Bystyrets tilsyns- og kontrollfunksjon i en kommunal parlamentarisk styringsform - Bystyrets oppfølging av rapporten fra ECON Analyse AS

Transkript

1 Dato: 4. mai 2005 /05 Bergen bystyre Bystyrets tilsyns- og kontrollfunksjon i en kommunal parlamentarisk styringsform - Bystyrets oppfølging av rapporten fra ECON Analyse AS RKR BYST Hva saken gjelder: Econ Analyse la i februar 2005 frem sin rapport om kommunestyrets tilsyns- og kontrollfunksjon i en kommunal parlamentarisk styringsform. Etter fremleggelsen nedsatte det utvidete forretningsutvalg en administrativ arbeidsgruppe bestående av 3 representanter fra byrådssiden og 3 fra bystyresiden, for å vurdere og følge opp de konkrete forslag som angis i rapporten, og eventuelt komme med andre forslag til tiltak. Oppgaven var å utarbeide et konkret og samlet forslag til hvordan rapporten skal følges opp på henholdsvis bystyre- og byrådssiden. Arbeidsgruppen la frem sin anbefaling i notat datert 31. mars 2005 til byrådet, kontrollutvalget og det utvidete forretningsutvalg, se trykt vedlegg 1. Bystyrets tilsyn og kontroll var et av temaene i bystyresamlingen 14. april 2005, med debatt og innlegg fra representanter fra kontrollutvalget, byrådet og utvidet forretningsutvalg. Kontrollutvalget behandlet oppfølgingen av rapporten i møtet 3. mai 2005, se trykt vedlegg 2. Denne saken tar utgangspunkt i arbeidsgruppens forslag til oppfølging av ECON-rapporten og gir anbefalinger på hvordan bystyret bør følge denne opp. Saken må sees i sammenheng med saken byrådet legger frem for bystyret, knyttet til byrådets oppfølging. Forslag til innstilling til bystyret: 1. Bystyret slutter seg til arbeidsgruppens overordnede anbefalinger mht oppfølgingen av ECON-rapporten. 2. Både byråds- og bystyresiden må iverksette tiltak for å øke innsikten og forståelsen av kommunens styringssystem. Dette må følges opp i folkevalgtopplæringsprogrammet for bystyrets organ og i opplæringsprogrammene til byrådet og kommunens virksomhet for øvrig. 3. Bystyret slutter seg til arbeidsgruppens anbefaling om at det foretas en gjennomgang av fullmaktsfordelingen mellom bystyret og byrådet. Gjennomgangen må inkludere følgende: 3.1.En beskrivelse av fullmaktene som i dag er delegert til byrådet. 3.2.Evt forslag til endring og justering av fullmaktene. 1

2 3.3.En beskrivelse av rapporteringsopplegget som skal ligge til grunn for den foreslåtte fullmaktsfordelingen. 3.4.Et forslag til opplegg for revisjon av fullmakter og tilhørende rapporteringsordninger. 4. Byrådet fremlegger en første gjennomgang innen 15. september På grunnlag av denne fremleggelsen foretar det utvidete forretningsutvalg en felles gjennomgang av saken med byrådet med sikte på å få en felles forståelse av hovedprinsippene for fullmaktsfordelingen mellom bystyret og byrådet. 6. Byrådet fremlegger endelig sak om fullmaktsrevisjon før det utvidete forretningsutvalg avgir sin endelige innstilling til bystyret. 7. Parallelt med gjennomgangen av fullmaktene må komiteene foreta en gjennomgang og forbedring av egne tilsyns- og kontrollsystemer og rutiner. I det første møte over sommerferien behandler utvidete forretningsutvalg et felles opplegg for komiteenes behandling, som komiteene setter i gang snarest. 8. Før utløpet av 2006 bes byrådet fremlegge sak for bystyret, for en fornyet gjennomgang av arbeids- og ansvarsdelingen mellom bystyresiden og byrådssiden mht. oppnevningen av styrer, råd og utvalg. 9. Det nedsettes en arbeidsgruppe bestående av 2 representanter fra kontrollutvalget og 2 fra utvidet forretningsutvalg. I tillegg deltar kommunerevisor, leder for kontrollutvalgets sekretariat og bystyredirektør. Bystyrets kontor er sekretariat. 10. Arbeidsgruppens mandat er å klargjøre og presisere arbeidsdelingen mellom bystyrekomiteene og kontrollutvalget. Denne klargjøringen fremlegges for bystyret innen 19. september Sak som inkluderer revisjon av kontrollutvalgets reglement fremlegges bystyret senest oktober I saken tas opp alle relevante spørsmål knyttet til kontrollutvalgets arbeid, inkludert utvalgets rolle, funksjon, arbeidsdeling og dimensjonering i forhold til kommunerevisjon og eget sekretariat. Roar Kristiansen bystyredirektør Ragne Rommetveit komitesekretær Trykte vedlegg: 1. Notat datert 31. mars 2005 fra arbeidsgruppen for oppfølging av ECON-rapporten 2. Kontrollutvalgsak ECON-rapport om kommunestyret tilsyns- og kontrollfunksjon i en parlamentarisk styringsform - oppfølging av arbeidsgruppens anbefalinger 2

