Tilsynsrapport. Bjugn kommune. Kommunen som barnehagemyndighet Forvaltningskompetanse

Transkript

1 2 Fylkesmannen i Sm---Trøndelaq Tilsynsrapport Bjugn kommune 06. april 2017 Kommunen som barnehagemyndighet Forvaltningskompetanse

2 3 Innhold 1 Om tilsynet med Bjugn kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Tema for tilsynet Gjennomføringen av tilsynet Endelig tilsynsrapport 5 2 Vedtak om tilskudd til private barnehager - kravene etter forvaltningsloven kapittel V Innledning - kort om tildeling av tilskudd Forvaltningsloven kapittel V Formene for enkeltvedtak Når enkeltvedtak skal grunngis Begrunnelsens innhold Underretning om vedtaket 9 3 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Formene for enkeltvedtak Når enkeltvedtak skal grunngis Begrunnelsens innhold Underretning om vedtaket 13 4 Fylkesmannens konklusjon 13 5 Frist for retting og tilbakemelding 14

3 4 1 Om tilsynet med Bjugn kommune 1.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som harnehagemyndighet I henhold til barnehageloven (lov av 17. juni 2005 nr. 64) 9 første ledd, fører Fylkesmannen tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av de oppgavene den er pålagt som barnehagemyndighet etter barnehageloven med forskrifter. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven (lov av 25. september 1992 nr. 107) 60 b. Tilsynet er offentlig myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Fylkesmannens tilsyn skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. 1.2 Tema for tilsynet Kommunen som lokal barnehagemyndighet har et overordnet ansvar for å sikre at barn får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Formålet med Fylkesmannens tilsyn med kommunens lovpålagte oppgaver, er å bidra til å sikre etterlevelse av regelverket og derigjennom kvaliteten på barnehagetilbudet. Omtrent halvparten av barnehagene i Norge er kommunale, mens den andre halvparten er private. Et av målene med Barnehageforliket i 2003, er full økonomisk likeverdig behandling av de kommunale og private barnehagene, jf. Innst. S. nr. 250 ( ). Barnehageloven 14 angir kommunens forpliktelse til å finansiere de private barnehagene. Godkjente, private barnehager skal behandles likeverdig med kommunale barnehager ved tildeling av tilskudd. Det uttales i departementets merknader til bestemmelsen at økonomisk likeverdig behandling både er et mål i seg selv og et virkemiddel for å oppnå god kvalitet i barnehagetilbudet. Forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager (forskrift av 9. oktober 2015 nr. 1166) har nærmere bestemmelser om hva som menes med likeverdig behandling. Vedtak om kommunalt tilskudd til private barnehager er enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven (lov av 10. februar 1967) 2. For enkeltvedtak gjelder formkrav og forvaltningslovens saksbehandlingsregler skal følges. Fylkesmannens tilsyn med Bjugn kommune som barnehagemyndighet skal undersøke om kommunen følger saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel V når den fatter vedtak om tilskudd til private barnehager etter barnehageloven 14 og forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager. Målet med tilsynet er å bidra til en styrking av kommunens arbeid med tildeling av tilskudd til private barnehager. Forvaltningsloven har prosessuelle regler, regler om fremgangsmåten, som forvaltningen skal følge når den fatter enkeltvedtak. Disse reglene skal kommunen følge når den utøver offentlig myndighet og tildeler tilskudd til godkjente, private barnehager. Formålet med tilsynet på forvaltningskompetanse er derfor å undersøke om kommunen fatter vedtakene på en prosessuelt riktig måte. Dette er viktig for at de private barnehagene skal kunne ivareta sin rettssikkerhet. Saksbehandlingsreglene skal

