Vedtak i sak om lovlighetskontroll - Endring av finansreglementet - Gjøvik kommune

Transkript

1 Gjøvik kommune Postboks Gjøvik Deres referanse 15/3689 Dato Vår referanse 2016/ MRU Saksbehandler Mette Rundsveen, tlf Avdeling Samordnings- og beredskapsstaben Vedtak i sak om lovlighetskontroll - Endring av finansreglementet - Gjøvik kommune Det vises til oversendelse av sak den 22. februar Saken gjelder krav om lovlighetskontroll av Gjøvik kommunestyre sitt vedtak av 17. desember 2015 i sak 119/15 om endringer i kommunens finansreglement. Det er gitt foreløpig svar herfra om saksbehandlingstid den 18. mars 2016, jf. lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967 (fvl.) 11a. Konklusjon Fylkesmannen har ikke funnet feil ved vedtak om endringer i finansreglement og opphever ikke vedtaket. Bakgrunn for saken Kommunestyret vedtok den 17. desember 2015 endringer i Gjøvik kommunes finansreglement. Kommunestyrerepresentantene Christin G. Madsen, Kjetil Weyde og Anne Bjertnæs fra henholdsvis Venstre, KrF og Høyre, fremsatte den 5. januar 2016 krav om lovlighetskontroll, jf. kommuneloven 59. Endringene i finansreglementet førte innholdsmessig til at det ble mulig å tilføre hele den budsjetterte årlige avkastningen fra finansfondet til kommunens driftsbudsjett. Før endringen var det et krav om inflasjonsjustering før avkastningen kunne inntektsføres, slik at realverdien av fondet ble opprettholdt. I kravet om lovlighetskontroll reises det spørsmål til om endringen er i tråd med lokalt finansreglement, forskrift og kommunelov. Det reises også spørsmål til om riktig prosedyre for endringene er fulgt. Kommunestyret behandlet lovlighetsklagen i møte den 18. februar 2016 og opprettholdt vedtaket. Det vises ellers til sakens dokumenter. Fylkesmannens vurdering og begrunnelse Kravet om lovlighetskontroll er fremsatt innen fristen på tre uker, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr. 107 (koml.) 59 nr. 1 og 7 og forskrift 13. januar 1993 nr. Besøksadresse: Gudbrandsdalsvegen 186, 2619 Lillehammer Postadresse: Postboks 987, 2604 Lillehammer Telefon: Telefaks: E-post: fmoppost@fylkesmannen.no Org.nr:

