Omgjøring av Fylkesmannens vedtak - Lovlighetskontroll - Alta kommunestyres vedtak i sak 123/16 nedleggelse av Kåfjord skole vedtaket oppheves

Transkript

1 FYLKESMANNEN I FINNMARK Justis- og samfunnsavdeling FINNMÁRKKU FYLKKAMÁNNI Justiisa- ja servodatossodat Alta kommune Postboks Alta Deres ref Deres dato Vår ref Vår dato Sak 2017/ Ark 323 Saksbehandler/direkte telefon: Toril Feldt Omgjøring av Fylkesmannens vedtak - Lovlighetskontroll - Alta kommunestyres vedtak i sak 123/16 nedleggelse av Kåfjord skole vedtaket oppheves Det vises til Fylkesmannens vedtak av 28. juni Fylkesmannen har i vedtaket lagt til grunn at feilen ved at 6 av kommunestyrets medlemmer ikke fikk høringsnotatet, ikke kan ha virket bestemmende på kommestyrets vedtak om nedleggelse av Kåfjord skole, jf. fvl. 41. Dette beror på en feilvurdering av Fylkesmannen og har hatt innvirkning på resultatet i saken. Fylkesmannens vedtak er etter dette ugyldig, jf. fvl. 41 og Fylkesmannen omgjør sitt vedtak i medhold av fvl. 35, første ledd, bokstav c). Fylkesmannens har truffet følgende nytt vedtak: Alta kommunestyres vedtak om nedleggelse av Kåfjord skole den 14. desember 2016 i sak 123/16 er ugyldig og oppheves. Saken sendes tilbake til kommunen for ny behandling. Sakens bakgrunn Kommunestyret vedtok den 14. desember 2016 i sak 123/16 «Budsjett 2017 og økonomiplan med handlingsdel » blant annet å legge ned Kåfjord skole med virkning fra og med skoleåret 2017/2018. Kommunestyrerepresentantene Trine Noodt, Eilert Isaksen-Warth, Raymond Londal og Per- Tore Bechgård fremsatte i brev av 2. januar 2017 krav om lovlighetskontroll av vedtaket i sak 123/16. I lovlighetsklagen anføres det for det første at barnets beste hverken er omtalt, utredet eller vurdert i fremlagt forslag for kommunestyret. For det andre anføres det at det er et krav om at nedleggelse av skoler skal behandles som en egen sak og til slutt at prosessen ikke er i Postadresse: Telefon: Org.nr.: E-post: Internett: Statens hus fmfipostmottak@fylkesmannen.no VADSØ

2 Side 2 av 8 tråd med Utdanningsdirektoratets retningslinjer for endring av skolestruktur. Disse tre punktene er videre utdypet i punktene 1-9 i klagen. Kommunestyret behandlet lovlighetsklagen i møte den 7. februar 2017 og opprettholdt vedtaket. Saken ble oversendt Fylkesmannen og vi mottok klagen den 16. februar Fylkesmannen returnerte saken 5. mai 2017 fordi den ikke var tilstrekkelig forberedt for behandling. Saken kom 31. mai 2017 tilbake fra kommunen, og var nå godt forberedt og klar for behandling. Fylkesmannen har i forbindelse med vår behandling av saken mottatt en del uttalelser i tilknytning til lovlighetskontrollen. Følgende har kommet med (flere) innspill: Kommunestyrerepresentant Trine Noodt, kommunestyrerepresentant/leder i Alta venstre Raymond Londal, Kåfjord bygdelag, Kåfjord FAU samt en privatperson. Alle innspill, som ikke også har gått i kopi til Alta kommune, er sendt kommunen for kontradiksjon. For øvrig vises det til sakens dokumenter. Fylkesmannens vurdering Etter kommuneloven 59 nr. 1 kan tre eller flere medlemmer av kommunestyret sammen bringe en avgjørelse truffet av et folkevalgt organ inn for departementet (delegert til Fylkesmannen). I forskrift 13. januar 1993 nr om tidsfrist for krav om lovlighetskontroll har Kommunal- og arbeidsdepartementet (nå Kommunal- og moderniseringsdepartementet) satt fristen til tre uker. Kommunens vedtak i sak 123/16 er fatte 14.desember 2016 og kravet om lovlighetskontroll er fremmet 2. januar Kravet er fremsatt innen fristen. Kommunestyrets vedtak er en «avgjørelse» som kan bringes inn for lovlighetskontroll etter kml. 59 nr. 1. Ved lovlighetskontroll skal det etter 59 nr. 4 tas stilling til om avgjørelsen a. er innholdsmessig lovlig