ENDELEG TILSYNSRAPPORT

Transkript

1 Sakshandsamar, innvalstelefon Jarle Berggraf, Vår dato Dykkar dato Vår referanse 2015/ Dykkar referanse Os kommune Postboks OS ENDELEG TILSYNSRAPPORT Kommunalt tilskot til ikkje-kommunale barnehagar Rettslege krav til vedtak Os kommune Statens hus Kaigaten 9, 5020 Bergen Telefon: Telefaks: Utdanningsavdelinga Postboks 7310, 5020 Bergen Org.nr: E-post: Internett:

2 Innhald 1 Innleiing Om tilsynet med Os kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemynde Tema for tilsyn Om gjennomføringa av tilsynet Tidslinja i tilsynet Etterleving av rettsleg krav ved tilskot til ikkje-kommunale barnehagar Rettsleg krav Fylkesmannens vurderingar Krav til skriftlege vedtak Krav til grunngjeving Underretning av vedtaket Underretning om høve til å klage på vedtaket Fylkesmannens konklusjon Lovbrot som må utbetrast Frist for retting og tilbakemelding

3 1 Innleiing Rapporten er utarbeidd etter tilsyn med Os kommune. Rapporten gir ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen. Tilsynet er gjort ved å vurdere om Os kommune etterlever dei rettslege krava til å fatte vedtak om tilskot til ikkje-kommunale barnehagar. Fylkesmannen sendte førebels rapport til Os kommune den 20. august Kommune ble gitt ein frist til å kommentere rapporten innan 9. september Fylkesmannen har mottatt e-post av 10. september 2015 frå kommunen med kommentarar til førebels rapport. 2 Om tilsynet med Os kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemynde Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit, jf. barnehagelova 9 andre ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit er tilsyn med det lovpålagde, jf. kommunelova 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit er utøving av myndigheit og skjer i samsvar med reglane for dette i forvaltningsretten. Tilsynet skal vere prega av openheit, likebehandling og at det er etterprovbart og effektivt. I dei tilfella der Fylkesmannen konkluderer med at eit rettsleg krav ikkje er oppfylt, blir dette sett på som lovbrot, uavhengig av om det er barnehagelova eller forskrifter fastsett i medhald av denne lova som er brotne. 2.2 Tema for tilsyn Tilsynet skal undersøkje om kommunen som barnehagemyndigheit etterlever dei rettslege krava som er sett med omsyn til å fatte vedtak om tilskot til godkjente ikkje-kommunale barnehagar, jf. barnehagelova med forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikkje-kommunale barnehagar (tilskotsforskrifta), og forvaltningslova. Temaet er valt ut fordi utrekninga av det kommunale tilskotet etter barnehagelova er eit utfordrande område, både for kommunar og eigarar av barnehagar. Utmålinga av tilskot er ei omfattande oppgåve som har store konsekvensar for ikkje-kommunale barnehagar. Det er ikkje alle barnehagar som har tilgang til den same kompetansen som kommunane har, og det er viktig at vedtaka er skrive på ein måte som gjer at mottakarane kan skjønne tildelinga av det kommunale tilskotet. For å sikre rettstryggleiken til barnehagane må kommunen etterleve sakshandsamingsreglar i lov og forskrift når dei fattar vedtak om tilskot. Forvaltningslova gir fleire grunnleggjande reglar om sakshandsaming for offentlege organ. Formålet med forvaltningslova er fyrste omgang å leggje tilhøva til rette for ein trygg sakshandsaming i forvaltninga. Fylkesmannen har difor, etter ein vurdering, funne grunnlag for å sjå nærmare på vedtaka kommunane treff når dei yter tilskot. 2.3 Om gjennomføringa av tilsynet Tilsyn med Os kommune vart opna gjennom brev 7. mai 2015, der Fylkesmannen etterspør dokumentasjon. 3

