Rådmannen får i oppdrag å utarbeide overgangsordningar med plan for iverksetjing som skal leggjast fram for KOIK til orientering så raskt som råd.

Transkript

1 Sakshandsamar, innvalstelefon Jannicke Haaland Haarr, Vår dato Dykkar dato Vår referanse 2013/ Dykkar referanse 12/2616 Osterøy kommune Rådhuset 5282 Lonevåg Lovlegkontroll - Osterøy kommune - ny skulestruktur Fylkesmannen i Hordaland har 30.mai 2013 fått til handsaming sak om lovlegkontroll av vedtak i sak 008/13 «Framlegg til ny skulemodell for barnetrinnet i grunnskulen». Vedtak 1. Kravet om at Osterøy heradstyre sitt vedtak i sak 008/13 er ulovleg, vert ikkje teke til følgje. 2. Kravet om at vedtaket ikkje skal setjast i verk før klagesaka er endeleg avgjort vert ikkje teke til følgje. Kort om saksgangen Osterøy heradsstyre fatta 24. april 2013 vedtak i sak nr 008/13 «Framlegg til ny skulemodell for barnetrinnet i grunnskulen», med slik ordlyd: «I: Skuleområde/krinsgrenser Med verknad frå opphever Osterøy heradstyre tidlegare forskrift om skuleområde. Det vert ikkje vedteke ny forskrift og Osterøy kommune skal såleis ikkje ha forskrift om skuleområde. Osterøy kommune skal tilby elevane skuleplass på nærskulen. Det kan gjerast unntak frå dette dersom foreldra søker om at eleven skal gå på ein annan skule. Nærskulen er som hovudregel den skulen som ligg geografisk nærast heimen til barnet. Trafikale tilhøve, avgrensa kapasitet på den geografisk næraste skulen og andre omsyn som det er lovleg å legge vekt på etter opplæringslova, kan likevel føre til at ein annan skule enn den geografisk næraste vert rekna som nærskulen til eleven. II: Skulestruktur for barnesteget i grunnskulen Osterøy heradstyre vedtek at det skal vere fire skular på barnesteget. Skulane skal ligge i Fotlandsvåg, Haus, Lonevåg og Valestrand (Valestrand/Hauge). Rådmannen får i oppdrag å utarbeide overgangsordningar med plan for iverksetjing som skal leggjast fram for KOIK til orientering så raskt som råd. Utbyggingsplanar av skulebygg må handsamast som eigne saker. Statens hus Kaigaten 9, 5020 Bergen Telefon: Telefaks: Utdanningsavdelinga Postboks 7310, 5020 Bergen Org.nr: E-post: postmottak@fmho.no Internett:

2 III: Innsparing Heradsstyret legg til grunn for vedtaket ei gjennomsnittleg innsparing på om lag kr 8 mill, pr. år.» Den 26. april 2013 vart det sett fram to krav om lovlegkontroll av vedtaket. Det fyrste kravet kom frå representantar frå Krf og Sp. Det andre kravet kom frå representantar frå Frp. Osterøy heradstyre handsama begge krava i møte 22. mai 2013, i sak 016/13 og 017/13. Heradstyret gjorde følgjande vedtak i begge sakene: «Vedtak i HS-sak 008/13 om Framlegg til ny skulemodell for barnetrinnet i grunnskulen vert oppretthalde. Krav om lovlegkontroll vert oversend Fylkesmannen i Hordaland til handsaming. Kravet om lovlegkontroll vert ikkje gjeve oppsetjande verknad.» Utfyllande merknader til det fyrste kravet kom inn til Fylkesmannen 14. juni 2013 og vart sendt vidare til kommunen for eventuell uttale. Det vert elles vist til dokumenta i saka. Fylkesmannen si vurdering 1. Vilkår for rett til lovlegkontroll Etter kommunelova (kl.) 59 fyrste ledd fyrste punktum kan «Tre eller flere medlemmer av kommunestyret sammen bringe avgjørelser truffet av folkevalgt organ inn» til kontroll av om avgjerda er lovleg. Det går fram av krava at ein ynskjer lovlegkontroll av Osterøy heradstyre sitt vedtak av 24. april 2013 om å oppheve gjeldande forskrift om