Makt og klokskap forent i kyndig praksis?

Makt og klokskap forent i kyndig praksis? Evaluering av parlamentarismen som styringsform i Nord- Trøndelag Fylkeskommune Niels Arvid Sletterød Roald Lysø Jørund Aasetre Rapport 2006:2 ISBN: 82-7732-140-6 ISSN: 0809-9642

MAKT OG KLOKSKAP FORENT I KYNDIG PRAKSIS? Evaluering av parlamentarisme som styringsform i Nord-Trøndelag fylkeskommune Niels Arvid Sletterød Roald Lysø Jørund Aasetre TRØNDELAG FORSKNING OG UTVIKLING AS STEINKJER 2006

Tittel Forfattere Rapport : 2006:2 : MAKT OG KLOKSKAP FORENT I KYNDIG PRAKSIS? Evaluering av parlamentarismen som styringsform i Nord- Trøndelag fylkeskommune : Niels Arvid Sletterød Roald Lysø Jørund Aasetre ISBN : 82 7732 140 6 ISSN : 0809 9642 Prosjektnummer : 1785 Prosjektnavn Oppdragsgiver Prosjektleder Medarbeider(e) Layout/redigering Referat Sammendrag Emneord : Evaluering av parlamentarismen som styringsform i Nord- Trøndelag fylkeskommune : Nord-Trøndelag fylkeskommune : Niels Arvid Sletterød : Håkon Sivertsen Solrun Fossum/Gunnar Nossum : Rapporten evaluerer 3 år med parlamentarisme i Nord-Trøndelag fylkeskommune. : Norsk Dato : November 2006 Antall sider : 154 Pris : 175,- Utgiver : Parlamentarisme, Nord-Trøndelag fylkeskommune, evaluering : Trøndelag Forskning og Utvikling AS Postboks 4057 - Nordsia, 7726 STEINKJER telefon 74 13 46 60 telefaks 74 13 46 61

i FORORD Evaluering og rapportering er utført på oppdrag fra Fylkestinget i Nord- Trøndelag etter innledende anbudsrunde. Arbeidet er i praksis gjennomført i perioden primo mai medio november 2006. Stabssjef Ole Tronstad ved Nord-Trøndelag fylkeskommune takkes for et ekspeditt og konstruktivt samarbeid, det samme gjelder forretningsutvalget som har lagt forholdene teknisk til rette for presentasjoner i Fylkesting og overfor gruppeledere. Likeledes takker vi alle fylkespolitikere og administrativ ansatte for imøtekommenhet og velvilje under de 6 delundersøkelser som er blitt foretatt i perioden, og som alle har lagt beslag på deres tid. Ved Trøndelag Forskning og Utvikling AS har forskningssjef og seniorforsker Niels Arvid Sletterød vært prosjektleder og skrevet kapittel 1, 2, 3, 4, 5, 6 og 7. Forsker Jørund Aasetre har skrevet kapittel 8, mens seniorrådgiver Roald Lysø har skrevet kapittel 9 og 10. Sammendraget er skrevet av Lysø og Sletterød i fellesskap. Håkon Sivertsen har vært teknisk ansvarlig for gjennomføring av de nettbaserte Questbackundersøkelser. Rapporten er organisert med kapitler knyttet til hvert delstudium, og vi har derfor konkludert innenfor hvert kapittel. Sammendraget tjener som en sammenstilling av disse konklusjonene. Steinkjer, november 2006 Niels Arvid Sletterød prosjektleder

iii INNHOLD FORORD INNHOLD FIGURLISTE TABELLER SAMMENDRAG side Del 1 Oppdrag og evaluerings-opplegg 1 1. OPPDRAGET 3 1.1 Kravspesifikasjoner for evalueringen 3 1.1.1 Obligatoriske spørsmål og oppgaver 3 2. EVALUERING I TEORI OG PRAKSIS 7 2.1 Utviklingsorientert eller formativ evaluering 7 2.2 Ekstern evaluering er bare en stemme i stemmenes mylder og må alltid vurderes kritisk av oppdragsgiver 9 2.3 Statisk eller dynamisk evaluering eller kombinasjoner av disse? 10 2.4 Evaluatorrollen og dialog med oppdragsgiver 11 2.5 Hva sikrer bruk av den kunnskapen evalueringen skal utvikle? 12 2.6 Frimodig, fryktløs og ærlig tale "parrhesia" som ideal 13 2.7 Bruk av evalueringskunnskap 15 2.8 Anbefalingens problem i evaluering 15 3. DET KONKRETE OG PRAKTISKE EVALUERINGSDESIGNET 17 3.1 Modulbasert evaluering, tematiske delstudier og relasjonsanalyse 17 3.1.1 Grunnlaget 17 3.2 Sirkulær eller 360 graders evaluering 17 3.3 Organisering i moduler og tematiske delstudier 18 3.4 Konkretisering av relasjonene i delstudier og moduler 18 3.5 Kvalitetsikring av læringsprosessen 20 3.6 Et metodisk design for sikring av best mulig datakvalitet som konklusjonsgrunnlag 20 i iii vii ix xi

iv 3.7 Praktisk gjennomføring og nødvendige avvik fra forslått design 21 3.8 Samarbeidet med Vestlandsforskning som ledd i KSevalueringen av parlamentarismen i Norge 22 3.9 Ambisjonen om samordningen med Hedmark og Østlandsforskning 23 4. EVALUERINGENS FOKUS, TEMA OG SPØRSMÅL 25 4.1 Dialog med oppdragsgiver 25 4.2 Evalueringens fokus 25 4.3 Konkretisering av tema og operasjonalisering av viktige spørsmål 25 5. TEORETISKE PERSPEKTIV 29 5.1 Hvordan skapes politisk engasjement og innsats? 29 5.2 Hva er demokratisk medvirkning? 31 5.3 Perspektiv på demokratisk praksis 33 5.4 Demokratisk medvirkningskvalitet 35 5.4.1 Mulige demokratiske utviklingssituasjoner 35 5.4.2 Karakteristiske opplevelser av den demokratiske medvirkningen i et parlamentarisk regime 36 Del 2 Resultater 39 6. POLITIKERUNDERSØKELSE I 41 6.1 Introduksjon 41 6.2 Metode og datakvalitet 41 6.3 Svarforskjeller mellom opposisjon og posisjon 42 6.4 Noen samlede vurderinger 48 6.5 Opposisjonens demokratiske medvirkningskvalitet 53 6.6 Sammenlikning på viktige punkter med evalueringene i Nordland og Oslo 55 6.7 Noen problematiseringer og spørsmål til den parlamentariske praksis i NTFK 59 6.8 Konklusjoner 60 7. SAMFUNNSORGANISASJONENES VURDERING 61 7.1 Introduksjon 61

