Lærdal kommune lovlegkontroll av vedtak om ny forskrift om skulekrinsane flytting av ungdomssteget på Borgund

Transkript

1 Sakshandsamar: Anne Marte Wiland Sæle Vår dato Vår referanse Telefon: / E-post: Dykkar dato Dykkar referanse Lærdal kommune Postboks Lærdal Lærdal kommune lovlegkontroll av vedtak om ny forskrift om skulekrinsane flytting av ungdomssteget på Borgund Fylkesmannen i Sogn og Fjordane har motteke sak om lovlegkontroll av vedtak om endring av forskrift om skulekrinsar i Lærdal kommune. Saka vart sendt frå kommunen Mindretalet som har framsett kravet, ber om ei rask sakshandsaming, sidan vedtaket vil få konsekvensar frå oppstart av neste skuleår. Ved lovlegkontroll skal Fylkesmannen vurdere om innhaldet i avgjerda er lovleg, at ho er teken av nokon som har mynde til å ta slik avgjerd og at avgjerda har kome til på lovleg måte, jf. kommunelova 59, nr. 4. Om det er gjort feil som gjer at vedtaket er ugyldig, skal Fylkesmannen oppheve vedtaket. Med «kommunen» meiner vi i denne saka fleirtalet i kommunestyret, med mindre anna går fram av samanhengen. Konklusjon Lærdal kommune sitt vedtak av i sak nr. 37/12, Forskrift om skulekrinsane/opptaksområda i Lærdal kommune. Flytting av ungdomssteget frå Oppvekst Borgund til Lærdalsøyri skule, er lovleg. Bakgrunn for saka Kommunestyret i Lærdal vedtok , med 10 mot 7 røyster, å endre skulekrinsgrensene i kommunen ved forskrift (sak 37/12). Den nye forskrifta inneber at ungdomssteget på Oppvekst Borgund vert flytta til Lærdalsøyri skule frå skuleåret 2012/2013. Krav om lovlegkontroll dagsett er underskrive av seks kommunestyremedlemmer; fem frå Senterpartiet og eitt frå Høgre. Kravet om lovlegkontroll vart handsama av kommunestyret Med 11 mot 6 røyster gjorde kommunestyret slikt vedtak: «Kommunestyret finn ikkje at vedtak i sak 37/12 innhaldsmessig er ulovleg eller vedtaket er vorte til på ulovleg måte og opprettheld vedtaket. Kommunestyret finn ikkje grunnlag for å gje klaga oppsetjande verknad etter kommunelova 59 nr. 3». Dokument i saka Det går fram av dokumentlista i brevet frå kommunen kva dokument som er lagt fram for Fylkesmannen. Hovudkontor Landbruksavdelinga E-post: Njøsavegen 2, 6863 Leikanger Fjellvegen 11, 6800 Førde fmsfpost@fylkesmannen.no Telefon: Postboks 14, 6801 Førde Internett: Telefaks: Telefon: Org.nr Telefaks:

2 2/10 Argument i kravet om lovlegkontroll I kravet om lovlegkontroll hevdar mindretalet i kommunestyret at gjeldande reglar for sakshandsaming ikkje er følgde, og at avgjerda strir mot viktige lover, forskrifter og regelverk. Det vert hevda at avgjerda strir mot opplæringslova, kommunelova, forvaltningslova, folkehelselova, plan- og bygningslova og dei ulovfesta rettsreglane om god forvaltningsskikk. Det vert bede om at Fylkesmannen vurderer fire ankepunkt: 1. Kommuneplanen: Kommunen har ingen oppdatert samfunns- og handlingsdel av kommuneplanen, og kommunen har ingen kommunedelplan for skuleverket. Dette meiner mindretalet er ulovleg. Lærdal kommune har ein kommuneplan for der det står at skulestrukturen skal vere uendra i perioden. Det vert argumentert med at vedtaket om endring av krinsgrenser er brot på sist vedtekne plandokument, at det strir mot forsvarleg sakshandsaming å reise saka på nytt utan først å endre plandokumenta, og at dette kan ha hindra kommunestyret i å ta gjennomtenkte, langsiktige og framtidsretta avgjerder. 2. Årsbudsjettet: Ved handsaming av årsbudsjettet tok kommunestyret vekk driftsmidlane til ungdomssteget Borgund frå hausten 2012, og dette vart lagt inn i økonomiplanen for Mindretalet meiner det ikkje er lovleg å vedta eit årsbudsjett som berre har midlar til ein ny, men enno ikkje lovleg vedteken skulestruktur. Det vert også hevda at kommunen har underbudsjettert endringa, og at dette må vere brot på gjeldande budsjettføresetnader og god regnskapsskikk. 