Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2016/279

Transkript

1 Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Trondheim, Deres ref.: [Deres ref.] Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2016/279 Saksbehandler: Arnt Hegstad Dovrefjell-Sunndalsfjella nasjonalpark. Søknad om kjøring med bil/traktor frem til hytter ved Tverrfjellet i Oppdal kommune. Klage på nasjonalparkstyrets vedtak. Miljødirektoratet opprettholder nasjonalsparkstyrets vedtak om å tillate kjøring inn til hyttene ved Tverrfjellet. Styrets vedtak endres imidlertid slik at det klargjøres at tillatelse til kjøring gis med hjemmel i naturmangfoldloven 48 første ledd første alternativ. Vi viser til oversendelse av klage på Dovrefjell nasjonalparkstyre sitt vedtak om kjøring inn til hytter ved Tverrfjellet. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har i brev av klaget på nasjonalparkstyrets vedtak av Vi beklager at det har tatt lang tid å behandle denne klagen. Dette skyldes bl.a. gjennomgang av en særdeles omfattende saksmengde i tilknytning til saken. Bakgrunnen for klagesaken Flere hytteeiere søkte våren 2015 om dispensasjon til kjøring med bil frem til hytter som ligger ved Tverrfjellet. Dovrefjell nasjonalparkstyre v/nasjonalparkforvalter ga dispensasjon til kjøring, men begrenset kjøringen frem til et endepunkt ved sørenden av Søndre Snøfjelltjønn, i tråd med det som er angitt som eksisterende kjørespor i forvaltningsplanen for verneområdene på Dovrefjell. De samme hytteeierne har i en årrekke fått tillatelser til kjøring langs det samme kjøresporet, uten at forvaltningen i særlig grad har presisert hvor langt de kunne kjøre. Kjøresporet fortsetter videre fra Snøfjelltjønn og frem til hyttene ved Tverrfjellet og praksis har i mange år vært at det har vært kjørt helt frem til disse hyttene. Vedtakene for fem hytteeiere ble påklaget av Snøfjelltjønnin vei og hytteeierforening Klagen ble behandlet av Dovrefjell nasjonalparkstyre som sak 68/2015. Nasjonalparkstyret fant der å kunne imøtekomme klagene og traff nytt vedtak i saken: «Klagene imøtekommes. Dovrefjell nasjonalparkstyre vil fortsette samme praksis som Oppdal kommune har fulgt siden 2004, og etter søknad gi tillatelser til nødvendig transport med bil eller traktor til hytter ved Tverrfjellet i Dovrefjell-Sunndalsfjella nasjonalpark, fram til praksisen er vurdert i forbindelse med revisjon av forvaltningsplanen for verneområdene på Dovrefjell.» Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/ Faks: E-post: post@miljodir.no Internett: Organisasjonsnummer: Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Grensesvingen 7, 0661 Oslo Besøksadresser Statens naturoppsyns lokalkontorer: Se 1

2 Vedtaket er ikke begrunnet ut over det som fremgår ovenfor og er truffet i strid med sekretariatets tilrådning til vedtak. Nasjonalparkstyret traff et tilsvarende vedtak i Nasjonalsparkstyrets nye vedtak om å gi dispensasjon ble påklaget til Miljødirektoratet av Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Dovrefjell nasjonalparkstyre har i møte , utvalgssak 81/2015, behandlet klagen og opprettholdt sitt tidligere vedtak. Styret ber i samme vedtak om at Miljødirektoratet i forbindelse med klagebehandlingen også vurderer kjøring til tre andre hytter som følger en annen trase på nordre side av Snøfjelltjønna. Disse har også kjørt helt frem til hyttene uten at kjøresporet står avmerket i forvaltningsplanen. Klagesaken ble oversendt til Miljødirektoratet Klagers anførsler Fylkesmannen viser i sin klage av til det grundige saksfremlegget i saken hvor forvalter tilrår at klagen fra hytteeierforeningen ikke imøtekommes. Fylkesmannen har ikke tilleggsmomenter i saken ut over det som fremgår av saksfremlegget som