Arbeidstaker- og menneskerettigheter i offentlig innkjøp En undersøkelse om bruken av etiske krav i høyrisikoanskaffelser 2009 2016
Forord Innhold I 2017 trådte ny lov om offentlige anskaffelser i kraft. Lovens 5 sier at offentlige oppdragsgivere skal ha egnede rutiner for å fremme respekt for grunnleggende menneskerettigheter ved anskaffelser der det er risiko for brudd på slike rettigheter. Offentlige oppdragsgivere kjøper varer med risiko for brudd på grunnleggende menneskerettigheter. Dette gjelder for eksempel IT-utsyr og mobiltelefoner, arbeidsklær og naturstein. I denne rapporten har vi undersøkt bruken av etiske krav i høyrisikoanskaffelser i 2016. Rapporten er en oppfølger av en tidligere undersøkelse som er gjort for perioden 2009 2014. Denne undersøkelsen viste en positiv utvikling i bruken av gode etiske krav. Status for anskaffelser i 2016 er særlig interessant fordi dette danner et «nullpunkt» for å vurdere effekten av lovens 5 på oppdragsgiveres anskaffelsespraksis for å fremme respekt for menneskerettigheter i offentlige kontrakter. For å kunne si noe om utviklingen videre må det gjennomføres nye undersøkelser på et senere tidspunkt. Med ny lov på plass er det behov for veiledning. Både Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) og Initiativ for etisk handel (IEH) har utviklet nye verktøy og veiledning. Fra før finnes standard kontraktsvilkår for etisk handel. For å sikre at 5 virker etter formålet oppfordrer vi oppdragsgivere til å ta i bruk veiledning, maler og verktøy. En god begynnelse er å revidere anskaffelsesstrategien slik at den også omfatter rutiner for å ivareta grunnleggende menneskerettigheter i relevante anskaffelser. Forord... 2 I Innledning... 5 II Metode... 6 Risikokategorier... 7 Nivå på etiske krav... 8 III Analyse... 9 Bruken av etiske krav i perioden 2009 2016... 10 Utvikling i bruk av etiske krav for alle høyrisikokategorier... 11 Utvikling per risikokategori... 13 Etiske krav i vareanskaffelser og anskaffelser av bygg- og anleggsarbeider... 14 Etiske krav hvor i anskaffelsesprosessen?... 16 «Status for anskaffelser i 2016 er særlig interessant fordi dette danner et «nullpunkt» for å vurdere effekten av lovens 5 på oppdragsgiveres anskaffelsespraksis for å fremme respekt for menneskerettigheter i offentlige kontrakter.» Anne Cathrine Jacobsen Seniorrådgiver, Difi Magne Paulsrud Seniorrådgiver, IEH IV Mangelfull kompetanse i innkjøpsmiljøene... 17 V Oppsummering og veien videre... 19 I redaksjonen: I redaksjonen: Rapporten er et samarbeidsprosjekt mellom Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) og Initiativ for etisk handel (IEH). Medvirkende har vært (i alfabetisk rekkefølge): Anne Cathrine Jacobsen (Difi), Magne Paulsrud (IEH), Maren Grevstad Pettersen (Difi), Nora Backer Malm (Difi) Utarbeidet av Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) og Initiativ for etisk handel (IEH) Publisert: 2017 Layout: Nano Design Forsidefoto: @Aleph Studio/Shutterstock.com Initiativ for etisk handel (IEH) er et ledende ressurssenter og en premissleverandør for utvikling av metodikk og praksis. som fremmer menneskerettigheter i offentlig innkjøp. Landets fremste offentlige virksomheter på etisk handel er. medlemmer i IEH. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) sitt oppdrag er å utvikle og fornye offentlig sektor. Offentlige anskaffelser er et. av Difis fagområder. Avdeling for offentlige anskaffelser i Difi er et strategisk organ som ser helhetlig på anskaffelser. i forvaltningen. Vi systematiserer, analyserer og formidler kunnskap, og vi er en aktiv pådriver for endring og fornyelse. 2 3