skulekrinsar, og legge ned barneskulane Hamre, Hjellevik, Bruvik og Hauge. Fylkesmannen legg til grunn at det ein ynskjer lovlegkontroll av er vedtak i sak med saksnummer 008/13. Fylkesmannen finn at vedtaket er «avgjørelser» som nemnt i kl. 59 fyrste ledd fyrste punktum. Fylkesmannen finn vidare at vedtaket er gjort av «folkevalgt organ», heradstyret, og at begge krava om lovlegkontroll kjem frå tre heradstyrerepresentantar, jf. kl. 59 fyrste ledd fyrste punktum. Fylkesmannen finn dessutan at krava er sett fram innan fristen på tre veker, jf. kl. 59 sjuande ledd. 2. Generelt om lovlegkontrollen I kl. 59 fyrste ledd fyrste punktum er det fastsett at det som skal kontrollerast er «avgjørelsens lovlighet». I fjerde ledd i regelen er dette presisert slik: «Ved lovlighetskontroll skal det tas stilling til om avgjørelsen a. er innholdsmessig lovlig, b. er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse, og c. er blitt til på lovlig måte.» 2

3 2.1. Materiell kompetanse om vedtaket er innhaldsmessig lovleg Innhaldet i vedtaket må vere i samsvar med gjeldande rettsreglar. Fylkesmannen sin overprøvingsrett er snevrare i ei sak om lovlegkontroll enn til dømes i ei sak om klage på enkeltvedtak etter forvaltningslova. I ei sak om lovlegkontroll kan Fylkesmannen berre prøve kommunen sitt frie skjønn i den grad kommunen har gått ut over sitt mynde (misbruk av mynde). Fylkesmannen har altså same kompetanse som domstolane har i deira prøvingsrett av forvaltningsvedtak. Fylkesmannen finn at innhaldet i vedtaket er i samsvar med gjeldande rettsreglar. Nokre av dei som har kravd lovlegkontroll har hevda at vedtaket er ei «blancofullmakt» til administrasjonen til å gjere kva den vil med elevane frå Hjellevik og Hauge skular. Fylkesmannen viser til at heradstyret kan delegere mynde til å gjere vedtak i enkeltsaker til rådmannen, jf. kl. 6 og 23 fjerde avsnitt. Innhaldet i rådmannen/ kommunen sine etterfølgjande avgjerder må være i samsvar med gjeldande rettsreglar, herunder opplæringslova (oppll.) 8-1 om nærskulen, oppll. kapittel 9a om elevane sitt skulemiljø og Barnekonvensjonen artikkel 3 om barnets beste. Fylkesmannen nemner elles at det i utgangspunktet er opp til kommunen sitt frie skjønn om den vil leggje ned skuler, om den vil ha forskrifter om kommunale skulekretsgrenser jf. oppll. 8-1 fyrste ledd andre punktum, om den vil utsetje avgjerd om når nedleggingsvedtak skal setjast i verk og avgjerd om kvar og når gjenståande skular skal byggjast ut mv Personell kompetanse Det er ikkje noko som tyder på at det ligg føre feil m.o.t. den personelle kompetansen, jf. kl. 59 fjerde ledd bokstav b. Det går fram av dokumenta i saka at vedtaket det no vert kravd lovlegkontroll av er gjort av heradstyret. All mynde ligg i utgangspunktet til kommunestyret som kommunen sitt øvste organ, jf. kl Prosessuell kompetanse Fylkesmannen vil så prøve om kommunen hadde prosessuell kompetanse til å treffe vedtaket, det vil seie om reglane om sakshandsaming er følgt, jf. kl. 59 fjerde ledd bokstav c Gjeld reglane i forvaltningslova i saka? I krava om lovlegkontroll blir det mellom anna vist til forvaltningslova (fvl.) 37, 41 og 42. Kommunale vedtak om endring av skulestrukturen er ikkje enkeltvedtak etter forvaltningslova. Dermed gjeld ikkje reglane i forvaltningslova kapittel IV VI direkte, jf. fvl. 3 fyrste ledd. Reglane i forvaltningslova kapittel I-III gjeld imidlertid, herunder 11 om forvaltninga si plikt til rettleiing. Fvl. 41 om «virkningen av feil ved behandlingsmåten» gjeld berre direkte der det blir gjort enkeltvedtak, men må brukast analogisk for alle eventuelle sakshandsamingsfeil i saka. Fvl 42 om utsett iverksetjing av vedtak gjeld i saka saman med kl 59 tredje ledd som det og vert vist til i krav om lovlegkontroll. Fyrste avsnitt i heradstyret sitt vedtak gjeld oppheving av forskrift. Reglane i fvl. kapittel VII skal då brukast, jf. fvl. 3 fyrste ledd. 3