4 5 bidra til å sikre at vedtakene får riktig innhold, at barnehagene får det tilskuddet de har krav på og derigjennom sikre en likeverdig behandling av private og kommunale barnehager. 1.3 Gjennomføringen av tilsynet Tilsynet med Bjugn kommune er et planlagt, skriftlig tilsyn. Tilsynet ble åpnet gjennom varsel om tilsyn av 3. februar I e-post av 30. mars 2016 ble kommunen orientert om avvik fra den foreløpige tidsplanen for tilsynet. Fylkesmannens undersøkelser, vurderinger og konklusjoner er basert på den skriftlige dokumentasjonen som er innsendt av Bjugn kommune, jf. kommuneloven 60 c. Følgende dokumenter er lagt fram for tilsynet: Kommunalt tilskudd til Læringsverkstedet Ervika 2016 Beregning av tilskudd til private barnehager for 2016 Regnskap 2014 Antall barn med barnehageplass per Lokale retningslinjer av Bjugn kommune sin praksis for vedtak til ikke-kommunal barnehage Der Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som brudd på regelverket. I dette tilsynet innebærer brudd på regelverket forhold som er i strid med de rettslige kravene som følger av saksbehandlingsreglene som kommer til anvendelse når kommunen fatter vedtak om tilskudd til private barnehager etter barnehageloven med forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager, jf. forvaltningsloven kapittel V. Foreløpig tilsynsrapport ble sendt Bjugn kommune den 14. desember I rapporten er Fylkesmannens foreløpige konklusjon at det er avdekket brudd på det kontrollerte regelverket. Kommunen ble orientert om retten til å uttale seg om innholdet i rapporten. Bjugn kommune har i brev av 3. februar 2017 gitt tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport. Kommunen skriver at det i møte i OF0 (Oppvekstforum Fosen) den 11. januar 2017, ble besluttet at det skal nedsettes en gruppe som skal utarbeide maler for tildeling av tilskudd til private barnehager, og at kommunen fra nå av vil bruke Utdanningsdirektoratets mal for vedtak om tilskuddssats til private barnehager. Uttalelsen inneholder ingen kommentarer til innholdet i den foreløpige tilsynsrapporten. 1.4 Endelig tilsynsrapport Denne tilsynsrapporten presenterer Fylkesmannens endelige vurderinger og konklusjoner i forbindelse med tilsynet som er ført med Bjugn kommune. Rapporten inneholder frist for retting av de bruddene på regelverket som er avdekket under tilsynet, jf. kommuneloven 60 d. Fristen for retting er satt til 09. juni Se nærmere om dette i kapittel 5.

5 6 Fylkesmannens tilsyn vurderer kommunens oppfyllelse av lovkrav på et utvalgt område. Tilsynsrapporten omhandler forhold som gjelder tilsynets tema og som er avdekket under tilsynet. Konklusjonene i tilsynet har sitt utgangspunkt i et gitt kildemateriale og er gjort på bakgrunn av Fylkesmannens kunnskap om forholdene per dags dato. Rapporten gir derfor ingen fullstendig vurdering av kommunens oppfyllelse av pliktene den er tillagt som barnehagemyndighet. Fylkesmannen understreker at det materielle innholdet i kommunens vedtak om tilskudd ikke er kontrollert. Tilsynet vurderer ikke selve beregningen og utbetalingen av tilskuddet, beregningen av kommunale satser, opplysninger fra barnehagen som kommunen har lagt til grunn ved beregningen, om lokale retningslinjer er utformet i tråd med lovkravene eller om vedtaket er fattet i tråd med kommunens delegasjonsreglement. 2 Vedtak om tilskudd til private barnehager - kravene etter forvaltningsloven kapittel V 2.1 Innledning - kort om tildeling av tilskudd Etter barnehageloven 14 første til tredje ledd følger det at: «Kommunen skal yte tilskudd til ordinær drift av alle godkjente, ikkekommunale barnehager i kommunen, forutsatt at barnehagen har søkt om godkjenning før barnehagesektoren er blitt rammefinansiert. Kommunen kan yte tilskudd til barnehager som søker om godkjenning etter at barnehagesektoren er rammefinansiert. Godkjente ikke-kommunale barnehager jf. første og andre ledd, skal behandles likeverdig med kommunale barnehager i forhold til offentlig tilskudd. Kongen kan gi forskrifter med nærmere bestemmelser om hva som menes med likeverdig behandling.» Første og annet ledd angir kommunens finansieringsforpliktelse for private barnehager. Med private barnehager menes alle ikke-kommunale barnehager. Begrepet omfatter i tillegg til private barnehager, statlige og fylkeskommunale barnehager. Kommunen har plikt til å gi tilskudd til private barnehager som søkte om godkjenning før barnehagesektoren ble rammefinansiert 1. januar Barnehager som søker om godkjenning etter dette tidspunktet, har ikke automatisk rett på tilskudd. Det fremgår av merknadene til bestemmelsen at kommunen avgjør søknaden etter eget skjønn og at det kommunale skjønnet skal se hen til barnehageloven 8 annet ledd som forplikter kommunen til å tilpasse utbyggingsmønster og driftsformer etter lokale forhold og behov. I tilskuddsforskriften, gitt med hjemmel i barnehageloven 14 tredje ledd, er det gitt nærmere regler om hvordan tilskuddet skal beregnes og utbetales. Formålet med forskriften er likeverdig behandling, innenfor den enkelte kommune, av kommunale og private barnehager ved tildeling av tilskudd. Tilskuddsforskriften 1 bestemmer: «Kommunen skal uten ugrunnet opphold fatte vedtak om tilskudd til private barnehager &.; gang i året, i samsvar med forskriften her. Kommunen skal uten ugrunnet opphold fatte nytt vedtak om tilskudd til