b. er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse, og c. er blitt til på lovlig måte. I kravet om at avgjørelsen skal være innholdsmessig lovlig, ligger både et krav om at den ikke skal stride mot lov, og at den om nødvendig skal ha hjemmel i lov. Kravet om at avgjørelsen skal være truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse går på såkalt personell kompetanse. Kravet om at avgjørelsen er blitt til på lovlig måte, referer seg for det første til krav til den ytre saksbehandlingen i forvaltningsloven, i særlovgivningen og basert på ulovfestede prinsipper. Dersom det er gjort slike feil at avgjørelsen er ugyldig, skal den oppheves. En feil fører ikke automatisk til ugyldighet. Ugyldighet vil først inntreffe, dersom det er grunn til å tro at feilen har virket inn på vedtakets innhold, jf. lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967 (fvl.) 41. Fylkesmannen vil gjennomgå saken og anførslene i lovlighetsklagen med bakgrunn i ovennevnte regler, samt andre aktuelle bestemmelser i kommuneloven, forvaltningsloven og opplæringsloven. a) Materiell kompetanse - om vedtaket er innholdsmessig lovlig Vedtaket må være i samsvar med gjeldende rettsregler.

3 Side 3 av 8 Fylkesmannens overprøvingsrett er snevrere i en sak om lovlighetskontroll enn i en sak som gjelder klage på enkeltvedtak. I sak om lovlighetskontroll kan Fylkesmannen bare prøve kommunens frie skjønn i den grad kommunen har gått ut over sin myndighet (myndighets misbruk). Fylkesmannen har samme kompetanse som domstolene har i sin prøvingsrett av forvaltningsvedtak. Opplæringsloven 8-1 første ledd og annet punktum lyder slik: «Grunnskoleelevane har rett til å gå på den skolen som ligg nærast eller ved den skolen i nærmiljøet som dei soknar til. Kommunen kan gi forskrifter om kva for skole dei ulike områda i kommunen soknar til.» Nærskoleprinsippet innebærer at grunnskoleelever skal ha rett til å gå på den skolen som ligger nærmest eller den skolen i nærmiljøet som de sogner til. Annet punktum gjelder for saksbehandlingen, og åpner for at den enkelte kommunen kan gi kommunale forskrifter om hvilke skoler de ulike områdene i en kommune skal sogne til. Slike forskrifter angir såkalte kommunale skolekretsgrenser. Også disse må ivareta nærskole-prinsippet. Utdanningsdirektoratet har utarbeidet et rundskriv Udir om behandlingen av saker om skolenedleggelser og kretsgrenser. I punkt 2 om regelverk står det: «Hverken opplæringsloven eller annet regelverk har innholdsmessige regler for endring av skolestruktur, det vil si regler for når det er lovlig eller ulovlig å legge ned eller opprette en skole. Avgjørelser knyttet til skolestruktur ligger i kjerneområdet av den kommunale handlefriheten. En avgjørelse må bygge på et kommunestyres økonomiske, politiske og samfunnsmessige prioriteringer.» I utgangspunktet er det opp til kommunens frie skjønn om den vil legge ned skoler, om den vil ha forskrifter om kommunale skolekretsgrenser, jf opplæringsloven 8-1 første ledd andre punktum, om den vil utsette avgjørelsen om når nedleggingsvedtak skal settes i verk og avgjørelse om hvor og når skoler skal bygges ut. Kommunale vedtak om endring av skolestrukturen, for eksempel om nedleggelse av en skole, er ikke enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Det er ikke et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter for en eller flere bestemte personer. Derimot vil plassering av den enkelte elev ved en skole være et enkeltvedtak. Fylkesmannen anser at vedtaket er innholdsmessig lovlig. b) Personellkompetanse om vedtak et truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse Kommunestyret har avgjørelsesmyndighet i saken. Kravet om at avgjørelsen skal være truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse er oppfylt. c) Prosessuell kompetanse at avgjørelsen er blitt til på lovlig måte Rundskriv U-dir sier noe om saksbehandlingen i kommuner som ikke har gitt forskrifter om skolekretsgrenser og i kommuner som har gitt forskrifter om skolekretsgrenser (pkt. 3 og 4 i rundskrivet). Dersom kommunen har gitt forskrifter om skolekretsgrenser kan kommune velge mellom to fremgangsmåter der en enten behandler nedleggelse og forskriftsendring som to separate saker eller nedleggelse og forskriftsendring som èn og samme sak. Alta kommune har gitt forskrifter om skolekretsgrenser, og har valgt å behandle saken som to separate saker. Saksbehandlingen er omtalt i rundskrivet punkt 4 A, som igjen viser til

4 Side 4 av 8 punkt 3. Når denne fremgangsmåten velges, vil avgjørelsen om selve nedleggelse måtte følge ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper, se punkt 3 i rundskrivet om saksbehandling: «Siden avgjørelsen om nedleggelse av en skole ikke er et enkeltvedtak, kommer ikke reglene i forvaltningsloven kap. IV (om saksforberedelse ved enkeltvedtak), V (om vedtaket) og VI (om klage og omgjøring) direkte til anvendelse. Det er likevel et generelt forvaltningsrettslig prinsipp at en sak skal være forsvarlig klarlagt før avgjørelse blir tatt. I sak om skolenedleggelse betyr dette at kommunestyret skal ha rimelig kjennskap til synspunktene til de som berøres av nedleggelsen før et vedtak treffes.» Høringsfrist og høringen (klagens pkt.1, 3, 4 og 5) Det er i lovlighetsklagen anført at det er mangler i høringsbrevets innhold/henvisninger, at høringsfristen er for kort og at alle berørte ikke er gitt anledning til å uttale seg i saken. Høringsperioden var fra 7. november 2016 til 8. desember I rundskrivet fra Utdanningsdirektoratet er saksbehandlingsreglene mer utdypet når det gjelder hvem som bør høres og frister for høring. Det finnes ingen lovbestemt frist for hvor lang høringsfristen skal være, men det er vist til retningslinjer for forskriftsarbeid utarbeidet av Justis- og beredskapsdepartementet der kommunene anbefales å benytte 2 måneders høringsfrist. I den foreliggende sak var høringsfristen fire og en halv uke, altså kortere enn det som anbefales. Fylkesmannen kan imidlertid ikke se av de vedlagte kopier av høringsuttalelsene at det er bedt om utsatt frist, og har således ikke grunnlag for å mene at de som skal uttalelse seg i saken ikke har fått tilstrekkelig tid til å forberede sin høringsuttalelse. Klagerne gis ikke medhold på dette punkt. Når det gjelder klagens punkt vedrørende mangler i høringsbrevets henvisninger og klarhet, gjelder det henvisningen til kommunestyrets sak 51/14. I denne saken ble det lagt frem tre alternativer for fremdriftsplan for endring av skolestruktur i Alta kommune, og alternativ 3 ble stemt frem i tråd med rådmannens innstilling. Alternativ 3 innebar anbefaling om nedleggelse av skoler i distriktene(kåfjord/leirbotn) og i sentral-alta. At det i høringsnotatet vises til utredningen av denne saken, viser at det som nå foreslås er i tråd med tidligere vedtak fra kommunestyret, og kan etter Fylkesmannens mening ikke sies å være misvisende. Det fremgår videre tydelig lenger ned i høringsbrevet hva som nå skal ut på høring, og det støttes opp av et informativt og utfyllende høringsnotat, som er vedlagt høringsbrevet. Saken har også vært gjenstand for debatt i lang tid, og dens innhold og aktualitet må anses for å ha vært kjent. Innholdet i uttalelsene underbygger også at det ikke har vært uklart hva det bes om uttalelse til. Klagerne gis ikke medhold på dette punkt. Det fremgår videre av rundskriv Udir side 3 hvem som bør få anledning til å uttale seg når det gjelder vedtak om skolestruktur: Spørsmål om skolestruktur og eventuelle kretsgrenser for skoler vil i stor grad berøre foreldre og nærmiljø. Skolens samarbeidsutvalg, alternativt foreldrerådet, bør derfor få anledning til å uttale seg når det gjelder vedtak om skolestruktur. Andre som bør få anledning til å uttale seg i slike saker kan være: fagforeningene for de ansatte ved skolen, grendelag og andre grupper og organisasjoner som kan ha interesse i saken andre brukere av skolen som vil bli påvirket av en nedleggelse