4 Fylkesmannens vurderingar og konklusjonar er baserte på skriftleg dokumentasjon. Fylkesmannen gjer merksam på at ein i dette tilsynet ikkje har vurdert om sjølve utrekninga av tilskotet som kjem fram i vedtaka er korrekt. Fylkesmannen har heller ikkje kontrollert utrekninga av kommunale satsar eller dei data frå barnehagane som kommunen har brukt satsane på. Lokale retningsliner er berre nytta som bakgrunnsinformasjon om kommunen sitt tilskotssystem. Fylkesmannen har ikkje vurdert om desse er i samsvar med aktuelle lovkrav. Følgjande dokument inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Svar på varsel om tilsyn Os kommune Vedlegg 1: Vedtak kommunalt driftstilskot til barnehagar Vedlegg 2: Berekning av satsar for kommunalt tilskot 2015 (basert på rekneskap 2013) Vedlegg 3: Tilleggsopplysningar Os E-post med oppdatering av satsar for kommunalt tilskot til ikkje-kommunale barnehagar for Tidslinja i tilsynet Kommunen fekk varsel om tilsyn i brev av 7. mai 2015 med krav om innsending av dokumentasjon Fylkesmannen fekk dokumentasjon frå kommunen 1 og 3 juli Fylkesmannen sende førebels tilsynsrapport den 20. august 2015 til kommunen med frist for eventuelle innspel, samt varsel om pålegg om retting. Frist for innspel var 9. september Kommunen gav kommentarar til førebels rapport den 10. september Etterleving av rettsleg krav ved tilskot til ikkje-kommunale barnehagar 3.1 Rettsleg krav Barnehagelova 14 synar kommunen sin finansieringsplikt til ikkje-kommunale barnehagar. Lova heimlar også «forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlig tilskudd til ikkje-kommunale barnehagar» (forskrift om tilskot). Formålet med forskrifta er å sikre at godkjende ikkje-kommunale barnehagar vert handsama likeverdig med dei kommunale barnehagane. Den årlege rapporteringa per 15. desember kvart år dannar grunnlaget for utmålinga av tilskot til ikkje-kommunale barnehagar året etter, jf. forskrift om tilskot 7 fyrste ledd. I forskrift om tilskot 8 fyrste ledd heiter det at «kommunen ( )skal fatte vedtak om kommunalt tilskudd til ikke-kommunale barnehagar i samsvar med 4 og 5». Det betyr at alt forbruk i den ordinære drifta i kommunale barnehagar i kommunen sine to år gamle rekneskap skal inngå i berekningsgrunnlaget for tilskotet til ikkje-kommunale barnehagar i kommunen. Forskrift om tilskot 4 og 5 heimlar korleis kommunen skal utmåle tilskot til driftskostnader og kapitalkostnader. Det årlege vedtaket om tilskot til ikkje-kommunale barnehagar utmålar tilskot for eit år om gangen, dersom ikkje kommunen i lokale retningsliner har innført fleire telletidspunkt som fører til nye vedtak gjennom året. 4