3 Saksutredning: Bakgrunn Foreliggende sak gir anbefalinger på arbeidsgruppens forslag til oppfølging av ECONrapporten. Behov for å samkjøre innsats På en rekke områder mener bystyredirektøren at bystyre- og byrådssiden vil være gjensidig avhengig av hverandre for å komme i gang og for å komme videre. Bystyredirektøren mener at de forutsetninger som er tatt opp i ECON-rapporten og som er utdypet av arbeidsgruppen bør legges til grunn for det videre arbeid og oppfølging på bystyresiden. Dette gjelder både de overordnete anbefalingene og de nødvendige forutsetninger som er tatt opp. Det absolutt viktigste område en må gripe fatt i er å foreta en grundig gjennomgang av fordelingen av fullmakter mellom bystyre- og byrådsiden og hvordan denne fordelingen skal praktiseres. Siden innføringen av parlamentarisme i 2000 har ikke fullmaktene vært gjenstand for noen ytterligere detaljering og gjennomgang. Vedtaket i sak 126/00 ligger i store trekk fast, med unntak av noen mindre justeringer. Samtidig har bystyret midlertidig overført bydelstyrenes fullmakter til byrådet i påvente av en sak fra byrådet om fordelingen av disse fullmaktene. For å komme videre bør derfor fullmaktene gjennomgås og tas opp i sin helhet etter at en nå har innført en 2-nivåmodell og avviklet bydelstyreordningen. Denne fullmaktsgjennomgangen må peke fremover slik at en lager en arbeidsdeling som er tilpasset den retning en ønsker å videreutvikle det parlamentariske systemet. På grunnlag av fullmaktsgjennomgangen må det lages et tilsyns- og rapporteringssystem som er tilpasset arbeids- og rolledelingen mellom bystyret og byrådet. En må også få på plass en fast ordning for revisjon av fullmaktene fra bystyret til byrådet, eksempelvis en hovedrevisjon pr. valgperiode. Dette vil sikre gode prosesser og forutberegnelighet for alle involverte parter mht hvordan og når revisjoner skal foretas. Som det sterkt understrekes både i ECON-rapporten og i arbeidsgruppens notat, må det bli en større fellesforståelse og omforent holdning mellom bystyresiden og byrådssiden på spilleregler og styringssystem, for at en skal kunne videreutvikle det parlamentariske systemet. Denne fellesforståelsen må også inkludere hva slags informasjon og samhandling som er nødvendig, både formelt og uformelt. Selv om ECON-rapporten peker på at det parlamentariske systemet i Bergen enda ikke har satt seg og at det er en del innkjøringsproblemer, er det viktig å peke på at det ville vært mer oppsiktsvekkende hvis systemet allerede nå fungerte på alle områder. I tillegg må en legge til at de fleste av problemene som avdekkes gjennom rapporten, er problemer som også kjennetegnet kommunens styringssystem i tiden før innføringen av parlamentarisme. Oppfølging av arbeidsgruppens anbefalinger Arbeidsgruppen har utarbeidet en liste på 18 konkrete anbefalinger, se opplistingen under pkt. 2.3 i notatet fra arbeidsgruppen. Ut fra antallet anbefalinger og ut fra at de spenner over mange og omfattende problemstillinger, må en i det videre arbeid foreta en sterkere prioritering av mål og hvilke hvilke aktiviteter som skal settes igang. 3

4 Fellesområdene - de områder som krever et tett samspill - er å finne under arbeidsgruppens pkt. 1, 3 og 10 og til dels pkt. 15. Pkt. 2 og 4 8 er områder hvor bystyresiden selv kan igangsette et forbedringsarbeidarbeid. På de øvrige områdene vil det være byrådet selv som kan igangsette et forbedringsarbeid. Mye av dette er knyttet til budsjettprosessen. Flere av arbeidsgruppens konkrete anbefalinger er knyttet til spørsmål vedrørende budsjettbehandling og års- og regnskapsrapportering. Disse spørsmålene er til vurdering i arbeidsgruppen bystyret har nedsatt for å arbeide med forbedringer av budsjettprosessen. Arbeidsgruppen