2 I følge rundskriv H-25/92 er departementets myndighet til å foreta lovlighetskontroll overført til Fylkesmannen. Kommunestyrets vedtak er en «avgjørelse» som kan bringes inn for lovlighetskontroll etter koml. 59 nr. 1. Fylkesmannen skal ved lovlighetskontrollen ta stilling til om vedtaket er «innholdsmessig lovlig» (materiell kompetanse), om det er fattet av noen som har «myndighet» til å fatte slike avgjørelser (personell kompetanse) og om det er «blitt til på lovlig måte» (prosessuell kompetanse), jf. koml. 59 nr. 4 bokstavene a-c. Alle tre forhold skal prøves. Fylkesmannen skal ikke prøve kommunen sin frie skjønnsutøvelse. Dersom det er gjort slike feil at avgjørelsen er ugyldig, skal den oppheves. En feil fører ikke automatisk til ugyldighet. Ugyldighet vil først inntreffe, dersom det er grunn til å tro at feilen har virket inn på vedtakets innhold, jf. lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967 (fvl.) 41. Kommuneloven inneholder regler om finansforvaltningen i kommuner og fylkeskommuner. Den aktuelle bestemmelsen finner vi i koml. 52 som lyder: «52. Finansforvaltning. 1. Kommunestyret og fylkestinget skal selv gi regler for kommunens eller fylkeskommunens finansforvaltning. 2. Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om disposisjoner som innebærer finansiell risiko. 3. Kommuner og fylkeskommuner skal forvalte sine midler slik at tilfredsstillende avkastning kan oppnås, uten at det innebærer vesentlig finansiell risiko, og under hensyn til at kommunen og fylkeskommunen skal ha midler til å dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall.» Det følger av første ledd at det påligger kommunestyret å gi regler for kommunens finansforvaltning. Gjøvik kommunes finansreglement forelå før de siste endringene, i versjon datert 6. desember I tillegg til lov og lokalt reglement er det fastsatt forskrift om kommuners og fylkeskommuners finansforvaltning av 9. juni 2009 nr. 635 av kommunal- og regionaldepartementet med hjemmel i lovens 52 nr. 2 (senere omtalt kun som forskriften). Fylkesmannen vil gjennomgå saken og anførslene i lovlighetsklagen med bakgrunn i ovennevnte regler, samt andre aktuelle bestemmelser i kommunelov og forvaltningslov. Materiell kompetanse Det må vurderes hvorvidt endringene i finansreglementer er innholdsmessig i tråd med gjeldende regler for området. Den ene endringen er foretatt under punkt 3 som har hovedoverskriften «Overordnende begrensninger.» Under punkt 3a er underoverskriften endret fra «Formuesbevaring» til «Minimumsavkastning.» Videre er teksten under dette punktet noe endret i form av at ordet «opprettholdes» er byttet ut med «forvaltes». Nytt punkt 3a lyder som følger: «Gjøvik kommune sin finansforvaltning skal sikre at verdien av kraftfondet forvaltes slik at kommende generasjoner får del i «arvesølvet».» Videre er det foretatt endringer under punkt 13 som omhandler «Bufferfond». Hele punkt 13b) har fått følgende ordlyd: 2

3 «b) Disponering av årlig avkastning Hele budsjettert årlig avkastning [skal] kan tilføres driftsbudsjettet. Disponering av årlig avkastning vedtas i behandling av årsbudsjettet. Meravkastning utover dette skal avsettes til bufferfond inntil dette er oppe i tilfredsstillende størrelse tilsvarende skal evt. mindreavkastning tas fra bufferfond. Kommunestyret tar endelig stilling til dette for det enkelte år i forbindelse med behandling av årsregnskapet.» Det anføres i klagen at endringene er i strid med formålsbestemmelsen i eget finansreglement, at de øker risikoen i finansforvaltningen og det reises spørsmål til om forskriftens krav om en forsvarlig økonomiforvaltning er oppfylt. Fylkesmannen legger til grunn at «hovedformålet med reglementet» er det som fremkommer i innledningen til reglementet, samt de overordnede målsettingene og begrensningene, slik de fremkommer under punkt 2 og 3. Reglementet har ingen egen konsist formulert formålsbestemmelse. I innledningen er det fremholdt at «Kommunens reglement for finansforvaltning skal ivareta grunnprinsippet i kommunelovens formålsbestemmelse om optimal utnyttelse av kommunens tilgjengelige ressurser med sikte på å kunne gi innbyggerne et best mulig tjenestetilbud.» Videre viser Fylkesmannen til de overordnede målsettingene og begrensningene, som oppfattes å skulle definere nærmere innholdet i finansreglementet. Vi legger videre til grunn at endringene kan sees i sammenheng, fordi endringen i ordlyden under punkt 3a) etter Fylkesmannens mening, ikke ville innebåret noen meningsforskjell uten at den ble fulgt opp med ytterligere endringer på enkeltpunkter. Det er et uttalt mål at finansformuen skal «forvaltes slik at kommende generasjoner får del i «arvesølvet».» Fylkesmannen er av den oppfatning at endringen i punkt 3a) ikke fører til at målsettingen med finansreglementet endres. Endringen dreier seg om å redefinere deler av innholdet i begrepet «vesentlig finansiell risiko». Det vises i den forbindelse til første avsnitt under punkt 3 som omhandler overordnede begrensninger. Der har kommunestyret beskrevet at de anser at risikobegrepet vil være subjektivt for den enkelte kommune. Videre skriver de at Gjøvik kommune har valgt å «utarbeide en egen definisjon mht vesentlig finansiell risiko.» Fylkesmannen mener at det ligger klart innenfor kommunelovens 52, forskriften og det lokale finansreglementet å redefinere deler av innholdet i begrepet «vesentlig finansiell risiko.» Hvor stor finansiell risiko kommunen kan ta, er opp til kommunen all den tid risikoen ikke overskrider det som følger av et forsvarlighetsprinsipp. Endringen i punkt 13b) omhandler hvordan årlig avkastning av finansformuen skal disponeres. Endringen åpner opp for at hele den budsjetterte årlige avkastningen kan tilføres driftsbudsjettet, uten inflasjonsjustering. Dette innebærer en åpning for at fondets realverdi kan reduseres, og således medfører endringen isolert sett en større risiko enn tidligere. I vurderingen av finansreglementet må imidlertid hele reglementet sees under ett, og hvorvidt endringen som ble vedtatt den 17. desember 2015 innebærer at det tas en «vesentlig finansiell risiko» må vurderes samlet for hele finansreglementet. Fylkesmannen sin vurdering er at endringen ikke fører til at reglementet er i strid med gjeldende lov og forskrift. Fylkesmannen har i sin vurdering blant annet lagt vekt på at det er opp til kommunestyret selv å vurdere hva som er vesentlig finansiell risiko. Det vises i den forbindelse til Rettsdata Norsk Lovkommentar til koml. 55 ved Jan Fridthjof Bernt note 919: «Departementet fant det ikke hensiktsmessig å konkretisere i loven eller proposisjonen hva som er en tilfredsstillende avkastning eller vesentlig finansiell risiko. Det enkelte kommunestyre og fylkesting må 3