5 Kommunen si tildeling av tilskot til ikkje-kommunale barnehagar er eit enkeltvedtak, jf. forvaltningslova 2 fyrste ledd bokstav b, sjå også forskrift om tilskot 12. Kommunen si tildeling av tilskot etter barnehagelova 14 med tilhøyrande forskrift vert supplert av reglane i forvaltningslova. Når kommunen yt tilskot i vedtak, må forvaltningslova sine reglar i kapittel V «om vedtaket ( 23-27b)» følgjes. Dette stiller mellom anna krav til at vedtaket er grunngjeve og at det blir vist til dei reglar vedtaket byggjer på, med mindre parten kjenner reglane, og at klageadgang, klagefrist, klageinstans og nærare framgangsmåte ved klage er nemnt. I forskrift om tilskot 2 er kommunen gitt ein særskild dokumentasjonsplikt. Denne plikta vert supplert av krava til grunngjeving i forvaltningslova. Dette inneber at kommunen i alle fasar av sakshandsaminga skal grunngjeve og dokumentere tilstrekkeleg at barnehagane kan vurdere om reglane i forskrifta er følgd. Forvaltningslova stiller krav til at ei sak skal vere så godt opplyst som mogleg, og at grunngjevinga skal sette parten i stand til å forstå vedtaket. Dette stiller krav til at kommunen på ein god og forståeleg måte viser korleis utrekninga av tilskotet er gjort i vedtaket. Vurderinga av om kommunen har følgd dei nemnte sakshandsamingsreglane vert gjort under punkt 3.2 i rapporten. 3.2 Fylkesmannens vurderingar Krav til skriftlege vedtak Det følgjer av forvaltningslova 23 at vedtak skal vere skriftleg. Det er sjølve avgjersla som skal vere skriftleg. Kravet er fyrst og fremst stilt for å sikre at innhaldet i vedtaket er så klårt og eintydig som mogleg. Eit anna omsyn er å sikre at vedtaket kan bli etterprøvd. Kravet til skriftleg vedtak er oppfylt når kommunen skriv brev til barnehagen om kva vedtaket går ut på. Os kommune har sendt inn vedtak som har blitt sendt ut til kommunens ikkje-kommunale barnehagar. Begge vedtaka er skriftleg, og er soleis i tråd forvaltningslova 23. Fylkesmannen konkluderer difor med at det ikkje føreligg noko lovbrot etter forvaltningslova 23 krav til skriftleg vedtak Krav til grunngjeving I forvaltningslova 24 er det stilt krav om at «[e]nkeltvedtak skal grunngis». Kravet må sjåast saman med forvaltningslova 25 som har minimumsreglar om kva grunngjevinga skal innehalde. Ei grunngjeving inneberer at parten får ei utgreiing om kva vedtaket byggjer på. Formålet med kravet til grunngjeving er blant anna at mottakaren av vedtak vert sett i stand til å forstå kvifor det er fatta vedtak og at vedtaket er riktig, og at det er høve for mottakaren til å vurdere klagesak. Etter 25 skal grunngjevinga vise til dei reglane vedtaket byggjer på, med mindre parten kjenner reglane. Det følgjer også av føresegna at, «i den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene ( )». Forvaltningsorganet som fattar eit vedtak skal med andre ord setje mottakaren av vedtaket i stand til å forstå kvifor og korleis rettsreglane er brukt i saka. 5

6 Os kommune har i vedtaka vist til lov om barnehagar, forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlege tilskott til ikkje-kommunale barnehagar og lokale retningslinjer for barnehagesektoren i Os kommune gjeldande frå Kommunen har vist til barnehagelova 14 fyrste ledd, som heimlar kommunen si plikt til å yte tilskot til godkjende ikkje-kommunale barnehagar. Føresegna er sitert etter sin ordlyd under overskrifta «lovgrunnlag». Vedtaka nemner ikkje føresegna i 3, 4, 5, 7 og 8 i tilskotsforskrifta. Kommunen siterer i vedtaka Utdanningsdirektoratets (Udir) regneeksempel «tilskudd til private barnehager 2015», uten at vedtaka viser til føresegna i tilskotsforskrifta. Fylkesmannen meiner at dette ikkje er optimalt etter fvl. 25, men at det ikkje utgjer noko lovbrot all den tid sjølve innhaldet i sitatet er i tråd med føresegna i tilskotsforskrifta. Fylkesmannen ser at vedtaka om tilskot gjeld frå januar til juli Kommunen har altså ikkje fatta eit heilårsvedtak. Det følgjer av tilskotsforskrifta 7, jf. 8 og merknadene til 7 (Udir ) at hovudregelen er at kommunen skal fatte vedtak som gjeld heile året. Fylkesmannen kan ikkje sjå at kommunen i vedtaka har vist til heimel i lov for kvifor dei ikkje gir tilskot for heile Mottakar av tilskot skal kunne forstå tilskotssummen. Når kommunen ikkje viser i vedtaka kvifor dei berre gjer tilskot for halve 2015, oppfyller ikkje kommunen krava til grunngjeving etter fvl. 25. Merknad frå kommunen Os kommune har i e-post av 10. september 2015 opplyst at kommunen er i jamn og god dialog med representantar frå dei ikkje-kommunale barnehagane i kommunen. Kommunen skriv at det er etablert rutinar som har blitt innarbeid over år. Vidare skriv kommunen at «[v]i tolkar 25 i forvaltningslova slik at behov for spesifisering ikkje er påkrevd då det er allmenn kjent for dei ikkje-kommunale barnehagane at Os kommune fattar to vedtak pr. år. Os kommune ( ) har fatta to vedtak pr. år sidan ny finansieringsordning vart innført i Vår lokale forskrift vart vedtatt i Os kommunestyre same år. Lov, regelverk og tilhøyrande forskrifter vert drøfta og gjennomgått i jamlege forvaltningsmøter med barnehagestyrane. På bakgrunn av dette har Os kommune vurdert ordlyd i vedtak som tilstrekkeleg i høve til forvaltningslova 25 fyrste ledd». Først vil Fylkesmannen merke at det er positivt at Os kommune har etablerte rutinar, der jamn og god dialog med ikkje-kommunale barnehagar har blitt innarbeid. Dette er rutinar som Os kommune bør fortsette med. Fylkesmannen er samd i kommunen sin vurdering av fvl. 25 om at grunngjevingsplikten faller bort dersom «partene kjenner reglene» for vedtaka. På ei anna side så er den klare hovudregelen at kommunen skal fatte vedtak som gjeld heile året. Dette følgjer av tilskotsforskrifta 7, jf. 8 og merknadene til 7 (Udir ). Sjølv om kommunen har forvaltningsmøter med barnehagestyrane, er det viktig at vedtaka er sjølvforklarande også for dei som ikkje deltek på desse møta. Kommunen difor vise til heimel i lov eller forskrift for unntak frå hovudregelen om å fatte eit heilårsvedtak. Fylkesmannen vurderer at ei slik grunngjeving må inn i vedtaka for å kunne oppfylle krava etter fvl