skal avgi en anbefaling som skal fremlegges komiteene og bystyret i juni i år og det er derfor ikke hensiktsmessig å gi konkrete anbefalinger på oppfølgingen innenfor disse områdene, i denne saken. Problemstillingene vedr. bystyrets tilsyns- og kontrollfunksjon i forhold til budsjettprosessen og års- og regnskapsrapportering vil således bli behandlet med utgangspunkt i den kommende anbefalingen. Fellesområdene (arbeidsgruppens anbefalinger er tatt med innledningsvis i kursiv) Det tas en fornyet gjennomgang av fullmaktsfordelingen mellom bystyret og byrådet. Som en del av denne gjennomgangen må en også vurdere oppgaver og roller knyttet til tilsyns- og kontrollfunksjoner. Bystyret har gjentatte ganger fattet vedtak om å ta en gjennomgang av fullmakter både på enkeltområder (eksempelvis bydelstyrenes fullmakter) og som en oppfølging av bystyrevedtaket om innføring av parlamentarisme. (bl.a. B-sak , B-sak , , , 49-04,131-04, ) Begrunnelsen for å foreta en slik rydding er i utgangspunktet enkel; for at bystyret skal kunne ivareta sin oppgave som kommunens øverste politiske organ, må bystyret ha den nødvendige oversikt over hvordan fullmaktene er fordelt i kommunen. En synlig fullmaktsfordeling er en del av - og en åpenbar forutsetning for - de overordnede anbefalingene arbeidsgruppen har kommet med. Det vil være uheldig for det politiske systemet om en slik gjennomgang av arbeidsdelingen ikke foretas nå, i oppfølgingen av tilsyns- og kontrollprosjektet. Ut fra dette er bystyredirektøren av den oppfatning at igangsettingen av en gjennomgang av fullmakter bør starte opp så raskt som mulig. Fullmaktsrevisjonen må inkludere både bystyre- og byrådssiden. Bystyredirektøren legger videre til grunn at fullmaktsrevisjoner bør være en naturlig del av vedlikeholdet og utviklingen av et slikt svært ungt kommunalt politisk styringssystem som vårt. Ut fra dette synes det klart at en revisjon i utg.pkt. bør foretas en gang pr. valgperiode, i tillegg til de enkeltjusteringer som måtte komme underveis på særskilte felter. Gjennomgangen må inkludere følgende: En beskrivelse av fullmaktene som i dag er delegert til byrådet. Evt forslag til endring og justering av fullmaktene. Det rapporteringsopplegget som skal ligge til grunn for den foreslåtte fullmaktsfordelingen. Et forslag til opplegg for revisjon av fullmakter og tilhørende rapporteringsordninger. 4

5 På grunnlag av byrådets gjennomgang foretar det utvidete forretningsutvalg en felles gjennomgang av saken med byrådet med sikte på å få en felles forståelse av hovedprinsippene for fullmaktsfordelingen mellom bystyret og byrådet. På grunnlag av dette utarbeider byrådet en endelig sak før det utvidete forretningsutvalg avgir sin innstilling til bystyret. Før oppstart av neste valgperiode foretas det en fornyet gjennomgang av arbeids- og ansvarssdelingen mellom bystyresiden og byrådssiden mht. oppnevningen av styrer, råd og utvalg. Dette arbeidet omhandler bl.a. en gjennomgang av styringsstrukturen innenfor de feltene av kommunens virksomhet der en har styrer, råd og utvalg (SRU) med folkevalgt deltagelse. I tillegg omhandler dette partienes fordeling av verv til folkevalgte i Bergen kommune. En fornyet gjennomgang av SRU-problematikken vil legge føringer på nominasjonsprosessene i partiene og det må derfor foreligge en avklaring på dette feltet innen utgangen av Det iverksettes en tiltaksplan for å få til en økt innsikt og forståelse av system og rolledeling mellom bystyre- og byrådssiden. Tiltak for å få økt innsikt og forståelse av system og rolledeling må iverksettes både på byrådssiden og på bystyresiden. På bystyresiden må dette bl.a. innarbeides i det videre opplegget for folkevalgtopplæring i denne valgperioden og tilsvarende forutsettes dette inntatt i opplæringsplanene til byrådet og underliggende etater mv. Tiltak må også iverksettes i forhold til administrasjonen, på den måten at system- og rolleforståelse inkluderes i enhetenes opplæringsprogrammer/fagsamlinger. Bystyrets kontor har til nå deltatt på to opplæringssamlinger på Byrådsavdeling for oppvekst. Et slikt samarbeid er svært nyttig for