Forslag til hvordan komiteer og bystyre skal arbeide med å ivareta sitt tilsyns- og kontrollansvar

Transkript

1 BEBY /15 Bergen bystyre Forslag til hvordan komiteer og bystyre skal arbeide med å ivareta sitt tilsyns- og kontrollansvar RKR ESARK Hva saken gjelder: Komite for fullmakter og politisk styringssystem (KFPS) fattet i møte i KFPS - sak «Byrådets rapportering til bystyrets organer» følgende vedtak: 2. «I forbindelse med gjennomgang av reglement og fullmakter for bystyret og komiteer fram mot neste valgperiode foretas det en grundigere vurdering av arbeid med politisk tilsyn og kontroll i bystyrets organer» Saken har vært oppe til behandling i arbeidsgruppe fullmakter og reglement (AGFR) to ganger og konklusjonene og forslag til vedtak baserer seg på de innspill som arbeidsgruppen har kommet med. Gjennomgangen viser at bystyret har fattet en rekke vedtak som om hvordan arbeidet med tilsyn og kontroll skal være både i komiteer, kontrollutvalg og i bystyret. En del av disse vedtakene er fulgt opp, men det viser seg også at mange av vedtakene ikke er fulgt opp. Anbefalingene som gis i denne saken er rettet mot de områdene som kan forbedres. Opplæring i hva tilsyn og kontroll er, og spesielt politisk tilsyn og kontroll må gis prioritet allerede fra oppstarten av ny valgperiode og følges opp i hele valgperioden. Samtidig må en unngå å lage et opplegg som er for omfattende. Alle komiteledere og nestledere må gis en egen opplæring og det bør reglementsfestes at både komiteledere og nestledere har et ansvar for at det politiske tilsynsansvaret blir ivaretatt. Det må også reglementsfestes at alle bystyrekomiteer skal ha et arbeidsutvalg. Alle komiteer skal i forbindelse med utarbeidelsen av sine aktivitetsplaner lage årshjul (eller halvårshjul) som viser hvordan de ulike kontroll- og tilsynsaktivitetene skal ivaretas. Forslag til innstilling til bystyret: 1. Arbeidet med politisk tilsyn og kontroll i bystyrekomiteene styrkes slik beskrevet i saken. 2. Det utarbeides et eget opplæringsopplegg for bystyrekomiteenes arbeid med politisk tilsyn og kontroll. 3. I starten av valgperioden utarbeider alle bystyrekomiteene et opplegg for hvordan de skal arbeide med politisk tilsyn og kontroll. 4. Komiteledernes og nestledernes ansvar for at arbeidet med politisk tilsyn og kontroll ivaretas i bystyrekomiteene, reglementsfestes. 1

2 5. I løpet av første halvår 2016 skal bystyrekomiteene vurdere om de vil gi kontrollutvalget innspill på områder som bør være gjenstand for forvaltningsrevisjon. 6. Byrådet bes å vurdere hvordan vedtakspunktene 3 5 i B-sak 44/09 er ivaretatt. Dato: 11. september 2015 Roar Kristiansen - bystyredirektør Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Vedlegg: B-sak Bystyrets tilsyns- og kontrollfunksjon i en kommunal parlamentarisk styringsform - Bystyrets oppfølging av rapporten fra ECON Analyse AS Protokoll B-sak B-sak Om kontrollutvalgets og bystyrekomiteenes tilsyns- og kontrollfunksjoner. Arbeidsgruppens anbefalinger Protokoll B-sak B-sak Hvordan tilrettelegge for bystyrets etterprøving av byrådets virksomhet Protokoll B-sak B-sak Opplegg for rapportering og arbeid med politisk tilsyn og kontroll i bystyrets organer Protokoll B-sak B-sak Evaluering av felles system for rapportering til bystyrekomiteene om byrådets oppfølging av vedtak og flertallsmerknader Protokoll B-sak

