Kort om saksgangen Sund kommunestyre fatta vedtak i sak nr 74/12 «Framtidig skulestruktur i Sund Skulebruksplan», med slik ordlyd:

Transkript

1 Sakshandsamar, innvalstelefon Jannicke Haaland Haarr, Sund kommune Postboks Skogsvåg Vår dato Dykkar dato Vår referanse 2012/ Dykkar referanse Lovlegkontroll - Sund kommune - ny skulebruksplan Fylkesmannen i Hordaland har fått til handsaming sak om lovlegkontroll av vedtak i sak nr 74/12 «Framtidig skulestruktur i Sund Skulebruksplan». Vedtak 1 Kravet om at Sund kommunestyre sitt vedtak i sak K-074/12, punkt 1-6, er ulovleg, vert ikkje teke til følgje. 2 Kravet om kontroll av Sund kommunestyre sitt vedtak i sak K-074/12, punkt 7, vert avvist. Kort om saksgangen Sund kommunestyre fatta vedtak i sak nr 74/12 «Framtidig skulestruktur i Sund Skulebruksplan», med slik ordlyd: «K-074/12 Vedtak 1. Tofterøy skule vert lagt ned og elevane overførte til Stranda skule. Noverande Tofterøy krins vert ein del av Stranda krins frå Sund skule vert lagt ned og elevane frå Sund skule vert overført til Stranda skule. Noverande Sund krins vert ein del av Stranda krins frå Elevane frå Vorland vert overførte frå Pollen skule til Stranda frå Skogsvåg skule vert utvida /påbygd/ombygd. Pollen, Telavåg og Glesnes skular vert lagt ned og elevane overførte til Skogsvåg skule. Noverande Pollen krins ( minus Vorland), Telavåg krins og Glesnes krins vert ein del av Skogsvåg krins. 5. Sund ungdomsskule vert rehabilitert i Ved behov for ein tredje barneskule i Sund, skal denne plasserast i Spildepollen, i tråd med kommuneplanen. 7. Kommunestyret må få tilbake ei sak i første møte etter ferien med ein plan for korleis ein skal jobba vidare med etterbruk av dei skulane som etter kvart vert nedlagde i tråd med skulebruksplanen.» Ved brev av og sende Fylkesmannen lovlegklage av om den nye skulebruksplanen, samt utfyllande merknader av s.å., til Sund kommune som rette instans, jf. kommuneloven (kl.) 59 andre ledd. Sund kommunestyre handsama saka i møte , i sak 103/12, med følgjande vedtak: Statens hus Kaigaten 9, 5020 Bergen Telefon: Telefaks: Utdanningsavdelinga Postboks 7310, 5020 Bergen Telefaks: Org.nr: E-post: postmottak@fmho.no Internett:

2 «Kommunestyret kan ikkje sjå at krav om lovlegkontroll inneheld opplysningar som tilseier omgjering av vedtak i sak 74/12 om skulestruktur i Sund kommune. Saka vert oversendt til Fylkesmannen i Hordaland for endeleg avgjerd.» Ein av dei fire som har kravd lovlegkontroll, Kjell Arve Vorland, har etter dette ringt til Fylkesmannen og peikt på det framlegget han kom med i samband med kommunestyret si handsaming av lovlegkontrollen, men som ikkje vart vedteke. Det vert elles vist til dokumenta i saka. Fylkesmannens vurdering 1 Vilkår for rett til lovlegkontroll Etter kl 59 fyrste ledd fyrste punktum kan «Tre eller flere medlemmer av kommunestyret sammen bringe avgjørelser truffet av folkevalgt organ inn» til kontroll av om avgjerda er lovleg. I brev av blir det presisert at ynskjet om lovlegkontroll gjeld for «sak nr 74/12 Skulebruksplan for Sund kommune som vart vedteken i Sund kommunestyre d.å.». Fylkesmannen finn at vedtaket punkt 1-6 er «avgjørelser» som nemnt i kl 59 fyrste ledd fyrste punktum. Punkt 7 i vedtaket er ikkje ei avgjerd etter 59 fyrste ledd fyrste punktum, då ho ikkje omhandlar ein realitet i saka. Fylkesmannen avviser etter dette kravet om lovlegkontroll når det gjeld punkt 7 i vedtaket. Fylkesmannen finn at vedtaket er gjort av «folkevalgt organ», kommunestyret og at lovlegkontrollen er krevd av fire kommunestyrerepresentantar, jf kl. 59 første ledd første setning, og innan fristen på tre veker, jf kl. 59 sjuande ledd. Nokre av høyringsinstansane har bede Fylkesmannen om å sjå på det dei har sagt i høyringsbreva sine mv. til skulebruksplanen. Høyringsinstansar høyrer ikkje den kretsen som kan krevje lovlegkontroll etter kl. 59 første ledd første setning. Fylkesmannen finn heller ikkje grunn til å foreta lovlegkontroll av eige tiltak etter kl. 59 femte ledd, på bakgrunn av det høyringsinstansane har anført i høyringsuttalene sine. 1. Generelt om lovlegkontrollen I kl 59 fyrste ledd fyrste punktum er det fastsett at det som skal kontrollerast er «avgjørelsens lovlighet». I regelens fjerde ledd er dette presisert slik: «Ved lovlighetskontroll skal det tas stilling til om avgjørelsen a. er innholdsmessig lovlig, b. er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse, og c. er blitt til på lovlig måte.» 2