3. Saksutgreiinga: Mindretalet meiner Lærdal kommune ikkje har følgt regelverket for forskriftssaker, og viser til forvaltningslova 37. Dei meiner vedtaket kviler på ei mangelfull prosedyre som kan ha påverka utfallet, at avgjerda ikkje er tufta på ei grundig, skulefagleg konsekvensanalyse. Det vert vist til at retten til skule i eige nærmiljø ikkje er utgreidd, at barna sine arbeidsreiser berre er overflatisk nemnde, at barnets beste ikkje er utgreidd og vektlagt, og at auka kostnader for foreldra ikkje er vurdert. 4. Sakshandsaminga: Mindretalet skriv at deira generelle inntrykk av sakshandsaminga er at det ikkje har vore kontradiksjon, der moglege argument vert vege mot kvarandre, og at moment som talar mot endringa so å seie er fråverande. Dei meiner handlinga er i strid med forvaltningsrettslege krav til upartisk sakshandsaming, forsvarleg sakshandsaming og god forvaltningsskikk. Argument frå kommunen Innleiingsvis vil vi påpeike at kommunen i handsaminga av kravet om lovlegkontroll i liten grad har kommentert dei enkelte elementa i kravet. For framtidige saker om lovlegkontroll ber vi om at kommunen gir meir utfyllande kommentarar. Vi meiner likevel at saka er tilstrekkeleg opplyst til at vi kan gjennomføre lovlegkontrollen. I kommunen si handsaming av saka etter at høyringsfristen var ute, uttrykker fleirtalet i kommunestyret at dei er samde i at det hadde vore ei føremon at kommunen hadde hatt ein oppdatert kommuneplan for skule. Dei kan likevel ikkje sjå at dette er eit formelt vilkår etter opplæringslova 8-1 for å kunne endre skulestrukturen. Fleirtalet viser og til at kommunen har hatt ein brei prosess om skulestrukturen i kommunen før forskrifta vart utarbeidd.

3 3/10 Når det gjeld påstandane om at budsjettvedtaket er ulovleg, viser fleirtalet i kommunestyret til at det ikkje kom krav om lovlegkontroll då budsjettvedtaket vart gjort, og at fristen for slikt krav er tre veker etter at vedtaket er gjort. Det vert vist til at Fylkesmannen heller ikkje har kommentert dette i sitt skriv av om kommunen sitt budsjett for 2012 og økonomiplan Fleirtalet skriv at kommunen sjølvsagt må forhalde seg til det budsjettet som er vedteke. Vidare at dei økonomiske vurderingane som er gjorde i saka er av overordna og generell karakter, og at desse berekningane er lagt inn i gjeldande økonomi- og handlingsplan. Om utgreiinga skriv kommunen at høyringsutkastet viser at det er gjort eit omfattande arbeid over lang tid i framkant av sjølve saka om krinsregulering. I rapporten «Omstillingsprosjekt oppvekst Lærdal kommune», som vart lagt fram i mai 2011, er det gjort vurderingar av den samla ressursbruken, fordelinga av ressursane mellom dei ulike delane av sektoren, og kvaliteten målt mot ressursbruk for fem ulike alternativ. Rapporten vart lagt fram for foreldre og tilsette på skulane i eige møte. Etter dette fekk rådmannen i oppdrag av formannskapet å gjere vidare utgreiingar av flytting av ungdomssteget frå Borgund til Lærdalsøyri skule. Rådmannen sette ned ei arbeidsgruppe for å sjå på konsekvensar av eit slikt tiltak. Arbeidsgruppa sett ned av rådmannen, vurderte økonomiske, faglege og sosiale konsekvensar, i tillegg til konsekvensar for spesialundervisning. I rapporten «Sunn økonomisk drift i Lærdal kommune effektiviseringsprosjektet: Rapport om flytting av ungdomssteget» er det laga oversikt over ny fordeling av elevar mellom skulane og endra skyssordning som følgje av flyttinga. Vidare er det laga ei oversikt over endringa i tal årsverk. Rapporten vart gjort kjend i samband med budsjettarbeidet hausten 2011 og er vel kjend for involverte partar. På bakgrunn av dette konkluderer kommunen med at dei har oppfylt si utgreiingsplikt. Kommunen viser til at framlegget til forskrift vart sendt på høyring til skulane og aktuelle lag og interesseorganisasjonar i e-post av Fristen