Foto: @Gajus/Shutterstock.com I Innledning Denne rapporten er en oppfølger og videreføring av rapporten «Arbeidstaker- og menneskerettigheter i offentlig innkjøp» (IEH) 1. Sistnevnte så på anvendelsen av etiske krav i høyrisikoanskaffelser i perioden 2009 2014. Oppfølgeren undersøker status for 2016. Siden 2009 har det vært en positiv utvikling, og i 2014 ble det stilt krav til etterlevelse av ILOs kjernekonvensjoner eller strengere, heretter omtalt som gode etiske krav, i 55 % av anskaffelser av utvalgte høyrisikoprodukter. Ny lov om offentlige anskaffelser trådte i kraft fra 2017. Lovens 5 sier at oppdragsgivere skal ha egnede rutiner for å fremme respekt for grunnleggende menneskerettigheter ved anskaffelser der det er en risiko for brudd på slike rettigheter. På denne bakgrunn er det interessant å undersøke om den positive utviklingen som tegnet seg fra 2009-2014 fortsetter, stagnerer eller går tilbake. Status for anvendelsen av gode etiske krav i 2016 vil også være et nullpunkt for å måle etterlevelse av 5, og det som angår respekt for grunnleggende menneskerettigheter. En tilsvarende undersøkelse bør derfor gjentas på et senere tidspunkt. Foto: @Julie Mayfeng/Shutterstock.com Offentlig sektor er storforbruker av elektronikk som mobiltelefoner, nettbrett og bærebare pc er. Det rapporteres kontinuerlig om. grove og mindre grove brudd på grunnleggende arbeidstaker-. og menneskerettigheter i produksjonen. 1 Rapporten ser på anvendelsen av etiske krav i fem høyrisikokategorier og beskriver og analyserer utviklingen fra 2009 2014. Den ser også. på funn i andre undersøkelser. I fortsettelsen omtales denne som «den forrige undersøkelsen», http://etiskhandel.no/artikler/13478.html 4 Arbeidstaker- og menneskerettigheter i offentlig innkjøp 5
II Metode Vi har anvendt samme metode for denne og forrige undersøkelse 2. Funn fra datagrunnlaget for 2016 vil bli presentert i tilknytning til, og sammenlignet med, funn fra den tidligere undersøkelsen (år 2009, 2011, 2012 og 2014). For 2016 ble det identifisert 255 anskaffelser utført av kommuner, kommunale virksomheter, fylkeskommuner, fylkeskommunale virksomheter og stat innenfor fem høyrisikokategorier. Vi har kun sett på anskaffelser i kommuner med minst 20.000 innbyggere. Utvalget består av anskaffelser både under og over EØS-terskelverdi. Høyrisikokategoriene er beskrevet under. Som for den forrige undersøkelsen viser dokumentanalysen av lekeplass- og idrettsutstyr samt naturstein anskaffet i 2016 at disse produktene ofte inngår som en del av en helhetlig anskaffelse av bygg- og anleggsarbeider. Vi har derfor valgt å skille mellom vareanskaffelser og anskaffelse av bygg- og anleggsarbeider i analysen for å få et mer nyansert bilde av utviklingen. Dette er gjort for alle årene. I denne og den forrige undersøkelsen har vi kun undersøkt om oppdragsgiver stiller etiske krav i anskaffelsen, ikke om de følger opp at kravene blir oppfylt i kontraktsperioden. Dersom etiske krav er blitt stilt er det registrert nivå for disse, uavhengig av om de etiske kravene er stilt både som kvalifikasjonskrav og kontraktsvilkår, eller som kun kvalifikasjonskrav eller kontraktsvilkår. De ulike nivåene for etiske krav ser du på side 7. Nivå på etiske krav