3 Saksutredning: 1. Bakgrunn I sitt møte behandlet arbeidsgruppe fullmakter og reglement (AGFR) en sak om politisk tilsyn og kontroll i bystyrets organer. Behandlingen var en del av oppfølgingen av Komite for fullmakter og politisk styringssystem (KFPS) sitt vedtak i sak om byrådets rapportering til bystyrets organer, hvor følgende vedtak ble fattet: 3. «I forbindelse med gjennomgang av reglement og fullmakter for bystyret og komiteer fram mot neste valgperiode foretas det en grundigere vurdering av arbeid med politisk tilsyn og kontroll i bystyrets organer» Følgende er referert i forbindelse med arbeidsgruppens behandling av sak 22-15: «Arbeidsgruppen diskuterte mulige endringer og forbedringer i byrådets rapportering og arbeid med politisk tilsyn og kontroll i bystyrets organer. Bystyrets kontor bes om å lage et notat med forslag til hvordan komiteer og bystyre skal arbeide med og ivareta sitt kontroll- og tilsynsansvar i neste periode med utgangspunkt i de beslutninger som bystyret har tatt tidligere. «På bakgrunn av dette ble det utarbeidet et utkast til sak som ble fremlagt arbeidsgruppen til møte i august, sak I forbindelse med behandlingen av denne ba arbeidsgruppen om følgende: «Til neste møte bes Bystyrets kontor om å formulere forslag til vedtak som konkretiserer hvordan opplegget for politisk tilsyn og kontroll skal være i neste periode med utgangspunkt i bl.a. de innspill som ble gitt i møtet.» Foreliggende sak er en videre bearbeiding av utkast til sak hvor det også er formulert forslag til vedtak som konkretiserer hvordan opplegget for politisk tilsyn og kontroll skal være i neste periode med utgangspunkt i bl.a. de innspill som ble gitt i møtet. Det er fattet en rekke vedtak om tilsyns- og kontrollsystemene. Som vist i oppstillingen i denne saken har bystyret siden ECON-rapporten ble lagt fram i 2005 fattet en rekke vedtak om hvordan politisk tilsyn og kontroll i bystyrets organer skal være. Hovedbudskapet i ECON-rapporten var at mye av tilsynsaktivitetene var preget av kontroll definert som situasjonsmotivert etterprøving. Tilsynsaktiviteter definert som systematisk og periodisk etterprøving ble viet mindre oppmerksomhet. I ECON-rapporten ble det anbefalt en rekke tiltak for å styrke kontroll- og tilsynsvirksomheten i komiteene og bystyret. De viktigste var «å etablere et felles opplegg for alle bystyrekomiteene for hvordan en skal få til et bedre tilsynssystem. Her foretas det rammeavklaringer på ambisjonsnivå, fremdrift, tilbake rapportering til UTFOR og oppfølging i de enkelte komiteer. Hver komite igangsetter sitt tilsynsprosjekt innenfor de på forhånd fastlagte rammer hvor de går igjennom overordnete mål, nøkkeltall og det konkrete rapporteringsbehov. Det foretas en gjennomgang av bystyresidens egne rapporteringsordninger (årsrapporter, øvrige rapporter og meldinger) for å få til en vridning mot mer rapportering på resultat og flere vurderingsdata.» Det ble også pekt på at det var behov for å tydeliggjøre arbeidsdelingen mellom byråd og bystyre, skape en større fellesforståelse for spilleregler og gjennomgå og styrke rapporteringsordningene. 2. Vedtatt opplegg for tilsyn og kontroll Opplegget for tilsyn og kontroll bystyret har vedtatt, baserer seg på anbefalingene fra en administrativ arbeidsgruppe som ble nedsatt for å vurdere aktuelle tiltak for oppfølging av ECON- rapporten. Arbeidsgruppen skulle også klargjøre og presisere arbeidsdelingen mellom komiteene og kontrollutvalget. På grunnlag av denne gjennomgangen vedtok bystyret følgende (B-sak 77-06): 3