vart sett til 15. april grunna at saka allereie hadde vore mykje omtala og var godt kjend for dei fleste høyringsorgana. Høyringsfristen vart seinare utsett til 1. mai 2012 grunna at ikkje alle vedlegg var komne med, og etter førespurnad frå samarbeidsutvalet ved Borgund skule. Kommunen skriv at alle høyringsinstansane har komme med sine innspel innan fristen. Kommunen viser til Justisdepartementet sine retningslinjer for forskriftsarbeid, og meiner at saksutgreiinga i sakene 18/12 og 37/12 viser at kommunen har følgt retningslinjene. Rettslege rammer for lovlegkontroll Fylkesmannen har avgrensa overprøvingskompetanse i denne sakstypen. Ved lovlegkontroll skal Fylkesmannen etter kommunelova 59 nr. 4 ta stilling til om: - avgjerda er teken av nokon som har mynde til å ta slik avgjerd - innhaldet i avgjerda er lovleg - avgjerda har komme til på lovleg måte Dersom Fylkesmannen kjem til at vedtaket er ugyldig, skal vi oppheve vedtaket. Regelverk for skulekrinsendring Opplæringslova 8-1 slår fast at grunnskuleelevar har rett til å gå på den skulen som ligg nærast eller den skulen i nærmiljøet som dei soknar til. Det følgjer av opplæringslova 8-1 første ledd andre punktum at kommunen kan gi forskrifter om kva skule dei ulike områda i kommunen soknar til. Lova er ikkje til hinder for at det vert fastsett ulike skulekrinsar for

4 4/10 elevar ved ulike klassesteg, slik at elevar må byte skule i løpet av den tida dei går i grunnskulen. For forskrifter gjeld sakshandsamingsreglane i forvaltningslova kapittel VII. Før kommunen vedtek ei ny forskrift, eller endrar eller opphevar gjeldande forskrift, skal kommunen syte for at saka er så godt opplyst som mulig, jf. forvaltningslova 37 første ledd. Av 37 andre ledd følgjer det at dei forskrifta skal gjelde eller gjelder for eller hvis interesser særlig berøres, skal ha høve til å uttale seg til saka før det vert gjort vedtak. Opplæringslova kapittel 9a omhandlar elevane sitt skulemiljø. Det generelle kravet etter 9a-1 er at alle elevar i grunnskule og vidaregåande skule har rett til eit godt fysisk og psykososialt miljø som fremjar helse, trivsel og læring. Krava til det fysiske og psykososiale miljøet er nærare utdjupa i 9a-2 og 9a-3. I alle avgjerder som omhandlar barn, skal det takast omsyn til barnets beste, jf. barnekonvensjonen artikkel 3. Utdanningsdirektoratet har i rundskrivet Udir gjort nærare greie for kva sakshandsamingsreglar som gjeld for endringar i skulestrukturen. Rundskrivet gir ikkje uttrykk for endringar i den materielle rettstilstanden, men systematiserer og klargjer gjeldande regelverk. Justisdepartementet har tidlegare laga eit rettleiingshefte om forskriftsarbeid for kommunar. Fylkesmannen si vurdering Om avgjerda er teken av nokon som har mynde til å ta slik avgjerd Det følgjer av opplæringslova 8-1 første ledd andre punktum, jf. kommunelova 6, at kommunestyret har mynde til å ta slik avgjerd. Om innhaldet i avgjerda er lovleg Det går fram av rundskriv Udir at verken opplæringslova eller anna regelverk har reglar for innhaldet i endring av skulestruktur, altså reglar for når det er lovleg eller ulovleg å legge ned eller opprette skular. Avgjerder om skulestruktur ligg i kjerneområdet for den kommunale handlefridomen. Spørsmålet om ein kommune skal vedta samanslåing av fleire skulekrinsar eller nedlegging av ein eller fleire skular, vil i stor grad bli avgjort etter ei samansett vurdering av det aktuelle samfunnet etter skjøn. Omsynet til kva som er den mest rasjonelle skulestrukturen for kommunen ut frå økonomi, busetnad og utvikling i folketal, vil vere sentralt. Det er kommunestyret som etter politiske vurderingar tek stilling i slike spørsmål. Det følgjer av plan- og bygningslova 11-1 at kommunen skal ha ein samla kommuneplan som omfattar ein samfunnsdel med handlingsdel og arealdel. Kommunen kan òg ha