Rett til innsyn etter offentleglova. Formål Sikre at innsynskrav i UNE blir behandla effektivt og i tråd med offentleglova. Saksnr.

Transkript

1 Intern retningslinje Ei intern retningslinje (IR) sikrar kvalitet og effektivitet når UNE skal treffe ulike avgjersler ved å gjennomgå sentrale og grunnleggjande rutinar. Ein IR godkjennast og reviderast av UNEs direktør etter ei førebuing av avdeling for fagleg støtte og analyse (fagavdelinga). Saksnr. (360º) : 17/00210 Dato : Versjon : 02 Ansvarlig : Direktøren Saksbehandler : KMN Nummer : IR-08 Rett til innsyn etter offentleglova Formål Sikre at innsynskrav i UNE blir behandla effektivt og i tråd med offentleglova.

2 Innhold 1 Innleiing UNE sin strategi om offentlegheit Hovudprinsippa om innsyn etter offentleglova Kven kan krevje innsyn? Kva kan ein be om innsyn i? Meirinnsyn Vurderinga av innsynskrav Kven har ansvaret for at innsynskrav blir vurdert? Heimel Meirinnsyn Grunngjeving Utfyllande grunngjeving Klage Unntak frå innsynsretten nokre relevante heimlar i offentleglova kapittel Teieplikt etter offentleglova Innsyn i enkeltsaker - nærare om offentlegforskrifta 9 4. ledd Dokument utarbeid for eiga saksførebui ng - offentleglova 14 (organinterne dokument) Dokument innhenta utanfrå for intern saksførebuing etter offentleglova Dokument som er utarbeidd eller motteke som part i ei rettssak offentleglova Unntak av omsyn til Noregs utanrikspolitiske interesser Unntak for kontroll- og reguleringstiltak, dokument om lovbrot og opplysningar som kan lette gjennomføringa av lovbrot m.m. offentleglova Side 2 av 7

3 1 Innleiing Retningslinjene inneheld utgangspunkt for behandling av krav om innsyn etter offentleglova. Retningslinjene inneheld òg ein kort presentasjon av hovudinnhaldet i reglane om innsyn i offentleg verksemd, og UNE sitt prinsipielle utgangspunkt. Praktiske rutinar for korleis me skal behandle innsynskrav føljer av RB UNE sin strategi om offentlegheit Det er eit sentralt mål for UNE å vere ei open og tilgjengeleg forvaltningsverksemd. Openheit er ikkje berre viktig fordi det i stor grad er eit lovpålagt krav, men òg fordi det er tillitsskapande. I dokumentet Statens kommunikasjonspolitikk av oktober 2009 blir openheit nemnt som ein av grunnpilarane for staten sin kommunikasjon. Dei tilsette i UNE skal difor ha god forståing av hovudprinsippa i offentleglova, og leggje betydeleg vekt på dei omsyna som talar for innsyn ved si vurdering av krav om innsyn. 3 Hovudprinsippa om innsyn etter offentleglova Det mest sentrale føremålet med lova er å styrke retten til innsyn i saksdokument i forvaltninga. Dette er uttrykk for eit grunnleggjande demokratisk prinsipp som også er forankra i Grunnloven ledd. Dei sentrale omsyna bak prinsippet går tydeleg fram av offentleglova Kven kan krevje innsyn? Den klare hovudregelen er at «alle» har rett til å gjere seg kjent med saksdokumenta i offentleg verksemd, jf. offentleglova 3. Unntak frå denne hovudregelen krev grunnlag i lova sjølv, anna lovverk eller i forskrift gjeven med grunnlag i lov. Dersom eit dokument ikkje er omfatta av eit slikt lovforankra unntak, kan det ikkje nektast innsyn i det. At alle kan krevje innsyn, er meint bokstaveleg. Dette inneber at kven som helst kan krevje innsyn anten på eigne eller andre sine vegne. 