4 1. Kontrollutvalgets tilsyns- og kontrolloppgaver - angitt i kommuneloven kapittel 12 med tilhørende forskrifter er knyttet til regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. 2. Bystyrekomiteenes tilsyns- og kontrolloppgaver er knyttet til politisk oppfølging av mål og resultater innenfor komiteenes ansvarsområder. 3. Den angitte ansvars- og oppgavedelingen legges til grunn for den videre utvikling av tilsyns- og kontrollfunksjonene. «I behandlingen av B-sak 69/07 fra byrådet om tilrettelegging «for bystyrets etterprøving av byrådets virksomhet - tilsyn og kontroll, vedtok bystyret følgende: 3. Som et ledd i bystyrets arbeid med å utøve sine tilsyns- og kontrollfunksjoner, vil bystyret i forbindelse med behandling av denne type saker, også komme tilbake med konkrete tilbakemeldinger om rapporteringsverktøyets egnethet. I den sammenheng vil en også peke på hvor det bør gjøres endringer for å sikre bystyret den informasjon bystyrets organer trenger for å ivareta sin overordnete rolle i kommunens styringssystem. I B-sak 44./09 «Opplegg for rapportering og arbeid med politisk tilsyn og kontroll i bystyrets organer» vedtok bystyret bl.a. følgende: «2. Rapporteringen fra byrådet baseres på følgende rapporteringsinstrumenter: Bergen Kommunes årsmelding, andre årsmeldinger og tertialrapporter Rapportering om særskilte enkeltsaker Komitevis rapportering om resultater innenfor spesielle områder Rapportering om oppfølging av flertallsmerknader / forslag fremmet i forbindelse med budsjett og årsmelding Evt. nettbasert register for oppfølging av vedtak i bystyret 3. Bystyret ber byrådet om å strukturere Bergen Kommunes årsmelding og tertialrapporter slik at de gjenspeiler strukturen i budsjettet, samt gi en oversikt over utviklingen av levekårsindeksen i bydelene. 4. Bystyret ber byrådet gi supplerende informasjon om vedtatte politiske mål for hvert tjenesteområde. 5. Overordnede planer og sektorplaner må inneholde en oversikt over de mål og tiltak som skal realiseres innen økonomiplanperioden. Så langt det lar seg gjøre må det tidfestes når tiltak og prosjekter innen økonomiplanperioden er planlagt iverksatt. 6. Hver bystyrekomite kan utarbeide eget opplegg for rapportering for de områder komiteen ønsker mer utfyllende informasjon om. 7. Bystyrekomiteene bør spille en aktiv rolle ved å gi innspill til aktuelle områder for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. 10. Bystyret ber byrådet fremme en sak hvor det utredes muligheter for å opprette et nettbasert register for hvordan bystyrets vedtak følges opp. 12. Bystyret ber bystyrets kontor fremlegge en intern evaluering av opplegget for evaluering og arbeid med politisk tilsyn I 2007 ble det etablert et felles system for rapportering til bystyrekomiteene om byrådets oppfølging av vedtak og flertallsmerknader som er framsatt gjennom årsbudsjett, årsmelding eller andre saker (B-sak 52-07). Fra 2009 har denne rapporteringen kommet som en del av tertialrapportene. 4