6 7 private barnehager hvis det følger av lokale retningslinjer eller det foreligger store aktivitetsendringer etter 12.» Videre følger det av forskriften 2 at: «Kommunen skal sørge for at saken er så godt opplyst som mulig før det fattes vedtak etter forskriften her. Kommunen skal begrunne vedtak den fatter etter forskriften her. Den private barnehagen har rett til å gjøre seg kjent med de dokumentene som ligger til grunn for kommunens vedtak.» Bestemmelsen synliggjør kommunens plikter etter forvaltningsloven 17, 18, 24 og Forvaltningsloven kapittel V Kommunens vedtak om tildeling av tilskudd til private barnehager er enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2. Dette innebærer at forvaltningslovens saksbehandlingsregler kommer til anvendelse. Vi har i dette tilsynet undersøkt om kommunens vedtak er fattet i tråd med forvaltningsloven 23, 24, 25 og 27. Nedenfor gis en oversikt over de rettslige kravene i bestemmelsene som er vurdert i tilsynet Formene for enkeltvedtak I forvaltningsloven 23 heter det at: «Et enkeltvedtak skal være skriftlig om ikke dette av praktiske grunner vil være særlig byrdefullt for forvaltningsorganet.» Dette betyr at når kommunen har vurdert faktum opp mot rettsregelen og fattet vedtak, stiller forvaltningsloven 23 krav om at vedtaket som hovedregel skal nedtegnes skriftlig. Unntaket i bestemmelsen er snevert og kommer sjelden til anvendelse. Bakgrunnen for kravet om skriftlighet er først og fremst å sikre at vedtakets innhold blir klart og entydig Når enkeltvedtak skal grunngis Forvaltningsloven 24 slar fast at: «Enkeltvedtak skal grunngis. Forvaltningsorganet skal gi begrunnelsen samtidig med at vedtaket treffes. I andre saker enn klagesaker kan forvaltningsorganet la være å gi samtidig begrunnelse dersom det innvilger en søknad og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket. Det samme gjelder i saker om fordeling av tillatelser eller andre fordeler mellom flere parter. En part kan likevel kreve begrunnelse gitt etter at vedtaket er truffet. Krav om begrunnelse må framsettes i løpet av klagefristen eller - om ingen klagefrist løper - senest 3 uker etter at parten mottok underretning om vedtaket. Bestemmelsene i 29, 30 og 31 gjelder tilsvarende. Grunngiing kan unnlates i den utstrekning begrunnelse ikke kan gis uten å røpe opplysning som parten etter 19 ikke har krav på å bli kjent med. I tilfelle som går inn under 19 første ledd bokstav d, skal begrunnelse på anmodning gis en representant for parten når ikke særlige grunner taler mot det, likevel slik at muntlig orientering kan tre istedenfor skriftlig grunngiing.

