Horten Roklubb Bromsveien 8 3183 HORTEN Trondheim, 10.12.2015 Deres ref.: [Deres ref.] Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2015/11960 Saksbehandler: Pål Foss Digre Borrevannet naturreservat - søknad om etablering av treningsarena for roklubb - avgjørelse i klagesak Miljødirektoratet stadfester vedtak fra Fylkesmannen i Vestfold av 3. juni 2015, der Fylkesmannen avslår søknad fra Horten roklubb om dispensasjon fra verneforskriften for Borrevannet naturreservat for bruk av Borrevannet som treningsarena. Klagen har dermed ikke ført fram. Vi viser til brev fra Horten Roklubb av 30. september 2015. I brevet klager roklubben på vedtak fra Fylkesmannen i Vestfold av 3. juni 2015, der Fylkesmannen avslår å gi dispensasjon fra verneforskriften for Borrevannet naturreservat for bruk av Borrevannet som treningsarena for roklubben. Bakgrunnen for saken Borrevannet naturreservat ble opprettet ved kongelig resolusjon av 2. oktober 1981. Formålet med vernet er ifølge verneforskriften punkt III «å bevare et viktig våtmarksområde i sin naturgitte tilstand og verne om et spesielt rikt og interessant fugleliv, vegetasjonen og annet dyreliv som er naturlig knyttet til området.» Ved brev av 17. desember 2014 søkte Horten Roklubb om dispensasjon fra vernereglene for Borrevannet naturreservat for bruk av Borrevannet som treningsarena i sommermånedene. Det framkommer av søknaden at roklubben siden 1930 har benyttet Indre Havn som treningsbase. På grunn av økende småbåttrafikk har imidlertid sikkerheten blitt dårligere for roerne Indre Havn. I den siste reguleringsplanen for området har Horten kommune videre åpnet for båthavn med plass til 500 småbåter, noe som vil gjøre området enda mindre egnet til rotrening. Bruken av Borrevatnet er tenkt å skje fra mai til ultimo august. Rotreninga skal foregå på de nordligste 2 km av vannet. Treningene vil vare fra 1-3 timer per dag og det vil være 5-10 samtidige robåter samt følgebåt med stillegående motor. Både representanter for grunneierne og naturvern- og friluftsorganisasjoner innga kommentarer til forslaget, der de ut i fra forholdet til verneverdiene eller andre brukergrupper stilte seg negative til søknaden. Horten kommune anbefalte på den andre siden at det blir gitt dispensasjon. Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/73 58 05 00 Faks: 73 58 05 01 E-post: post@miljodir.no Internett: www.miljødirektoratet.no Organisasjonsnummer: 999 601 391 Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Grensesvingen 7, 0661 Oslo 1
I vedtak av 3. juni 2015 avslo Fylkesmannen søknaden. I brevet viser Fylkesmannen til at det foreligger god kunnskap om naturen i og ved Borrevannet. Området har et usedvanlig rikt fugleliv med registrerte forekomster av en rekke rødlistede arter som fiskeørn, toppdykker, vannrikse, makrellterne, hettemåke og fiskemåke. Vannet brukes videre av en rekke interesser. Fylkesmannen mener at verneforskriften punkt V nr. 3 ikke åpner for bruk av Borrevannet som treningsarena for roklubben. Fylkesmannen mener videre at ingen av de tre alternative vilkårene for å gi dispensasjon etter naturmangfoldloven 48 er oppfylt. Klagen Roklubben klagde på vedtaket i brev av 30. september 2015. I klagen presiserer roklubben at den ønsker å benytte et inntil 50 meter bredt og 2 000 meter langt belte fra nordenden av Borrevannet. Den ønskede bruken består av 1-3 puljer med ca. 10-20 personer som ror 3-4 turer tur/retur. Roklubben anfører i klagen at det ikke foreligger tilfredsstillende dokumentasjon på at roaktiviteten påvirker naturmangfoldet negativt. Den viser i den