5 3. Hvordan har det vedtatte opplegget fungert En rekke av de vedtak bystyret har fattet, er fulgt opp, men det er også en rekke ting som ikke er fulgt opp. I 2008 oppsummerte Jan Høegh, ansvarlig for ECON-rapporten, hvilket inntrykk han hadde mht hvordan tilsyns- og kontrollaktivitetene i Bergen kommune hadde blitt ivaretatt 2 år etter bystyrets behandling av ECON-rapporten. Oppsummeringene hans fra den gang beskriver i store trekk dagens situasjon. Under følger hovedpunktene fra hans oppsummering. Bystyret har i begrenset grad tatt inn over seg konsekvensene av parlamentarisme for styring og etterprøving, noe som resulterer i en betydelig grad av detaljstyring. Etterprøving har lav fokus og lav status og aktivitetsmål blir fastsatt på en usystematisk måte og måloppnåelse etterprøves tilfeldig. Rapporteringen er av overveiende økonomisk karakter og knyttes i begrenset grad til vedtatte mål. Komiteene skal rapportere til bystyret om resultater i forhold til vedtatte mål og strategier og den enkelte komité skal i samarbeid med ansvarlig byrådsavdeling utvikle mål- og resultatvurderinger og rapporteringssystemer. Dette skjer i begrenset grad. Mange aktiviteter er gjennomført og nye rutiner og ordninger innført, men det politiske tilsynsarbeidet i komiteene og bystyret er fremdeles i for liten grad sammenkoblet og integrert. Hovedvekten er fremdeles på kontrollaktiviteter (situasjonsmotivert etterprøving) fremfor tilsyn (systematisk, periodisk etterprøving). Det er mere styring på detaljer enn på overordnete rammer. Det skjer i begrenset grad en etterprøving og tiltak som foreslås er lite systematisk, mest økonomidrevet og i mindre grad et resultat av etterprøving. Med utgangspunkt i oversikten i figur 1 på neste side, som viser de ulike leddene som tilsyns- og kontrollaktivitetene består av, kan følgende oppsummeres om hvordan opplegget for politisk tilsyn og kontroll vedtatt av bystyret, er ivaretatt. 5

6 Figur 1 Tilsyn og kontroll vurdering av status De politiske og økonomiske mål er til dels lite utviklede aktivitetsmål og mangler helhet. Målene er lite konkrete og målbare og svakt kommunisert og lite tilgjengelige. De gjennomførte aktivitetene knyttes i begrenset grad til (aktivitets)mål. Rapporteringen har blitt mer systematisk og dekker flere områder bystyret har vedtatt skal prioriteres, men det er fremdeles mest rapportering av resultater på økonomi og rapporteringen knyttes i begrenset grad til aktivitetsmål på andre områder. Verken komiteene eller bystyret bruker mye tid på etterprøving og vurdering av resultatene som fremkommer i rapporteringssaker. Komiteene og bystyret foreslår i begrenset grad tiltak som er basert på den etterprøvingen som er foretatt. Det kommer ikke så mange bestillinger fra bystyret og komiteer som forutsatt i tidligere vedtak. Både bystyrekomiteene og bystyret har i mindre grad vært aktive med å gi innspill til aktuelle områder for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Komiteene har ikke utarbeidet egne opplegg for rapportering for de områder komiteene ønsker utfyllende informasjon om. Komite for miljø- og byutvikling utarbeidet og vedtok i 2006 en egen mal for rapportering, men denne ble det gått vekk i fra i 2007 og siden ikke vært har all rapportering blitt en del av tertialrapportene. De øvrige komiteer har ikke utarbeidet egne opplegg. Det har ikke blitt utarbeidet en evaluering av opplegget for rapportering og arbeid med politisk tilsyn og kontroll i bystyrets organer i 1. kvartal 2011, slik bystyret ba om i Oppfølgingen av de bestillinger som bystyret har gjort er i første rekke avgrenset til rapporteringen på oppfølgingen av vedtak og flertallsmerknader som er framsatt gjennom årsbudsjett, årsmelding eller andre saker. Ivaretakelse av andre politiske tilsyns- og kontrollordninger Kategorien andre politiske tilsyns- og kontrollordninger innbefatter spørsmål, høringer, nedsettelse av arbeidsgrupper og befaringer og besøk til virksomheter. På disse områdene har alle komiteer 6