3.2 Kva kan ein be om innsyn i? Etter offentleglova 3 andre punktum kan «alle ( ) krevje innsyn i saksdokument, journalar og liknande register til organet hos vedkommande organ. Kva som er omfatta av omgrepet saksdokument, er definert i 4. Føremålet med å krevje innsyn har ingenting å seie for retten til å sjå dokumentet. Krav om innsyn må ikkje grunngjevast. I nokre tilfelle har forvaltninga også ei plikt til å lage eit nytt dokument. Plikta til å lage eit nytt dokument kjem an på om vilkåra for å krevje innsyn i ei samanstilling av opplysningar i 9 er oppfylt. 3.3 Meirinnsyn Når det er høve til å gjere unntak for offentligheit, stiller offentleglova 11 eit krav om at forvaltningsorganet skal vurdere meirinnsyn. Plikta til å vurdere meirinnsyn gjeld berre for dokument eller opplysningar som forvaltningsorganet kan nekte innsyn i. Det vil seie dokument eller opplysningar der forvaltningsorganet har ein rett til å nekte innsyn, men ikkje ei plikt. Dersom dokumentet inneheld opplysningar som er underlagd teieplikt etter offentleglova 13, har organet ei plikt til å nekte innsyn. Meirinnsyn inneber at sjølv om det er høve til å gjere unntak frå innsyn, skal organet av eige tiltak vurdere om det likevel er høve til å gje innsyn. Ved vurderinga av om det er grunn til meirinnsyn, skal det gjerast ei konkret interesseavveging. Dei omsyna som taler for unntak frå innsyn, må vegast opp mot omsynet til innsynsretten. Dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak, bør me gje innsyn. Sentrale omsyn er i kva grad dei omsyna som ligg til grunn for unntaksheimlen gjer seg gjeldande for det aktuelle dokumentet, i kva Side 3 av 7

4 grad innsyn i dokumentet vil skade dei interessene som er verna av heimlen, og om det er stor offentleg interesse knytt til det spørsmålet som dokumentet omhandlar. 4 Vurderinga av innsynskrav Det skal gjeras ei konkret vurdering når nokon krev innsyn i eit dokument. Hovudregelen er at me skal gje innsyn. I praksis vil spørsmålet vere om det føreligg omstende som gjer at innsyn likevel må nektast etter ei eller fleire av heimlane i offentleglova kapittel Kven har ansvaret for at innsynskrav blir vurdert? Einingsleiar i UNE har ansvaret for at eit innsynskrav blir vurdert. Sakshandsamar avgjer om me kan gje innsyn. Er vedkommande i tvil om resultatet, skal dette leggast fram for næraste leiar, Generell juridisk seksjon eller den som eventuelt tidligare har behandla dokumentet i linja Heimel. Dersom vedkommande meiner at det kan vere behov for å nekte innsyn i heile eller delar av eit dokument, må han/ho undersøkje om det er ein eller fleire heimlar i lova som gjer høve til dette Meirinnsyn. Dersom ein må anta at ei eller fleire av heimlane i offentleglova kapittel 3 gjer grunnlag for å nekte innsyn, skal vedkommande vurdere om me kan gje heilt eller delvis innsyn likevel. Etter offentleglova 11 skal det gjevast ei interesseavveging, der dei omsyna som taler for unntak frå offentlegheit må vegast opp mot omsynet til innsynsretten, sjå pkt Grunngjeving. Dersom vedkommande går inn for å avslå eit innsynskrav anten i eit dokument, eller visse opplysningar i eit dokument, må organet alltid vise til den heimlen som gjev grunnlag for avslaget, og til kva ledd, bokstav eller nummer i heimlen som er brukt, jf. offentleglova Utfyllande grunngjeving. Ved avslag kan parten, innan tre veker etter han/ho har motteke avslaget, krevje nærare grunngjeving, jf. offentleglova 31 andre ledd. Me pliktar å gi nærare grunngjeving så raskt me kan, og seinast ti arbeidsdagar etter at kravet er motteke. Svaret må innehalde ein gjennomgang av hovudomsyna for avslaget Klage. Dersom vi avslår eit innsynskrav, kan avgjersla klagast på til Justis- og beredskapsdepartementet, jf. offentleglova 32. Dette må me opplyse om i vårt vedtak. 