sammenheng til flere vann i Norge og utlandet der det drives roaktivitet kombinert med miljøhensyn. Det vises videre til at det allerede i dag er stor aktivitet på Borrevannet som er sammenlignbar med roklubbens planlagte bruk. Roklubben viser også til at det allerede så tidlig som 1979/81 pågikk rotrening og at det da ble planlagt roanlegg på vannet. Klubben framhever videre at rotrening er en helsefremmende aktivitet og at Indre havn i perioder i sommersesongen er uegnet som treningsanlegg. Som rettslig begrunnelse for klagen anfører roklubben at den aktivitet som foregikk på vernetidspunktet innebærer at unntaket for bruk av eksisterende båtretter kommer til anvendelse. Roklubben mener subsidiært at det under enhver omstendighet bør gis dispensasjon. Det anføres i den anledning at den aktiviteten som foreslås er i så begrenset omfang at den ikke vil stride mot vernevedtakets formål eller påvirke verneverdiene nevneverdig. Det anføres videre at det foreligger sikkerhetshensyn som kan begrunne en dispensasjon og at det også foreligger vesentlige samfunnsinteresser. Fylkesmannens forberedende klagebehandling Fylkesmannen har foretatt forberedende klagebehandling i samsvar med bestemmelsen i forvaltningsloven 33. Fylkesmannen har ikke funnet grunn til å oppheve eller endre vedtaket og har derfor oversendt saken til Miljødirektoratet for endelig avgjørelse. I begrunnelsen viser Fylkesmannen til at det foreligger god dokumentasjon i faglitteraturen på at roing forstyrrer fuglelivet. Når det gjelder anførselen om at roklubben hadde aktivitet på Borrevatnet på vernetidspunktet, mener Fylkesmannen unntaket for bruk av «båtretter» gjelder særlige rettigheter til bruk av båt. Fylkesmannen kan ikke se at roklubben hadde noen slik særlig rettighet og viser i den anledning til at grunneierforeninga i uttalelse i saken skriver at den ikke har godkjent bruken. Fylkesmannen fastholder videre at vilkårene for å gi dispensasjon etter naturmangfoldloven 48 ikke er oppfylt. 2
Rettslige utgangspunkter Miljødirektoratet er klageinstans for vedtaket. Klageinstansen kan etter forvaltningsloven 34 prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Dersom en klage fører fram, kan klageinstansen treffe nytt vedtak i saken, eller oppheve det opprinnelige vedtaket og sende saken til ny behandling i underinstansen. Etter verneforskriften for Borrevannet punkt IV nr. 2 er dyrelivet i reservatet fredet mot enhver form for skade, ødeleggelse og unødige forstyrrelser. I begrepet «forstyrrelser» ligger i utgangspunktet enhver påvirkning som medfører at dyr endrer adferd. Slik påvirkning anses dermed som forbudt dersom den fremstår som «unødig». I punkt V nr. 3 fremgår det at forbudene i punkt V likevel ikke er til hinder for «bruk av eksisterende fiskerett og båtrett» i det omfang bruken hadde på vernetidspunktet. Unntaket gjelder etter ordlyden ikke bruk av båt generelt, men bruk av en båtrett, det vil si en særrett til bruk av båt. Etter naturmangfoldloven 48 kan forvaltningsmyndigheten gi dispensasjoner fra vernevedtak i tre alternative tilfeller. Dispensasjon kan for det første gis dersom det ikke strider mot vernevedtakets formål og ikke kan påvirke verneverdiene nevneverdig. Videre kan dispensasjon etter andre alternativ gis dersom sikkerhetshensyn gjør det nødvendig, mens det siste alternativet åpner for at dispensasjon kan gis dersom vesentlige samfunnsinteresser gjør det nødvendig. Det er et absolutt krav at ett av disse tre vilkårene er oppfylt for at forvaltningsmyndigheten skal kunne gi dispensasjon. Dersom et av vilkårene er oppfylt, beror