7 8 Kongen kan for særskilte saksområder gi bestemmelser om at grunngiing kan unnlates når særlige forhold gjør det nødvendig. Likeledes kan Kongen bestemme at visse vedtak som går inn under første ledd skal grunngis etter reglene i annet ledd, eller at visse vedtak som går inn under annet ledd skal grunngis etter reglene i første ledd.» Første ledd første punktum fastsetter hovedregelen om at enkeltvedtak skal begrunnes. Gjennom begrunnelsesplikten vil man oppnå større grundighet og nøyaktighet i saksbehandlingen. Ut over dette fastsetter bestemmelsen tidspunktet for når en part har rettslig krav på å få den skriftlige begrunnelsen for vedtaket. Formålet med kravet til begrunnelse er at parten får en redegjørelse for hva vedtaket bygger på. Dette er viktig for at parten skal kunne ivareta sine rettigheter. Bestemmelsen i 24 om når enkeltvedtaket skal begrunnes, må ses i sammenheng med 25 som gir regler om innholdet i begrunnelsen Begrunnelsens innhold I forvaltningsloven 25 heter det at: «I begrunnelsen skal det vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på. I begrunnelsen skal dessuten nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på. Er de faktiske forhold beskrevet av parten selv eller i et dokument som er gjort kjent for parten, er en henvisning til den tidligere framstilling tilstrekkelig. I tilfelle skal det i underretningen til parten vedlegges kopi av framstillingen. De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes. Er det gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen, vil i alminnelighet en henvisning til retningslinjene være tilstrekkelig.» Første ledd inneholder krav til vedtakets rettslige grunnlag, annet ledd til gjengivelsen av de faktiske forhold og tredje ledd til skjønnsutøvelsen. Det går fram av forarbeidene til bestemmelsen at den stiller opp minimumskrav til hva en begrunnelse skal inneholde. Det bør alltid vurderes å gi en mer utfyllende begrunnelse. Begrunnelsen bør være grundigere jo mer inngripende og alvorlig avgjørelsen er for parten. Første ledd bestemmer at det i begrunnelsen «skal vises til de regler vedtaket bygger på». Kravet om henvisning gjelder alle rettsregler, ikke bare regler gitt i lov, men også for eksempel forskrifter og ulovfestede regler som ligger til grunn for vedtaket. Unntak gjelder bare i de tilfellene der parten har kunnskap om reglene vedtaket bygger. Etter annet ledd stilles det krav om at begrunnelsen nevner de faktiske forhold vedtaket bygger på. Hvor utførlig redegjørelsen for de faktiske forhold skal

8 9 være, vil bero på de konkrete forhold i den enkelte sak. Det heter i forarbeidene til bestemmelsen at minstemålet må være at fremstillingen er så fullstendig at den viser at lovens vilkår for å treffe vedtak er oppfylt. Tredje ledd i bestemmelsen gir regler om begrunnelsen for skjønnsutøvelsen. Begrunnelsen skal som hovedregel redegjøre for de hovedhensyn som har vært avgjørende for skjønnet Underretning om vedtaket I forvaltningsloven 27 heter det: «Det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket, skal sørge for at partene underrettes om vedtaket så snart som mulig. Dersom en mindreårig over 15 år er part i saken og blir representert av verge, skal organet også underrette den mindreårige selv. Underretning skal gis av det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket, hvis ikke særlige grunner tilsier at dette overlates til et annet organ. I regelen gis underretning skriftlig. Er det særlig byrdefullt for forvaltningsorganet å gi skriftlig underretning, eller haster saken, kan underretning gis muntlig eller på annen måte. I så fall kan en part kreve å få vedtaket skriftlig bekreftet. Underretning om vedtaket kan helt unnlates for så vidt underretning må anses åpenbart unødvendig og vedtaket ikke medfører skade eller ulempe for vedkommende part. I saker der begrunnelsen etter 24 skal gis samtidig med vedtaket, bør grunnene gjengis i underretningen. Der dette på grunn av særlige forhold ikke kan gjennomføres, og likeledes der partene kan kreve grunngiing etter 24 annet ledd, skal det i underretningen isteden gis opplysning om på hvilken måte partene kan bli kjent med begrunnelsen. I underretningen skal videre gis opplysning om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåte ved klage, samt om retten etter 18, jfr. 19 til å se sakens dokumenter. Dersom vedtaket kan tenkes gjennomført til skade for parten før klagesaken er avgjort, skal det også gjøres merksam på adgangen til å be om at gjennomføringen utsettes, jfr. 42 første ledd. Er det etter 27 b i loven her eller etter særskilt lovbestemmelse et vilkår for søksmål at klageadgangen er nyttet, eller at søksmålet anlegges innen en viss frist, skal parten i underretningen om vedtaket også gjøres oppmerksom på dette. I motsatt fall kommer slike vilkår for søksmål ikke til anvendelse overfor parten. I tillegg til veiledningen etter tredje ledd skal underretningen om enkeltvedtak til sakens parter opplyse om følgende når forholdene gir grunn til det: adgangen til å søke fritt rettsråd, forvaltningsorganenes veiledningsplikt etter 11 og forskrifter gitt i medhold av den, og adgangen til å få tilkjent sakskostnader etter 36.» 27 regulerer hvordan partene skal underrettes om vedtak, og hvilke opplysninger underretningen skal inneholde. Første ledd gir regler om forvaltningens plikt til å underrette partene om at vedtak er fattet. Hovedregelen er at når vedtak er fattet, skal parten underrettes om vedtaket så snart som mulig. I praksis gis som regel underretningen samtidig med selve vedtaket.