v 7.2 Metode og datakvalitet 61 7.3 Hovedresultater 62 7.4 Konklusjoner 66 8. MEDIENES INTERESSE FOR FYLKESPOLITIKKEN 69 8.1 Bakgrunn 69 8.2 Problemstilling 70 8.3 Metode 71 8.3.1 Design 71 8.3.2 Metodiske svakheter 72 8.4 Resultater 73 8.4.1 Kontekst 73 8.4.2 Endringer i volum? 74 8.4.3 Forholdet mellom opposisjon og posisjon 75 8.4.4 Bildet av politikken 75 8.4.5 Variasjon 76 8.5 Sluttord 76 9. UNDERSØKELSER BLANT DE ADMINISTRATIVT ANSATTE 79 9.1 Introduksjon til spørreundersøkelsen 79 9.2 Metode og datakvalitet 80 9.3 Hovedresultater fra spørreundersøkelsen 81 9.3.1 Åpne spørsmål 92 9.4 Intervjuundersøkelsen i administrasjonen 95 9.4.1 Introduksjon 95 9.4.2 Metode og datakvalitet 95 9.4.3 Oppsummering av intervjuundersøkelsen 96 9.5 Konklusjoner 104 10. POLITIKERUNDERSØKELSE II 107 10.1 Introduksjon 107 10.2 Metode og datakvalitet 107 10.3 Hovedresultater 108 10.3.1 Fylkesordførerens rolle 122 10.3.2 Fylkesrådets rolle 123 10.3.3 Arbeidsforholdene til politikere 124

vi 10.4 Konklusjoner 126 LITTERATURLISTE 129

vii FIGURLISTE Figur side 2.1: Evalueringsformer 10 5.1: En praktisk modell for politisk innsats/engasjement med fokus på behov 29 5.2: En praktisk modell for politisk innsats/engasjement med fokus på verdier 30 5.3: Modell for demokratisk medvirkning 32 5.4: Perspektiv på demokratisk prosess 34 5.5: Typer demokratiske utviklingssituasjoner 35 5.6: Politikernes opplevelse av demokratisk medvirkning 36 6.1: Vurdering av viktigheten til interpellasjon, spørretime og initiativrett 48 6.2: Vurdering av egen innflytelse i det politisk-administrative system 50 6.3: Vurdering av arbeidsvilkår 52 7.1: Endringer i samfunnsorganisasjonenes samhandlingsbetingelser med fylkespolitikerne 63 7.2: Endringer i samfunnsorganisasjonenes innflytelse og involvering samt fylkespolitikkens vesen og mediedekning 64 7.3: Endringer i profilering og markedsføring av fylkespolitikken, i synliggjøring av posisjonens politikk og viktige stridsspørsmål mellom opposisjon og posisjon i fylkestinget. 65 8.1: Grafisk illustrasjon av spredningene i journalistenes oppfatninger. 76 9.1: Vektlegging av signaler fra ulike instanser 81 9.2: Tilstedeværelse på møter i politiske organ 82 9.3: Hyppighet av møter med ulike instanser 83 9.4: Vurdering av måloppnåelse 84 9.5: Forutsigbare politikere? 85 9.6: Fremmes forslag administrasjonen vet vil møte innvendinger? 86 9.7: Arbeidet er mer faglig interessant 87 9.8: Forutsigbarhet i arbeidsdagen 88 9.9: Åpen eller lukket saksbehandlingsprosess? 89 9.10 Er fylkeskommunen blitt en bedre tjenesteyter? 90

viii 9.11 Er fylkeskommunen blitt en bedre regionalpolitisk aktør? 91 9.12 Hvor vellykket er parlamentarismen i Nord-Trøndelag? 92 10.1 Har fylkesrådet og posisjonspartiene en uforholdsmessig stor fordel i forhold til å benytte seg av og legge premisser for administrasjonen sitt arbeid? 109 10.2 Opplever du at det i fylkestinget er mulig å få gjennomslag for endringer i saker som er lagt fram for fylkesrådet? 110 10.3 Har opposisjonen tilfredsstillende arbeidsvilkår etter innføringa av parlamentarismen? 111 10.4 Bruk av andre kanaler for å fremme politiske synspunkt? 112 10.5 Er målene med innføring av parlamentarisme nådd? 113 10.6 Fungerer fylkeskomiteene godt som arena for debatt og politisk utvikling? 115 10.7 Bruker opposisjonspartiene mulighetene til å påvirke beslutningsprosessen? 116 10.8 Bruker opposisjonspartiene mulighetene til å fremme egne saker? 117 10.9 Om politiske beslutningsprosesser, dialog og deltakelse. 118 10.10 Fylkesordførerens rolle i forhold til fylkestinget 120 10.11 Fylkesordførerens rolle i forhold til fylkesrådet 121 10.12 Fylkesordførerens rolle i forhold til administrasjonen 122

ix TABELLER Tabell side 6.1: Prosentvis antall fylkespolitikere som er enige i at de refererte fem målsettinger er nådd under de to formene for parlamentarisme som er valgt i hhv. Nordland og Nord- Trøndelag fylkeskommuner 56 6.2: En sammenlikning av politikerne i Oslo, Nordland og Nord- Trøndelag sin vurdering av innflytelsen til ulike fora, instanser, organisasjoner og institusjoner på beslutninger i politikken. Prosentandel som synes at ulike instanser har stor/svært stor innflytelse over beslutninger i politikken 57 6.3: Fylkespolitikernes vurdering av innflytelsen til ulike fora, instanser, organisasjoner og institusjoner på beslutninger i fylkespolitikken i Nord-Trøndelag 58 8.1: Hypoteser angående medias dekning av fylkespolitikken. Etter Saxi & Lødemel (2004) 70

xi SAMMENDRAG Evalueringsrapporten er laget på oppdrag fra Fylkestinget i Nord-Trøndelag, etter innledende anbudsrunde. Evalueringen er i praksis gjennomført i perioden primo mai medio november 2006. Hva skal fokuseres og belyses? Følgende årsaksforhold/relasjoner ble forutsatt belyst i evalueringen: Relasjonen NTFK - organisasjonene i Nord-Trøndelag Relasjonen fylkesting - fylkesråd Relasjonen posisjon - opposisjon Årsaksforholdet mellom beslutninger og effektivitet Folkevalgtes arbeidsvilkår Fylkesordførerens rolle Presisering og operasjonalisering av den kunnskapen som evalueringen skal utvikle Gitt disse årsaksforhold og relasjoner har Trøndelag FoU i dialog med oppdragsgiver (gruppeledere og forretningsutvalg) presisert og operasjonalisert hva det var viktig å utvikle kunnskap om: 1. Relasjonen mellom den fylkeskommunale forvaltningen og brukerne/kundene, forstått som og avgrenset til viktige organisasjoner, så som kommunal forvaltning samt organisasjoner i det sivile samfunnet. Fokus har vært rettet mot disse organisasjoners vurdering av den aktuelle, parlamentariske praksisen, dvs. den parlamentariske modellens evne til å realisere viktige demokratiske verdier, interesser og behov til nettopp disse organisasjonene i det nordtrønderske samfunnet. 2. Den institusjonelle relasjonen mellom fylkestinget og fylkesrådet som kritisk betingelse for kvalitet, relevans og effektivitet i saksutvikling og beslutningstaking.

