at det er ment at ved økt tetthet av boliger i planområdet, vil behovet for å bygge ned andre arealer, deriblant dyrket mark, reduseres. I og med at detaljreguleringsplanen er i samsvar med overordnet plan og utbygging er avklart her, finner vi ikke grunn til å besvare dette spørsmålet. Spørsmål 5: «Kan Fylkesmannen klargjøre siste gjeldende signaler fra Storting/Regjering hva gjelder nedbygging av dyrket mark? Herunder kommentarer og/eller pålegg knyttet til formål som samferdsel, utvidelse av industri, og/eller ordinær boligbygging som er formålet i gjeldende sak.» Da detaljreguleringsplanen er i samsvar med overordnet plan, finner vi ikke grunn til å besvare dette spørsmålet. Spørsmålet er også generelt og knytter seg ikke til denne konkrete saken. Spørsmål 6: «Kan Fylkesmannen avklare om eventuelt nytt likelydende vedtak i et eventuelt senere bystyremøte, basert på riktige opplysninger, vil være i samsvar med nasjonal politikk hva gjelder jordvern? Kan det klargjøres mulige konsekvenser for kommunen dersom det til stadighet vedtas nedbygging av dyrket mark som ikke er i samsvar med nasjonale retningslinjer?» Spørsmålet er hypotetisk og gjelder ikke denne saken. Vi finner ikke grunn til å besvare spørsmålet. Vi viser nok en gang til at detaljreguleringsplanen er i samsvar med kommuneplanens arealdel. Spørsmål 7: Kan Fylkesmannen klargjøre om vedtak i sak 47/18 «Detaljreguleringsplan for Navestad - Berg Søndre - sluttbehandling» er gyldig grunnet vesentlig feil i saksfremstillingen? Dette spørsmålet er besvart over under punkt 5. Konklusjon Fylkesmannens lovlighetskontroll har ikke avdekket feil som gir grunnlag for å oppheve avgjørelsen som ugyldig etter kommuneloven 59 nr. 4. Fylkesmannens vedtak om lovlighetskontroll kan ikke påklages etter forvaltningsloven. 6 Vi ber kommunen om å videresende vårt vedtak til de som har fremmet lovlighetsklagen. 6 Jf. veilederen punkt 6.1

6 Side: 6/6 Med hilsen Anne Danielsen Haugland seksjonssjef Gøril Hjelseth seniorrådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent