ENDELEG TILSYNSRAPPORT

Transkript

1 ENDELEG TILSYNSRAPPORT Forvaltningskompetanse avgjerder om særskild tilrettelegging Stord kommune - Langeland skule

2 Innhald 1. Innleiing Om tilsynet med Stord kommune Langeland skule Fylkesmannen fører tilsyn med offentlege skular Tema for tilsyn Om gjennomføringa av tilsynet Generelle saksbehandlingsreglar for enkeltvedtak Rettslege krav Fylkesmannens vurderingar Fylkesmannens konklusjon Enkeltvedtak om særskild språkopplæring Rettsleg krav Fylkesmannens vurderingar Fylkesmannens konklusjon Frist for retting av lovbrot Kommunen sin frist til å rette... 9 Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget

3 1. Innleiing Fylkesmannen opna tilsyn med forvaltningskompetanse avgjerder om særskild tilrettelegging ved Langeland skule i Stord kommune. Felles nasjonalt tilsyn handlar om skolens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa og består av tre område for tilsyn: Skolens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa, forvaltningskompetanse (som denne rapporten handlar om) og skulebasert vurdering. Utdanningsdirektoratet har utarbeidd rettleiingsmateriell 1 knytt til tilsynet, og Fylkesmannen har gjennomført informasjons- og rettleiingssamlingar. Det er kommunen som har det overordna ansvaret for at krava i opplæringslova blir etterlevde, jf. opplæringslova første ledd. Kommunen er derfor adressat for denne tilsynsrapporten. Tilsynet har avdekka tilhøve som ikkje er i samsvar med lovkrav. Den førebelse tilsynsrapporten ga eit førehandsvarsel om at Fylkesmannen kan vedta og påleggje kommunen retting av lovbrota, jf. forvaltningslova 16. I denne endelege tilsynsrapporten er det fastsett frist for retting av lovbrot som er avdekte under tilsynet. Dersom lovbrota ikkje er retta innan fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting med heimel i kommunelova 60 d. Stord kommune hadde høve til å kommentere den førebelse tilsynsrapporten, jf. forvaltningslova 16, og frist for tilbakemelding var 31. januar Kommunen hadde kommentarar til kravet om pedagogisk kompetanse for dei som skal gjennomføre særskilt språkopplæring. 2. Om tilsynet med Stord kommune Langeland skule 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlege skular Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som offentlege skular, jf. opplæringslova 14 1 første ledd. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er tilsyn med det lovpålagde, jf. kommunelova 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlege skular er utøving av myndigheit og skjer i samsvar med reglane for dette i forvaltningsretten. I dei tilfella der Fylkesmannen konkluderer med at eit rettsleg krav ikkje er oppfylt, blir dette sett på som lovbrot, uavhengig av om det er barnehagelova eller forskrifter fastsett i medhald av denne lova som er brotne. 2.2 Tema for tilsyn Temaet for tilsynet er skulens forvaltningskompetanse i avgjerder om særskild tilrettelegging av opplæringa. Særskild tilrettelegging for elevar inneber avvik frå det ordinære opplæringstilbodet og er enkeltvedtak etter lova. Hovudpunkt i tilsynet vil vere: 1 3

4 - Generelle saksbehandlingsreglar for enkeltvedtak - Enkeltvedtak om spesialundervisning - Enkeltvedtak om punktskriftopplæring - Enkeltvedtak om særskild språkopplæring - Enkeltvedtak om teiknspråkopplæring Det overordna formålet med det nasjonal tilsynet er å medverke til at elevar får eit godt utbytte av opplæringa. For å sikre at dette gjeld for alle elevar, er elevar med behov for særskild tilrettelegging gjevne eigne rettar i opplæringslova. Tilsynet skal medverke til at kommunen som skuleeigar syter for at skulen sikrar elevens rettstryggleik gjennom å involvere elevar og foreldre i vurderingane før skulen tek avgjerder om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet følgjer reglane for innhald i enkeltvedtak syter for å vurdere og kartleggje elevens behov på ein fagleg forsvarleg måte gjer vedtak som gjev gode føringar for å leggje til rette innhaldet i opplæringa Manglande forvaltningskompetanse i avgjerder om særskild tilrettelegging av opplæringa kan føre til at elevane ikkje får sikra rettane sine. Det kan òg føre til at avgjerdene ikkje gjev gode faglege føringar for innhaldet i opplæringa. Elevane står da i fare for å få ei opplæring som ikkje gjev eit forsvarleg utbytte. Det er berre utvalde delar av saksbehandlingsreglane for enkeltvedtak som blir kontrollerte i tilsynet. Opplæringslova og forskrift til lova har òg krav som gjeld spesialundervisning, punktskriftopplæring og særskild språkopplæring som ikkje er inkluderte i dette tilsynet. 2.3 Om gjennomføringa av tilsynet Tilsyn med Stord kommune vart opna gjennom brev 24. juni Fylkesmannens vurderingar og konklusjonar er baserte på skriftleg dokumentasjon, sjå vedlegg. 3. Generelle saksbehandlingsreglar for enkeltvedtak 3.1 Rettslege krav Nedanfor har vi opplyst om dei rettslege krava som gjeld generelt for saksbehandling av enkeltvedtak. Vi viser òg til kva for reglar i opplæringslova og/eller forvaltningslova krava er knytte til. Elevar og foreldre skal varslast før det blir gjort enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet. Dersom foreldra eller elevane ikkje allereie har uttalt seg i saka, skal dei varslast før skulen gjer eit vedtak. Dei skal ha høve til å uttale seg innan ein nærmare fastsett frist, jf. forvaltningslova 16. Skulen skal gje førehandsvarslet skriftleg. Varslet til foreldra gjeld for elevar under 18 år. Når eleven er over 15 år, skal skulen varsle eleven sjølv om eleven er representert av foreldra. Skulen kan la vere å varsle dersom eleven eller foreldra har - søkt eller bedt om vedtaket 4

5 - hatt høve til å gje sine synspunkt i saka - fått kjennskap på annan måte til at skulen skal gjere eit vedtak og har hatt rimeleg tid til å uttale seg Førehandsvarslet skal gjere greie for kva saka gjeld, og gje opplysningar om kva føresegner i lova vedtaket byggjer på, og kva forhold rundt eleven sin skulesituasjon som er grunnlaget for vedtaket. Førehandsvarslet skal innehalde det som er nødvendig for at elevar og foreldre kan ta vare på interessene sine på ein forsvarleg måte, jf. forvaltningslova 16. Varslet må derfor innehalde dei faktiske forholda: Kva det varsla vedtaket vil innebere for eleven, kva for type avvik frå ordinær opplæring det dreier seg om og kva forhold som er grunnlaget for vedtaket. Enkeltvedtaket skal innehalde grunngjeving for vedtaket ved å vise til heimelen, faktiske forhold som er lagde til grunn, og kva for omsyn som er vektlagde. Eleven eller foreldra har rett til å klage på enkeltvedtaket. For å gje eleven eller foreldra ei reell moglegheit til å argumentere for sitt syn, må vedtaket vere skriftleg og grunngjeve, jf. forvaltningslova 24 og 27. Grunngjevinga skal vise til dei reglar og faktiske forhold vedtaket byggjer på, og kva for omsyn skulen har lagt mest vekt på, jf. forvaltningslova 25. Skulen treng ikkje å grunngje vedtaket dersom vedtaket godkjenner ein søknad, og skulen ikkje har grunn til å tru at eleven og foreldra vil vere misnøgde med vedtaket. Enkeltvedtaket skal innehalde informasjon om høve til å klage, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte ved klage. Det er eit krav at brevet med enkeltvedtaket skal opplyse om dei formelle forholda som gjeld dersom eleven eller foreldra vil klage, jf. forvaltningslova 27. Nærmare reglar for saksbehandling ved klage går fram av forvaltningslova Skulen må opplyse om at klagefristen er tre veker frå eleven eller foreldra fekk vedtaket, at klagen skal sendast til skulen, og kven som er klageinstans. Klageinstans ved dei ulike aktuelle typar enkeltvedtak går fram av opplæringslova Enkeltvedtaket skal innehalde informasjon om retten til å sjå saksdokumenta. Foreldra og elevane har rett til å gjere seg kjende med dokumenta som inngår i saka, jf. forvaltningslova 27. Brevet om enkeltvedtaket skal informere om denne retten. I nokre tilfelle har skulen grunn til å gjere unntak frå innsynsretten. Nærmare om innsynsretten og unntak frå innsyn går fram av forvaltningslova 18 og Fylkesmannens vurderingar Førehandsvarsel kontrollspørsmål 1 3 Ut frå den innsendte dokumentasjonen går det fram at skulen har skjema for skriftleg samtykke frå føresette før det vert gjort enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Skulen opplyser også at foreldre får høve til å uttale seg munnleg både før det blir gjort vedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet, og i tilhøve der foreldre ønskjer mindre tiltak som ikkje inneber avvik frå det ordinære opplæringstilbodet. Skulen gir ikkje skriftleg førehandvarsel til foreldre før det blir gjort enkeltvedtak om spesialundervisning eller vedtak om særskilt språkopplæring. For spesialundervisning får foreldre kopi av fråsegn og sakkunnig vurdering frå PPT, samt ei munnleg gjennomgang 5

6 av innhaldet i desse dokumenta. For elevar der det er aktuelt med vedtak om særskilt språkopplæring får foreldra informasjon om dette i ein eigen samtale. Sjølv om skulen ikkje gir skriftleg førehandsvarsel før det blir gjort enkeltvedtak om særskilt språkopplæring, har skulen to informasjonsskriv til foreldre om særskild språkopplæring (vedlegg 3 og 4). Det eine er eit informasjonsskriv om eleven sine rettar til særskild språkopplæring, medan det andre skrivet gir kortfatta informasjon om kva særskilt språkopplærings er, samt er eit søknadsskjema om særskild språkopplæring. Det første informasjonsskrivet gir informasjon om kva føresegner i lova eit vedtak om særskilt språkopplæring byggjer på. Derimot gir det ingen informasjon om kva konkrete forhold rundt eleven sin skulesituasjon som er grunnlaget for vedtaket. Skulen har også sendt inn døme på enkeltvedtak om særskilt språkopplæring, der det er gjort avvik frå det ordinære opplæringstilbodet (vedlegg 11). Det blir i enkeltvedtaket om særskilt språkopplæring opplyst om at foreldre har fått høve til å uttale seg. Det aktuelle møtet er vist til med dato og tilvising til forvaltningslova 16. Generelle sakshandsamingsreglar for enkeltvedtak kontrollspørsmål 4 6 Skulen skriv i eigenvurderingsskjemaet at dei før september 2014 ikkje fatta enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Skulen har derimot gjort greie for prosessen dei har hatt for desse elevane fram til det. Elevane har blitt vurdert, heilt eller delvis, ved bruk av UDIR sitt kartleggingsmateriell. Nivået til elevane og eventuelle behov for tiltak har blitt drøfta av skulens personale, og resultata av kartlegginga har blitt drøfta med foreldra. Skulen har så gitt eit tilbod til foreldra som dei har kunne ta i mot eller takke nei til. Det går ikkje fram av dokumentasjonen kor vidt dette har blitt skriftleggjort, eller om skulen har basert seg på ein munnleg prosess. Skulen opplyser derimot om at foreldra har fått munnleg informasjon om opphøyr av særskilt norskopplæring. Fylkesmannen vurderer at skulen sin praksis fram til september 2014 ikkje oppfyller krava i lova til enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Dei er likevel i gang med å gjere dette no, og skriv at dei skal ha fått på plass alle vedtaka innan 1. desember Ut frå den informasjonen som er gitt i eigenvurderingsskjemaet, ser det likevel ut som om skulen har satt i gang tiltak som til dels er i tråd med krava i lova. Skulen har sendt inn eit døme på enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. I dette vedtaket blir det gjort greie for kva føresegner i lova vedtaket byggjer på. Det blir både vist til lovheimel, samt gitt informasjon om innhaldet i heimelen og kva konsekvensar eit slikt vedtak har. Skulen grunngir vedtaket ut frå ei kartlegging som er gjort tidleg på hausten 2014, der det blir slått fast at eleven ikkje har tilstrekkeleg kunnskap i norsk til å følgje ordinær undervisning. Enkeltvedtaket inneheld både informasjon om klagerett, klagefrist, klageinstans, samt retten for partane til å sjå dokumenta i saka. 6

7 3.3 Fylkesmannens konklusjon Slik Fylkesmannen vurderer dokumentasjonen i tilsynet, oppfyller skulen dei krava lova stiller til førehandsvarsel før det blir fatta enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet. Skulen oppfyller også krava til innhald i enkeltvedtaket. 4. Enkeltvedtak om særskild språkopplæring 4.1 Rettsleg krav Nedanfor har vi opplyst om dei rettslege krava i tilsynet som gjeld for enkeltvedtak om særskild språkopplæring. Vi viser òg til kva for reglar i opplæringslova og/eller forvaltningslova desse krava er knytte til. Krava kjem i tillegg til dei generelle saksbehandlingsreglane som er omtalte over i kapittel 3. Elevar som har rett til særskild språkopplæring, skal ha eit enkeltvedtak. Elevar med anna morsmål enn norsk og samisk har rett til særskild norskopplæring til dei har tilstrekkelege ferdigheiter i norsk til å følgje ordinær opplæring i skulen, jf. opplæringslova 2 8. Om nødvendig har elevane òg rett til morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring eller begge delar. Skulen må syte for å kartleggje norskferdigheiter før skulen vedtek særskild språkopplæring. Ei avgjerd om særskild språkopplæring gjeld rettar for ein bestemt person og er derfor eit enkeltvedtak, jf. forvaltningslova 2 og kapittel IV og V. Enkeltvedtaket skal innehalde opplysningar om omfanget av opplæringa, kva for læreplanar eleven skal følgje, organiseringa av opplæringa, kompetansekrav for dei som skal gjennomføre opplæringa. Eleven skal kartleggjast før vedtak om særskild språkopplæring, jf. opplæringslova 2 8. Kartlegginga vil danne grunnlag for å vurdere behovet for språkopplæring og for å kunne ta stilling til omfanget (talet på timar og kor lenge), for kopling mot ordinær opplæring og eventuelt behovet for tospråkleg opplæring i fag eller morsmålsopplæring. Skuleeigaren må òg ta stilling til kva for læreplan eleven skal bruke: læreplan i grunnleggjande norsk for språklege minoritetar, eller ordinær læreplan i norsk. Skulen skal bruke ein eigen læreplan for morsmålsopplæring for elevar som får slik opplæring. Organiseringa må gå klart fram av vedtaket. Kommunen kan organisere tilbodet om særskild språkopplæring i eigne grupper for nykomne elevar i inntil to år, jf. opplæringslova 2 8. Vedtak kan berre gjerast for eitt år om gongen. Det er en føresetnad at skulen vurderer at eigne grupper er det beste for eleven. Denne vurderinga må komme fram av vedtaket. I vedtaket kan skulen òg gjere avvik frå læreplanverket. På bakgrunn av omfang, val av læreplan og organisering må skulen i vedtaket ta stilling til kva for lærarkompetanse som er nødvendig for å gjennomføre opplæringa. Det må til eit enkeltvedtak om stans i særskild språkopplæring når eleven blir overført til den ordinære opplæringa. Skulen må kartleggje elevar som får særskild språkopplæring, undervegs i opplæringa, jf. opplæringslova 2 8. Dette for å vurdere om elevane har tilstrekkelege ferdigheiter i 7

8 norsk til å følgje ordinær opplæring på skulen. Før skulen overfører eleven til å følgje ordinær opplæring, må skulen gjere eit enkeltvedtak om stans i særskild språkopplæring. Dette gjeld rettar for ein bestemt person og er derfor eit enkeltvedtak, jf. forvaltningslova 2 og kapittel IV og V. 4.2 Fylkesmannens vurderingar I dømet på enkeltvedtak om særskilt språkopplæring skulen har sendt inn, går det fram omfang av den særskilte språkopplæringa. Det er også informasjon om kva læreplan eleven skal følgje. Skulen skriv derimot ikkje noko i vedtaket om korleis opplæringa skal organiserast. Vedtaket tar opp spørsmålet om tospråkleg kompetanse for den som skal gjennomføre morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring, jf. kontrollspørsmål 17 d). Skulen skriv i vedtaket at eleven ikkje har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje ordinær undervisning, men at kommunen ikkje har tospråkleg lærar hausten Skulen tildelar i staden eleven 14,25 timar undervisning kvar veke til anna tilpassa opplæring etter opplæringslova 2 8, tredje ledd. Fylkesmannen vurderer dette tiltaket til å vere noko anna enn det som er meint å vere omfatta av føresegna. Opplæringslova 2 8 omhandlar særskilt språkopplæring for elevar frå språklege minoritetar. Alle elevar har etter opplæringslova 1 3 rett til tilpassa opplæring. Dersom ein elev skal få ein rett etter 2 8, tredje ledd, må dette omfatte tiltak som er meint å gi eleven morsmålopplæring og tospråkleg fagopplæring. Dette kan til dømes vere morsmålopplæring i form av fjernundervisning, eller intensivundervisning i kortare periodar. 4.3 Fylkesmannens konklusjon Ut frå dokumenta i tilsynet oppfyller skulen delvis lova sine krav når det kjem til innhald i enkeltvedtaket. Skulen oppfyller derimot ikkje lovkravet om informasjon om kva kompetanse den som skal gjennomføre den særskilte språkopplæringa skal ha. Slik Fylkesmannen vurderer den innsendte dokumentasjonen oppfyller ikkje skulen krava i 2 8, tredje ledd når dei gir 14,25 timar i veka til «anna tilpassa opplæring». Det går ikkje tilstrekkeleg klar fram om tiltaka som er skissert tar ikkje sikte på å gi eleven morsmålsopplæring eller tospråkleg fagopplæring. 5. Frist for retting av lovbrot Fylkesmannen har i kapittel 4 konstatert lovbrot. I denne rapporten får Stord kommune frist til å rette lovbrot, jf. kommunelova 60 d. Frist for retting er 4. mai Kommunen må innan denne datoen sende Fylkesmannen ei erklæring om at det ulovlege forholdet er retta, og ei utgreiing om korleis lovbrotet er retta. Dersom lovbrot ikkje er retta innan den fastsette fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Eit eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og kan klagast på, jf. forvaltningslova kapittel VI. Følgjande pålegg er aktuelle å vedta etter utløpet av rettefristen i denne rapporten: 8

9 Enkeltvedtak om særskild språkopplæring 1. Stord kommune må syte for at Langeland skule ved behov for og stans av behov for særskild språkopplæring oppfyller forvaltningslova 2 og kapittel IV og V og opplæringslova 2 8. Stord kommune må i samband med dette sjå til at: a. Skulen i sine vedtak klargjer kva for tiltak som vert gitt for å oppfylle kravet om «anna opplæring tilpassa føresetnadene til elevane» for å kompensere for manglande personale til morsmålsopplæring og/eller tospråkleg fagopplæring, jf. opplæringslova 2 8, tredje ledd. 6. Kommunen sin frist til å rette Som nemnt ovanfor, har kommunen fått ein frist for å rette dei ulovlege forholda som er konstaterte i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er 4. mai Kommunen har rett til innsyn i saksdokumenta, jf. forvaltningslova 18. Johan Sverre Rivertz tilsynsleiar Kjetil Stavø Høvig rådgjevar 9

10 Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget Følgjande dokument inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Vedlegg 1: Eigenvurdering Langeland skule Vedlegg 2: Samtykke til vedtak om særskild språkopplæring Langeland skule Vedlegg 3: Informasjon til elev/føresette om særskild språkopplæring Vedlegg 4: Informasjon til mor/far Langeland skule Vedlegg 5: Vedtak spesialundervisning skuleåret 2013/14 og 2014/15 - Langeland skule Vedlegg 6: Vedtak om særskild språkopplæring for elevar frå språklege minoritetar, jf. 2 8 Langeland skule Vedlegg 7: Tilvising Pedagogisk-Psykologisk teneste (PPT) for Stord og Fitjar Langeland skule Vedlegg 8: Kartleggingsmateriell (Udir) Langeland skule 10