3 2. Materiell kompetanse om vedtaket er innhaldsmessig lovleg Innhaldet i vedtaket må vere i samsvar med gjeldande rettsreglar. Fylkesmannen sin overprøvingsrett er snevrare i ei sak om lovlegkontroll enn til dømes i ei sak om klage på enkeltvedtak etter forvaltningslova. I ei sak om lovlegkontroll kan Fylkesmannen berre prøve kommunen sitt frie skjønn i den grad kommunen har gått ut over sitt mynde (misbruk av mynde). Fylkesmannen har altså same kompetanse som domstolane har i deira prøvingsrett av forvaltningsvedtak. Dei som har krevd lovlegkontroll har hevda at kommunestyre sitt vedtak om skulestruktur er i strid med opplæringslova 8-1. Det er uklårt om det med dette blir hevda at vedtaket innhaldsmessig er i strid med lovregelen. Fylkesmannen finn likevel grunn til å drøfta dette alternativet. Opplæringslova 8-1 fyrste ledd fyrste punktum lyder: «Grunnskoleelevane har rett til å gå på den skolen som ligg nærast eller ved den skolen i nærmiljøet som dei soknar til.» Denne regelen fastslår det såkalte nærskuleprinsippet. Det betyr at grunnskuleelevar skal ha rett til å gå på den skulen som ligg nærast eller den skulen i nærmiljøet som dei soknar til. Denne regelen om nærskuleprinsippet gir likevel ikkje ei avgrensing av det mynde ein kommune har til å fastsetje skulestrukturen sin. I rundskriv Udir om behandling av saker om skulenedlegging og kretsgrenser pkt. 2 om regelverk heiter det som det klare utgangspunktet: «Hverken opplæringsloven eller annet regelverk har innholdsmessige regler for endring av skolestruktur, det vil si regler for når det er lovlig eller ulovlig å legge ned eller opprette en skole. Avgjørelser knyttet til skolestruktur ligger i kjerneområdet av den kommunale handlefriheten. En avgjørelse må bygge på et kommunestyres økonomiske, politiske og samfunnsmessige prioriteringer». Det vil soleis berre i heilt klare unntakstilfelle vere slik at tilhøvet til nærskuleprinsippet vil kunne danne grunnlag for at eit vedtak er ulovleg. Det vil kunne vere tilfelle der kommunen har fatta ei klårt urimelig avgjerd. Det er ikkje tilfelle i denne saka. Basert på arbeidsgruppa sin rapport og høyringsnotatet har kommunen lagt til grunn at reisetida til elevane ville være på inntil 25 minuttar. Nokre høyringsinstansar har argumentert med at reisetida vil vere på inntil 35 minuttar. Dette klårt innanfor det skjønnet kommunestyret har med omsyn til å fastsetje ny skulestruktur. Fylkesmannen vil òg vise til at opplæringslova 9-5 andre ledd har reglar om skuleanlegg. Det bør ikkje skipast grunnskular med meir enn 450 elevar. Denne regelen er ei tilråding om maksimal skulestorleik, og er ikkje rettsleg bindande. 3