5 Unntak frå innsynsretten nokre relevante heimlar i offentleglova kapittel 3 Offentleglova inneheld to unntakseiningar; opplysing og dokument. Dei fleste av unntaksheimlane gjev høve til å nekte innsyn i opplysningar i dokumentet, medan nokre av heimlane gjev høve til å nekte innsyn i heile dokumentet. Dersom det berre er grunnlag for å nekte innsyn i enkelte opplysningar i eit dokument, er hovudregelen at dokumentet elles er offentleg, jf. offentleglova 11 om meirinnsyn. Dersom vilkåra i offentleglova 12 er oppfylt, kan innsyn likevel nektast i heile dokumentet. I det føljande vil me gje ein kort gjennomgang av dei mest relevante heimlane i offentleglova kapittel 3. Heimlane er grundig behandla i Justis- og beredskapsdepartementet sin rettleiar. Her skal det berre kort peikast på nokre sentrale vurderingstema: Side 4 av 7

5 5.1.1 Teieplikt etter offentleglova 13 Fleirtalet av sakene UNE behandlar inneheld teiebelagde opplysningar. Dette gjeld både for utlendingssaker, men også for blant anna sakskostnadssaker etter forvaltningslova 36, saker frå Sivilombodsmannen og erstatningssaker. Når ein sakshandsamar mottar eit innsynskrav, er det han/hun sitt ansvar å undersøkje om dokumentet inneheld opplysningar som kan vere underlagd teieplikt i lov eller i medhald av lov. Dersom opplysingane er belagde med slik teieplikt, for eksempel etter forvaltningslova (fvl.) 13 fyrste ledd, skal innsyn i opplysingane ikkje under noko omstende gjevast ut. Brot på teieplikta kan medføre straffeansvar. Lovpålagd teieplikt for personopplysningar kan i nokre høve opphevast ved samtykke, jf. offentleglova 13 tredje ledd. Vidare kan opplysningane vere allment kjent andre stader, sjå forvaltningsloven 13 a nr. 3, slik at parten ikkje har ei rettkommen interesse at dei teiebelagde opplysningane blir haldne hemmeleg. Dersom vilkåra i lova er oppfylt, har me høve til å gje ut opplysningar sjølv om dei i utgangspunktet er teiebelagde. Dette kan til dømes vere tilfelle dersom saka er allment kjent i media. Eit spørsmål som ofte kjem opp i UNE er krav om innsyn i sakskostnadssaker etter forvaltningsloven 36. I desse sakane er vår praksis at me sladdar dei teiebelagde opplysningane og gjev delvis innsyn etter offentleglova 11. Namn på advokaten, konto og IBAN-nummer er ikkje å rekne som teiebelagde opplysningar. Me har ikkje heimel til å avslå innsynskrav i sakskostnadssaker etter offentlegforskrifta 9 4. ledd. Denne unntaksheimlen gjeld berre for journalføringar og dokument i enkeltsaker etter utlendings- og statsborgarlova Innsyn i enkeltsaker - nærare om offentlegforskrifta 9 4. ledd I offentlegforskrifta 9 4. ledd er det, med heimel i offentleglova 27, fastsett nokre unntak frå innsynsretten ut over dei som føljer av sjølve lova. Offentlegforskrifta 9 4. ledd inneheld ei generell unntaksføresegn for saksdokument og journal i enkeltsaker etter utlendingslova og statsborgarlova. Hovudomsynet bak unntaksheimlen er å avgrense arbeidsbyrden til forvaltningsorga. UNE skal difor som hovudregel avslå krav om innsyn i enkeltsaker ved å vise til offentlegforskrifta 9 4. ledd. Det same gjeld for krav om innsyn i ei rekke vedtak knytt til ein eller fleire problemstillingar. Meirinnsyn skal likevel vurderast dersom det er openbart at saksdokumenta i ei bestemt sak inneheld opplysningar som ikkje er teiepliktbelagde, og desse er av eit visst omfang og enkelt kan skiljast frå resten av dokumenta Dokument utarbeid for eiga saksførebuing - offentleglova 14 (organinterne dokument) Offentleglova 14 gjeld for dokument som eit organ har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing. Dokumentet må vere utarbeidd av UNE. Ei problemstilling er kva som utgjer eitt og same organ. Sjølv om UNE administrativt er underlagd Justis- og beredskapsdepartementet, er UNE og departementet å rekne som to ulike organ. Heimlen i 14 gjeld difor ikkje for dokument som utvekslast mellom UNE og departementet. Det same gjeld som utgangspunkt dokument som utvekslast mellom UNE og Landinfo. For slike dokument må det eventuelt gjerast unntak frå innsyn i medhald av andre reglar. Utgangspunkta for kva som utgjer eitt organ og kva som er ulike organ er rimeleg klare, men vil i nokre høve by på tvilsspørsmål. Dømes på dette er ulike typar av arbeidsgrupper og utval. Desse kan til dømes gjelde samarbeid mellom fleire sjølvstendige organ. I slike høve må det gjerast ei konkret vurdering. Nokre generelle utgangspunkt for vurderinga er nemnt i Justis- og beredskapsdepartementet sin rettleiar kapittel Side 5 av 7

6 Kravet om at dokumentet må vere internt inneber at det som hovudregel ikkje kan vere sendt ut av UNE. Det gjeld ikkje krav om at dokumentet gjeld ei bestemt sak. Dokument som for eksempel inneheld generelle vurderingar og statistikk vil vere omfatta. Det skal vurderast om me likevel bør gje innsyn i organinterne dokument, jf. offentliglova 11. Ved denne vurderinga skal det for eksempel leggjast vekt på omstende som dokumentet sitt innhald og form, omsynet til den vidare behandlinga av saka, om det inneheld personlege synspunkt som vil kunne skape tvil om kva som er UNE sitt syn og om innsyn i dokumentet vil kunne skape ei forventning om eit bestemt resultat i ei eller fleire saker Dokument innhenta utanfrå for intern saksførebuing offentleglova 15 Utgangspunktet i offentleglova er at det ikkje er høve til å gjere unntak for dokument som blir innhenta utanfrå til bruk i intern saksførebuing. Offentleglova 15 opnar for at det i visse høve likevel kan gjerast unntak frå retten til innsyn der dette er naudsynt for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar. Høvet til å gjere unntak for dokument som utvekslast mellom ulike organ er snevrare enn unntaket for organinterne dokument etter offentleglova 14. Heimlen i offentleglova 15 første ledd gjeld dokument som innhentast frå eit underordna organ, eller som innhentast frå eit departement til eit anna. Det må vere fare for at innsyn i dokumentet vil skade den interne behandlinga av saka. Offentleglova 15 andre ledd gjeld utan omsyn til kven som er avsendar av dokumentet. Andre ledd kan nyttas når dokumentet inneheld råd om og vurderingar av korleis UNE bør stille seg i ei sak. Dokumentet må vere innhenta for den interne saksførebuinga, og me kan berre gjere unntak dersom det er «påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser». Blant anna kan det vere aktuelt for dokument innhenta frå Landinfo og der me ikkje bør gje innsyn av omsyn til kjeldane. Offentleglova 15 tredje ledd inneheld to alternative kategoriar av dokument der det kan gjerast unntak for innsyn. Det første alternativet gjeld dokument om innhenting av dokument som nemnt i første og andre ledd. Det andre alternativet gjev heimel for ikkje å gje innsyn i visse typar møtereferat. Alle dei tre alternativa i offentleglova 15 vil etter omstenda kunne reise ei rekkje problemstillingar. For nærare oversikt vert det vist til Justis- og beredskapsdepartementet sin rettleiar kapittel