delplanar for bestemte område, tema eller delar av verksemda, jf. plan- og bygningslova 11-1 tredje ledd. Lærdal kommune har ein kommuneplan for , som seier at skulestrukturen skal vere uendra i perioden. Planen skulle ha vore rullert, og planen skal vere styrande for verksemda til kommunen, jf. plan- og bygningslova 11-3, men det er likevel ikkje slik at kommunen ikkje kan gjere endringar i skulestrukturen utan å rullere kommuneplanen først. Samfunnsdelen er ikkje rettsleg bindande på same måten som arealdelen er det, jf. plan- og bygningslova 11-6 om rettsverknadene av arealdelen. Budsjettet er bindande for den kommunale verksemda, men kan endrast av kommunestyret ved behov, jf. kommunelova 47. Det er ikkje noko rekkefølgjekrav i lova om at endringar i

5 5/10 skulekrinsgrensene må vere vedtatt før det kan vedtakast budsjettmessige endringar knytt til dette. Det er ikkje kravd lovlegkontroll av budsjettvedtaket, og budsjettvedtaket er ikkje med i denne lovlegkontrollen. Grunnskuleelevar har etter opplæringslova 8-1 «rett til å gå på den skolen som ligg nærast eller ved den skolen i nærmiljøet som dei soknar til. Kommunen kan gi forskrifter om kva for skole dei ulike områda i kommunen soknar til». Ifølgje forarbeida (Ot.prp.nr. 46 ( ) s. 178) betyr dette: «arbeidet til kommunen med å fordele elevane mellom dei tilgjengelege skolane skal ta utgangspunkt i eit prinsipp om at eleven skal gå på den nærmaste skolen. Vurderinga av kva for skole som er nærmast, skal ta utgangspunkt i geografiske forhold, men skal også ta omsyn til andre relevante forhold, til dømes om sysken er plasserte på den same skolen, kapasiteten på skolane og om skolevegen er farleg.» NOU 1995:18 (s. 163) understrekar: «vurderingen av nærhet må ta utgangspunkt i de skoler som til enhver tid finnes i kommunen. Lovfesting av prinsippet gir ikke i seg selv noe grunnlag for krav om bygging av nye eller utvidelse eller opprettholdelse av eksisterende skoler. Selv med dette utgangspunkt vil et absolutt topografisk og trafikalt nærhetsprinsipp i for stor grad kunne binde ressursdisponeringen i kommunen. Ved svingninger i elevtallet må kommunen kunne endre opptaksområdet ved opptak av nye elever slik at plass i eksisterende skoleanlegg kan utnyttes». Kommunen skal altså fordele elevane på dei tilgjengelege skulane i tråd med prinsippet om nærskulen. Men kommunen har heimel til å endre skulekrinsgrensene, og retten til å gå på nærskulen stenger ikkje for at kommunen kan flytte eit ungdomstrinn når elevtala er synkande og økonomien i kommunen tilseier dette. Praktisering av nærskuleprinsippet vil då gjelde dei alternativa kommunen har til ei kvar tid. Fylkesmannen kan ikkje sjå at kommunen si krinsregulering er i strid med nærskuleprinsippet. I høyringsuttalane er det hevda at undervisningsopplegget ikkje vil vere i tråd med opplæringslova dersom krinsgrensene blir endra. Kommunen har uavhengig av krinsgrenser plikt til å oppfylle krava i opplæringslova. Vedtaket om endring av krinsgrenser kan difor ikkje bli ugyldig på dette grunnlaget. Fylkesmannen kan ikkje sjå at innhaldet i det aktuelle vedtaket er i strid med opplæringslova. Kommunelova, forvaltningslova, folkehelselova, plan- og bygningslova inneheld ikkje reglar som direkte regulerer innhaldet i eit slikt vedtak. Om avgjerda har kome til på lovleg måte Fylkesmannen skal prøve om sakshandsamingsreglane er følgde ved handsaming av den aktuelle saka. Dette gjeld både reglane i forvaltningslova, kommunelova, opplæringslova og dei ikkje lovfesta krava om forsvarleg sakshandsaming. Sentralt i denne samanhengen er plikta til å syte for at saka er godt nok opplyst før det vert gjort vedtak, jf. forvaltingslova 37 første ledd. Ei avgjerd om flytting av ungdomstrinn betyr mykje for foreldre, elevar og resten av lokalsamfunnet. Det er derfor viktig at kommunen syter for at saka er så godt utgreidd som mogleg, og at dei som vert direkte råka av avgjerda får høve til å uttale seg. I Justisdepartementet sitt rettleiingshefte om forskriftsarbeid står det at utgreiinga må gjere greie for bakgrunnen for forslaget. Eksisterande reglar bør omtalast, og det bør påpeikast

