Avgjørelse i klagesak klage på avslag på søknad om riving av pumpestasjon i Åkersvika naturreservat

Transkript

1 Hamar kommune Postboks Hamar Trondheim, Deres ref.: [Deres ref.] Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2018/3899 Saksbehandler: Pål Foss Digre Avgjørelse i klagesak klage på avslag på søknad om riving av pumpestasjon i Åkersvika naturreservat Miljødirektoratet opprettholder Fylkesmannens vedtak. At den gamle pumpestasjonen fjernes i sin helhet er en avgjørende forutsetning for at det gis dispensasjon for å etablere nye vann- og avløpsinstallasjoner innenfor grensene for Åkersvika naturreservat. Klager gis ikke medhold. Vi viser til klage av 13. februar 2018 fra Hamar kommune på vedtak fra Fylkesmannen i Hedmark av 10. januar I vedtaket avslår Fylkesmannen søknad om å beholde betongunderdelen på eksisterende pumpestasjon Elvsholmen, når denne rives og erstattes av en ny pumpestasjon. Klagesaken ble oversendt til direktoratet fra Fylkesmannen i brev av 15. mars Miljødirektoratet har mottatt utfyllende opplysninger i brev av 29. mars og 29. august Sakens bakgrunn Åkersvika naturreservat ble etablert i Området ble samme år meldt inn på lista over våtmarksområder av internasjonal betydning etter Ramsarkonvensjonen. Verneforskriften og vernegrensene for Åkersvika naturreservat er endret flere ganger etter opprettelsen. Den siste større endringa skjedde ved kgl. res. 22. januar 2016, da ny verneforskrift ble fastsatt og grensene endret for å tilrettelegge for ny E6. Naturreservatet ligger umiddelbart sør for Hamar sentrum. Reservatet består av flere delområder som er skilt fra hverandre av områder som ikke er vernet langs E6, fylkesveg 25 og Rørosbanen. I tillegg går fylkesveg 222 og Dovrebanen på fyllinger innenfor naturreservatet. Industriområdet Midtstranda ligger mellom fylkesveg 25 og Rørosbanen med delområder av Åkersvika naturreservat både sør, vest og nord for seg. Hamar kommune søkte i brev av 15. april 2016 om dispensasjon fra verneforskriften for Åkersvika naturreservat for sanering og fornying av vann- og avløpsanlegg på Midtstranda. Det var vurdert flere alternative plasseringer av pumpestasjonen, herunder å benytte eksisterende plassering på Elvsholmen innenfor Åkersvika naturreservat og flere plasseringer utenfor naturreservatet. På grunn av konflikt med infrastrukturen i industriområdet på Midtstranda og økonomiske forhold, ble imidlertid en plassering av ny pumpestasjon inne i naturreservatet ansett som eneste realistiske alternativ. Postadresse: Postboks 5672, Torgarden, 7485 Trondheim Telefon: 03400/ Faks: E-post: post@miljodir.no Internett: Organisasjonsnummer: Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Grensesvingen 7, 0661 Oslo Besøksadresser Statens naturoppsyns lokalkontorer: Se 1