7 Fylkesmannen konkluderer difor med at Os kommune ikkje oppfyller minimumsreglane til grunngjeving i forvaltningslova 25 fyrste ledd i synleggjeringa av føresegna vedtaket byggjer på. Det følgjer av 25 andre ledd at kommunen skal nemne dei «faktiske forhold» som vedtaket byggjer på. Det betyr at kommunen i vedtaket må framstille dei fakta som er lagt til grunn så fullstendig at det er mogleg for mottakaren av vedtaket å forstå at vilkåra i lova er oppfylte. Denne plikta er også presisert gjennom forskrift om tilskot 2, kor kommunen er gitt ei særskild dokumentasjonsplikt når dei tildeler tilskot. Det følgjer av forskrift om tilskot 4 at kommunen skal rekne ut driftstilskotet ut i frå «gjennomsnittlige driftskostnader per heltidsplass i tilsvarende kommunale barnehager. Grunnlaget for beregningen er kommuneregnskapet fra to år før tilskuddsåret». Ein bør merke seg ei regelendring som ble innført 1. januar Før var tilskot rekna ut frå budsjetterte kostnadar. No er ordninga slik at kommunen skal fatte vedtak om tilskot for 2015 basert på kommunerekneskap og barnetalet frå 2013 i dei kommunale barnehagane. Rekneskap for 2013 skal oppjusterast med utrekninga av pris- og lønnsvekst i kommunesektoren (kommunal deflator) for 2014 og 2015, jf. 4. Udir har i rundskriv Udir opplyst at deflatoren blir kunngjort i nasjonalbudsjetta kvart år. Etter at tilskotssatsane er rekna ut, gir kommunen tilskot basert på barnetalet for 2015 i dei ikkje-kommunale barnehagane. I rundskriv Udir står det at «[k]ommunen må vise at alle relevante kostnader for driften i de kommunale barnehagene er inkludert i tilskuddsberegningen, jf. forvaltningsloven 25». Kommunen må gjøre det mogleg for dei ikkje-kommunale barnehagane å vurdere kva for kostnadar som er lagt til grunn. Dokumentasjonen til kommunen må vere av ein slik art at den gir dei ikkje-kommunale barnehagane, som tilskotsmottakar, eit reelt høve til å vurdere om kommunen har oppfylt krava i føresegna. Os kommune opplyser i sine vedtak at satsane for tilskot for 2015 er basert på rekneskap for kommunale barnehagar i 2013, med ei justering av prisvekst på 3 % for 2014 og Når kommunen skriver at dei tar utgangspunkt i rekneskap ikkje budsjett viser kommunen at dei etterlever forskriftsendringa som ble innført 1. januar Vidare har kommunen rekna ut tilskot basert på barnetal per I vedtaket er det satsane for driftstilskott gitt for både store og små barn, i tillegg til kapitaltilskott per barn. Sjølve utrekninga er vist til eit vedlegg. Driftstilskotet for små og store barn er utheva i rekneskapsvedlegget, som også viser at kommunen har gitt eit påslag for administrasjonskostnadar på 4 % ved utrekninga. Både driftstilskot for små og store barn og kapitaltilskot er med i sjølve vedtaket. Kommunen har utheva det totale tilskotet som barnehagen får for 2015, der kommunen viser to tabellar med forenkla utrekning av kva barnehagen får i totalt tilskot. Fylkesmannen meiner at ein slik tabell er positivt å ha med i vedtaka, all den tid det gjer det enklare for barnehagane å kunne forstå utrekninga av tilskotet. Fylkesmannen konkluderer derfor med at Os kommune oppfyller plikten i forvaltningslova 25 andre ledd i grunngjeving av dei faktiske høve tilskotet byggjer på. 7