viser hva som har vært praksis og intensjon når det gjelder transport til hyttene i det aktuelle området. Fylkesmannen mener verken verneforskriften eller forvaltningsplanen hjemler kjøring lengre enn til Søndre Snøfjelltjønn. Innkomne merknader til klagesaksbehandlingen Snøfjelltjønnin vei og hytteeierforening har i brev av kommet med en rekke tilleggsmerknader til klagesaken hvor de kritiserer saksbehandling og de fakta som er lagt til grunn i saksfremlegget til nasjonalparkstyrets vedtak i saken. Det samme gjelder saksbehandling knyttet til utarbeidelsen av forvaltningsplanen som ble vedtatt i I samme brev er det også understreket at vei og hytteeierforeningen representerer alle hytteeierne ved Tverrfjellet, ikke bare Sturla Sæther. I tillegg har Hytteeierforeningen i brev av fremlagt dokumentasjon på at Oppdal kommune har gitt kjøretillatelser i forbindelse med reinsjakt. Kjøretrase er noe ulikt beskrevet i dispensasjonene, men det finnes eksempel på at det allerede før vernetidspunktet er gitt kjøretillatelse til noen av hyttene ved Tverrfjellet. Rettslig utgangspunkt Direktoratet kan som klageinstans behandle alle sider av saken, herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Klageinstansen kan treffe nytt vedtak i saken eller oppheve det opprinnelige vedtaket og sende saken tilbake til ny behandling i underinstansen, jfr forvaltningsloven 34. Forskrift om opprettelse av Dovrefjell-Sunndalsfjella nasjonalpark ble vedtatt ved kronprinsregentens resolusjon Formålet med opprettelsen av nasjonalparken var bl.a 2

3 å ta vare på et stort, sammenhengende og i det vesentlige urørt fjellområde. Videre var det et mål å ta vare på et høyfjelløkosystem med det naturlige biologiske mangfoldet, samt å ta vare på en viktig del av leveområdet til villreinstammen i Snøhetta og Knutshø. Etter naturmangfoldloven 36 skal det i nasjonalparker ikke finne sted noen varig påvirkning av naturmiljø eller kulturminner. Verneforskriften for Dovrefjell-Sunndalsfjella har derfor et forbud mot fysiske naturinngrep og et generelt forbud mot motorferdsel. I forskriftene 3 punkt 6.3 d er det imidlertid åpnet for at det kan gis tillatelse til "nødendig transport av ved, materialer m.m. på barmark etter eksisterende kjørespor til hytter ved Søndre Snøfjelltjønn". Rekkevidden av denne bestemmelsen er et sentralt tema i denne klagesaken. Naturmangfoldloven 48 gir videre forvaltningsmyndigheten en generell adgang til å gi dispensasjon fra vernevedtaket blant annet dersom det ikke strir mot vernevedtakets formål og ikke kan påvirke verneverdiene nevneverdig. Dette er i henhold til lovens forarbeider en meget snever dispensasjonsbestemmelse, men kan f.eks. komme til anvendelse på forhold som ikke ble vurdert på vernetidspunktet. Miljødirektoratets vurdering Miljødirektoratet finner at saken er tilstrekkelig opplyst og at klagen kan behandles. Det foreligger samlet sett mye informasjon og kunnskap om området som høyfjelløkosystem og områdets sårbarhet for påvirkninger, jfr naturmangfoldloven 8. Fylkesmannen har klagerett i medhold av naturmangfoldloven 62 og har klaget innenfor lovbestemt frist. Saken har en lang forhistorie og det er fremlagt svært mange saksdokumenter. Historisk utvikling fremgår bl.a av et fremlagt notat fra Likeledes er forvaltningspraksis omtalt i saksfremstillingene for denne konkrete saken og i innspill fra Snøfjelltjønna vei og hytteeierforening. Sentralt i denne klagesaken er om Dovrefjell nasjonalparkstyre som lokal forvaltningsmyndighet har anledning til å tillate kjøring helt inn til hyttene som ligger ved Tverrfjellet med hjemmel i forskriften 3 punkt 6.3.d. Fortolkning og avklaring av rekkevidden for denne bestemmelsen vil være et rettsanvendelsesskjønn. Vi finner