xii 3. Relasjonen mellom opposisjon og posisjon forstått som et resultat av og et mål på den konkrete praksisen (modell) sin evne til å skape høy kvalitet på de demokratiske prosesser til beste for det nordtrønderske samfunnet. Altså å etablere forståelse for de strukturelle betingelser i den parlamentariske modellen og avdekke de konsekvenser det har for kvaliteten på politikkproduksjonen samlet sett. 4. Relasjonen mellom politikk og administrasjon mht. høy effektivitet i beslutningstaking, høy kvalitet på beslutninger og iverksetting/gjennomføring av beslutninger og tiltak. 5. Relasjonen mellom folkevalgtes arbeidsvilkår under rådende parlamentarisk modell, dvs. strukturelle og organisatoriske betingelser for effektivitet og kvalitet på demokratiske arbeidsprosesser gitt den aktuelle offentlige ressursbruk og økonomi til disposisjon for formålet fordelt på posisjonspartiene og opposisjonspartiene. Praktisk gjennomføring av evalueringen og nødvendige avvik fra foreslått design I dialog med oppdragsgiver og gjennom presentasjoner av design for forretningsutvalg, gruppeledere og fylkesting ble det etablert konsensus om følgende endringer for at evalueringsdesignet skulle bli praktisk gjennomførbart. I det følgende oppsummeres hvilke endringer som ble gjort: 1. Færre presentasjoner og fremlegg i fylkestinget enn planlagt, begrenset til 2 fremlegg i tinget hhv. i juni og i oktober. 2. Deltakelse i komitémøtene under junitinget på Høylandet for å oppklare konkrete spørsmål i tilknytting til fremlegg fra politikerundersøkelsen presentert tidligere samme dag. 3. Presentasjon av evalueringsopplegget overfor fylkestinget, fylkesrådet og de politiske gruppelederne. 4. Gruppeintervju av fylkesrådet. 5. To fremlegg for de politiske gruppelederne i fylkestinget. 6. Forretningsutvalget med fylkesordfører i spissen brukt som arena for drøfting av opplegg og organisering av fremlegg i fylkesting, fremlegg overfor fylkesråd og de politiske gruppeledere i fylkestinget, samt teknisk gjennomføring av de nettbaserte undersøkelser.

xiii 7. Ambisjonen om diskusjonsmøter etter fremleggene gikk av praktiske årsaker ut. I stedet ble det en kombinasjon av fremlegg i fylkesting samt fremlegg overfor de politiske gruppeledere på egne samlinger med disse utenom fylkestingene i juni og oktober. På de siste ble det i noen grad diskusjoner, men i de fleste tilfeller gikk det for det meste på oppklaringer og spørsmål i forhold til de fremlagte resultater. Av samme grunn ble man enige om å kutte ut de skriftlige møtereferat. Presentasjonene fra de enkeltvise undersøkelser ble derfor de endelige delprodukter i den intenderte fortløpende og sekvensielle rapportering til oppdragsgiver. 8. Avsluttende erfaringsseminar gikk av samme grunn ut, og sluttrapport utformes og legges frem i elektronisk versjon 15. november klokka 1200. Gjennomførte undersøkelser Trøndelag forskning og utvikling AS har gjennomført et opplegg med seks sekvensielt utførte undersøkelser i følgende rekkefølge: 1. Nettbasert kvantitativ undersøkelse blant fylkespolitikerne (herunder også gruppeintervju av fylkesrådet). 2. Nettbasert kvantitativ undersøkelse blant definerte typer samfunnsorganisasjoner. 3. Kvalitativ mediaundersøkelse basert på intervju av journalister. 4. Nettbasert kvantitativ undersøkelse blant et utvalg administrativt ansatte i Nord-Trøndelag fylkeskommune. 5. Nettbasert kvantitativ undersøkelse blant fylkespolitikerne. 6. Kvalitativ undersøkelse av administrative ledere i Nord-Trøndelag fylkeskommune basert på intervju. Konklusjoner Kritisk-konstruktive spørsmål De etterfølgende spørsmål kan ikke og skal ikke entydig besvares og avklares endelig av evaluator, men må gjøres til gjenstand for kritisk-konstruk-

xiv tiv politisk debatt på grunnlag av den kunnskapen og de data som denne evalueringen har frembrakt. Krever parlamentarismen i NTFK en ny politikerrolle som er mer pågående og proaktiv mht. involvering, aktiv bruk av muligheter og deltakelse på eget initiativ på de arenaene fylkesrådet inviterer til? Har politikere i opposisjon reelle muligheter til å realisere en ny slik rolle og utnytter opposisjonen de muligheter som faktisk finnes? Krever nytt styringssystem mer initiativ fra opposisjonen enn tilfellet er, og hvordan? Er posisjonen villig til kritisk vurdering og dialog med opposisjonen om de kritiske, demokratiske betingelser for og politiske erfaringer med regimet så langt, som ledd i utviklingen av den parlamentariske praksisen i NTFK? Krever en ny politikerrolle under parlamentarismen en annen ressursfordeling mellom posisjon og opposisjon og et annet ressursvolum enn det som det er lagt opp til samlet sett? Hvor reelle er mulighetene for opposisjonspolitikerne til å spille seg inn i de politiske prosessene mellom fylkestingene? Utnytter nåværende parlamentariske praksis tilgjengelig kompetanse og ressurser hos fylkespolitikerne på en klok måte mht. kvalitet i saksutvikling og politisk beslutning? Politikernes opplevelse av deltakelse og innflytelse Det er grunnlag for å hevde at opposisjonen i høy grad føler seg ekskludert fra den politiske saks- og beslutningsutvikling. Det innebærer også at opposisjonspartienes verdier, interesser og behov i lav grad farger sakene. I et parlamentarisk system er det selvsagt makta som rår, og man kan derfor si at det vil være den til enhver tid rådende posisjon som legger verdier, behov og interesser inn som grunnleggende premisser, og i en flertallskonstellasjon som i Nord-Trøndelag, langt sterkere enn om det hadde vært en politisk koalisjon i mindretall selvsagt. Men det forhindrer ikke at den rådende praksis må vurderes i forhold til det resulterende politiske engasjement som den skaper. Da vil selvsagt det være en følge av om opposisjonen erfarer at deres kritisk-konstruktive røster etterspørres for å sette posisjonens syn og vur-