4 Saksbehandlingsreglane i fvl. kapittel VII gjeld ikkje direkte for kommunestyrevedtaket andre, tredje, femte, sjette og sjuande avsnitt. I desse punkta har kommunen ikkje gjeve forskrift. På grunnlag av det ulovfesta forvaltningsrettslige prinsippet om at forvaltninga skal treffe vedtak etter at saka har vore behandla på forsvarlig måte, må saka også for desse punkta behandlast på sama måte som om det skulle ha vore ei forskrift. Vi viser til Rundskriv Udir punkt 3. Kommunen har i det same vedtaket fjerde avsnitt fatta vedtak om at det skal vere fire skular på barnesteget i Osterøy kommune. Det inneber i realiteten nedlegging av fire skuler. Utdanningsdirektoratet skriv i sitt rundskriv Udir , kapittel 4: «Noen kommuner velger å behandle de to sakene, vedtaket om nedleggelse og forskriftsendringen, som en og samme sak og sender den samlet på høring. Fordi saken inkluderer en forskriftsendring må hele saken, også den delen av saken som gjelder selve vedtaket om skolenedleggelse, behandles etter reglene om forskrifter i forvaltningslovens kap. VII.» Dette må også gjelde der kommunen, som her, velger å handsame vedtaket om nedlegging og oppheving av forskrift som ei og same sak Var saka utgreidd i tråd med gjeldande regelverk før vedtak vart gjort? Det er anført at saka ikkje var godt nok opplyst før vedtak vart gjort. Det blir peikt på at høyringsfristen på vel tre veker pluss påskeferie var for kort. Det blir vist til feil og manglande utgreiingar i saka mellom anna når det gjeld økonomiske og praktiske konsekvensar av vedtaket. Det blir peikt på at det ikkje er gjort vurdering av elevane sine rettar etter opplæringslova kapittel 9a som gjeld psykisk og fysisk skulemiljø. Det blir dessutan peikt på at det ikkje går fram av saka om innspela frå høyringspartane er vurderte eller har hatt innverknad på saka, og at heradstyremedlemmene ikkje har fått råd av rådmannen når det gjeld desse merknadene. Det er ikkje lov- og forskriftsbestemte reglar for kor lang ein frist for å uttale seg skal vere i saker om skulestruktur. Som nemnt over gjeld reglane i fvl. kapittel VII direkte for delar av vedtaket og som forvaltningsnorm for resten av vedtaket. Kravet i 37 fyrste ledd om at forvaltningsorganet skal sjå til at saka er «så godt opplyst som mulig» før vedtak blir gjort, må difor bli oppfylte. Denne føresegna beskriv ei norm, der krava kan vere noko ulike ettersom det må takast omsyn til kor mykje saka hastar, kor viktig ho er, kva ressursar forvaltningsorganet har rådevelde over og kva oppgåver forvaltningsorganet har. Det må i stor grad vere opp til forvaltninga sjølve å vurdere om saka bør utgreiast meir på bekostning av organet sine oppgåver elles. Nokre av dei som krev lovlegkontroll peikar på innhald i Retningslinje av 30. januar 2002 om forskriftsarbeid for kommuner kapittel 7 om plikt til utgreiing og høyring der det mellom anna står: «Utredning av bakgrunn, innhold og konsekvenser Videre må utredningen gi en vurdering av hvilke vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser forskriftene kan få for næringsliv, organisasjoner, privatpersoner og offentlige 4