det på en skjønnsmessig vurdering av fordelene ved tiltaket veid opp mot ulempene for naturmangfoldet om tillatelse bør gis. Miljødirektoratets vurdering Et vedtak om vern etter naturvernlovgivninga innebærer at statlige myndigheter foretar ei prioritering, der hensynet til naturverdiene i utgangspunktet prioriteres framfor andre samfunnshensyn. Valget foretas av Kongen i statsråd, som er det høyeste organet innenfor statsforvaltninga. Borrevatnet er vernet som naturreservat. Naturreservater er den strengeste formen for naturfredning i norsk rett. Etter naturmangfoldloven 37 må ingen foreta seg noe som forringer verneverdiene angitt i verneformålet i et naturreservat. Spørsmålsstillinga i saken her blir dermed ikke hvordan rosporten generelt påvirker naturmangfoldet, men om den konkrete aktiviteten Horten roklubb ønsker å gjennomføre i Borrevatnet naturreservat er i tråd med den strenge beskyttelsen naturverdiene har nettopp her. Verneforskriften for Borrevannet naturreservat inneholder ikke noe spesifikt forbud mot ferdsel på vannet. Spørsmålet blir dermed om den omsøkte aktiviteten rammes av forbudet mot «unødig forstyrrelse» av dyrelivet. Vern av fuglelivet er et av hovedformålene bak vernevedtaket. Det foreligger omfattende registreringer av fuglelivet ved Borrevannet. Blant observerte arter er blant annet de rødlistede artene fiskeørn, toppdykker, vannrikse, hettemåke og makrellterne registrert som hekkende eller som næringssøkende i hekketida innenfor reservatet. Den omsøkte aktiviteten består i ferdsel med 5-10 robåter samt en følgebåt med stillegående motor frem og tilbake på vannet i 1-3 timer på ukedagene i mai-august. Som Fylkesmannen har påpekt er 3
det godt dokumentert vitenskapelig at roing kan forstyrre fugl, blant annet ved at fuglene avbryter næringssøk eller flytter til andre, mindre egnede områder. En konsekvens av dette kan igjen være dårligere hekkesuksess. Den omsøkte bruken som treningsarena vil medføre en relativt omfattende menneskelig aktivitet på vannet flere timer hver dag gjennom hele hekkesesongen. Selv om en viss bruk av robåt nok i seg selv ikke forstyrrer fuglelivet mer enn at det kan aksepteres, må en slik omfattende og organisert bruk etter Miljødirektoratets syn regnes som unødig forstyrrelse i verneforskriftens forstand og dermed i utgangspunktet være forbudt. Bruk av vannet som treningsarena vil likevel være tillatt, dersom roklubben kan vise til at de i dag har en særrett til slik bruk, og at denne retten også forelå på vernetidspunktet. Roklubben har imidlertid ikke lagt fram noen opplysninger om at de har en slik rett, og grunneierforeningen benekter at så er tilfellet. Slik saken står finner vi det naturlig å anta at roklubbens bruk må hjemles i den generelle rett allmenheten fra gammelt av har hatt til ferdsel på vassdrag og innsjøer som i dag framgår i vannressursloven 16. Bruk i kraft av denne retten kan imidlertid ikke regnes som en «båtrett» i verneforskriftens forstand. Vi kan dermed ikke se at roklubben har krav på å få bruke Borrevannet som treningsarena etter unntaksbestemmelsen i verneforskriften punkt V nr. 3. Spørsmålet blir da om det likevel kan gis dispensasjon etter naturmangfoldloven 48, og i tilfelle om det bør gis dispensasjon etter bestemmelsen. Etter bestemmelsens første alternativ kan dispensasjon gis dersom det verken strider mot verneformålet eller påvirker verneverdiene nevneverdig. I forarbeidene framgår det at bruken av ordet «nevneverdig» innebærer at adgangen til dispensasjon er snever. Siktemålet er at vernevedtaket ikke uthules av dispensasjoner, og