xv deringer på prøve i klokskapens tjeneste. I den grad opposisjonen erfarer at deres behov og verdier blir tatt hensyn til og vurdert som premiss for så vel saksutvikling som beslutningsutvikling, vil det avspeiles i engasjement og motivasjon for å være fylkespolitiker. De siste dagers oppslag i T-A kan tyde på at nettopp mangel på motivasjon for fylkespolitikken er direkte knyttet til slike strukturelle betingelser ved den parlamentariske praksis, og at det kan føre til at mange velger å gå ut av fylkespolitikken. Altså brist på den primære motivasjonskilden for overhodet å være politiker, gjør at svarene som fremkommer bør tas alvorlig. Slik komitéarbeidet og arbeidsprosessene stort sett er lagt opp, er storparten av tiden bundet opp til votering og lite dialog (saksutvikling og beslutningsutvikling). Men det finnes et par unntak, og det er måten man jobber på i komiteene med budsjett og fylkesplan. Kanskje burde måten disse arbeidsprosessene foregår på sette standard for flesteparten av arbeidsprosessene i komiteene uansett sak? Begrunnelsen for det er at disse arbeidsprosessene inviterer til proaktivitet, delaktighet, initiativ, kritisk-konstruktiv dialog mellom posisjon og opposisjon for å finne de kloke, politiske løsninger. Gitt at saksutvikling og beslutningsutvikling under den parlamentariske praksis, som er utviklet i perioden siden innføring i 2003, kan ha visse svakheter mht. opposisjonens medvirkningskvalitet. Selv om det kan ha negativ betydning for engasjement og motivasjon for å være opposisjonspolitiker en ny periode, er det også i følge opposisjonen åpenbare styrker og fordeler ved et slikt regime. Man mener at effektiviteten i den politiske og byråkratiske saksutviklingen er blitt bedre, og det er utviklet gode politiske og faglige forberedelsesrutiner, samt at tiltak kan avklares og iverksettes hurtigere. Alle tre virkemidler; interpellasjon, spørretimen i fylkestinget og initiativretten i komiteene vurderes som viktige av fylkespolitikerne samlet sett. Siden første ting (februar 2004) under parlamentarisk regime og til og med oktobertinget 2006, hadde opposisjonen totalt 43 interpellasjoner i forhold til posisjonens 18. Når det gjelder spørretimen i fylkestinget og initiativretten i komiteene vurder både posisjon og opposisjon disse som viktige og til dels svært viktige, men førstnevnte anser totalt sett disse som noe mer viktig enn opposisjonen. Man kan derfor konkludere med at dette er en institusjonalisert praksis der de tre nevnte virkemidler brukes flittig og føles nyttig.

xvi Vitalisering av opposisjonen Fylkestinget anbefales å ta ansvar for å revitalisere opposisjonen som nødvendig kritisk-konstruktiv røst. Et første skritt er å invitere til dialog om hva som faktisk er mulig og uutnyttet innenfor den valgte modellen, før man iverksetter eventuelle endringer. Videre bør man også vurdere om komiteenes arbeidsprosesser i plan- og budsjettsaker kan danne en slags standard for den medvirkningskvalitet som er nødvendig for å skape høyt engasjement og motivasjon for politisk arbeid til gagn for det nordtrønderske samfunnet. Samtidig er det nødvendig å avdekke i hvilken grad andre betingelser, herunder opposisjonens arbeidsvilkår, direkte eller indirekte påvirker evnen og mulighetene for å delta i saks- og beslutningsutvikling. Våre data indikerer at opposisjonens opplevelse av den faktiske, demokratiske medvirkningen ofte og i relativt høy grad kjennetegnes av tilsidesatthet og påtvungenhet (jf. figur 5.6). I det parlamentarisk system der makta rår, er dette også en naturlig følge av hvordan systemet skal og må fungere, men dersom det alltid blir tilfelle og i alle sammenhenger, representerer det en fare mot en kyndig praksis som forener klokskap og makt, og som bidrar til å utvikle en engasjert og motivert politisk opposisjon som er proaktiv mht. saker og beslutninger. Gitt å være valgt representerer opposisjonen og er forpliktet til å representere andre verdier, interesser og behov forankret i det nordtrønderske samfunnet enn det posisjonen står for. Men det bør også være et viktig premiss for den parlamentariske praksisen og for de strukturer og betingelser som det skal realiseres gjennom. Sammenlikning med evalueringene i Nordland og Oslo Politikerne i Nordland var i undersøkelsen til Saxi i 2002 betydelig mer positive til realisering av grunnleggende målsettinger med parlamentarismen enn det fylkespolitikerne i Nord-Trøndelag uttrykte i undersøkelsen til Trøndelag FoU i juni 2006. Vi skal ikke spekulere i hvordan dette kan forklares. Men det vil utvilsomt være viktig at fylkespolitikerne i Nord-Trøndelag fylkeskommune gjennomfører en refleksjon over hvilke varierende betingelser og strukturer i de to formene for parlamentarisme som dette kan skyldes, og dernest utvikler plausible forklaringer som kan danne premiss for en positiv videreutvikling av den parlamentariske praksisen i Nord-Trøndelag.

xvii Sammenlikner vi svarene fra evalueringen i Oslo med svarene fra Nord- Trøndelag gir det en indikasjon på at byparlamentarisme slik den er utformet i Oslo, er noe annet enn modellen på fylkesparlamentarisme i Nord-Trøndelag. I Oslo har ordfører, komiteer og bystyre helt annen strukturell innflytelse på de politiske beslutninger enn det som er lagt inn som intensjoner i modellen for parlamentarismen i Nord-Trøndelag fylkeskommune. Partnerskapets vurdering av den nordtrønderske parlamentarismen Innledningsvis presenterte vi et sett med 7 spørsmål som undersøkelsen blant samfunnsorganisasjonene, som også innbefatter partnerskapet, skulle bidra til å kaste lys over og svare på. Hvordan involveres interessegrupper i saksutvikling og saksbehandling? Gis det andre muligheter for offentligheten til å komme med kritiskkonstruktive innspill? Har medias interesse endret seg på noe vis? Er det politiske nivåets synlighet i media endret? Man må kunne fastslå at de interessegrupper som har svart, mener de nevnte forhold er betydelig bedret etter innføring av parlamentarisme. Hvordan tilrettelegges de politiske prosesser generelt mht. åpenhet og mer offentlighet? Her er også inntrykket positivt når det gjelder posisjonens partier, mens samfunnsorganisasjonene mener at relasjonen posisjon og opposisjon er blitt mer utydelig. Samfunnsorganisasjonenes opplevelse av dialogen med fylkesrådet og inkludering i den politiske prosessen er styrket. Hvordan opplever ytre etater, nærings- og samfunnsorganisasjoner NTFK etter parlamentarismen? Relasjoner og mekanismer for inkludering, dialog og medvirkning fra fylkesrådet mht. saks- og beslutningsutvikling, samlet sett som team og enkelt-

xviii vis via det enkelte rådsmedlem, vurderes entydig positivt og som en stor forbedring. I hvilken grad benyttes høringer og lignende? Her er situasjonen uendret. Men parlamentarismen har gitt mulighet for nye og mer effektive samhandlingsmekanismer mellom posisjon og samfunn, i forhold til saksutvikling og beslutning, enn det som faktisk var mulig innenfor formannskapsmodellen. Medias vurdering Journalistene og avisfolka nevner generelt sett to effekter av å innføre parlamentarisme i Nord-Trøndelag. Disse er: økt handlekraft endret mediebilde Med økt handlekraft så sikter våre informanter til at et fylkesråd basert på en flertallskoalisjon har basis til å realisere sin egen politikk uten å måtte gjøre hestehandler i fylkestinget. Et fylkesråd som er basert på et flertall kan i større grad implementere sitt eget politiske program, og gjennom det får en også økt handlekraft i fylkespolitikken. Når det gjelder endret mediebilde er det flere elementer som blir nevnt. Disse kan kort oppsummeres i følgende punkt: styrket posisjon, svekket opposisjon mindre synlig hestehandel og politisk debatt klarere ansvarsfordeling Administrasjonens vurdering av den parlamentariske praksis Til slutt er det også viktig å si noe om fortolkning av de endringene som innføringen av parlamentarisme medfører. Det er ikke gitt hva som er posi-