6 6/10 kvifor kommunen meiner det er behov for nye forskrifter. Innhaldet i den nye forskrifta må beskrivast. Vidare må utgreiinga gi ei vurdering av kva vesentlege økonomiske og administrative konsekvensar forskriftene kan få. Utgreiinga må omtale både utgifter, inntekter, innsparingar og praktiske konsekvensar som kan oppstå. Høyringa Kommunen skal etter forvaltningslova 37 som eit ledd i å få saka godt opplyst, gi dei som blir råka av avgjerda høve til å uttale seg. Kommunen bestemmer sjølv korleis høyringa skal gjennomførast, jf. forvaltningslova 37 tredje ledd. Det er mest vanleg å sende eit høyringsbrev der høyringsinstansane blir bedne om å uttale seg om forslaget innan ei bestemt frist, jf. rettleiingsheftet frå Justisdepartementet. Det er ikkje lovregulert kor lang fristen for uttale skal vere, men han skal gi ein reelt høve for å setje seg inn i saka og uttale seg. Justisdepartementet har anbefalt ein høyringsfrist på to månader i kommunen, og skriv at fristen kan vere kortare dersom saka hastar. I denne saka har forslaget til ny forskrift vore på høyring, og fristen med utsetjing har vore ca. 1,5 månad. Kommunen har lagt vekt på at saka har vore mykje omtala og var godt kjent hos dei fleste høyringsorgana. Rapportane «Omstillingsprosjekt oppvekst Lærdal kommune» og «Sunn økonomisk drift i Lærdal kommune effektiviseringsprosjektet: Rapport om flytting av ungdomssteget» låg ved som ein del av saksutgreiinga, og gav høyringsinstansane godt grunnlag for å setje seg inn i saka og uttale seg. Første rapporten er også gjort kjent for foreldre og elevar i møte på skulen på tidlegare tidspunkt, og andre rapporten vart også gjort kjent i samband budsjettarbeidet hausten Det har vidare vore kjent for høyringsinstansane at kommunen sine økonomiske utfordringar har vore ein vesentleg faktor for å ta skulestrukturen opp til vurdering. Det har komme mange og grundige høyringsfråsegner innan fristen. Dette viser at høyringsinstansane har fått reelt høve til å uttale seg. Fylkesmannen meiner difor at fristen for uttale har vore i tråd med lovverket. Utdanningsdirektoratet viser i rundskriv Udir til at samarbeidsutval og alternativt foreldrerådet, bør få høve til å uttale seg. Det blir understreka i forarbeida (Innst. O. nr. 70 ( ) at desse organa vert rekna som viktige i samanheng med høyring om krinsendring. Rundskrivet viser til at andre som bør få høve til å uttale seg kan vere fagforeiningar, andre organisasjonar som kan ha interesse i saka, og brukarorgan ved skulane. Vidare står det at dersom endringa av skulestruktur medfører endringar i skyssbehov, bør også fylkeskommunen få høve til å uttale seg. Saka vart sendt på høyring til samarbeidsutvala og foreldreråda ved skulane, ungdomsrådet, råd for eldre og funksjonshemma og arbeidstakarorganisasjonane. Ut frå opplysningane i saka kan vi ikkje sjå at fylkeskommunen har fått saka til uttale. Dette er likevel ikkje eit absolutt krav, men ei anbefaling frå Utdanningsdirektoratet jf. rundskriv Udir Sidan dette er ei anbefaling, vil det ikkje vere nokon saksbehandlingsfeil. Ein eventuell feil kan heller ikkje ha verka inn på vedtaket, fordi kommunen har lagt til grunn i vurderingane sine at endringa også vil medføre auka skysskostnader for fylkeskommunen. Med denne presiseringa legg Fylkesmannen legg til grunn at dei forskrifta skal gjelde eller som forskrifta er av særleg interesse for, har fått uttala seg i høyringsrunden. Kommunen har i saksutgreiinga i kommunestyremøtet gått gjennom og vurdert merknadene som er komne inn.