4 Fylkesmannen vil også nemne at kommuneplanen sin samfunnsdel som hovudregel skal følgjast. Men den er ikkje rettsleg bindande slik som arealdelen i kommuneplanen. Dersom kommunen gjer vedtak som er i strid med kommuneplanen sin samfunnsdel, blir vedtaket ikkje ugyldig av den grunn. Sund kommunes vedtak om ny skulebruksplan er derfor ikkje ugyldig berre om den skulle vere i strid med samfunnsdelen i kommuneplanen Personell kompetanse Det er ikkje noko som tyder på at det ligg føre feil m.o.t. den personelle kompetansen, jf. kommunelova 59 fjerde ledd bokstav b. Det går fram av dokumenta i saka at vedtaket det no vert kravd lovlegkontroll av er gjort av kommunestyret. All mynde ligg i utgangspunktet til kommunestyret som kommunen sitt øvste organ Prosessuell kompetanse at avgjerda er blitt til på lovleg måte Fylkesmannen vil så prøve om kommunen hadde prosessuell kompetanse til å treffe vedtaket, det vil seie om reglane om sakshandsaming er følgt, jf. kl 59 fjerde ledd bokstav c Reglar med krav til sakshandsaming i forvaltningslova, opplæringslova og ulovfesta rett Kommunale vedtak om endring av skulestrukturen er ikkje enkeltvedtak etter forvaltningslova. Dermed gjeld ikkje reglane i forvaltningslova kapittel IV VI direkte, jf. forvaltningslova (fvl) 3 fyrste ledd. Reglane i fvl kapittel I-III gjeld imidlertid, herunder fvl 11 om forvaltninga si plikt til rettleiing. Om reglane i fvl kapittel VII om forskrifter skal brukast, er avhengig av om kommunen har gjeve forskrifter om kva skular dei ulike områda i ein kommune skal sokne til. Opplæringslova 8-1 fyrste ledd andre punktum opnar for at den enkelte kommune kan gi kommunale forskrifter om kva skular dei ulike områda i ein kommune skal sokne til. Slike forskrifter angir såkalla kommunale skulekrinsgrenser. Endring av skulekrins krav til førehandsuttale (høyring) Ein av dei fire som har kravd lovlegkontroll, Kjell Arve Vorland, meiner at kommunestyret sitt vedtak 74/12 mellom anna er eit vedtak om endring av skulekrinsar. Fylkesmannen tolkar Vorland sine anførslar som at han meiner at dette krev endring av forskrift, og at reglane i forvaltningslova kap. VII om forskrifter ikkje er følgt i saka. Fylkesmannen meiner at Sund kommune, ved sitt vedtak i sak K-074/12 punkt 1-4, har fastsett kva skular dei ulike områda i kommunen skal sokne til. Kommunen har med dette gjeve kommunale skulekrinsgrenser. Sakshandsamingsreglane i fvl kapittel VII om forskrifter må difor følgjast. Saksbehandlingsreglane i fvl kapittel VII gjeld ikkje for kommunestyrevedtaket K-074/12 punkt 5 og 6. I desse punkta har kommunen ikkje gjeve forskrift. På grunnlag av det ulovfesta forvaltningsrettslige prinsippet om at forvaltninga skal treffe vedtak etter at saka har vore behandla på forsvarlig måte, må saka også for desse punkta behandlast på sama måte som om det skulle ha vore ei forskrift. Vi viser til Rundskriv Udir punkt 3. 4