xix tive eller negative effekter. Hva noen oppfatter som negative endringer kan andre se på som positivt. I administrasjonen er stor grad av enighet om at parlamentarismen har bidratt til å: styrke de folkevalgtes innflytelse og mulighet for styring, klargjøre og rendyrke det politiske ansvaret fremheve de politiske skillelinjene Det er noe mer blandet oppfatning mht. om parlamentarismen har bidratt til en klar arbeidsdeling mellom politikk og administrasjon, men det er større grad av enighet enn uenighet om dette. Når det gjelder om opposisjonen er sikret tilfredsstillende vilkår for aktiv og kritisk opposisjon, deler administrasjonen seg i tre omtrent jevnstore blokker noe som indikerer at dette kan være et område å ta fatt i. Mange opplever saksbehandlingsprosessen som mer lukket enn tidligere. I administrasjonen vurderer de det slik at fylkeskommunen både er blitt en bedre tjenesteyter og en bedre regional utviklingsaktør. Mange opplever at arbeidet er blitt mer faglig interessant samtidig som det er blitt sterkere politisk styring av fagfelten. De mener det er funnet en god balanse mellom administrasjonen og fylkesrådet og at systemet fungerer etter intensjonene. Det gir større makt til fylkesrådet og større gjennomføringskraft for de partiene som er i posisjon, men har som konsekvens at opposisjonen har avgitt betydelig makt. Uklarhetene som måtte forekomme er knyttet til fylkesordførerens rolle og rolleforståelse både i forhold til rådet og i forhold til administrasjonen. Det er et forbedringspotensial mht. politiske prosesser. Her pekes det på at opposisjonen bør få bedre politiske arbeidsbetingelser, at en bør forbedre prosessene i det forberedende arbeidet til fylkestinget, bl.a. gjennom at komiteene i større grad enn i dag blir politiske verksteder. I dag er ikke komitéarbeidet en sentral arena for politiske forhandlinger, men snarere en arena for votering over innstillingsforslag. Av positive trekk fremheves at en nå har sett eksempel på at initiativretten til opposisjonen er benyttet i forbindelse med komitébehandling av saker.

xx Forbedring i forhold til saksforberedelser kan skje gjennom enda bedre og systematiske tilbakemeldinger fra de administrative lederne som møter i rådet. Flere ser også for seg en mulig nytte av å arbeide med nye former for prosessarbeid mellom politikere og interessegrupper/innbyggerne. Det politiske ansvaret er tydelig plassert i den parlamentariske styringsmodellen i Nord-Trøndelag fylkeskommune. Også media si framstilling bærer preg av at det nå er et tydelig politisk ansvar plassert hos fylkesrådet som en ikke hadde tidligere. Et eksempel på dette er debatten i kjølvatnet av at budsjettet var lagt fram for behandling. Fylkesrådet ønsker at en ikke skal få en for tett kopling mellom den enkelte fylkesråden og en fagavdeling i administrasjonen. Slik får administrasjonssjefen fremdeles en fremtredende rolle i den nordtrønderske parlamentarismemodellen. Administrasjonssjefen er gjort til det naturlige koplingspunktet mellom fylkesrådet og administrasjonen. De fleste mener det er viktig å holde fast på en samlet administrasjon slik at en unngår å etablere "departement" under hver enkelt fylkesråd. I det store og hele mener administrasjonen at innføringen av parlamentarisme har vært vellykket. Politikernes vurdering Undersøkelsen viser at det er en tydelig forskjell mellom posisjon og opposisjon i synet på flere forhold. Det går igjen at opposisjonen er klart negativ, mens opposisjonen er klart positiv i sin vurdering av situasjonen. Dette gjelder bl.a.: Om fylkesrådet og posisjonspartiene har en uforholdsmessig stor fordel i forhold til å benytte seg av og legge premisser for administrasjonen sitt arbeid. I synet på om det i fylkestinget er mulig å få gjennomslag for endringer i saker som er lagt fram for fylkesrådet. Om opposisjonen mener de ikke har tilfredsstillende arbeidsvilkår. At målene med innføringen av parlamentarismen er nådd.

xxi De som mener målene med innføring av parlamentarisme ikke er nådd, peker blant annet på at svaret kan være både ja og nei. Ja, hvis en ønsker konsentrert makt. Nei, hvis en vil ha en jevnere bredde i politikken i fylkestinget. De hevder dessuten at likeverdige arbeidsforhold for politiske partier er det største problemet. Parlamentarismen svekker opposisjonen på den måten den i dag drives på i fylket. I tillegg pekes det på at komitéarbeidet ikke har funnet sin form. Både posisjon og opposisjon er i stor grad enige om at fylkeskomiteene ikke fungerer godt som arena for debatt og politisk utvikling. Forskjellen mellom posisjonens og opposisjonens oppfatninger gjør seg også gjeldende i forhold til om opposisjonen bruker de muligheter der har til å påvirke beslutningsprosessen, der opposisjonen mener den gjør det, mens posisjonen mener den ikke gjør det. Det er større enighet om at opposisjonen bruker de muligheter den har til å fremme egne saker, men nesten halvparten av posisjonen mener det ikke er slik. På samme måte ser vi at nesten alle fra opposisjonen mener at de politiske beslutningsprosessene ikke er organisert slik at de legger opp til dialog og deltakelse i utvikling av politikk for regionen, mens et stort flertall fra posisjonspartiene mener det motsatte. Når det gjelder arbeidsmåter, medvirknings- og beslutningsprosesser under den valgte parlamentariske modell, mener politikerne at det er forbedringsmuligheter. Dette gjelder særlig rådets og flertallets vilje til åpne prosesser, at fylkesrådet bør innkalle parlamentariske ledere til drøftinger, at det blir flere temadiskusjoner i fylkestinget og komiteene, og at komiteene blir mer vitale politiske organer. Det blir også pekt på at høringer må nyttes mer. Fylkesordførerens rolle i forhold til fylkestinget oppfattes som ganske klart definert, men i forhold til fylkesrådet og administrasjonen oppleves rollen som mer uavklart. Dette er et tema som bør tas opp i den interne evalueringen av parlamentarismen. Om fylkesordføreren blir det sagt at han bør være øverste leder når Fylkestinget er samlet. Bør ellers ha en rolle som er klart avgrenset utenom fylkestinget. Bør fylkesordføreren opptre som "stortingspresident" overordnet po-