gir en klar anvisning om at hensynet til verneverdiene skal være overordnet andre hensyn. I foredraget til den kongelige resolusjonen fremgår det at roklubbens ønske om bruk av Borrevatnet som regattabane ble vurdert. At naturreservatet var aktuell for bruk av roklubben var dermed kjent på vernetidspunktet. Verneforskriften inneholder likevel ikke spesifikke bestemmelser som åpner for bruk av vannet til organisert rotrening, noe som i utgangspunktet kan tilsi at slik bruk ble vurdert å være i strid med verneformålet. Vi finner imidlertid ikke grunn til å tillegge dette avgjørende vekt. Ut ifra forarbeidenes anvisning av at dispensasjonsadgangen er snever, legger vi uansett til grunn at en aktivitet i det omfang roklubben søker om vil medføre nevneverdig påvirkning av verneverdiene. Det er da ikke anledning til å gi dispensasjon etter dette alternativet. Roklubben har vist til at sikkerhetshensyn taler for at klubben bør kunne få benytte Borrevannet som treningsarena. Det vises i den anledning til den sikkerhetsrisiko båttrafikken i Indre havn utgjør særlig for yngre roere. Spørsmålsstillinga etter andre alternativ er imidlertid ikke om sikkerhetshensyn taler for en dispensasjon, men om disse hensynene gjør en dispensasjon nødvendig. Ordlyden tilsier dermed at det ikke må finnes andre gjennomførbare alternative måter. Selv om vi ser at sikkerheten for roerne i Indre havn kan være dårlig, er det ikke fremlagt opplysninger i saken som tilsier at problemet ikke kan løses på andre måter enn ved å flytte treningsvirksomheten til Borrevannet naturreservat. Vi kan dermed ikke se at det er dokumentert at hensynet til sikkerheten gjør det nødvendig å gi dispensasjon i saken her. 4
Roklubben anfører også at det foreligger vesentlige samfunnsinteresser til støtte for en dispensasjon. I forarbeidene til naturmangfoldloven framgår det at bestemmelsen er inntatt for tilfeller hvor «tungtveiende hensyn av nasjonal betydning tilsier at det gjøres inngrep i et eksisterende verneområde». Selv om virksomheten til Horten roklubb utvilsomt må regnes som samfunnsnyttig, er roklubbens behov for treningsanlegg ikke et hensyn av nasjonal betydning. Vi kan dermed heller ikke se at det er anledning til å gi dispensasjon etter denne bestemmelsen. For ordens skyld vil vi også bemerke at spørsmålstillinga også etter tredje alternativ er om de vesentlige samfunnsinteressene gjør det nødvendig å gi dispensasjon. Som nevnt over kan vi ikke se at det fremstår som nødvendig å flytte aktiviteten nettopp til Borrevannet. Miljødirektoratet er dermed enige i Fylkesmannens vurdering av at det ikke kan gis dispensasjon etter naturmangfoldloven 48 for bruk av Borrevannet som treningsarena for Horten roklubb i det omfanget som skisseres i søknaden. Det er da ikke grunnlag for å gå inn på den skjønnsmessige vurderinga av om fordelene og ulempene tilsier at det bør gis dispensasjon. Vi stadfester derfor Fylkesmannens vedtak. På bakgrunn av det ovennevnte fatter Miljødirektoratet følgende Vedtak Miljødirektoratet stadfester vedtak fra Fylkesmannen i Vestfold av 3. juni 2015, der Fylkesmannen avslår søknad fra Horten roklubb om dispensasjon fra verneforskriften for Borrevannet naturreservat for bruk av Borrevannet som treningsarena. Klagen har dermed ikke ført fram. Dette vedtaket kan ikke påklages videre, se forvaltningsloven 28 tredje ledd. Hilsen Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur Berit Lein avdelingsdirektør Finn Katerås seksjonsleder Kopi til: Fylkesmannen i Vestfold Postboks 2076 3103 Tønsberg Horten kommune Postboks 10 3191 HORTEN 5