5 instanser. Utredningen må omtale både utgifter, inntekter, innsparinger og praktiske konsekvenser som kan oppstå. Det kan f.eks. være at kommunen må foreta tilsettinger eller legge om saksbehandlingsrutiner, eller at nye rapporteringskrav kan føre til økte kostnader for bedrifter. De økonomiske konsekvensene bør om mulig tallfestes, eventuelt ved at det gis anslag. Hvis forskriften kan få vesentlige konsekvenser knyttet til f.eks. miljøet, distriktsutvikling, må også disse konsekvensene analyseres og kommenteres... Omfanget av utredningen må tilpasses sakens betydning.» Retningslinene stiller opp dei same krava som følgjer av kravet i fvl. 37 om at saka skal være så godt opplyst som mogleg før vedtak blir gjort. Det kan vere noko uklårt kor langt kravet til utredning av konsekvensar strekk seg, men det kan ikkje stillast krav om ein fullstendig økonomisk og/ eller praktisk konsekvensanalyse. I tillegg vil det i ein slik analyse vere variablar som ikkje kan kvantifiserast nøyaktig. Nokre av dei som har kravd lovlegkontroll har vist til kl. 23 andre ledd fyrste punktum. I denne føresegna er det slått fast at: «Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet» Det er altså i utgangspunktet administrasjonssjefen som har ansvar for saksforberedelsen. Utgangspunktet vil være at saka er ferdig forberedt når ho vert lagt fram for heradstyret. Administrasjonssjefen eller den som legg saka fram på hans eller hennar vegne vil ha plikt til å gjere merksam på ev. svakheter og ufullstendigheter i saksforelegget, slik at dei folkevalde kan forhalde seg og ta omsyn til det. Ansvaret for å sjå til at ein sak er tilstrekkjeleg utreda omfattar og eventuelle rettslege tvilsspørsmål. Administrasjonssjefen vil derfor ha plikt til å gi uttrykk for det dersom han eller ho meiner at det er rettslege manglar ved eit forslag til vedtak eller den saksførebuinga som har gått forut for dette. Det er likevel kommunestyret som har det endelege ansvaret også for saksførebuinga. Kommunestyret kan vedta å utsetje realitetsbehandlinga av saka, jf. kl. 34 fyrste ledd og sende saka tilbake til administrasjonen for vidare handsaming dersom fleirtalet er misfornøyde med saksførebuinga. Fylkesmannen finn at høyringsfristen i saka er kort, og ser at dette er ein sakstype som med fordel kunne ha vore meir konsekvensutreda før vedtak. Saka er kompleks og eit nedleggingsvedtak har store konsekvensar. På den annen side er kommunen i ein vanskeleg økonomisk situasjon og saka hasta. Rådmannen opplyser om at alle høyringsuttaler i saka låg som vedlegg til rådmannen si saksutgreiing til heradstyret. I nokre av desse vart det etter det opplyste mellom anna vist til at formkrava for å oppheve ei forskrift om skulekrinser ikkje var etterlevd og til feil m.o.t. økonomi. Fleirtalet i kommunestyret har ikkje nytta seg av høve til å utsetje realitetsbehandlinga av saka og sende henne tilbake til administrasjonen for vidare utgreiing før vedtak. 5