xxii sisjon/opposisjon? Fylkesordføreren bør hele tiden ivareta fylkestingets rolle som øverste organ. Om fylkesrådets rolle blir det sagt at rådet er valgt av fylkestinget og underlagt dette. Administrasjonen er styrt og ledet av fylkesrådet. Videre skal fylkesrådet i prinsippet delegeres all myndighet mellom fylkestingene, dvs. forberede og følge opp sakene som behandles i tinget, og fatte beslutning i enkeltsaker. Unntakene er der kommuneloven sier noe annet. Fylkesrådet er det organ som best har funnet sin rolle under parlamentarismen. Særlig gjelder dette i forholdet til egen administrasjon og ikke minst i forhold til eksterne parter. Det blir sagt at fylkesrådet bør vær mer tilbaketrukket i forhold til fylkestinget og at de ikke bør sitte i styrer, nemnder og råd. Her blir det sagt at en i større grad bør bruke medlemmer av fylkestinget. Om arbeidsforholdene for politikerne blir det særlig i forhold til opposisjonen sagt at det er viktig å ha tilgang til administrasjonen og mulighet til å benytte kompetansen i Fylkets Hus. Videre blir det sagt at rammevilkårene for opposisjonen bør sidestilles mer med rådet. Rent generelt sies det at arbeidsforholdene er gode, men at den faste godtgjørelsen ikke står i forhold til tilsvarende ansvar og verv i annen offentlig virksomhet eller i forhold til arbeidsmengde med saksforberedelser. Når det gjelder organisering av det politiske arbeidet blir det sagt at partiene i fylkestinget - også opposisjonspartiene gjerne kunne hatt egne kontorer i tilknytning til Fylkets Hus, med adgang til teknisk utstyr/hjelpemidler. Om møter og møtetider blir det sag at komitémodellen er lite effektiv bruk av tid og at 3 dager fylkesting pluss en dag gruppemøte/fraksjonsmøter er for lenge å være borte fra ordinært arbeid, særlig fordi en er lite fornøyd med møteform og mangel på politisk prosess. Det er tydelig at en i folkevalgtopplæringen bør legge vekt på å bevisstgjøre politikerne enten de er i posisjon eller opposisjon om hvordan den parlamentariske modellen er tenkt å fungere, om politikerrollen og om hvilke muligheter den gir. Samtidig synes det klart at det er nødvendig med en gjennomgang av opposisjonens samlede arbeidsvilkår for å vurdere eventuelle justeringer eller forbedringer.

Del 1 Oppdrag og evalueringsopplegg

3 1. OPPDRAGET Niels Arvid Sletterød 1.1 Kravspesifikasjoner for evalueringen 1.1.1 Obligatoriske spørsmål og oppgaver Evalueringa skal først og fremst drøfte egne problemstillinger, deretter vil hele eller deler av evalueringa gjøres til gjenstand for fellesevaluering med Hedmark fylkeskommune. Som evaluator forutsatte Trøndelag Forskning og Utvikling AS at Nord-Trøndelag fylkeskommune (NTFK) tok ansvar for og la til rette for dialog med Hedmark fylkeskommune, og utførende evaluator, slik at denne evalueringa kan gjøres i stand til å utvikle adekvat og relevant komparasjon underveis 1. Det ble forutsatt at evalueringa (sluttrapportering fra evaluator) legges frem for fylkestinget 15. november 2006 2. Følgende årsaksforhold/relasjoner forutsettes belyst i evalueringen: Relasjonen NTFK - organisasjonene i Nord-Trøndelag Relasjonen fylkesting - fylkesråd Relasjonen posisjon - opposisjon Årsaksforholdet mellom beslutninger og effektivitet Folkevalgtes arbeidsvilkår Fylkesordførerens rolle 1 Dette viste seg umulig da Hedmark fylkeskommune valgte NIBR som evaluator rett før sommerferien. I praksis kunne derfor NIBR ikke starte evalueringen før etter sommerferien, og da var vi godt i gang med våre undersøkelser. Vi har derimot gitt NIBR tilgang til våre data, uten at vi har fått noe tilbake som vi kunne inkorporere i vår evaluering. 2 Siden kravspesifikasjonene ble utformet har møteplanen for fylkestinget blitt endret, blant annet tidspunkt for junimøtet fremskyndet, noe som selvsagt påvirket timingen av undersøkelsene og avvek fra akseptert design. Novembermøtet ble også flyttet til desember. Det har derimot ingen praktisk betydning for dato for overlevering av elektronisk versjon av sluttrapporten, den står ved lag og er som forutsatt klokka 1200 den 15. november. For at oppdragsgiver parallelt med evalueringen skulle kunne forberede saksfremlegg og saksutredning til fylkestinget i desember, alle presentasjoner og annet relevant materiale fortløpende tilsendt rette vedkommende i NTFK.

4 Disse 6 årsaksforholdene/relasjonene er nærmere beskrevet og definert som problemstillinger og operasjonalisert av NTFK i seks sett av konkrete spørsmål som skal være retningsgivende for det evalueringen skal belyse. Problemstilling 1: Forholdet til organisasjoner i Nord-Trøndelag mht. til demokratifunksjon og legitimitet 1. Gjør vi en bedre jobb i forhold til lag og organisasjoner i Nord- Trøndelag? 2. Hvordan opplever andre organisasjoner NTFK etter parlamentarismen? 3. Er NTFK blitt mer synlig? 4. Hvordan oppfatter egne virksomheter endringen? Problemstilling 2: Forholdet fylkesting og fylkesråd mht. til handlekraft- og maktspørsmål 1. Delegasjonsreglementet ligger beslutningene på rett plass? 2. Fylkestinget som arena for debatt og politikkutvikling. 3. Demokrati og effektivitet vil debattene ta mer tid i et parlamentarisk styresett? 4. Hvilken rolle har fylkestingskomiteene fått? Problemstilling 3: Posisjon/opposisjon tydeliggjøring, synliggjøring, profilering og arbeidsbetingelser 1. Opposisjonens rolle og medvirkning i politiske prosesser. 2. Posisjonsgruppa, hvordan har den kommet ut og hvilken rolle har den inntatt? 3. De politiske fora (hovedutvalg, fylkesutvalg) er fjernet. Har vi klart å fylle tomrommet etter de? Problemstilling 4: Beslutninger/effektivitet samspill, forhold og balanse mellom det politiske og administrative system og kvalitet og effektivitet i beslutningstaking 1. Har parlamentarismen gitt mer effektive beslutninger? 2. Hvordan brukes ressursene i møte med folk og samfunn?

5 3. Demokrati og effektivitet - er det motsetningsforhold her? Problemstilling 5: Folkevalgtes arbeidsvilkår under nytt styringssystem og sentrale føringer mht. økonomisering av offentlig ressursbruk 1. Hvordan er de folkevalgtes arbeidsvilkår (herunder frikjøp, fordeling mellom parti, deltakelse i konferanser og etterutdanning) 2. Er sjølråderetten til partia påvirka? 3. Hvordan ivaretas folkevalgtes muligheter for kompetansebygging på de ulike saksområder fylkestinget jobber med, blant annet mulighetene for å bli kjent med fylkeskommunenes virksomheter og institusjoner, og kultur og næringsliv generelt i fylket? Problemstilling 6: Fylkesordførerens rolle Evalueringa skal omfatte en vurdering av fylkesordførerens rolle under et nytt styringssystem som parlamentarismen representerer.