4 selv gjennom sin finansieringsstrategi i henhold til nr. 1 ta nærmere stilling til dette. Kravet om at man ikke skal eksponere kommunene eller fylkeskommunen for «vesentlig finansiell risiko» må imidlertid leses strengt; vesentlighetskravet må forstås slik at det går ikke bare på den større eller mindre sannsynlighet for at det vil kunne oppstå tap, men også på omfanget av tapsrisikoen hvis det først går galt. Jo større den potensielle risiko man utsetter seg for er, jo strengere må man være med hensyn til sikkerheten for at slike tap ikke vil oppstå. Kommuner og fylkeskommuner skal ikke prøve å opptre som profesjonelle investorer med innbyggernes penger.» Av dette følger at departementet ved lovarbeidet tok et bevisst valg om ikke å konkretisere vesentlig finansiell risiko. At departementet mener at dette skal være opp til kommunestyret å vurdere, tilsier at det kun er i klare tilfeller av overskridelse av vesentlig finansiell risiko, at det kan konkluderes med at innhold i et finansreglement er materielt ulovlig. I herværende sak vurderer Fylkesmannen at endringen ikke fører til større risiko enn det som ligger innenfor kommunens forsvarlighetsskjønn. Fylkesmannen konkluderer med at de vedtatte endringene ligger innenfor det som er innholdsmessig lovlig, i henhold til lov, forskrift og lokalt reglement. Personell kompetanse Det følger av koml. 52 nr. 1 at kommunestyret «selv» skal gi regler for kommunens finansforvaltning. I dette ligger det at kommunestyret ikke kan delegere ansvaret for å fastsette regler for finansforvaltningen til underordnet organ. Endringene i finansreglementet er vedtatt av kommunestyret. Fylkesmannen konkluderer med at endringene er vedtatt av rett organ. Prosessuell kompetanse Det stilles spesielle krav til fremgangsmåte for å vedta endringer i finansreglementet, utover de alminnelige krav til saksbehandlingen som følger av kommunelov og forvaltningslov. Kravene følger av forskriften og lokalt reglement. Av forskriften 2 annet ledd følger det at: «Reglementet skal vedtas minst én gang i hver kommunestyre- og fylkestingsperiode.» Dette er et minimumskrav og gir ingen føringer for når og hvor ofte reglementet kan endres. Som et eksempel på at behovet for å vurdere endringer oppstår, pekes det på administrasjonens rapporteringsplikt til kommunestyret som følger av forskriftens 6 i merknadene til forskriften. Videre er følgende uttalt om behovet for å vurdere endringer: «Det kan videre være hensiktsmessig å vurdere finansreglementet ved vesentlige markedssvingninger. Hvor ofte finansreglementet bør vurderes, utover reglementets minimumskrav, vil også kunne bero på kompleksiteten i finansforvaltningen, og andre forhold av betydning for kommunens eller fylkeskommunens finansforvaltning.» Kommunens finansreglement inneholder likelydende regler om endring som forskriften. I tillegg er det konkretisert under punkt 14 at kommunens finansstrategiutvalg «Med jevne mellom må[utvalget) vurdere om det er behov for å endre/justere kommunens finansstrategi og de rammer for finansforvaltningen som fastsettes i finansstrategiutvalget. Utvalget skal i slike tilfelle be rådmannen forberede en sak som utvalget drøfter og fremmer som en innstilling til kommunestyret der vedtak blir gjort.» Fylkesmannen legger etter dette til grunn at kommunen står fritt til å vurdere når og hvorvidt det er behov for å legge frem sak om endring, utover minimumskravet. Det var dermed ikke i strid med de omtalte reglene å legge frem saken i