5 Kommunen har i det same vedtaket punkt 1-4 fatta vedtak om skolenedlegging, utviding/ påbygging / ombygging. Utdanningsdirektoratet skriv i sitt rundskriv Udir , kapittel 4: «Noen kommuner velger å behandle de to sakene, vedtaket om nedleggelse og forskriftsendringen, som en og samme sak og sender den samlet på høring... Fordi saken inkluderer en forskriftsendring må hele saken, også den delen av saken som gjelder selve vedtaket om skolenedleggelse, behandles etter reglene om endring av forskrifter i forvaltningslovens kap. VII.» Fvl kapittel VII inneheld mellom anna i 37 reglar om utgreiingsplikt, uttalerett og førehandsvarsel. Ein av dei fire som har krevd lovlegkontroll, Nina Glesnes, stilte i brevet sitt av 28. juni 2012 spørsmål om saka hadde vore på høyring hos alle som skulle ha den på høyring, mellom anna fylkeskommunen. Kommunen skriv at det ikkje er lagt nokon avgrensingar med omsyn til kven som er gjeve uttalerett. På grunnlag av saksdokumenta legg Fylkesmannen til grunn at kommunen har annonsert i Vestnytt samt at skulebruksplanen som vart sendt på høyring låg på Sund kommune sine heimesider. Fylkesmannen finn det ikkje sannsynleggjort at planen er sendt til fylkeskommunen eller at fylkeskommunen er varsla direkte på annan måte. Etter opplæringslova 13-4 har fylkeskommunen ansvar for skuleskyss. Endring av skulestruktur medfører endringar i skyssbehov. Fylkeskommunen er difor ein offentleg institusjon hvis interesser særlig berøres, jf. fvl 37 andre ledd fyrste punktum. Spørsmålet blir difor om denne framgangsmåte for høyringa om den kommunale skulebruksplanen må seiast å vere ein saksbehandlingsfeil ettersom fylkeskommunen ikkje direkte var førehandsvarsla om saka etter reglane i fvl 37. I e-post av 18. juni 2013 frå fylkeskommunen til Fylkesmannen framgår at det ikkje er vanleg at kommunane gir førhandsvarsel om behandling av skulestruktursaker. Fylkeskommunen har heller ingen rutinar for å fanga opp slike saker, men får som regel kunnskap til slike saker gjennom personlege henvendingar og lokalpressa. Fylkeskommunen opplyser også at det heller ikkje er rutinar for å gi uttale i denne type saker, men det skjer. På grunnlag av fylkeskommunens ansvar for skuleskyss, jf opplæringslova 13-4, er Fylkesmannen av den oppfatninga at det er god forvaltningsskikk at fylkeskommunen i sak som dette hadde fått saka særskilt til sakshandsaming, slik at opplysningane frå fylkeskommunen hadde lagt ved dei andre saksopplysningane då saka var til behandling i kommunestyret. Når dette ikkje har skjedd, finn Fylkesmannen likevel ikkje at det har vore ein sakshandsamingsfeil. Slik vi forstår fylkeskommunen, er det ikkje rutinar for å gi slik uttale sjølv om fylkeskommunen har kunnskap om at saka er til generell uttale og skal behandlast i eit kommunestyre. Uansett vil det vere slik at det å ikkje varsla fylkeskommunen direkte, vil ikkje vera ein saksbehandlingsfeil som det er grunn til å rekne med kan ha hatt bestemmande verknad på vedtaket, jf. fvl. 41. Ser ein på kompetansetilhøvet mellom kommunen og fylkeskommunen i 5

6 skulestruktursaker, er kommunen sitt vedtak ikkje avhengig av at fylkeskommunen gir sin tilslutning med grunnlag i deira ansvar for skuleskyss. Manglar ved vedtaksgrunnlaget Nina Glesnes anfører i brevet sitt av at det var manglar ved det grunnlaget som blei sendt på høyring. Det mangla økonomiske utgreiingar i planen, grunngjeving for ulike påstandar og planen hadde spesifikke faktafeil. Glesnes meiner vidare at det har vore vanskeleg å få svar på spørsmål som har vorte stilte undervegs. Innlysande faktafeil i saka har ikkje blitt kommentert. Fylkesmannen peiker på at for at høyringsretten skal være reell må dei med høyringsrett få tilstrekkelig relevant informasjon. Dei må få høve til å seie si meining om det som er sentralt i vedtaket. Høyringsgrunnlaget i saka inneheld ei lang rekke utgreiingar samt forslag til vedtak. Trass i at mellom anna dei økonomiske konsekvensane av dei ulike alternativa kunne ha vore noko meir presiserte, finn Fylkesmannen ikkje at sjølve høyringsgrunnlaget har manglar som kan kritiserast på rettsleg grunnlag. For kort sakshandsamingstid Fylkesmannen tolkar Nina Glesnes som at ho meiner at saka har hatt for kort handsamingstid. Fylkesmannen peikar på at det ikkje finst nokon minimumsfrist for handsaming av saker som gjeld skulestruktur. For kort høyringsfrist Fylkesmannen tolkar Glesnes vidare som at ho meiner at høyringsfristen på seks veker var for kort. Det er ikkje lov- og forskriftsbestemte reglar for kor lang ein frist for å uttale seg skal vere i saker om skulestruktur. Med den saksprosessen som har vore i denne saka før formell høyring, finn Fylkesmannen ikkje at det er gjort sakshandsamingsfeil med omsyn til høyringsfristen. Avgjerd på sviktande grunnlag / manglande diskusjon i kommunestyret Nina Glesnes spør i brevet sitt av 28. juni 2012 om det kan tenkjast at kommunestyret har gjort vedtak på sviktande grunnlag, og at det ikkje var grunnlag for debatt i kommunestyret. Etter det som er opplyst i saka om kommunen si sakshandsaming og førebuing, er Fylkesmannen av den oppfatninga at det ikkje ligg føre sakhandsamingsfeil med omsyn til å utgreia saka og at saka var tilstrekkeleg opplyst. Manglande endringar etter høyring Nina Glesnes skriv i brevet sitt av 28. juni 2012 at arbeidsgruppa etter høyringa ikkje fann grunnlag for å ta inn andre endringar i planen enn ei endring i tida skuleborna ville bruke på å kome til/ frå skule. 6