det er riktig å ta utgangspunkt i hva som var den faktiske situasjonen på vernetidspunktet. Det synes å være enighet om at kjøresporet frem til Søndre Snøfjelltjønn var godt etablert og godt synlig både på kart og terreng når vernevedtaket ble truffet. Dette ble også bekreftet under en felles befaring i 2003 hvor også representanter fra daværende Direktoratet for naturforvaltning deltok. Vi fikk da inntrykk av at kjøresporet sluttet ved sørenden av tjønna. Det foreligger derimot ulike synspunkt på tilstand og karakter av kjørespor fra Snøfjelltjønna og inn til hyttene ved Tverrfjellet. Vi finner likevel ut fra tilgjengelig informasjon å måtte legge til grunn at det også på vernetidspunktet var synlige spor etter kjøring fra Snøfjelltjønna og frem til flere av hyttene ved Tverrfjellet. Disse kjøresporene var imidlertid langt mindre fremtredende enn på første del av traseen frem til Søndre Snøfjelltjønn og mye kan tyde på av vernemyndighetene på vernetidspunktet ikke var kjent med, eller ikke hadde et bevisst forhold til, sporene videre til Tverrfjellet og bruken av dem. Kjøresporene inn til Tverrfjellet er således ikke problematisert eller 3

4 særskilt omtalt i forbindelse med høring og vedtakelse av verneforskriften. I forvaltningsplanen som ble vedtatt i 2006 er "eksisterende kjørespor" avmerket på kart og avsluttet ved Søndre Snøfjelltjønn. Etter vår oppfatning vil en naturlig språklig forståelse av forskriftens dispensasjonsbestemmelse om kjøring frem til hytter "ved Søndre Snøfjelltjønn" være avgrenset til hyttene ved og rundt selve tjønna. I motsatt fall, dvs at bestemmelsen også omfattet hyttene ved Tverrfjellet, burde det ha fremgått tydelig av bestemmelsen. Dette understøttes også av at vernemyndigheten ikke var kjent med at det fantes spor etter kjøring videre fra Snøfjelltjønna. Vi har likevel merket oss at det lokalt, herunder av de som eier de aktuelle hyttene, har vært brukt begrepet Snøfjelltjønna/-tjønnin om et større område som også omfatter hyttene ved Tverrfjellet. Styremedlem Sverre Storli i hytteeierforeninga har også i eget brev gitt uttrykk for det samme. I foredraget til kronprinsregentens resolusjon vises det til at Snøfjelltjønnin vei og hytteforening sier at "det må være tillatt med motorisert ferdsel for andre med eierinteresser eller brukerinteresser i fjellet. De ønsker at nødvendig kjøring på barmark til hytter ved Snøfjelltjønnene/Tverrfjellet kan skje uten søknad." Hvilke deler av strekningen det her var snakk om fremgår verken av høringsuttalelsen eller fylkesmannens oppsummering av høringsuttalelser. Uttalelsen kan forstås slik at foreningen har lagt til grunn at eksisterende spor etter kjøring inn til hyttene ved Tverrfjellet måtte kunne brukes på lik linje som kjøresporet frem til Søndre Snøfjelltjønn. Vernemyndighetene kan derimot synes å ha lagt til grunn at dette kun var et ønske om å kunne kjøre frem til hyttene ved Søndre Snøfjelltjønn, dvs så langt det gikk et tydelig kjørespor på vernetidspunktet. Det fremgår heller ikke av tilsendte dokumenter i hvilken grad man var klar over dette kjøresporet og bruken av det i forbindelse med utarbeidelse av forvaltningsplanen. Vi er ikke kjent med at det fra hytteierforeninga ble gjort høringsinnspill som har satt særskilt fokus på kjøring på den innerste delen fra Søndre Snøfjelltjønn og innover. Både leder og sekretær for hytteierforeninga har over telefon gitt uttrykk for at hytteeierne på vernetidspunktet, og senere i forbindelse med forvaltningsplanarbeidet, har tatt det for gitt at forskriftens bestemmelse om bruk av kjøresporet også omfattet strekningen inn til Tverrfjellet. Dispensasjonspraksis fra vernevedtaket ble truffet og frem til i dag har vært uklar i den forstand