ENDELEG TILSYNSRAPPORT. Kommunalt tilskot til godkjente ikkje-kommunale barnehagar. Fitjar kommune

Transkript

1 ENDELEG TILSYNSRAPPORT Kommunalt tilskot til godkjente ikkje-kommunale barnehagar Fitjar kommune 1

2 1. Innleiing Rapporten er utarbeidd etter tilsyn med Fitjar kommune. Rapporten gir inga fullstendig tilstandsvurdering av kommunen. Tilsynet er gjennomført ved å vurdere kommunen sine vedtak om kommunalt tilskot opp mot lovkrav. 2. Rettsleg grunnlag for tilsynet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemynde, jf. barnehagelova 9 andre ledd. Fylkesmannen sitt tilsyn med kommunen som barnehagemynde er tilsyn med dei lovpålagde oppgåvene, jf. kommunelova 60 b. Fylkesmannen sitt tilsyn med kommunen er utøving av mynde, og skjer i samsvar med reglane for dette i forvaltningsretten. Tilsynet skal vere prega av openheit, likebehandling og at det er etterprøvbart og effektivt. I dei tilfella der Fylkesmannen konkluderer med at eit rettsleg krav ikkje er oppfylt, blir dette sett på som lovbrot, uavhengig av om det er forvaltningslova, barnehagelova eller forskrifter fastsett i medhald av denne lova som er brotne. 3. Tema for tilsynet Tilsynet skal undersøkje om kommunen som barnehagemynde etterlever dei rettslege krava som er satt med omsyn til å fatte vedtak om tilskot til godkjente ikkje-kommunale barnehagar, jf barnehagelova med forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikkje-kommunale barnehager (tilskotsforskrifta), og forvaltningslova. Tema er vald fordi utrekninga av det kommunale tilskotet etter barnehagelova 14 er eit utfordrande område både for kommunar og eigarar av barnehagar. Det er kan vere naudsynt at både økonomar, juristar og kjennarar av sektoren bidreg i prosessen i kommunane. Utmåling av tilskot har store konsekvensar for ikkje-kommunale barnehagar. Ikkje alle barnehagar har tilgang til same kompetanse som kommunane, og det er viktig at vedtaka er formulerte på ein slik måte at mottakarane kan forstå tildelinga av det kommunale tilskotet. For å sikre rettstryggleiken til barnehagane må kommunane etterleve sakshandsamingsreglar i lov og forskrift når dei fattar vedtak om tilskot. Forvaltningslova gjev ei rekkje grunnleggjande reglar om sakshandsaminga for offentlege organ. Formålet med forvaltningslova er i fyrste omgang å leggje forholda til rette for ei trygg sakshandsaming i forvaltninga. Fylkesmannen har difor etter ei vurdering funne grunnlag for å sjå nærare på vedtaka kommunane treff når dei yt tilskot. 2