9 10 I første ledd femte og syvende punktum, oppstilles to unntak fra hovedregelen om å underrette en part om vedtak som er fattet. Ingen av disse bestemmelsene vil tenkes å ha praktisk betydning for vedtak om tilskudd til private barnehager. Annet ledd regulerer plikten til å gi underretning om begrunnelsen for vedtaket. Der parten har krav på samtidig begrunnelse jf. forvaltningsloven 24, skal som hovedregel også begrunnelsen for vedtaket gjengis i underretningen om vedtaket. Tredje ledd inneholder nærmere regler om hvilke opplysninger underretningen skal inneholde. Fjerde ledd stiller krav til at underretningen om vedtaket gir den informasjonen som fremgår av bokstavene a til c, når forholdene i saken gir grunn til det. 3 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger I Bjugn kommune er det fire barnehager, tre kommunale og en privat. Kommunen har oversendt vedtaket Kommunalt tilskudd til Læringsverkstedet Ervika 2016 datert 18. desember 2015, Beregning av tilskudd til private barnehager for 2016, Regnskap 2014 og Antall barn med barnehageplass per sammen med en orientering om kommunens praksis knyttet til tildelingen av tilskudd til private barnehager. 3.1 Formene for enkeltvedtak Av den innsendte dokumentasjonen fremkommer det at Bjugn kommune i brev av 18. desember 2015 har fattet vedtak om tildeling av tilskudd. Fylkesmannen finner at vedtaket er nedtegnet skriftlig i tråd med forvaltningsloven Når enkeltvedtak skal grunngis Det følger av forvaltningsloven 24 at enkeltvedtak skal begrunnes. Videre stiller 25 krav til begrunnelsens innhold. Kommunens plikter etter 24 og 25 er også synliggjort i tilskuddsforskriften 2 annet ledd. I brevet av 18. desember 2015, der kommunen fatter vedtak om tilskudd, og i vedleggene, fremkommer det at det er redegjort for forhold som er med og begrunner tildelingen av tilskuddet som blir gitt i vedtaket. Fylkesmannen finner at vedtaket om tilskudd er begrunnet og at begrunnelsen er gitt samtidig med vedtaket, jf. forvaltningsloven 24 første ledd. Spørsmålet blir deretter om den begrunnelsen som er gitt, oppfyller kravene til begrunnelsens innhold etter forvaltningsloven Begrunnelsens innhold Formålet med kravet til begrunnelse er blant annet at mottakeren skal gjøres i stand til å forstå vedtaket. Begrunnelsen skal vise hvorfor vedtaket er fattet, hvorfor og hvordan rettsreglene er brukt og hvilket faktum som er lagt til grunn.