5 Side 5 av 8 andre brukerorganer ved skolene, for eksempel skolemiljøutvalg og elevråd samarbeidsutvalg eller foreldreråd ved andre skoler som berøres» Høringsbrev med vedlagt høringsnotat ble av Alta kommune sendt til Kåfjord skole, Kåfjord bygdelag, Kvenvik bygdelag, Utdanningsforbundet Alta, Fagforbundet Alta, Gakori skole, Hjemmeluft bygdelag. Høringen ble også publisert på kommunens nettside. Rundskriv sier noe om hvem som bør få anledning til å uttale seg. Det innebærer at det ikke nødvendigvis vil være en saksbehandlingsfeil, dersom ikke alle disse er hørt. Det avgjørende vil være om man kan si at kommunestyret på bakgrunn av høringsuttalelsene har fått rimelig kjennskap til synspunktene til de som berøres av nedleggelsen før vedtak treffes. De som kom med uttalelse var: Talvik skoles FAU(Foreldrerådets arbeidsutvalg), Gakori skoles FAU, Kåfjord skoles FAU, personalet og elevrådet, Kåfjord bygdelag, Talvik skole ved personalet, Utdanningsforbundet Alta og Kvenvik bygdelag. I tillegg kom det høringsinnspill fra 2 privatpersoner. Fylkeskommunen var høringspart og kom med innspill i forbindelse med tidligere nevnte sak 51/14 om fremdriftsplan for skolestrukturen i Alta kommune. Fylkeskommunen uttaler seg i brev av 11. mai 2014 kun om forholdene rundt skyss og er positiv til en sentralisering, da dette vil føre til et mer oversiktlig skyssbilde. Videre uttales det at nedleggelse av distriktsskolene vil gjøre at man enklere kan legge linjer fra ytterdistriktene og inn mot skolene i sentrum. Fylkeskommunen har derfor allerede uttalt seg til endringen og Fylkesmannen finner dette tilstrekkelig. Etter dette er det Fylkesmannens oppfatning at de som må anses berørt av skolenedleggelsen har fått anledning til å uttale seg, både ved at de direkte er tilsendt saken på høring, samt at høringen ble publisert på kommunens nettside. Fylkesmannen legger derfor til grunn at kommunestyret hadde rimelig kjennskap til synspunktene til de som berøres av nedleggelsene før vedtaket ble truffet. Klagerne gis ikke medhold på dette punkt. Saksbehandlingsform (klagens pkt. 2) Det anføres i lovlighetsklagen at det ikke kan gjøres bindende vedtak om skolestruktur i budsjettbehandlingen fordi det legger føringer på den kommende forskriftsbehandlingen. Det fremkommer, som nevnt tidligere, i rundskriv punkt 4 at for kommuner som har gitt forskrift om skolegrenser må det i tillegg til vedtak om skolenedleggelse, også skje en etterfølgende endring av forskrift om skolekretsgrensene. Videre fremkommer det av pkt. 4, bokstav a) at nedleggelsen og forskriftsendringen etter kommunens eget valg kan behandles som to separate saker, først et vedtak om nedleggelse, dernest en forskriftsendring som følge av nedleggelsen. Alta kommune har først fattet vedtak om skolenedleggelse og så i senere sak behandlet og endret forskrift om skolekretsgrenser. Rekkefølgen i saksbehandlingen er således i henhold til rundskriv Klagerne gis ikke medhold på dette punkt. Utredningen inkludert barnets beste (klagens pkt. 6 og 9) Det anføres at kommunestyret hadde for dårlig grunnlag for å fatte vedtak om nedleggelse fordi høringssvarene ble videresendt kommunestyrets medlemmer 3 virkedager før behandling. Videre anføres det at barnets beste hverken er omtalt, utredet eller vurdert.