Anskaffelsesdokumentene som inngår i utvalget viser at oppdragsgivere stiller etiske krav med ulikt innhold. Noen offentlige oppdragsgivere krever kun forbud mot barnearbeid, andre legger ILOs kjernekonvensjoner til grunn, mens andre igjen bruker standard kontraktsvilkår for etisk handel utviklet av Difi og IEH 3, eller krav med tilsvarende innhold. Sistnevnte tar opp i seg ILOs kjernekonvensjoner og andre grunnleggende arbeidstakerrettigheter. For IEH og Difi har det vært interessant å undersøke bruken av kontraktsvilkåret. I analysen slår vi sammen nivå 1 og 2. Disse omtales som «ingen eller mangelfulle krav». Vi gjør det samme med nivå 3 og 4. Disse, ILOs åtte kjernekonvensjoner eller strengere, omtales i fortsettelsen som gode etiske krav. 1 NIVÅ Ingen krav 2 NIVÅ Mangelfulle krav. Oppdragsgiver stiller i noen grad krav, for eksempel at det ikke skal forekomme barnearbeid 3 NIVÅ Krav til etterlevelse av ILOs åtte kjernekonvensjoner 10 4 NIVÅ Krav til etterlevelse av ILOs kjernekonvensjoner, samt ett eller flere tilleggskrav, som for eksempel lønns- og arbeidstidsbestemmelser, helse, miljø og sikkerhet, retten til regulære ansettelser og rett til lovfestede forsikringer og sosiale ordninger 11 Risikokategorier Tekstil, klær og fottøy Tekstil og fottøy er en svært konkurranseutsatt bransje der mye handler om å levere varer raskest mulig til lavest. mulig pris. Dette får konsekvenser for arbeidsforholdene. Typiske brudd er ulovlig overtidsarbeid, lave lønninger, irregulære ansettelsesforhold, HMS, m.m. Vårt datagrunnlag består i hovedsak av arbeidstøy og sko. I tillegg har vi studert anskaffelser. av profilartikler, som t-skjorter og caps, samt vernetøy. Vi har sett på både kjøp og leie. Møbler og inventar Vi har sett på møbler og inventar til kontorer og skoler, for eksempel stoler, pulter og opp.bevaringsmøbler. Produksjon av møbler innebærer i mange tilfeller risiko for ulike yrkesskader. Disse oppstår som et resultat av eksponering for slipestøv og kjemikaler uten bruk av verneutstyr. Mye av produksjonen skjer i Europa, og særlig Øst-Europa, men en stadig større del flyttes til Kina. Det er dokumentert brudd på grunnleggende arbeidstaker- og menneskerettigheter. Lekeplass- og idrettsutstyr Lekeplass og idrettsutstyr består av husker, sklier og andre lekeapparater, idrettsutstyr til haller og utendørsidrett,. løst og fastmontert, m.m. Leverandørkjeden består ofte av flere mellomledd og det er rapportert om kritikkverdige. arbeidsforhold. IT-utstyr Kategorien omfatter PCer (stasjonære og bærbare), skjermer, tilbehør, servere, multifunksjonsmaskiner og mobiltelefoner. Dette er produkter med komplekse leverandørkjeder. I tillegg inneholder flere av dem mineraler og metaller som ofte. utvinnes i høyrisikoland. I ferdigstillingen av produktene er det dokumentert grove brudd på grunnleggende menneske-. og arbeidstakerrettigheter. Naturstein Naturstein er et produkt som benyttes i miljøgater, sykkel- og gangveier, rundkjøringer, parker og utemiljø. Naturstein. utvinnes i stor grad i Kina og India. Manglende helse- og sikkerhetsrutiner utgjør en stor risiko. Fallulykker og silikose. (lungesykdom) er vanlig. Det finnes en rekke rapporter som dokumenterer brudd. 2 En mer detaljert beskrivelse av metode, datagrunnlag og kilder fås på forespørsel. 3 Kontraktsvilkåret finner du på nettsidene til Difi og IEH: https://www.anskaffelser.no/verktoy/standard-kontraktsvilkar-etiske-krav;. http://etiskhandel.no/artikler/13614.html 6 Arbeidstaker- og menneskerettigheter i offentlig innkjøp 7