7 7/10 Kommunen har blant anna kommentert påstandane om at undervisningsopplegget vil bryte med opplæringslova. Kommunen skriv at det pedagogiske personalet har erfaring med skulebyte både mellom krinsane og utanbygds frå, midt i skuleåret og ved oppstart av nytt skuleår. Om krava som vert stilte i opplæringslova skriv dei at ein må ha tillit til at pedagogisk personale på skulane gjennomfører endringa innanfor dei rammene opplæringslova set. Som vist til i avsnittet «Om innhaldet i avgjerda er lovleg» har kommunen uansett krinsgrenser plikt til å oppfylle krava i opplæringslova. Vidare har kommunen gått inn i påstandane om manglande utgreiing, deltaking og vurdering av alternative løysingar. Kommunen viser til at det er gjort eit omfattande utgreiingsarbeid gjennom dei to rapportane. Dei har vurdert samla ressursbruk, fordelinga av ressursane i sektoren og kvaliteten målt mot ressursbruk, for fem ulike alternativ. Den andre rapporten om alternativet kommunen gjekk inn for, vurderte økonomiske, faglege og sosiale konsekvensar. Ny fordeling av elevar og endringar i skyssordninga er omtala, og rapporten vart gjort kjend i samband med budsjettarbeidet hausten Kommunen har vurdert fem ulike alternativ, og samanlikna med gjeldande skulestruktur. Bakgrunnen for endringa er kommunen sitt prosjekt om omstilling og effektivisering, der økonomiske omsyn står sentralt, og der kommunen meiner ei ny løysing er nødvendig. Kommunen omtalar høyringa, kommentarane om kommuneplan, budsjettvedtak og dei økonomiske vurderingane. Kommunen viser til at deira primæroppgåve er å yte best mogleg undervisning til alle born i kommunen, og at omsynet til den samla elevmassen i kommunen gjer flytting naudsynt. Det er også gjort endringar i administrativ organisering, som har til siktemål å styrke rektorrolla og få ei betre oppfølging av det pedagogiske personalet. Utgreiinga viser at kommunen har lagt vekt på barnets beste, og at kommunen meiner at den løysinga dei har valt vil vere til beste for den samla elevmassen i kommunen. Fylkesmannen ser det slik at kommunen har gjort seg kjent med og vurdert uttalane som har komme inn, og at dette ligg som grunnlag for den endelege avgjerda. Utgreiing av ulike alternativ Kommunen gjer i sitt saksframlegg greie for korleis skulekrinsane er i kommunen i dag, og korleis dei ønskjer å endre krinsgrensene. Innhaldet i den nye forskrifta er lagt fram, og det er vist til at forslaget er ein del av omstillingsprosjektet «Sunn økonomisk drift i Lærdal kommune effektiviseringsprosjektet». Vedlagt høyringa ligg rapporten «Omstillingsprosjekt oppvekst Lærdal kommune», der kommunen blant anna har gått gjennom skuletenesta i kommunen og vurdert samla ressursbruk, fordeling av ressursbruk i sektoren og kvaliteten målt mot ressursbruk. I rapporten er fem hovudalternativ kort vurderte, og samanlikna med skulestrukturen i dag. På bakgrunn av rapporten har kommunen komme til at den beste løysinga er å flytte ungdomssteget frå Borgund til Lærdalsøyri. Fylkesmannen legg til grunn at vurderinga av fem hovudalternativ og samanlikninga med skulestrukturen i dag, er ei god nok utgreiing av alternativ. Også vedlagt høyringa låg rapporten «Sunn økonomisk drift i Lærdal kommune effektiviseringsprosjektet: Rapport om flytting av ungdomssteget» som går nærare inn på dei økonomiske, faglege og sosiale konsekvensane av denne løysinga. Begge rapportane er vedlagt høyringa, og må dermed reknast som ein del av saksutgreiinga.