6 Side 6 av 8 Det følger av kommuneloven 23 at administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges frem for folkevalgte organ er forsvarlig utredet. Dersom det folkevalgte organet finner at en sak ikke er forsvarlig utredet, har de anledning til å utsette behandlingen av saken, jf. kommuneloven 34, nr. 1. Fylkesmannen vil gi uttrykk for at det følger av denne bestemmelsen at det pa ligger kommunestyret et ansvar for a be om at administrasjonen utreder saker ytterligere, dersom det er tvil om avgjørelsesgrunnlaget er tilstrekkelig. Det ble fremsatt ulike forslag til vedtak, hvorav forslaget som bygger på rådmannens innstilling fikk flertall. Flertallet har ut fra vedtaket som ble fattet, ment at saksutredningen var tilstrekkelig til å fatte vedtak i saken. Saken har også, som tidligere påpekt, vært gjenstand for stor oppmerksomhet og langvarig offentlig debatt. Spørsmålet om strukturendringer i skolesektoren har også vært oppe på det politiske nivå tidligere. Klagerne gis ikke medhold på dette punkt. Barnets beste Kommunen skal ta utgangspunkt i hva som er til det beste for barnet i alle avgjørelser som gjelder barn. Dette følger av Barnekonvensjonen artikkel 3 - som er inkorporert i Menneskerettsloven - som igjen er en del av norsk lov. Hva som vil være «til barnets beste» er ikke alltid entydig. Dersom andre hensyn veier tyngre enn barnets beste, skal dette fremgå av saken. Det er ikke entydig hvilke momenter som skal inngå i vurderingen av barnets beste som et grunnleggende hensyn i den enkelte sak. Barnekonvensjonen gir ingen direkte føringer for hvordan enkeltsaker skal avgjøres. Barneombudet uttaler følgende: «Et saksfremlegg om å legge ned en skole må inneholde vurderinger om hvordan en overføring vil gi en like god eller bedre ivaretakelse av barna. Utgangspunktet skal ikke være hva barn kan tåle av belastninger, men hvordan vedtaket vil være til barnas beste.» Barneombudet har videre uttalt seg om hva de mener er momenter av betydning i vurderingen av barnets beste i forbindelse med vedtak om skolenedleggelser; tilhørighet, nærhet, pedagogisk miljø, skolemiljø (psykologisk og fysisk, jf opplæringsloven kapittel 9a), trafikksikkerhet, sikkerhet på skolebuss, klasse/basisstørrelser, ivaretakelse av barn med spesielle behov, opprettholdelse av kulturelle identiteter. Barneombudets opplisting er hverken uttømmende eller bindende, men den gir uttrykk for aktuelle momenter generelt. Rådmannens saksfremlegg til saken inneholder ikke en vurdering av barnets beste. Det foreligger heller ikke en vurdering av barnets beste i noen av sakens vedlegg. Fylkesmannen har vurdert om vedtak om nedleggelse av Kåfjord skole kan sees i sammenheng med og som en videreføring av kommunestyrets behandling av sak 51/14, der det vedtas en fremtidsstruktur for skolene i Alta, inkludert Kåfjord skole. I saksfremlegget til denne saken er det gjort en vurdering av barnets beste i forbindelse med vurderingen av Kåfjord skole. Kommunen fikk nytt kommunestyre etter valget i 2015, og det er derfor ikke de samme personene som vurderte sak 51/14, som nå har behandlet den konkrete nedleggelsen. Sakene kan av den grunn ikke sees i sammenheng. Barnets beste vurderingen er imidlertid foretatt og fremkommer i høringsnotatet som ble laget i forbindelse med at saken ble sendt ut på høring 7. november Notatet inneholder en vurdering av tilbudet elevene får i dag versus tilbudet ved en annen skole; herunder behovet for skoleskyss og vurdering av kostnadene til dette samt de pedagogiske ressursene ved flytting til annen skole. Skolestørrelse, elevmiljø og fagmiljø for lærerne