6 Etter ei heilskapleg vurdering av det som er opplyst i saka finn Fylkesmannen at det neppe er gjort feil m.h.t. utgreiing av saka som kan kritiserast på rettsleg grunnlag. Fylkesmannen finn uansett ikkje at det er gjort slike feil som det er grunn til å rekne med kan ha hatt bestemmande verknad på vedtaket, jf. prinsippet i fvl. 41. Vedtaket vart gjort med 17 mot 10 stemmar Manglande svar frå kommunen Det er anført at høyringsinstansar mellom anna har bede om lengre høyringsfrist utan å få svar. Fylkesmannen peikar her på at kommunen i tråd med ulovfeste prinsipp om god forvaltningsskikk må svare på slike anmodningar. Kommunen kan dessutan ha ei rettleiingsplikt etter fvl 11 med omsyn til nokre av dei spørsmåla høyringsinstansane har stilt kommunen Korleis høyringsuttaler er distribuerte til politikarane i heradstyret Det er anført at høyringsuttaler ikkje ser ut til å ha vorte distribuert til politikarane gjennom offisielle kanalar. Kommunelova inneheld ikkje krav om at høyringsuttaler skal bli sendt/ gjeve til politikarane automatisk. Etter kl. 32 andre ledd andre punktum skal innkallinga til heradstyremøter innehalde ei oversikt over «de saker som skal behandles.». Det går vidare fram av tredje ledd fyrste punktum at «Saklisten til møtet og andre dokumenter som ikke er unntatt fra offentlighet, skal være tilgjengelig for allmennheten.». Etter offentleglova kan det i utgangspunktet mellom anna bli kravd innsyn i uttaler som er komne inn i samband med høyring. Etter kl. 40 nr. 5 skal heradstyret «selv fastsette et reglement for de folkevalgtes rett til innsyn i saksdokumenter og til informasjon om saker som er under behandling.» I Rundskriv Udir står det i kapittel 3: «Det er (likevel) et generelt forvaltningsrettslig prinsipp at en sak skal være forsvarlig klarlagt før avgjørelse blir tatt. I en sak om skolenedleggelse betyr dette at kommunestyret skal ha rimelig kjennskap til synspunktene til de som berøres av nedleggelsen før et vedtak treffes.» Rådmannen opplyser om at alle høyringsuttaler i saka låg som vedlegg til rådmannen si saksutgreiing. I rådmannen sin saksutgreiing av 24. april 2013 til heradstyret har rådmannen gjeve eit samandrag av høyringsuttalene. Fylkesmannen finn ikkje at det er gjort saksbehandlingsfeil i høve til korleis høyringsuttalene er gjort tilgjengelege for politikarane i heradstyret Formkrav Nokre av dei som har kravd lovlegkontroll har peikt på at formkrava som gjeld ved oppheving av forskrift om skulekrinsgrenser ikkje er følgde. 6

7 Som nemnt over gjeld reglane i forvaltningslova kapittel VII direkte for nokre delar av vedtaket og som forvaltningsnorm for resten av vedtaket. Formkrava i fvl 38 må difor bli oppfylte. Forskrifta må opplyse om heimelen til forskrifta og om kven som har vedteke forskrifta. Forskrifta må også nemnast «forskrift». Slike forskrifter er likevel unnateke frå kravet om kunngjering i Norsk Lovtidend etter fvl 38 første ledd bokstav c, jf. opplæringslova 8-1 fyrste ledd tredje punktum Fylkesmannen kan ikkje sjå at forskrifta inneheld ei tilvising til heimel. Forskrifta blir heller ikkje nemnt «forskrift». Dette er feil ved forma, som er sakshandsamingsfeil, men som ikkje har hatt verknad på innhaldet i forskriftsavgjerda, jf. prinsippet i fvl Utsett iverksetjing Det blir bede om at vedtaket ikkje vert sett i verk før klagesaka er endeleg avgjort, jf. fvl. 42 jf. kl. 59 nr. 3. Fylkesmannen har over konkludert med at kravet om at Osterøy heradstyre sitt vedtak i sak nr 008/13 er ulovleg, ikkje vert teke til følgje. Kravet om utsetjande verknad blir etter dette ikkje aktuelt. Med helsing Rune Fjeld assisterande fylkesmann Jannicke H. Haarr seniorrådgjevar Brevet er godkjent elektronisk og har derfor inga underskrift. Fylkesmannen ber kommunen om å underrette dei aktuelle representantane. 7