8 8/10 Utgreiing av reisekostnader I rapporten «Omstillingsprosjekt oppvekst Lærdal kommune» har kommunen gjort greie for endringar i reiselengd og skysskostnader for dei fem ulike alternativa. I rapporten «Sunn økonomisk drift i Lærdal kommune effektiviseringsprosjektet: Rapport om flytting av ungdomssteget» har kommunen gjort ei vurdering av «samla reisekostnad» ved flytting av ungdomssteget frå Borgund til Lærdalsøyri. Kommunen sine ekstra skyssutgifter dei neste åra er estimert, og det er vist til at fylkeskommunen også får ekstra skysskostnadar som følgje av endringa. Kommunen har laga ei oversikt over elevar og skyss, som syner alder på elevane, avstand til skulane, transportkostnader i dag, nye kostnader, og kor mange elevar som har farleg skuleveg. Endringar i reiseveg er utgreidde under sosiale konsekvensar i same rapport. Fylkesmannen ser det difor slik at reisekostnadene er forsvarleg utgreidde. Det er påpeika i kravet om lovlegkontroll at kommunen ikkje har vurdert auka reisekostnadar for foreldra. Dette er nok rett, men Fylkesmannen ser heller ikkje noko grunnlag for at dette burde ha vore utgreidd særskilt. Utgreiing av økonomiske konsekvensar I rapporten «Omstillingsprosjekt oppvekst Lærdal kommune» omtalar kommunen økonomiske innsparingar knytt til administrative ressursar og auke i skysskostnadane for dei fem ulike alternativa som er utgreidd. Vidare er det gitt ei oppsummerande oversikt over økonomiske verknader. I vedlegg til rapporten er det gitt ei «Oversikt over elevtal, årsverk og elevar pr årsverk til undervisning etter ulike alternativ» og ei «Oversikt over elevtal og skyss etter ulike alternativ». Det vert lagt til grunn i rapporten at talet på barn vil halde fram med å gå ned, og at noverande spreidd skulestruktur vil medføre eit vedvarande press på kvalitet og kostnadsnivå. Kommunen meiner alternativet med flytting av ungdomssteget til Lærdalsøyri gir dei største økonomiske gevinstane, og medfører minst transport av born og ei jamnare fordeling av ressursar per elev mellom skulane. I rapporten «Sunn økonomisk drift i Lærdal kommune effektiviseringsprosjektet: Rapport om flytting av ungdomssteget» har kommunen gått nærare inn i dei økonomiske konsekvensane ved flyttinga av ungdomssteget til Lærdalsøyri. Økonomiske konsekvensar knytt til undervisningspersonale og anna personale og samla reisekostnad er vurdert. Det er gitt ei oversikt over elevar og skyss, elevtal og årsverk, og «Elevkostnadar rekneskap 2011 og budsjett 2012». I saksutgreiinga då det vart gjort vedtak etter høyringa, skriv kommunen at dei økonomiske vurderingane som er gjorde er av overordna og generell karakter. Heilårsverknaden av ei omlegging er vurdert til ca. 1,3 mill kroner, verknaden i 2012 til ca kroner. Kommunen skriv at økonomien må settast inn i ein heilskap og sjåast i samanheng med den faktiske stoda med avvik i lønsbudsjettet. Kor store innsparingar endringa av skulestrukturen vil føre til, er ei vurdering som må gjerast ut frå eit fagleg skjøn med bakgrunn i kunnskap om økonomien i kommunen. I ei sak om lovlegkontroll må Fylkesmannen nøye seg med å kontrollere om det faglege skjønet framstår som forsvarleg, og om det er påvist klare feil. At LUFS i sine utrekningar kjem til andre tal, er ikkje i seg sjølv ein indikasjon på at det ligg føre feil. Største skilnadene mellom utrekningane frå kommunen og utrekninga frå LUFS, er at LUFS har teke med fleire kostnadspostar som kommunen ikkje har teke med. Dette gjeld mellom anna auka foreldreutgifter, kostnader for fylkeskommunen til skuleskyss, auke i administrative utgifter og utgifter til reinhald og vedlikehald, investeringskostnader, timetal per elev og spesialundervisning. Vidare reknar LUFS med tapte skatteinntekter ut frå ei