10 11 Vise til de reglene vedtaket bygger på Etter forvaltningsloven 25 første ledd skal det i begrunnelsen vises til de reglene vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. Det følger videre av bestemmelsen at «i den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet i reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på.» Bjugn kommune viser i vedtaket av 18. desember 2015 til forvaltningsloven 28 og klageretten omtales. Dette er imidlertid saksbehandlingsregler, og ikke de reglene vedtaket bygger på. Det er i vedtaket ikke vist til bestemmelser i barnehageloven eller tilskuddsforskriften. I et av vedleggene til vedtaket, vises det i avsnittet under overskriften Tilskuddssats for tilskudd til driftskostnader i 2016, til «4». Dette må være en henvisning til forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager, som er opphevet. Det er ikke et ubetinget krav å vise til reglene. Etter forvaltningsloven 25 første ledd kan det gjøres unntak fra hovedregelen dersom parten kjenner reglene vedtaket bygger på. Etter barnehageloven 7 skal barnehageeier drive barnehagen «i samsvar med gjeldende lover og regelverk.» I dette ligger det et ansvar for å holde seg oppdatert på de krav som stilles til barnehagedriften i lovverket. For at kravet om å vise til reglene skal kunne fravikes, må det legges til grunn at mottaker av vedtaket ikke bare kjenner til reglene, men at vedkommende har en nærmere detaljert kunnskap om dem. De bestemmelsene som regulerer vedtak om tilskudd til private barnehager, er til dels komplekse. Fylkesmannen vurderer at barnehageeiers plikt til å holde seg oppdatert på regelverket etter 7, ikke går så langt som at kommunen kan forutsette at barnehageeier kjenner tilskuddsreglene godt nok til at unntaksbestemmelsen kommer til anvendelse. Fylkesmannen finner derfor at Bjugn kommune ikke oppfyller kravet om å vise til de reglene vedtaket om tilskudd bygger på, jf. forvaltningsloven 25 første ledd. Nevne de faktiske forhold vedtaket bygger på Det følger videre av forvaltningsloven 25 annet ledd at kommunen i begrunnelsen skal nevne «de faktiske forhold» vedtaket bygger på. Dette innebærer at kommunen må fremstille de fakta som er lagt til grunn så fullstendig at det er mulig for mottakeren av vedtaket å forstå at vilkårene for å fatte vedtak er oppfylt. Denne plikten er også presisert i tilskuddsforskriften 2. Det fremgår av merknadene til denne bestemmelsen at kommunen må kunne vise hvordan tilskuddet er beregnet og sette de private barnehagene i stand til å forstå resultatet av beregningen. Det kommunale tilskuddet består av driftstilskudd og kapitaltilskudd. Kommunen skal beregne driftstilskuddet etter bestemmelsene i tilskuddsforskriften. Kapitaltilskuddet beregnes etter satser fastsatt av departementet. Etter dagjeldende 6 første ledd i tilskuddsforskriften, skal kapitaltilskudd gis per heltidsplass ut fra barnehagebyggets byggeår. Bestemmelsen om kapitaltilskudd er endret med virkning fra 1. januar 2017.

11 12 Det fremgår av kommunens vedtak av 18. desember 2015 hvilket byggeår som er lagt til grunn for beregningen. Både satsen for kapitaltilskudd per heltidsplass og sum kapitaltilskudd fremgår av vedtaket. Utgangspunktet for beregningen av driftstilskuddet er kommuneregnskapet fra to år før tilskuddsåret. Etter forskriften 3 første ledd skal kommunen beregne driftstilskuddet ut fra «gjennomsnittlige ordinære driftsutgifter per heltidsplass i tilsvarende kommunale ordinære barnehager, fratrukket administrasjonsutgifter, pensjonsutgifter og arbeidsgiveravgift på pensjonsutgifter.» Når kommunen har funnet brutto, ordinære driftsutgifter i kommunale barnehager i regnskapsåret, skal det legges til et pensjonspåslag etter 4 og et administrasjonspåslag etter 5. Verken driftsutgifter, administrasjonsutgifter eller pensjonsutgifter går nødvendigvis direkte fram av kommuneregnskapet, selv om det kan være samsvar mellom vurderingstemaene for driftstilskuddet og regnskapet. Det betyr at kommunen skal gjøre en selvstendig vurdering av hva som er kommunens faktiske driftsutgifter til barnehage. Regnskap 2014, Antall barn med barnehageplass per og Beregning av tilskudd til private barnehager er lagt ved vedtaket om tilskudd. Bjugn kommune har fremstilt beregningen og grunnlaget for beregningen av tilskuddet. Fylkesmannen ser at kommunens beregning er oversiktlig og at det av kommunens beyunnelse fremkommer en rekke av de faktiske forhold vedtaket bygger pa. Det er imidlertid vanskelig å følge utregningen, da det ikke går tydelig fram av dokumentasjonen hvilke utgifter som er lagt til grunn for beregningen og hvorfor utgifter er tatt med eller holdt utenfor. Som nevnt under rettslige krav, vil vurderingen av hvor utførlig redegjørelsen for de faktiske forhold skal være, bero på de konkrete forhold i den enkelte sak. Sett i sammenheng med at bestemmelsene som regulerer tilskuddet er komplekse, både juridisk og økonomisk, tilsier dette at det stilles strengere krav til fremstillingen av de faktiske forhold i disse sakene enn i vedtak der reglene og det faktiske forhold vedtaket bygger på, ikke er like sammensatte og kompliserte. Plikten til å begrunne vedtaket i disse sakene innebærer at kommunen skal forklare hvorfor utgifter er holdt utenfor eller tatt med i beregningen av tilskuddet. Fremgår ikke dette tydelig av vedtaket slik at barnehageeier kan forstå hvorfor utgifter er tatt med eller utelatt, altså hvordan tilskuddet er beregnet, er ikke kravet til begrunnelse oppfylt. Kommunen skal gi en begrunnelse og dokumentasjon som er så detaljert at den private barnehagen kan vurdere om forskriftens regler for å treffe vedtak om det konkrete tilskuddet er tilstede eller ikke. Av kommunens begrunnelse er det vanskelig å se at beregningen av driftstilskuddet er fremstilt så fullstendig at det er mulig for mottaker av vedtaket å forstå beregningen og derved vurdere om forskriftens vilkår er fulgt.