7 Med omsyn til om synspunkt har blitt tillagt vekt på ønska måte, kan Fylkesmannen generelt sett berre vurdere om kommunen har gått ut over sitt mynde, jf s.3. Fylkesmannen kan ikkje sjå at det er tilfellet i denne saka. Formkrav Som nemnt over gjeld reglane i forvaltningslova kapittel VII direkte for vedtaket punkt 1-4, og som forvaltningsnorm for vedtaket punkt 5 og 6. Formkrava i forvaltningsloven 38 må difor bli oppfylte. Forskrifta må opplyse om heimelen til forskrifta og om kven som har vedteke forskrifta. Forskrifta må også nemnast «forskrift». Slike forskrifter er likevel unnateke frå kravet om kunngjering i Norsk Lovtidend etter forvaltningsloven 38 første ledd bokstav c, jf. opplæringslova 8-1 fyrste ledd tredje punktum Fylkesmannen kan ikkje sjå at forskrifta inneheld ei tilvising til heimel. Forskrifta blir heller ikkje nemnt «forskrift». Dette er feil ved forma, som er sakshandsamingsfeil, men som ikkje har hatt verknad på innhaldet i forskriftsavgjerda, jf. fvl Krav til sakshandsaminga - barnekonvensjonen artikkel 3 Barnekonvensjonen er gjort gjeldande i norsk rett ved menneskerettslova i Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 lyder: Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Fylkesmannen legg til grunn at omsynet til barnets beste bør synleggjerast direkte i eit vedtak om endring av skulestruktur, jf. Sivilombudsmannen, sak 2010/868, Runskriv Udir- 2/2012, Hanne Haugli: «Hensynet til barnets beste», Lucie Smith: «Barnekonvensjonen. Barns rettigheter i Norge», Kirsten Sandberg: «Flyktningebarns rettigheter», kap. 14 og Rt Direkte synleggjering i vedtaket bidreg til bevisstgjering av beslutningstakarar og er på den måten med på å sikre kvaliteten på vedtak generelt. Likeså vil det bidra til å styrke rettstryggleiken for dei vedtaket gjeld. Det ville og ha styrka tilliten til at det faktisk var sett hen til barnets beste som eit grunnleggjande omsyn. I kravet til at omsynet til barnets beste blir synleggjort direkte i vedtaket, må dette i denne samanhengen forstås slik at ein må sjå på heile saka under ett, dvs både det særskilte vedtaket, saksframlegget for kommunestyret og den underliggjande dokumentasjonen (utgreiingar, høyringsuttaler m.v.) Med dette utgangspunktet er det synleggjort ei rekkje omsyn som har betydning for vurderinga om barnets beste, som til dømes kvalitet, skulereisetid, oppretthalding av kulturell identitet, verde for nærmiljøet å oppretthalda ein skule. Fylkesmannen er samd i at denne vurderinga kunne ha vore noko meir omfattande, t.d. ei nærare vurdering av det psykiske skulemiljø, ivaretaking av skuleborn med spesielle behov, pedagogiske fordelar og ulemper med skular av ulik storleik, men kan ikkje sjå at det i saksførebuinga som angår barns beste og barns interesser kan seiast å vere en sakshandsamingsfeil ved vedtaket. Fylkesmannen orsakar at behandlinga av denne sak har tatt svært lang tid. 7

8 Med helsing Rune Fjeld assisterande fylkesmann Anne K. Hjermann utdanningsdirektør Brevet er godkjent elektronisk og har derfor inga underskrift. Fylkesmannen ber kommunen om å underrette dei aktuelle representantane. 8