9 9/10 forventning om at somme av familiane der barna får lengre reiseveg til skulen, kjem til å flytte. Det ligg i hovudsak innanfor det faglege skjønet til kommunen å fastleggje i kor stor grad slike postar skal ha vekt i ei avgjerd om endring av skulestrukturen. Ulikskapane i kva som er vurdert gjer det vanskeleg å stille utrekningane opp mot kvarandre. Fylkesmannen nøyer seg med å konstatere at utrekningane frå LUFS ikkje i seg sjølv viser at kommunen har gjort feil i sine utrekningar. Vurdering av barnets beste Det går fram av rundskrivet frå Utdanningsdirektoratet at kommunen i saker om skulestruktur også må vurdere barnets beste, i lys av barnekonvensjonen som er ein del av norsk rett. Kva vurderinga konkret skal bestå av er ikkje regulert, men barnets beste skal vere eit grunnleggande omsyn ved alle avgjerder som omhandlar barn. Kva som er til beste for barn går ikkje fram av konvensjonen. Omsynet er heller ikkje einerådande, det er fleire andre omsyn som også vil spele inn når det skal takast avgjerder som gjeld barn, t.d. økonomiske omsyn og omsynet til det kommunale sjølvstyre. Barnets beste er vurdert under faglege og sosiale konsekvensar i kommunen sine rapportar. Under faglege konsekvensar er det til dømes vurdert korleis elevane fagleg kan komme til å oppleve endringar når dei kjem frå ein liten til ein stor skule, og korleis elevane på barneskulen på Borgund vil oppleve at dei vert eit mindre fagleg miljø. Under sosiale konsekvensar er det vurdert kva konsekvensar lengre reisetid vil kunne få for elevane. Kommunen viser til at det er nokre ulemper ved flytting, men at dei vurderer fordelane endå større. I tilrådinga i første rapporten vert det vist til at kommunen får to stabile fagmiljø og føreseielege rammer for alle elevar, foreldre og tilsette. Vidare at det er rimeleg å tru at dette samla sett vil gi den beste kvaliteten på tilbodet og tener elevane i Lærdal kommune best. Fylkesmannen ser det slik at vurderinga av barnets beste er i samsvar med dei krava som følgjer av barnekonvensjonen. Utgreiing av nærskuleprinsippet Vi viser til omtalen av nærskuleprinsippet under avsnittet «Om avgjerda er kome til på lovleg måte». Kommunen har utgreidd synkande elevtal og økonomiske innsparingar, som bakgrunnen for endringa i krinsgrensene. Kommunen viser i utgreiinga til at dei meiner endringar er nødvendige, og vurderer difor ikkje eksisterande skulekrinsar som eit alternativ. Vi kan ikkje sjå at det er ein mangel ved kommunen si utgreiing at nærskuleprinsippet ikkje er drøfta. Utgreiinga vurdert ut frå retningslinjene frå Justisdepartementet for forskriftsarbeid Kommunen har i saksframlegget vist til at behovet og bakgrunnen for forslaget om endring av krinsgrenser er omstillingsprosjektet om sunn økonomisk drift i kommunen. Kommunen viser til at dei gjennom rapporten om flytting av ungdomssteget frå Borgund til Lærdalsøyri skule har gjort ei grundig vurdering av bakgrunnen for endringa, utgifter og innsparingar, faglege og sosiale konsekvensar som følgje av ei flytting. Dei eksisterande krinsgrensene er skildra i saksframlegget, og tilsvarande er forslag til ny forskrift lagt fram. I rapportane «Omstillingsprosjekt oppvekst Lærdal kommune» og «Sunn økonomisk drift i Lærdal kommune effektiviseringsprosjektet: Rapport om flytting av ungdomssteget», som er ein del av saksutgreiinga, har kommunen gjort greie for vesentlege økonomiske og administrative konsekvensar av forskrifta. Både utgifter og innsparingar er omtala for ulike alternativ. Fylkesmannen ser det slik at kommunen har følgt Justisdepartementet sine retningslinjer for forskriftsarbeid.

10 10/10 Samla konklusjon Etter ei vurdering av dokumenta i saka kan ikkje Fylkesmannen sjå at det er gjort feil i sakshandsaminga, verken ved utgreiing eller høyring. Vi finn at kommunen har hatt god kjennskap til dei ulike synspunkta som er sett fram i prosessen, og at vedtaket er gjort på eit forsvarleg grunnlag. Fylkesmannen skal ikkje ta stilling til om flytting av ungdomssteget er føremålstenleg eller ikkje. Vedtak Fylkesmannen kan ikkje sjå at det er gjort feil som gjer Lærdal kommunestyre sitt vedtak av , i sak nr. 37/12, Forskrift om skulekrinsane/opptaksområda i Lærdal kommune. Flytting av ungdomssteget frå Oppvekst Borgund til Lærdalsøyri skule, ugyldig. Avgjerda er lovleg. Fylkesmannen sitt vedtak er endeleg og kan ikkje påklagast. Vi ber om at kommunen informerer dei som har kravd lovlegkontroll om vedtaket. Med helsing Gunnar O. Hæreid Assisterande fylkesmann Åslaug Krogsæter Utdanningsdirektør