3 4. Rettslege krav Barnehagelova 14 viser den finansieringsplikta kommunane har overfor ikkje-kommunale barnehagar. Lova heimlar tilskotsforskrifta. Formålet med forskrifta er å sørgje for at godkjende ikkje-kommunale barnehagar blir handsama likeverdig med dei kommunale barnehagane ved tildeling av kommunalt tilskot etter forskrifta. Etter tilskotsforskrifta 7 dannar den årlege rapporteringa 15. desember grunnlaget for utmålinga av tilskot til ikkjekommunale barnehagar året etter. I tilskotsforskrifta 8 fyrste ledd heiter det at «kommunen én gang per år fatte vedtak om tilskudd til ikke-kommunale barnehager i samsvar med 4 og 5». Tilskotsforskrifta 4 og 5 heimlar korleis kommunen skal utmåla tilskot til driftskostnader og kapitalkostnader. Det årlege vedtaket om tilskot til ikkje-kommunale barnehagar etter 4 og 5, utmålar tilskot for eit år om gangen, dersom ikkje kommunen i lokale retningsliner har innført fleire telletidspunkt som fører til nye vedtak gjennom året. Kommunen sin tildeling av tilskot til ikkje-kommunale barnehagar er eit enkeltvedtak jf. forvaltningslova 2 fyrste ledd bokstav b, sjå også tilskotsforskrifta 12. Kommunen sin tildeling av tilskot etter barnehagelova 14 med tilhøyrande forskrift supplerast såleis av forvaltningslovas reglar og alminnelege forvaltningsrettslege prinsipp. Når kommunen yt tilskot i vedtak, må forvaltningslova sine reglar i kapittel V «om vedtaket. ( 23-27b)» etterlevast. Dette stiller mellom anna krav til at vedtaket er grunngjeve og at det blir vist til dei regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene, at høve til å klage, klagefrist, klageinstans og nærare framgangsmåte ved klage går fram av vedtaket. Kommunen sin generelle dokumentasjonsplikt følgjer av 2 i tilskotsforskrifta. I alle fasar av saksbehandlinga skal kommunen grunngi og dokumentere tilstrekkeleg til at barnehagen kan vurdere om forskrifta sine regler følgd. Forvaltningslova stiller krav til at en sak skal vere så godt opplyst som mogeleg, og at grunngjevinga skal setje parten i stand til å forstå vedtaket. Dette stiller krav til at kommunen på ein forståeleg måte viser korleis utrekninga av tilskot er utført. 5. Om gjennomføringa av tilsynet Tilsynet er utført ved at Fylkesmannen har henta inn skriftleg utgreiing og dokumentasjon frå kommunen, og vurdert dette opp mot dei sakshandsamingsreglar som gjeld når kommunane treffer enkeltvedtak om tilskot. Fylkesmannen gjer merksam på at en i dette tilsynet ikkje har vurdert om sjølve utrekninga av tilskotet som kjem fram i vedtaka er korrekt. Fylkesmannen har heller ikkje kontrollert utrekninga av kommunale satsar eller dei data frå barnehagane som kommunen har brukt satsane på. Lokale retningsliner er bare nytta som bakgrunnsinformasjon om kommunen sitt tilskotssystem, og Fylkesmannen har ikkje vurdert om desse er i samsvar med aktuelle lovkrav. 3

4 Konklusjonane i tilsynet har sitt grunnlag i eit gitt kjeldemateriale og er gjeve med utgangspunkt i status på tidspunktet for avslutning av tilsynet. Alle lovbrot er derfor ikkje nødvendigvis avdekkja. 6. Tilsendt dokumentasjon I varsel om tilsyn, spurde Fylkesmannen Fitjar kommune om å sende inn vedtak om tilskot til dei ikkje-kommunale barnehagane for 2014, jf. tilskotsforskrifta 4, 5 og 8. Det var vedtak fatta på bakgrunn av årsmeldingane per som ble etterspurd. Det vart og spurd etter eventuelle dokument som følgjer med dei aktuelle vedtaka. Fylkesmannen bad kommunen om å gje ei kort skriftleg orientering om praksis på området (tid på året det blir fatta vedtak, eventuelle årshjul, lokale retningsliner osv.) Følgjande dokumentasjon vart lagt fram for tilsynet: Vedtak for Årskog barnehage m/dokumentasjon Vedtak for Dåfjorden barnehage m/dokumentasjon Vedtak for Fjellheim friluftsbarnehage m/dokumentasjon Vedtak for Fitjar sokneråds barnehage m/dokumentasjon Årshjul for tilskot til ikkje-kommunale barnehagar i Fitjar kommune Lokale retningslinjer for tilskot til ikkje-kommunale barnehagar i Fitjar kommune 7. Fylkesmannens vurdering av innsendt dokumentasjon Grunngjeving og dokumentasjon Forvaltningsloven 24 stiller krav om at enkeltvedtak skal grunngjevast. Kommunen sin generelle dokumentasjonsplikt følgjer av 2 i tilskotsforskrifta. I alle fasar av saksbehandlinga skal kommunen grunngi og dokumentere tilstrekkeleg til at barnehagen kan vurdere om forskrifta sine regler er følgd. Fitjar kommune gjør det klårt at vedtaket er basert på tal frå årsmeldinga pr og skriv kva tidsperiode vedtaket gjeld for. Det kjem og fram at treåringane vert rekna som små i vårhalvåret og store i hausthalvåret. Kommunen opplysar at satsane er berekna med grunnlag i budsjetterte drifts- og kapitalkostnader for den kommunale barnehagen. Kommunen opplyser og om nye telletidspunkt som kjem fram i lokale retningslinjer, og reglene for å melde frå ved driftsendringar. Fitjar kommune gir eit ryddig oversyn over gjeldande satsar, kva barnegruppe som ligg til grunn for berekninga, samt tilskot pr månad og for heile året. Dokumentasjonen som følgjer vedtaket gir barnehagar som ynskjer det høve til å gå nærare inn på grunnlaget for vedtaket. Tilsendt dokumentasjonen visar at Fitjar kommune fattar vedtak om kapitaltilskot og driftstilskot i same brev. I overskrifta på brevet står det berre «kommunalt tilskot til drift», og det går heller ikkje fram av sjølve vedtaket at det beløpet som er oppgitt inkluderer både drifts- og kapitaltilskotet. Sjølv om dette går fram av dei vedlegga som følgjer vedtaket, 4