7 2. EVALUERING I TEORI OG PRAKSIS Niels Arvid Sletterød 2.1 Utviklingsorientert eller formativ evaluering Vi kan skille mellom summativ og formativ evaluering. Summativ betyr resultatorientert eller sluttevaluering. Formativ evaluering kan enten være prosessevaluering i ettertid eller prosessevaluering underveis i et forsøk. Det var Cronbach (1963) som introduserte at evaluering skulle bidra til å korrigere prosessforløp og utvikling, slik at man forbedret prosjekt eller forsøk underveis. I evalueringen av parlamentarismen som styringsform i Nord- Trøndelag fylkeskommune har ikke et formativt utgangspunkt vært aktuelt for Trøndelag FoU som ekstern evaluator. Patton (1986) lanserte tankegangen om å ansvarliggjøre brukerne ved å involvere disse i evalueringsprosessen, fordi evalueringen skal brukes som beslutningsstøtte både underveis, i og etter forsøksperioden. I denne evalueringen har det vært hyppig og nær dialog med Nord-Trøndelag fylkeskommune både i problemformuleringen og i utviklingen av selve evalueringsopplegget. På den måten sikres at kunnskapens relevans og aktualitet harmonerer med oppdragsgivers behov og forventninger. Wholey (1979) er en eksponent for det syn at evaluering må betraktes som et hjelpemiddel for organisasjoner (det regionale forvaltningsnivået i NT) i en intern lærings- og utviklingsprosess. Det siste er det opp til Nord-Trøndelag fylkeskommune å utvikle gjennom både intern dialog i egen organisasjon og dialog med det regionale partnerskapet. Hver enkelt av disse aktørene har sine virkelighetsopplevelser av parlamentarismen, ser det fra sitt ståsted og har gjort seg erfaringer som det utvilsomt er viktig å inkorporere i en felles "sensemaking" rundt styreformens funksjonalitet i nordtrøndersk sammenheng. I alle opplegg for evaluering vil det være innslag av såkalte statiske og dynamiske elementer for så vel dataproduksjon, datakvalitet og kunnskapsutvikling.

8 Et hovedsakelig statisk opplegg for dataproduksjon og datakvalitet vil fordre at respondentene i hovedsak skal være reaktive, forelegges spørsmål og tema som man på forhånd har bestemt skal styre kommunikasjonen gjennom intervju eller skjema med alle. Likeledes betyr det studium av dokumenter, dvs. å søke informasjoner gjennom å studere ulike dokumenter og liksom fravriste dem mening. Et dynamisk opplegg for dataproduksjon og datakvalitet vil like meget bestå i å gå i dialog, dvs. at intervju blir samtalebasert og temabasert, og at det kreative kommunikative rom mellom de som snakker sammen skaper konversasjonen, og at denne ikke styres av annet enn samtalepartnernes engasjement og interesser, nemlig av det som skjer. Den flyter altså fritt og skapes mens det snakkes, den er ikke fast regissert på forhånd der noe defineres som innenfor og utenfor. Dette er en eksplorerende og utforskende tilnærming som åpner og ikke lukker, som kan forløse den viktige samtalen om de ting som betyr noe og gjør en forskjell, fordi man fritt introduserer de tema som man selv på basis av sine erfaringer og opplevelser føler er viktig å snakke om. Man ønsker å fremme at respondentene blir proaktive, initiativrike og kreative i dialogen. Intervjuene av de administrative ledere i NTFK har vært lagt opp på denne måten, likeledes gruppesamtalen med fylkesrådets medlemmer. Et statisk opplegg i kunnskapsutviklingen til oppdragsgiver, den aktør som skal lære av evalueringen, innebærer å være mottaker av informasjoner og dokumenter fra evaluator uten å gå i dialog for å diskutere det som er fremlagt. Et dynamisk opplegg vil kreve at evalueringsdesignet åpner for fremlegg og dialog underveis, og at opplegg baseres på delstudier eller moduler som bygger på hverandre. Det som diskuteres fra en datainnsamling danner samtidig grunnlag for neste osv., slik settes såkalte læringssløyfer i gang og man forløser en dynamisk kunnskapsproduksjon. Men det vil også kreve at oppdragsgiver vurderer rapporten kritisk og ikke betrakter den som en absolutt fasit eller sannhet, men er obs. på at: den kunnskapen som evalueringen har frembrakt, er ikke den eneste kunnskapen som bør nyttes for å vurdere prosjektet. I et gitt opplegg for evaluering vil det alltid være aktuelle og relevante problemstillinger og spørsmål som av ulike årsaker enten er utelatt eller bare betraktes fra

9 ett perspektiv. Derfor finnes det andre alternative synsmåter og vurderinger som i ettertid bør bringes på dagsorden og som evalueringsresultatene må relateres til. Dette innebærer også at denne evalueringsrapporten bare kan representere en systematisk presentasjon av argumenter i en slik forhandlingsprosess på linje med andre aktørers oppfatninger og opplevelser av prosjektet. Evaluering som læringsprosess stopper derfor ikke opp med den eksterne evaluators (Trøndelag FoU) bidrag til denne. De argumenter som presenteres, bør gjøres til gjenstand for kritisk refleksjon og fortolkning av de ulike aktørene i prosjektet. Trøndelag FoU håper disse ord gir tro på at egne vurderinger basert på egen kompetanse og erfaring, er og må være resonanskassen for all læring, og at alle eksterne innspill og vurderinger alltid må relateres til denne for å bli klokskap, dvs. basis for en kyndig praksis! Klokskapen er altså situert i praksis, og finnes ikke noe sted utenfor, er altså ikke noe som eksterne evaluatorer bare har tilgang til og forvalter! Som regel kombineres et statisk og dynamisk opplegg for så vel dataproduksjon, datakvalitet og kunnskapsutvikling. 2.2 Ekstern evaluering er bare en stemme i stemmenes mylder og må alltid vurderes kritisk av oppdragsgiver Det er alltid viktig at de kunnskaper som eksterne evalueringer produserer, ikke er den eneste kunnskapen, perspektiv, erfaringer og datasett som bør nyttes for å vurdere, korrigere, forbedre og endre. I et gitt opplegg for evaluering vil det alltid være mange andre aktuelle og relevante problemstillinger og spørsmål som av ulike årsaker enten er utelatt eller bare betraktes fra noen få perspektiv og forståelsesrammer. Det finnes alltid alternative synsmåter og vurderinger som kan og bør bringes på dagsorden og som evalueringsresultatene bør relateres til. Dette innebærer også at denne evalueringsrapporten bare kan representere en systematisk presentasjon av argumenter i en slik forhandlingsprosess på linje med andre aktørers oppfatninger og opplevelser av parlamentarismen i NT. Evaluering som læringsprosess stopper derfor ikke opp med den eksterne evaluators (Trøndelag

10 FoUs) bidrag til denne. Argumenter som presenteres, bør selvsagt gjøres til gjenstand for kritisk refleksjon og fortolkning av nøkkelaktørene i ordningen med parlamentarismen som styreform i NTFK. De samme må slutte hvilke konsekvenser det bør og skal få for strategier og tiltak med tanke på videreføring, videreutvikling og forbedring. 2.3 Statisk eller dynamisk evaluering eller kombinasjoner av disse? Vi kan også skille mellom statiske og dynamiske evalueringsopplegg alt etter som de fokuserer produkter/resultater eller prosessene, og om evalueringen bare skal bidra til å belyse, beskrive og problematisere eller om den også skal bidra til å korrigere, forbedre og forsterke. Følgende figur problematiserer forholdet mellom evalueringsfokus (hva som fokuseres) og et statisk eller dynamisk (deskriptiv eller nyskapende) ambisjon med kunnskapsutviklingen: Figur 2.1: Evalueringsformer