Dokument som er utarbeidd eller motteke som part i ei rettssak offentleglova 18 Offentleglova 18 gjev høve til å gjere unntak frå innsyn for dokument som eit organ har utarbeid eller motteke som part i rettssak for norsk domstol. Heile dokumentet er omfatta av unntaket. Unntaket omfattar stemning og andre prosesskrift, brev og annan korrespondanse mellom UNE, UNE sin advokat, retten og motparten. Vedlegg som ligg i saka er òg omfatta. Rettsavgjørsler som er offentlege i domstolane er ikkje omfatta av offentleglova 18. Ting- og lagmannsrettar publiserer likevel ikkje sine rettsavgjørsler i fulltekst i ein offentleg journal. Det inneber at ein person som ber om innsyn i en dom, må kunne identifisere saka slik at domstolen kan søke den opp i sitt system. Personen må blant anna kjenne saksøkaren sitt namn, prosessfullmektigen sitt namn og dato for rettsavgjerda i kombinasjon med andre opplysningar, for eksempel kva saka gjeld. Det inneber at dersom me mottar eit innsynskrav på ei rettsavgjerd må me vurdere om det er grunnlag for å gje innsyn på same måte som i andre saker. Unntak kan tenkas dersom personen eller organet som ber om innsyn kan identifisere saka. Side 6 av 7

7 Ei rettsavgjørsle vil normalt innehalde ei rekke teiepliktige opplysningar som me ikkje kan gje innsyn i etter offentleglova 13 jf. forvaltningsloven 13 første ledd nr. 1. Det betyr at me må ta bort dei teiepliktige opplysningane før ein vurderer om det er grunnlag for å gje delvis innsyn etter offentleglova 11. I enkelte høve vil det vere grunnlag for å gjere unntak for resten av rettsavgjerda etter offentleglova 12, men dette må vurderas konkret Unntak av omsyn til Noregs utanrikspolitiske interesser 20 Offentleglova 20 gjev høve til å gjere unntak frå retten til innsyn av omsyn til Noregs utanrikspolitiske interesser. Vilkåra i 20 fyrste ledd er at unntak frå innsyn er påkravd av omsyn til Noregs utanrikspolitiske interesser og at eitt av følgjande vilkår er oppfylt; a) at Noreg har folkerettsleg plikt til å nekte innsyn b) opplysningar som er mottekne under føresetnad av at dei ikkje skal offentleggjerast, eller det føljer av fast praksis at dette ikkje skal skje c) opplysningar som gjeld norske forhandlingsposisjonar, forhandlingsstrategiar og liknande. I UNE er alternativ b) mest relevant. Den kan til dømes vere relevant der en ambassade i ein verifikasjonsrapport tilrår UNE om hemmeleghald. Heimlen i 20 tredje ledd er meint som eit særleg snevert unntakshøve for andre opplysningar på utanriksområdet. Det må føreligge særleg tungtvegande utanrikspolitiske interesser. Tredje ledd vil difor kunne vere aktuell for dokument innhenta frå Landinfo og der vi av utanrikspolitiske omsyn ikkje bør gje innsyn Unntak for kontroll- og reguleringstiltak, dokument om lovbrot og opplysningar som kan lette gjennomføringa av lovbrot m.m. offentleglova 24 Offentleglova 24 første til tredje ledd gjer høve til å gjere unntak frå retten til innsyn i: - offentleg kontroll- og reguleringstiltak - opplysningar om lovbrot - opplysningar som kan lette gjennomføringa av straffbare handlingar - opplysningar om kan utsetje enkeltpersonar for fare - opplysningar som kan lette gjennomføring av handlingar som kan skade delar av miljøet som er særleg utsette, eller som er truga av utrydding. Alternativa i denne heimlen kjem ikkje så ofte på spissen i vår sakar, men kan vere aktuell når me mottar informasjon om andre etatar sin etterforsking i våre saker. Ketil Larsen (sign.) fungerende direktør Side 7 av 7