at det bare unntaksvis har vært tilstrekkelig klargjort hvor langt det kan kjøres. En gjennomgang av dispensasjoner til hytteeierne fra forvaltningsmyndigheten viser at det har vært brukt ulike begrep og beskrivelser i kjøretillatelser opp gjennom årene og at det varierende grad har vært tydelig avgrenset hvor langt man kan kjøre i forhold til det som var omsøkt. Det samme synes å være tilfellet for tillatelser som tidligere er gitt av Oppdal kommune i forbindelse med villreinjakt. I noen gitte dispensasjoner er det tydelig markert hvor langt det kan kjøres. I andre tilfeller er det derimot uklare beskrivelser i dispensasjonene som kan ha skapt misforståelser om adgangen til å kjøre. Det er i flere dispensasjoner bl.a vist til etablert kjøretrase, kjørespor på Snøfjelltjønnvegen til hytte ved Tverrfjellet, omtalt hytter ved Tverrfjellet som hytter ved Snøfjelltjønna osv. I årene etter at forvaltningsplan ble vedtatt er det ofte vist til denne og den kartfestinga av eksisterende kjørespor som der er gjort. Bakgrunnen for disse ulikhetene og manglende presisjon i dispensasjoner er trolig sammensatt og vi finner ikke grunn til å gå nærmere 4

5 inn på dette forholdet. Heller ikke spørsmålet om hytteeierne selv burde tatt initiativ til å avklare kjøretrase og hvor langt de hadde tillatelse til å kjøre. Praksis synes under enhver omstendighet å ha vært at det er kjørt helt frem til hyttene ved Tverrfjellet både før og etter vernevedtaket. Lang og fast forvaltningspraksis (ved lovlig fattede vedtak) kan normalt tillegges vekt ved fortolkning av verneforskrifter og annet regelverk. I denne saken har forvaltningspraksis vært så vidt varierende og uklar at den vanskelig kan tillegges særlig vekt. Det gjelder ikke minst fordi det er svært uklart i hvor stor grad forvaltingen har hatt kunnskap til den faktiske situasjonen som disse dispensasjonene bygger på og hvordan kjøring i medhold av gitte dispensasjoner har blitt gjennomført. Hytteeierne har åpenbart ment at de har fått tillatelse til å kjøre frem til egen hytte. Det aktuelle hytteområdet ved Tverrfjellet ligger langt inne i nasjonalparken. Det er slik sett uheldig at det de siste årene har utviklet seg en tydelig kjøretrase og en praksis for bruk av dette kjøresporet. Nasjonalpark som vernekategori har normalt strenge bestemmelser om motorferdsel og det åpnes bare unntaksvis for kjøring på barmark i en nasjonalpark. Når det som i dette tilfellet etter forskriftene er åpnet for å kunne gi dispensasjon frem til hytter ved Søndre Snøfjelltjønn, må vi legge til grunn at dispensasjonshjemmelen var ment å skulle være geografisk avgrenset til hyttene rundt selve Søndre Snøfjelltjønn. Kjøresporet inn til den innerste hytta ved Tverrfjellet ligger ca 1,5 kilometer fra Søndre Snøfjelltjønn. Miljødirektoratet har etter dette kommet til at dispensasjonshjemmelen i verneforskriftene 3 punkt 6.3.d ikke er ment å skulle omfatte hyttene ved Tverrfjellet. Eventuell dispensasjon til kjøring inn til disse hyttene, dvs fra Søndre Snøfjelltjønn og inn til hyttene ved Tverrfjellet, må derfor vurderes etter naturmangfoldloven 48, første alternativ. Naturmangfoldloven 48 første alternativ gir forvaltningsmyndigheten er generell adgang til å gi dispensasjon fra verneforskrifter når tiltaket ikke strir mot vernevedtakets formål og ikke kan påvirke verneverdiene nevneverdig. Dette er en snever dispensasjonsbestemmelse som ikke må benyttes på en slik måte at vernevedtaket uthules. Bestemmelsen kan bl.a benyttes på forhold som ikke ble vurdert på vernetidspunktet. Uten at vi går inn på forhistorien til dette kjøresporet, herunder den opprustingen som nylig skjedde, må vi i dag legge til grunn at det faktisk er et kjørespor som benyttes og at bruk