11 Hver rute representerer et spesielt evalueringsopplegg som skiller seg fra hverandre på vesentlige punkter. Vi kommenterer nå innholdet i hver enkelt rute for å beskrive hvilke opplegg eller kombinasjoner opplegg for evaluering vi tenker benyttet. 1. Et statisk opplegg (design) rettet mot produkt(ene) av styreformen, fokuserer kartlegging av kritisk-konstruktive erfaringer som er høstet, estimering av resultater, forventningsoppfylling og målrealisering. 2. Et statisk design rettet mot prosessen, fokuserer på en kritiskkonstruktiv beskrivelse av de viktige gjennomføringsbetingelser som kan forklare resultater, erfaringer samt grad av realisering av mål og oppfylling av forventninger. 3. Et dynamisk design opptatt av produkt vil være opptatt av resultat- eller produktutvikling underveis, dvs. å skape optimale erfaringer, høy forventningsoppfylling og god realisering av målsatte demokratiske effekter. 4. Et dynamisk design som fokuserer prosessen, vil prøve å optimalisere gjennomføringsbetingelsene ved kontinuerlig drøfting og vurdering av kvaliteten på disse med oppdragsgiver sett i relasjon til estimert og kartlagt kvalitet på resultater, erfaringer samt forventnings- og måloppfylling. I evalueringen av parlamentarismen i Nord-Trøndelag fylkeskommune er planen å kombinere punkt 1 og 2, med statiske og dynamiske elementer for så vel dataproduksjon, datakvalitet og kunnskapsutvikling (i noen grad berøres også punkt 4, men oppdraget er primært konsentrert rundt 1 og 2). Dette beskrives konkret i presentasjonen av det delstudiums- eller modulbaserte opplegget til evaluering av parlamentarismen som styreform i NTFK som Trøndelag FoU foreslår blir gjennomført under kapittel 3. 2.4 Evaluatorrollen og dialog med oppdragsgiver Erfaringer fra andre evalueringsprosjekter tilsier at det er viktig å presisere tydelig hva som ligger i evaluatorrollen. Evaluator er ingen "besserwisser" som kan si hva som skal og bør gjøres til enhver tid (Arnesen 1993:23). Evaluator kan altså ikke avgjøre hvordan en aktør skal handle bedre enn

12 aktøren selv. Det evaluator kan, og som er viktig å presisere, er å anvende begreper, modeller og teorier som utgangspunkt for datainnsamling, analyse, presentasjon og dialog, slik at det legges til rette for læring og kunnskapsutvikling. Men det er aktørene selv, og bare dem, som må være ansvarlig for valgene som blir gjort på basis av den kunnskap som evalueringen har frembrakt eller bidrar til å utvikle. Slike valg må alltid være basert på en såkalt situert forståelse eller fortolkning, dvs. bruk av klok erfaring fra praksis i den nordtrønderske konteksten mht. hvilke konsekvenser som evalueringsresultatene representerer og de beslutninger som er viktige å fatte, og det er det bare oppdragsgiver (administrasjon og politikere) som kan gjøre fordi de er i og utgjør denne praksis selv, de er de som praktiserer og kjenner den innenfra så å si. Derfor er det oppdragsgiver selv som best kan tolke og avgjøre hvordan og på hvilken måte evalueringsresultatene representerer kunnskap for handling. Evaluator som fagekspert på evaluering skal og kan bare bidra til å strukturere og skape optimale betingelser for utvikling av handlingsretta kunnskap. I oppdragsbaserte, eksterne evalueringer spesielt og for kunnskapsutvikling generelt er det viktig å foreta et begrunnet valg av hva det er viktig og kritisk å rette søkelyset mot og aktivt lete etter. Et essensielt spørsmål er (ibid.): "Hva settes i fokus og hvorfor". En løpende og problematiserende dialog mellom oppdragsgiver og evaluator er nødvendig for å klargjøre og sikre at kunnskapsutvikling, læring og forbedring blir best mulig. Det må m.a.o. utvikles og institusjonaliseres en klok praksis for kunnskapsutvikling, læring og forbedring som del av evalueringen. Trøndelag FoU mener det er viktig å foreta en slik dialogisk kvalitetsikring, før (som ex ante), underveis og avslutningsvis i evalueringen. 2.5 Hva sikrer bruk av den kunnskapen evalueringen skal utvikle? Det er viktig å kvalitetssikre bruk av data og kunnskap som utvikles i evalueringen. Det finnes forskningsresultater som viser at følgende forhold sterkt påvirker bruk av evalueringsdata og evalueringskunnskap:

13 den forskningsmessige kvaliteten evalueringsoppleggets handlings- og beslutningsorientering grad av forventningsoppfylling de kritiske utfordringer ny kunnskap representerer for bestående ordninger/tiltak data- og kunnskapsmessig relevans og aktualitet evalueringens opplegg for dataproduksjon, datakvalitet og kunnskapsutvikling Forskningsmessig kvalitet går for det første på å være kjent med feltet, dvs. ha nødvendig substanskunnskap om de problemene/tema som skal analyseres, og for det annet å være oppdatert og beherske nødvendig fag- /ekspertkunnskap. Handlingsorientering eller aktualitet betyr at evaluering skal generere kunnskap for handling, dvs. handlings-, beslutningsstrategier og tiltak. Kunnskapen som utvikles skal være kritisk, men samtidig konstruktiv. Relevans og aktualitet sikres gjennom bevisst dialogbasert kunnskapsutvikling. Det vil vi foreslå og bestrebe oss på å realisere. Men det fordrer at evaluator kan opptre med integritet og legitimitet, og det betinger å kunne opptre ærlig og oppriktig i kommunikasjonen med oppdragsgiver. I neste delkapittel går vi inn på hva det innebærer i praksis. 2.6 Frimodig, fryktløs og ærlig tale "parrhesia" som ideal Det å ha integritet som evaluator, å være troverdig, ærlig, m.a.o. å formidle og problematisere det man mener er både sant og riktig, dvs. frimodig å uttrykke det man oppriktig mener å ha belegg for og er viktig å hevde, representerer alltid i en viss forstand en "fare" for evaluator! Fordi kritisk-konstruktive innspill ofte kan vekke harme, ja, sågar motstand og motvilje, og kan møtes med sanksjoner enten disse er åpne eller tilslørte, står altså evaluator alltid i fare for å kunne bli stigmatisert, brennmerket og utdefinert, og dermed miste legitimitet og troverdighet. Et slikt stigma formuleres ofte i retoriske vendinger som at evaluator for sin egen del strategisk velger side, eller faglig sett er udugelig og inkompetent, eller det forsøkes skapt et bilde av evaluator som er lettlurt og naiv, og derfor ikke kan skille såkalte sanne pro-