begge parter både mht tekniske rutiner i forhold til bystyrebehandling mv og i forhold til generell systemforståelse. Bystyredirektøren vil derfor anbefale at dette samarbeidet utvides til å omfatte alle byrådsavdelingene. Tiltak for dette administrative samarbeidet må utformes i samråd mellom byrådssiden og bystyresiden. Det foretas en gjennomgang av bystyrets, bystyrekomiteenes og byrådets sakskart for 2004 for å få en mer kvalifisert vurdering av situasjonen mht detaljsaker og prinsippsaker. Denne gjennomgangen bør skje i et samarbeid mellom Bystyrets kontor og Byrådsavdeling for finans, kultur og næring. Gjennomgangen av sakskartene for bystyret og bystyrekomiteene tas som en del av gjennomgangen av reglementene for bystyret og dets organer (jfr. neste punkt). En tar sikte på å legge frem sak om reglementer for bystyret 21. november i år. Oppfølging av de interne forholdene på bystyresiden Det foretas en revisjon av reglementene for bystyret, bystyrekomiteene, forretningsutvalget og utvidet forretningsutvalg for å presisere og stramme opp tilsynsansvaret til bystyrets organ. Arbeidsdelingen mellom bystyrets organer vurderes særskilt. Det utvidete forretningsutvalg behandlet sak 3-05 i møtet oppgaver og områder for det utvidete forretningsutvalg og utvalget ga enstemmig sin tilslutning til de foreslåtte prioriteringer for Et av de prioriterte områder er revisjon av reglementene for bystyrets organer. Reglementene må gjennomgås med tanke på en klargjøring av bystyrets rolle som kommunens øverste besluttende myndighet, inkludert det tilsynsansvar dette medfører. Reglementsrevisjonen vil foreta en gjennomgang av bystyresidens kontrollfunksjoner, herunder spørreordningene og interpellasjonsordningen. I tillegg vil en ta opp spørsmålet om en evt. innføring av privat forslagsrett for bystyrets medlemmer (s.k. Dok.8-forslag ) slik bl.a. Oslo bystyre har. 5

6 En legger opp til at partiene kan behandle forslaget etter at det utvidete forretningsutvalg har behandlet bystyredirektørens forslag første gang, og at det utvidete forretningsutvalg avgir sin innstilling til bystyret etter at en har mottatt innspillene fra partigruppene. En legger til grunn at sak om reglementer fremlegges for bystyret 21. november i år. Det foretas en gjennomgang av rutiner og prosedyrer for håndhevelse av reglementer. Utarbeidelse og gjennomgangen av rutiner og prosedyrer for håndhevelse av reglementer må i første rekke skje gjennom folkevalgtopplæringen, særlig i komiteene men også i utvidet forretningsutvalg der de sentrale regelforvalterne er samlet, herunder ordfører, varaordfører, komiteledere og nestledere og bystyregruppeledere. Det etableres et felles opplegg for alle bystyrekomiteene for hvordan en skal få til et bedre tilsynssystem. Her foretas det rammeavklaringer på ambisjonsnivå, fremdrift, tilbakerapportering til UTFOR og oppfølging i de enkelte komiteer. Hver komite igangsetter sitt tilsynsprosjekt innenfor de på forhånd fastlagte rammer hvor de går igjennom overordnete mål, nøkkeltall og det konkrete rapporteringsbehov. Det foretas en gjennomgang av bystyresidens egne rapporteringsordninger (årsrapporter, øvrige rapporter og meldinger) for å få til en vridning mot mer rapportering på resultat og flere vurderingsdata. Parallallelt med gjennomgangen av fullmaktene må komiteene ta tak i egne tilsyns- og kontrollsystemer og rutiner. Dette må inngå både i folkevalgtopplæringen og ved bevisstgjøring underveis i behandlingen av enkeltsaker. Bystyredirektøren legger opp til at det utvidete forretningsutvalg i det første møte over sommerferien behandler opplegget for komiteenes behandling og at arbeidet settes i gang i komiteene umiddelbart etter dette. I forbindelse med rapporteringen for 2004 foretar Bystyrets kontor en gjennomgang av egne rapporteringsordninger (årsrapporter, øvrige rapporter og meldinger) for å få til en vridning mot mer rapportering på resultat og flere vurderingsdata. Oppfølging av forslagene som berører kontrollutvalget Det nedsettes en politisk arbeidsgruppe bestående av representanter fra kontrollutvalget, forretningsutvalget og