7 Side 7 av 8 vurderes også i dette notatet. Fylkesmannen er av den oppfatning at disse elementene er alle saklige momenter under en vurdering av hva som er barnets beste. Kommuneadvokaten har på forespørsel fra Fylkesmannen videresendt en mail av 8. november 2016 der høringsnotatet sendes til formannskapets faste medlemmer samt varamedlemmer. I tillegg har vi fått oversendt møteprotokollen fra kommunestyremøtet 14. desember 2016, der de som har mottatt høringsnotatet er haket av. Den viser at det er 3 medlemmer og 3 varamedlemmer av kommunestyret som ikke har fått notatet. Fylkesmannen er ikke kjent med hvorfor disse 6 medlemmene ikke har fått notatet. Det foreligger etter dette en saksbehandlingsfeil ved at ikke alle kommunestyrerepresentantene har fått tilsendt alle sakens dokumenter, jf. prinsippet om at saken skal være tilstrekkelig opplyst før vedtak treffes. Spørsmålet er hvilken betydning dette får for realitetsvedtaket som ble truffet i saken om skolenedleggelsen. Kommunens vedtak om skolestruktur er ikke et enkeltvedtak og regelen i fvl. 41 om følger av saksbehandlingsfeil, gjelder ikke direkte. Det er imidlertid slått fast av Høyesterett at regelen gir uttrykk for et allminnelig forvaltningsrettslig prinsipp fra ulovfestet rett om at feil som kan ha virket inn på vedtakets innhold, vil medføre ugyldighet. Fvl. 41 har følgende ordlyd: Er reglene om behandlingsmåten i denne lov eller forskrifter gitt i medhold av loven ikke overholdt ved behandlingen av en sak som gjelder enkeltvedtak, er vedtaket likevel gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Bestemmelsen angir ikke at feilen må ha påvirket vedtakets innhold for at ugyldighet skal inntre, bare at vedtaket likevel er gyldig der feilen ikke kan ha hatt slik betydning. Spørsmålet er om det er en rimelig mulighet for at feilen kan ha fått betydning for hva som ble vedtatt. Stemmegivningen i saken var 22 stemmer for nedleggelse og 13 mot. Dersom man tenker seg at de seks kommunestyrerepresentantene ville ha stemt mot nedleggelse hvis de hadde fått notatet, ville stemmegivningen blitt 16 for og 19 mot altså at vedtakets resultat ville blitt at Kåfjord skole ikke skulle nedlegges. Fylkesmannen finner etter dette at det grunn til å regne med at feilen har virket bestemmende på vedtakets innhold og vedtaket er ugyldig, jf. fvl. 41. Fylkesmannen har etter dette truffet følgende nytt vedtak: Alta kommunestyres vedtak om nedleggelse av Kåfjord skole den 14. desember 2016 i sak 123/16 er ugyldig og oppheves. Saken sendes tilbake til kommunen for ny behandling. ***

8 Side 8 av 8 Forvaltningslovens regler om klage kommer ikke til anvendelse ved lovlighetskontroll etter kommuneloven 59. Det innebærer at Fylkesmannens vedtak er endelig og ikke kan påklages videre. Vi ber om at vår referanse oppgis ved henvendelse til oss. Med hilsen Ingvild Aleksandersen Toril Feldt stabsleder Dette dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ikke underskrift. Kopi til: Kåfjord Bygdelag Alta Venstre v/raymond Londal