2 Det fremgår av søknaden at det var planlagt å sanere den eksisterende pumpestasjonen og tilbakeføre terrenget etter at den nye pumpestasjonen var bygd. Fylkesmannen i Hedmark ga i vedtak av 2. mai 2016 dispensasjon fra verneforskriften for Åkersvika naturreservat for sanering og fornying av VA-anlegget "i samsvar med planer og forutsetninger som framgår av søknaden". Det blir i vedtaket vist at det er forbud mot tiltak som kan endre naturmiljøet, men at forvaltningsmyndigheten kan gi dispensasjon etter regelen i naturmangfoldloven 48. I vurderinga legger Fylkesmannen vekt på at tiltaket er av viktig samfunnsmessig betydning, samt at det i hovedsak omfatter utskifting av et eksisterende anlegg med et nytt som ikke synes å ville påvirke verneverdiene nevneverdig. Det ble i vedtaket satt frist om at arbeidene måtte være gjennomført før 1. april I vedtak av 9. mai 2017 ble fristen for gjennomføring utsatt til 31. juni I brev av 23. november 2017 søkte Hamar kommune om "dispensasjon for å beholde betongunderdel av konstruksjonen". Det fremgår av brevet at det er funnet PCB i golvbelegg med avrettinger og i betong og maling, samt at det er blyskjøter i soilrør. Det fremgår videre at det er vanskelige grunnforhold i området. Dersom betongunderdelen til den gamle pumpestasjonen skal knuses, kreves det derfor spunting for å unngå skader på det nye anlegget. Dersom betongunderdelen beholdes er det ønskelig å fylle teglstein fra overbygget ned i pumpesumpen. Fylkesmannen avslo i vedtak av 10. januar 2018 søknaden om å beholde betongunderdelen. I vedtaket viser Fylkesmannen igjen til forbudet mot tiltak som kan endre naturmiljøet og dispensasjonshjemmelen i naturmangfoldloven 48. Fylkesmannen konkluderer med at vilkårene for å gi dispensasjon ikke er oppfylt. Det blir i brevet lagt til grunn at den samlede belastninga på Åkersvika naturreservat er stor, og at det derfor er viktig med en restriktiv holdning til hvilke forstyrrelser/tiltak som kan tillates. Fylkesmannen mener derfor det er ønskelig at mest mulig av gamle inngrep fjernes. Fylkesmannen vurderer at fordelen fjerning av betongfundamentene innebærer i et langsiktig perspektiv oppveier ulempene ved spunting. Klagers anførsler Hamar kommune klagde på vedtaket i brev av 13. februar I brevet gir kommunen uttrykk for at det etter deres vurdering ikke er PCB i selve betongen eller i murstein, men derimot i malingen. Kommunen påpeker at full riving av pumpestasjonen i seg selv vil være et stort inngrep. Kommunen mener videre det må legges vekt på at betongfundamentet påvirker et lite areal, at det ligger svært nær vernegrensa og i et område som er sterkt påvirket av inngrep i form av ny pumpestasjon og trafostasjon. Fylkesmannens vurdering av klagen Fylkesmannen har foretatt forberedende klagebehandling i tråd med regelen i forvaltningsloven 33. De har ikke funnet grunn til å endre eller oppheve vedtaket. Saken er dermed oversendt Miljødirektoratet. I oversendelsesbrevet understreker Fylkesmannen at avslaget ikke bare er begrunnet i innholdet av PCB, men at betong og tegl i seg selv må regnes som avfall som er uønsket i et naturreservat. Selv om fjerning av pumpehuset ikke ble satt som vilkår i den opprinnelige dispensasjonen, var det en forutsetning for dispensasjonen at det omsøkte tiltaket ble gjennomført som beskrevet i søknaden. På bakgrunn av spørsmål fra Miljødirektoratet har Fylkesmannen klargjort at de mener det ikke ville være grunnlag for å gi dispensasjon til etableringa av den nye pumpestasjonen dersom den gamle pumpestasjonen ikke skulle fjernes. Hamar kommune har innhentet kostnadsberegninger av saneringsarbeidene. Kostnadene ved å kun rive overbygningen er estimert til kr , mens kostnaden ved å fjerne også betongunderdelen er beregnet til kr Totalkostnadene ved prosjektet med å sanere og fornye vann- og avløpsanlegget på Midtstranda er ikke oppgitt. 2

3 3

4 Lovgrunnlaget Etter forskrift om Åkersvika naturreservat 3 bokstav c må det i naturreservatet ikke iverksettes tiltak som kan endre naturmiljøet. Blant eksemplene på tiltak som rammes av forbudet nevnes oppføring av bygninger og anlegg, fremføring av kloakkledninger og henleggelse av avfall. Etter naturmangfoldloven 48 kan imidlertid forvaltningsmyndigheten gjøre unntak fra verneforskriften, dersom det ikke strider mot vernevedtakets formål og heller ikke kan påvirke verneverdiene nevneverdig, eller dersom sikkerhetshensyn eller hensynet til vesentlige samfunnsinteresser gjør det nødvendig. At forvaltningsmyndigheten "kan" gjøre unntak innebærer at en søker aldri har rettskrav på å få tillatelse. Dersom et av de alternative vilkårene er oppfylt, avgjør forvaltningsmyndigheten ut i fra en skjønnsmessig vurdering om dispensasjon skal gis eller ikke. Miljødirektoratets vurdering Miljødirektoratet er klageinstans for vedtak fattet av Fylkesmannen som forvaltningsmyndighet for verneområder. Klageinstansen kan etter forvaltningsloven 34 prøve alle sider av saken, herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Klageinstansen kan selv fatte nytt vedtak i saken, eller sende saken tilbake til underinstansen for helt eller delvis ny behandling. Spørsmålsstillinga i saken er om Hamar kommune kan unnlate å fjerne betongunderdelen av den gamle pumpestasjonen på Elvsholmen fra Åkersvika naturreservat. Det oversendte prisestimatet innbefatter "riving av overbygg i teglstein, inkl. bortkjøring". Vi legger derfor til grunn at det ikke lenger er aktuelt å fylle teglstein i pumpesumpen, slik kommunen anga i brevet av 23. november Miljødirektoratet vil først påpeke at forbudet i verneforskriften 3 bokstav c gjelder tiltak som kan "endre" naturmiljøet. Vi legger til grunn at det å ikke fjerne en betongkonstruksjon som allerede finnes i naturreservatet ikke innebærer noen endring av naturmiljøet. Isolert sett er dermed ikke det å beholde betongunderdelen et søknadspliktig tiltak. I Fylkesmannens vedtak av 2. mai 2016 ble det imidlertid gitt tillatelse til å etablere nytt vann- og avløpsanlegg på Elsholmen "i samsvar med planer og forutsetninger som fremgår av søknaden". En av forutsetningene i søknaden var at eksisterende pumpehus skulle fjernes. Fjerning av pumpehuset var dermed en klar betingelse for den tillatelsen som ble gitt. Vi legger da til grunn at vedtaket av 2. mai 2016 etablerte en plikt for Hamar kommune til å fjerne det eksisterende anlegget, dersom kommunen ville benytte seg av retten dispensasjonen ga til å etablere nye innretninger i naturreservatet. Spørsmålet i saken blir dermed om vedtaket av 2. mai 2016 kan og eventuelt bør endres slik at det gir tillatelse til å fornye vann- og avløpsanlegget uten at eksisterende konstruksjoner fjernes fra naturreservatet. Vi tar her som utgangspunkt at ei eventuelt endring ikke vil være til skade for noen som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser. Det er dermed i utgangspunktet adgang til å omgjøre vedtaket etter forvaltningsloven 35. Spørsmålet om endringa skal gjøres avhenger da for det første av om det kan gis en slik tillatelse etter naturmangfoldloven 48 og av om det i tilfelle ut i fra en skjønnsmessig vurdering av relevante hensyn bør gis en tillatelse til å etablere nytt vann- og avløpsanlegg uten at alle gamle konstruksjoner fjernes. Vi vil her bemerke at det ikke framkommer uttrykkelig av vedtaket om Fylkesmannen har hjemlet dispensasjonen i at tiltaket ikke er i strid med verneformålet eller kan påvirke verneverdiene nevneverdig, eller om det er alternativet om at vesentlige samfunnsinteresser gjør det nødvendig som er hjemmelsgrunnlaget. Vi vil her for ordens skyld påpeke at det i forarbeidene til 4