byrådet, som går særskilt igjennom de problemstillinger som berører kontrollutvalget og kommunerevisjonen, herunder problemstillingene knyttet til etableringen av en egen sekretariatsfunksjon, grensesnittet mellom bystyrekomiteenes og kontrollutvalgets arbeid, samt kommunens bruk av revisjonsressurser og internkontroll. Arbeidsgruppens forslag om å ha en særskilt gjennomgang av kontrollutvalgets og revisjonens funksjon må sees i lys av at ECON-rapporten ikke underlegger dette en særskilt behandling. Arbeidsgruppen foreslo at det nedsettes en politisk arbeidsgruppe med representanter fra forretningsutvalg, kontrollutvalg og byråd. Begrunnelsen for å ta med byrådet på en slik gjennomgang, var å ta opp problemstillinger knyttet til kommunens bruk av revisjonsressurser og interkontroll. I etterkant av arbeidsgruppens fremlegging av sin anbefaling, har også byrådet gitt uttrykk for ønske om en annen og raskere avklaring mht bruk av bruk av revisjonsressurser og interkontroll, enn det arbeidsgruppen la til grunn. Med dette utgangspunktet anbefaler bystyredirektøren at den politiske arbeidsgruppen nedsettes, men med et mer avgrenset mandat enn opprinnelig tenkt og uten direkte deltakelse 6

7 fra byrådets side. Det foreslås derfor at arbeidsgruppen sammensettes av 2 representanter fra kontrollutvalget og 2 fra utvidet forretningsutvalg. I tillegg deltar kommunerevisor, leder for kontrollutvalgets sekretariat og bystyredirektør. Bystyrets kontor er sekretariat. Arbeidsgruppens mandat foreslås å være avgrenset til å klargjøre og presisere arbeidsdelingen mellom bystyrekomiteene og kontrollutvalget. Denne klargjøringen fremlegges for bystyret innen 19. september Med utgangspunkt i kontrollutvalgets behandling og enstemmige vedtak 3. mai (pkt. 1. og 3 i sakene og 49-05), anser bystyredirektøren det som helt avgjørende at det foretas en felles gjennomgang så raskt som mulig for å rydde unna helt åpenbare sprik i vurdering av lovverk mht. kontrollutvalgets og bystyrekomiteenes rolle. Bystyredirektøren kan ikke finne noen formell juridisk eller annen støtte for at kontrollutvalgets vedtak, pkt. 1. og 3. skal legges til grunn for bystyrets behandling av denne saken. Ut fra den anbefalte sammensetning og mandat for arbeidsgruppen, kan forslagene som berører kontrollutvalget grovt skissert inndeles i tre: - Grensesnittet mellom bystyrekomiteenes og kontrollutvalgets arbeid Arbeidet er delvis i gang, med saken om saksgangen i saker fra kontrollutvalget til bystyret, som behandles i utvidet forretningsutvalg 10. mai og bystyrets møte 30. mai. Bl.a. debatten og innleggene på bystyresamlingen 14. april 2005 og kontrollutvalgets innspill til både herværende sak og saken om saksgangen, viser et åpenbart behov for å foreta en mer grunnleggende grensedragning mellom bystyrekomiteenes tilsynsfunksjon og den tilsyns- og kontrollfunksjon kontrollutvalget skal ha. Ut fra at denne klargjøringen og presiseringen må danne utgangspunkt for det videre arbeidet som omhandler kontrollutvalget, bør dette arbeidet prioriteres. - Problemstillingene som berører kontrollutvalget og kommunerevisjonen, herunder problemstillingene knyttet til etableringen av en egen sekretariatsfunksjon Disse problemstillingene må håndteres i tilknytning til revisjon av kontrollutvalgets reglement. Med utgangspunkt i at ny forskrift om kontrollutvalg trådte i kraft 15. juni 2004 og den nye sekretariatsordningen trådte i kraft fra årsskiftet 2004/2005, bør dette arbeidet prioriteres. Sak bør fremlegges bystyret senest oktober Kommunens bruk av revisjonsressurser og internkontroll Byrådet vil måtte ha internkontrollfeltet til vurdering, uavhengig av og parallelt med den pågående overordnede diskusjon om ressursbruk. Avklaringer mht bruk av revisjonsressurser til kommunerevisjonen og kontrollutvalget og kontrollutvalgets sekretariat må tas som en del av budsjettbehandlingen og kontrollutvalget må i den sammenheng gi de nødvendige innspill, herunder redegjøre for kontrollorganenes roller, budsjettbehov mv, inkludert problemstillinger i forhold til bruk av revisjonsressurser til internkontroll. 7