8 3.2.3 Underretning av vedtaket Det følgjer av forvaltningslova 27 kommunen som forvaltningsorgan skal sørge for å underrette barnehagane, som er part i saken, om vedtaket så fort som mogleg. Hovudregelen er at kommunen gir barnehagane ei skrifteleg underretning. Med skriftleg underretning siktes det til brev. Os kommune har fatta enkeltvedtak i skriftleg form. Vedtaka er formulert «[k]ommunalt driftstilskot barnehagar frå januar til og med juli 2015 [namn på barnehage]». Overskrifta på vedtaka taler om at brevet gjeld tildeling av tilskot til ikkje-kommunale barnehagar, utan at orda «ikkje-kommunale» er brukt. Samtidig er det klart at vedtaket gjeld tildeling av tilskot til ikkje-kommunale barnehagar, og utgjer soleis ikkje noko lovbrot. Fylkesmannen konkluderer med at Os kommune oppfyller plikten i forvaltningslova Underretning om høve til å klage på vedtaket Det følgjer av forvaltningslova 27 tredje ledd at underretninga skal gi opplysningar om «klageadgang, klagefrist, klageinstans og nærmare fremgangsmåte ved klage, samt om retten etter 18, jfr 19 til å se sakens dokumenter». Os kommune opplyser i sine vedtak at tildeling av tilskot er eit enkeltvedtak som barnehagane har rett til å klage på til Fylkesmannen. Kommunen har nemnt retten til å klage og klageinstans. Vidare har kommunen opplyst om klagefrist på tre veker. Skildringa av klageordninga i vedtaket er i tråd med krava som følgjer av forvaltningslova 27. Os kommune orienterer i vedtaka om retten til innsyn i saksdokumenta, jf. fvl. 18 og 19. Fylkesmannen konkluderer difor med at Os kommune oppfyller plikten i forvaltningslova 27 tredje ledd om opplysningar om moglegheita for å klage. 3.3 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen finn at Os kommune i stor grad oppfyller dei rettslege krava som er sett med omsyn til å fatte vedtak om tilskot til godkjente ikkje-kommunale barnehagar. 4. Lovbrot som må utbetrast Fylkesmannen har i punkt konstantert lovbrot. Følgjande lovbrot må Os kommune utbetre: 1. Os kommune må vise til heimel når dei fattar vedtak som ikkje gjeld for heile året. 5. Frist for retting og tilbakemelding Det følgjer av kommunelova 60 d at Fylkesmannen «kan gi pålegg til kommunen ( ) om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører tilsyn med etter 60 b. Før pålegg benyttes, skal kommunen ( ) gis en rimelig frist til å rette forholdet». Os kommune har frist til 18. desember 2015 til å rette lovbrota, jf. kommunelova 60 d. Innan denne fristen må Os kommune gi ei erklæring til Fylkesmannen om at lovbrota er retta, og korleis dei er retta. Dersom lovbrota ikkje er retta innan 18. desember 2015, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting med heimel i kommunelova 60 d. 8

9 Med helsing Marianne Svege Jarle Berggraf Marte Bauge Tilsynsleiar Rådgjevar Rådgjevar Brevet er godkjent elektronisk og har derfor inga underskrift. 9