5 naturmangfoldloven blir uttalt at alternativet om vesentlige samfunnsinteresser sikter til interesser av nasjonal betydning, noe som klart ikke er tilfellet i denne saken. Vi finner imidlertid ikke grunn til å gå nærmere inn på hjemmelsspørsmålet. Bakgrunnen for dette er at vi uansett finner det klart at det ikke bør gis en dispensasjon uten forutsetninga om at eksisterende anlegg fjernes i sin helhet. Som Fylkesmannen har påpekt er naturreservat den strengeste verneformen etter naturmangfoldloven. I utgangspunktet skal det ikke etableres nybygg innenfor et naturreservat. Lista for å få gi dispensasjon etter naturmangfoldloven 48 for etablering av nybygg i et naturreservat, bør dermed generelt sett ligge høyt. Med beliggenheten tett inntil Hamar sentrum er Åkersvika utsatt for et stort utbyggingspress. Deler av Åkersvika er allerede tatt ut av naturreservatet som følge av utbygginga av E6 og fylkesveg 25. Den planlagte utbygginga av dobbeltspor på Dovrebanen kan videre medføre at ytterligere areal går tapt. Dette tilsier at det i alle fall ikke bør være lettere å få en dispensasjon i Åkersvika naturreservat enn i naturreservater generelt. At tiltakshaver fjerner gamle tiltak samtidig som det nye tiltaket etableres kan imidlertid være et argument for at det likevel gis dispensasjon, ettersom nettotapet av areal da blir redusert. I utgangspunktet taler dette for at en i den foreliggende saken ikke bør gi en dispensasjon uten at det samtidig stilles krav om at eksisterende anlegg fjernes helt. Selv om grunnforholdene gjør det vanskeligere enn forutsatt å fjerne betongfundamentet, forstår vi det ut i fra sakens dokumenter slik at det teknisk sett er fullt ut gjennomførbart å fjerne det. Det vil imidlertid senke kostnadene i prosjektet dersom en kan unnlate å fjerne betongfundamentet. Prinsippet i naturmangfoldloven 11 om at tiltakshaverne normalt skal dekke kostnadene ved å begrense skade på naturmangfoldet tilsier da at økte kostnader alene ikke kan være et tungtveiende hensyn for å oppheve kravet om at det gamle anlegget fjernes. Ut i fra momentene som framgår over finner Miljødirektoratet ikke grunn til å endre den opprinnelige tillatelsen fra Fylkesmannen. Det settes dermed fortsatt som krav for dispensasjonen at det gamle pumpehuset fjernes i sin helhet. Vi stadfester dermed Fylkesmannens vedtak. I vedtaket av 2. mai 2016 ble dispensasjonen gitt en varighet til 1. april Datoen ble valgt ut i fra hensynet til fuglelivet. Slik saken står finner vi det dermed naturlig å sette en ny frist for gjennomføring. Vi setter denne fristen til 1. april Eventuelt behov for forlengelse behandles av Fylkesmannen. Vedtak Miljødirektoratet opprettholder Fylkesmannens vedtak, jf. forvaltningsloven 34 fjerde ledd, med den endring at dispensasjonen gjelder til 1. april Direktoratets vedtak er endelig og kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven 28 tredje ledd. Hilsen Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur 5

6 Ivar Myklebust avdelingsdirektør Knut Fossum seksjonsleder Kopi til: Fylkesmannen i Hedmark Postboks Hamar 6