av kjøresporet ikke gjør vesentlig skade på terrenget. Motorisert ferdsel vil imidlertid kunne innebære ulemper for friluftliv og forstyrrelser på dyreliv i området. Ivaretakelse av villreinens leveområder er som nevnt et sentralt verneformål i dette verneområdet. Av saksfremstillingen til nasjonalparkstyrets vedtak kan det synes som skadepotensialet i forhold til villrein og villreintrekk vil være størst sent på høsten. Vi er ikke kjent med at andre naturverdier blir direkte skadelidende hvis traseen benyttes. En svært begrenset kjøretillatelse langs den oppgitte kjøretraseen vil etter direktoratets oppfatning ikke anses å være til nevneverdig skade og ikke stride mot verneforskriftens formålsbestemmelse. Det vil således kunne vurderes om det skal gis tillatelse til kjøring inn til hyttene. Ingen har krav på en dispensasjon, selv om bestemmelsens vilkår er oppfylt. All motorferdsel som tillates vil øke den samlede belastningen på området, jfr naturmangfoldloven 10. Antallet hytter i området gjør at den samlede belastningen i dag er stor, både gjennom alminnelig bruk av hyttene til fritidsformål og den kjøring som det regelmessig gis tillatelse til. Ser 5

6 man på den faktiske bruken av kjøresporet i årene etter vernevedtaket, vil en ny dispensasjon videreføre belastningen på området. Det fremgår ikke om nasjonalparkstyret har vurdert forholdet mellom den spesifikke dispensasjonshjemmelen og naturmangfoldloven 48 og vilkårene for å benytte denne bestemmelsen. I saksfremstillingen er det derimot redegjort for at eventuelle tillatelser på den omdiskuterte strekningen må vurderes etter naturmangfoldloven 48. Vi har derfor lagt til grunn at vedtaket fra nasjonalparkstyret mest trolig er basert på denne bestemmelsen, uten at vilkårene i bestemmelsen er vurdert. Mangelfull angivelse av hjemmel og vurdering av vilkårene i naturmangfoldloven 48 er en saksbehandlingsfeil. Vi har etter en konkret vurdering funnet at feilen ikke har hatt betydning for utfallet i saken, jfr forvaltningsloven 41. Det arbeides nå med en revisjon av forvaltningsplanen for verneområdene i Dovrefjell- Sunndalsfjella. Vi ser det som naturlig at det i den forbindelse gjøres en avklaring om fremtidig bruk av kjøresporet fra Søndre Snøfjelltjønn og inn til hyttene ved Tverrfjellet. Denne saken bærer preg av at det tidligere har vært for dårlig kommunikasjon mellom forvaltningsmyndigheten for verneområdet og brukere av disse hyttene. Slik saken står i dag har vi etter omstendighetene funnet det riktig å kunne akseptere at nasjonalparkstyret har gitt dispensasjon til kjøring inn til Tverrfjellet i påvente av revidert forvaltningsplan. Vi forutsetter at det gjennom arbeidet med ny forvaltningsplan blir gjort en grundig avveining av fremtidig praksis mht til bruk av det omtalte kjøresporet. Likeledes andre kjørespor til hytter i området. Miljødirektoratet vil vurdere om det er behov for en forskriftsendring når forvaltningsplanarbeidet er ferdig. Vedtak Miljødirektoratet opprettholder nasjonalsparkstyrets vedtak av om å tillate kjøring inn til hyttene ved Tverrfjellet. Styrets vedtak endres imidlertid slik at det klargjøres at tillatelse til kjøring gis med hjemmel i naturmangfoldloven 48 første ledd første alternativ. Denne avgjørelsen er truffet med hjemmel i forvaltningsloven 34, fjerde ledd. Miljødirektoratets vedtak er endelig og kan ikke påklages, jfr forvaltningsloven 28 tredje ledd. Hilsen Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjent Berit Lein Direktør naturavdelinga Olav Nord-Varhaug Tenk miljø - velg digital postkasse fra e-boks eller Digipost på 6

7 Kopi til: Snøfjelltjønnin vei og hytteeierforening Dovrefjell nasjonalparkstyre Oppdal kommune Dindal sameie Oppdal bygdeallmenning 7