7 gjennomgående vært mer aktive, selv om det har vært betydelige forskjeller i aktivitetsnivå. 4. Forslag til hvordan komiteer og bystyre skal ivareta sitt politiske kontroll- og tilsynsansvar Med utgangspunkt i denne gjennomgangen kan følgende punkter oppsummere hva det er behov for å få til forbedringer på: a. Det er behov for å utvikle mer konkrete og etterprøvbare aktivitetsmål og mål. Dette er noe som både byråds- og bystyresiden må arbeide med, spesielt i forbindelse med utarbeidelsen av budsjettdokumenter, overordnete planer og årsrapporter. b. Det er behov for å presisere og tydeliggjøre kravene til rapportering fra byrådet og bystyrets administrasjoner, både mht. hva som skal rapporteres, hvor ofte og hvordan. c. Bystyrekomiteene må prioritere arbeid med politisk tilsyn og kontroll sterkere bl.a. gjennom å følge opp vedtakene fra bystyret i 2009, hvor et av vedtakspunktene var at «hver bystyrekomite utarbeider et eget opplegg for rapportering for de områdene komiteen ønsker mer utfyllende informasjon om.» d. Både bystyrekomiteene og bystyret må sette av mere tid til politisk tilsyn og kontroll. Dette gjelder både opplæring, gjennomgang av hvordan eget opplegg skal være, hvordan saker med rapportering skal behandles og årlige vurderinger av hvordan eget arbeid med politisk tilsyn og kontroll fungerer. e. Rapporteringssaker fra byrådet og andre må som hovedregel fremlegges senest 2 uker før komitebehandling. Det er spesielt viktig at dette skjer i hoved rapporteringen som til nå er har vært tertialrapportene. f. Det settes av mer tid til opplæring og oppfølging i komiteene, både mht. generell systemforståelse og konkret kunnskap om hva tilsyn og kontroll og etterprøving er. g. Bystyret og komiteene må bli mer aktive i å komme med innspill på tema til forvaltningsrapporter. Det foreslås at alle komiteer i løpet av første halvår 2016 tar en gjennomgang av hvilke områder/tema som kan og bør være gjenstand for eventuell gjennomgang, og at disse innspillene oversendes kontrollutvalget til nærmere vurdering. h. Noen av vedtakspunktene fra 2009 krever en nærmere oppfølging fra byrådets side, de viktigste er punktene Bystyret ber byrådet om å strukturere Bergen kommunes årsmelding og tertialrapporter slik at disse gjenspeiler strukturen i budsjettet, samt gi en oversikt over utviklingen av levekårsindeksen i bydelene. 4. Bystyret ber byrådet gi supplerende informasjon om vedtatte politiske mål for hvert tjenesteområde. 5. Alle overordnete planer og sektorplaner må inneholde en oversikt over de målene og tiltakene som skal realiseres innen økonomiplanperioden. Så langt det lar seg gjøre må det tidfestes når tiltak og prosjekter innenfor økonomiplanperioden er planlagt iverksatt. 5. Konklusjoner Gjennomgangen viser at bystyret har fattet en rekke vedtak som om hvordan arbeidet med tilsyn og kontroll skal være både i komiteer, kontrollutvalg og i bystyret. En del av disse vedtakene er fulgt opp, 7

8 men det viser seg også at mange av vedtakene ikke er fulgt opp. Anbefalingene som gis i denne saken er rettet mot de områdene som kan forbedres. Opplæring i hva tilsyn og kontroll er, og spesielt politisk tilsyn og kontroll må gis prioritet allerede fra oppstarten av ny valgperiode og følges opp i hele valgperioden. Samtidig må en unngå å lage et opplegg som er for omfattende. Alle komiteledere og nestledere må gis en egen opplæring og det bør reglementsfestes at både komiteledere og nestledere har et ansvar for at det politiske tilsynsansvaret blir ivaretatt. Det må også reglementsfestes at alle bystyrekomiteer skal ha et arbeidsutvalg. Alle komiteer skal i forbindelse med utarbeidelsen av sine aktivitetsplaner lage års hjul (eller halvårshjul) som viser hvordan de ulike kontroll- og tilsynsaktivitetene skal ivaretas. Informasjonssystemene på byrådssiden må bli bedre og spesielt mht rapportering på drift og investeringer må det tas en gjennomgang, jfr. behandling av og vedtak i KMBY-sak og KFIN sak