5 vurderer Fylkesmannen at kommunen i sjølve vedtaket skulle opplyst om at tildelt beløp inkluderer både det barnehagen får til driftskostnadar etter 4 i tilskotsforskrifta, og det dei får til kapitalkostnader etter 5 i tilskotsforskrifta. Denne informasjonen er naudsynt for at barnehagen skal kunne forstå kor mykje dei faktisk vil få i tilskot frå kommunen, og for vurdere om forskrifta sine regler følgd. Fylkesmannen vurderer at dette er eit brot på kommunen sin generelle dokumentasjonsplikt følgjer av 2 i tilskotsforskrifta. Klage Forvaltningslova 27, 28 og 29 krev at vedtaket inneheld opplysningar om høve til å klage, klagefrist, klageinstans og nærare framgangsmåte ved klage. I vedtaka opplyser Fitjar kommune om høve til å klage, klagefrist og at ein eventuell klage skal sendast til Fitjar kommune. I barnehagelova 14, 5. ledd står det at «kommunens vedtak etter annet ledd kan påklages til fylkesmannen». Vedtaket må difor inneholde opplysninger om at Fylkesmannen er klageinstans. Fylkesmannen vurderer at det er eit brot på forvaltningslova 27, 28 og 29 når klageinstans ikkje kjem fram i vedtaket. 8. Lovbrot som må rettast Fitjar kommune må fatte vedtak om tilskot til ikkje-kommunale barnehagar som må oppfylle krava i forvaltningslova og barnehagelova 14 med tilhørande forskrift. Kommunen må i den samanheng sikre at det i framtidige vedtak blir opplyst om at tildelt beløp inneheld både det barnehagen får i drifts- og i kapitaltilskot, slik at parten er i stand til å forstå vedtaket, jf 2 i tilskotsforskrifta. sikre at fremtidige vedtak om kommunalt tilskot opplysar om at Fylkesmannen er klageinstans for vedtak etter 14 annet ledd i barnehagelova. 9. Frist for retting og tilbakemelding Kommunen fekk tilsendt førebels tilsynsrapport med høve til å uttale seg om innhaldet i den, jf. Forvaltningslova 16 om førehandsvarsling. Fylkesmannen har ikkje mottatt uttale frå Fitjar kommune innan fristen som var For Fylkesmannen sitt tilsyn etter barnehagelova 14, gjeld reglane i kommunelova kapittel 10 A. Kommunelova 60d seier: «Fylkesmannen kan gi pålegg til kommunen eller fylkeskommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører tilsyn med etter 60 b. Før pålegg benyttes, skal kommunen eller fylkeskommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet». Fitjar kommune er gitt frist til 12. desember 2014 til å rette lovbrot som er avdekka i tilsynet, jf. kommunelova 60 d. Innan denne fristen må Fitjar kommune gi ei erklæring til Fylkesmannen om at forholdet er retta, og korleis det er retta. Dersom forholdet ikkje er retta 5

6 innan 12. desember 2014, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting med heimel i Kommunelova 60 d. Marianne Svege Marte Bauge Christian Spets tilsynsleiar rådgjevar rådgjevar 6