5 Videre følger det av forskriftens 5 et krav om kvalitetssikring av reglementet: «Kommunestyret og fylkestinget skal påse at uavhengig instans med kunnskap om finansforvaltning vurderer om finansreglementet legger rammer for finansforvaltningen som er i tråd med kommunelovens regler og reglene i denne forskrift. Vurderingen skal skje før reglementet vedtas i kommunestyret og fylkestinget.» Den foreslåtte endringen ble vurdert av Griff Kapital AS, som etter endringene foretatt ved formannskapets behandling, vurderte at reglementet er i samsvar med forskriften. Klagerne har stilt spørsmål om Griff Kapital AS tilfredsstiller vilkåret om å være en uavhengig instans, i det det påstås at kommunen benytter rådgivningsfirmaet i sin løpende forvaltning av fondet. Det er vilkår for uavhengighet at instansen ikke forvalter porteføljen på vegne av kommunen. Fylkesmannen har fått opplyst av kommunens administrasjon at Griff Kapital AS ikke har noen forvalteroppgaver i forhold til kommunens finansportefølje, og de er heller ikke er benyttet ved utarbeidelsen av reglementet. Det vurderes ikke å være til hinder for Griff Kapital AS sin uavhengighet at de var benyttet som uavhengig instans ved endringene som ble foretatt i reglementet i Fylkesmannen har kommet til at kravet til kvalitetssikring av reglementet er tilfredsstilt. Det er videre ordføreren, som leder av folkevalgt organ, som kan sette opp saker på sakslisten til kommunestyre, jf. koml. 32 nr. 1. Anførsler med hensyn til klagernes vurderinger av faktum, vil ikke bli kommentert her, i det de ikke er av betydning for vurdering av lovligheten til forskriftsendringen. Fylkesmannen legger til grunn at kommunen har korrekt regnskapsføring, og både revisor og kommunestyret har godkjent foregående års regnskaper som utgjør det underliggende faktiske grunnlaget for saken. Kommunestyret har et helhetlig ansvar for å drive en forsvarlig økonomiforvaltning og finansforvaltningen er kun en del av det overordnede ansvaret. Kommunens primæroppgave er å yte tjenester til befolkningen innenfor de tilgjengelige økonomiske rammer som også omfatter inntekter fra finansforvaltningen. Fylkesmannen konkluderer med at vedtaket har blitt til på lovlig måte. Vedtak Gjøvik kommunes vedtak av 17. desember 2015 i sak 119/15 om endringer i finansreglementet er gyldig. Fylkesmannen opphever som følge av dette ikke vedtaket, jf. koml. 59 nr. 4 andre ledd. Dette vedtaket er endelig og kan ikke påklages. Med hilsen Asbjørn Lund e.f. avdelingsdirektør Mette Rundsveen rådgiver Etter våre rutiner er dette brevet godkjent og sendt uten underskrift. 5

6 6