12 13 Fylkesmannen finner derfor at kommunen ikke i tilstrekkelig grad nevner de faktiske forhold vedtaket bygger på slik at mottaker av vedtaket kan forstå og vurdere om forskriftens vilkår for å fatte vedtak er oppfylt, jf. forvaltningsloven 25 annet ledd. 3.4 Underretning om vedtaket Det følger av forvaltningsloven 27 tredje ledd at underretningen om vedtaket skal gi informasjon om klageadgang, klarfrist, klageinstans, den nærmere fremgangsmåten ved klage og retten til a se sakens dokumenter etter 18 jf. 19. I vedtaket av 18. desember 2015 opplyser Bjugn kommune om retten til å klage på vedtaket, at klagefristen er tre uker og at Fylkesmannen er klageinstans. Videre inneholder vedtaket informasjon om hvor en eventuell klage skal sendes. Det er ikke opplyst om retten til å se sakens dokumenter etter 18 jf. 19, jf. forvaltningsloven 27 tredje ledd. Denne plikten er også regulert i tilskuddsforskriften 2 annet ledd. Fylkesmannen finner at kommunens vedtak om tilskudd oppfyller kravene til informasjon om adgangen til å klage på vedtaket, i tråd med forvaltningsloven 27 tredje ledd, bortsett fra at det ikke gis informasjon om retten til å se sakens dokumenter etter forvaltningsloven 18 jf Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen har undersøkt og vurdert Bjugn kommune sin praksis ved tildeling av tilskudd til private barnehager. Som det fremgår av vurderingene over, følger kommunen mange av saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel V. Når det gjelder vedtakets begrunnelse og informasjonen om retten til å se sakens dokumenter, konkluderer Fylkesmannen med at kommunens praksis ikke er i tråd med kravene i forvaltningsloven. Brudd på regelverket som må rettes Vedtak om tilskudd til private barnehager etter barnehageloven 14 jf. forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager, skal fattes i samsvar med de saksbehandlingsreglene som følger av forvaltningsloven kapittel V. Bjugn kommune må sikre at vedtakets begrunnelse viser til de reglene vedtaket bygger på, jf. forvaltningsloven 25 første ledd vedtakets begrunnelse nevner og fremstiller de faktiske forhold vedtaket bygger på slik at mottaker av vedtaket settes i stand til å forstå og vurdere om vilkårene for å fatte vedtak er oppfylt, jf. forvaltningsloven 25 annet ledd underretningen om vedtaket opplyser om retten til å se sakens dokumenter etter forvaltningsloven 18 jf. 19, jf. forvaltningsloven 27 tredje ledd.

13 14 5 Frist for retting og tilbakemelcling For Fylkesmannens tilsyn etter barnehageloven 9 første ledd, gjelder kommuneloven kapittel 10 A. Det følger av kommuneloven 60 d: «Fylkesmannen kan gi pålegg til kommunen eller fylkeskommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører tilsyn med etter 60 b. Før pålegg benyttes, skal kommunen eller fylkeskommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet.» Bjugn kommune gis frist til 09. juni 2017 til å rette de bruddene på regelverket som er avdekket under tilsynet, jf. kommuneloven 60 d. Innen denne fristen må Bjugn kommune sende en erklæring til Fylkesmannen om at forholdene er rettet, og en redegjørelse for hvordan. Dersom forholdene ikke rettes innen 09. juni 2017, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. Vi gjør oppmerksom på kommunens rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18 jf. 19.