Foto: Peder Austrud III Analyse Datagrunnlag Datagrunnlaget for alle år utgjør til sammen 875 risikoanskaffelser i de fem høyrisikokategoriene. Anskaffelsene fordeler seg slik per år: Risikokategori 2009 2011 2012 2014 2016 Totalt: IT-utstyr 38 37 59 48 79 261 Klær og fottøy 20 22 47 32 50 171 Lekeplass- og idrettsutstyr 15 9 24 28 28 104 Møbler og inventar 29 37 45 44 60 215 Naturstein 16 15 40 15 38 124 n per år 118 120 215 167 255 875 Tabell 1: Risikoanskaffelser fordelt per år (n for alle år = 875). De samme anskaffelsene har denne fordelingen per risikokategori (for alle år): 215 124 104 171 261 IT-utstyr Klær og fottøy Lekeplass- og idrettsutstyr Møbler og inventar Naturstein Diagram 1 viser at det er flest anskaffelser innen kategorien IT-utstyr. Deretter følger i synkende rekkefølge: møbler og inventar, tekstil, klær og fottøy, naturstein og lekeplassog idrettsutstyr. Anskaffelsene for 2016 består av flest IT-anskaffelser, og færrest anskaffelser av naturstein og lekeplass- og idrettsutstyr, noe som er tilsvarende som for årene 2009 2014. Diagram 1: Høyrisikoanskaffelser i 2009, 2011, 2012, 2014 og 2016 fordelt per risikokategori. n=875 8 Arbeidstaker- og menneskerettigheter i offentlig innkjøp 9
Bruken av etiske krav i perioden 2009-2016 Nivå på etiske krav (se definisjoner over) i anskaffelsene fordeles som vist i tabell 2. En grafisk fremstilling er i diagram 2. Ingen krav (1) Mangelfulle krav (2) ILOs kjernekonvensjoner (3) Tabell 2: Nivå på etiske krav i høyrisikoanskaffelser, alle år. n = 875 ILOs kjernekonvensjoner og strengere (4) n per år 2009 47 % 27 % 13 % 13 % 118 2011 47 % 23 % 13 % 18 % 120 2012 39 % 18 % 23 % 21 % 215 2014 32 % 13 % 27 % 28 % 167 2016 37 % 12 % 18 % 33 % 255 Utvikling i bruk av etiske krav for alle høyrisikokategorier Diagram 3 viser at det samlet sett har vært en positiv utvikling i bruken av gode etiske krav (nivå 3 og 4) for de fem risikokategoriene i perioden 2009 til 2014. Fra 2014 til 2016 ser det imidlertid ut til at det har skjedd en endring. I 2014 ble det stilt slike krav i 55 % av innkjøpene, mens tallet to år senere er redusert til 51 %. Tilsvarende stilles det mangelfulle eller ingen krav i 49 % av anskaffelsene i 2016, mens i 2014 gjaldt dette 45 % av anskaffelsene. At utviklingen ser ut til å ha snudd er noe uventet. Vi har undersøkt for mulig skjevhet i utvalget, men variasjonen mellom kategoriene fra et år til et annet er små. Datagrunnlaget gir heller ingen annen informasjon eller indikasjon som forklarer hvorfor utviklingen tilsynelatende har snudd. «At utviklingen ser ut til å ha snudd er noe uventet.» 100 % Ingen eller mangelfulle krav 80 % ILOs kjernekonvensjoner eller strengere 50 % 30 % Ingen krav (nivå 1) Mangelfulle krav (nivå 2) ILOs kjernekonvensjoner (nivå 3) ILOs kjernekonvensjoner og strengere (nivå 4) 60 % 0 % 2009 2011 2012 2014 2016 Diagram 3: Nivå på etiske krav i risikoanskaffelser i årene 2009, 2011, 2012, 2014 og 2016 n=875 10 % 2009 2011 2012 2014 2016 Diagram 2: Nivå på etiske krav for alle risikokategorier 2009-2016 n=875 Tabell 2 og diagram 2 viser at det i stadig flere anskaffelser stilles krav på nivå 4: I 2009 var det 13 % av anskaffelsene som hadde krav på nivå 4, mens denne andelen hadde økt til 33 % i 2016. Det er en positiv utvikling. Andelen som legger mangelfulle krav til grunn er synkende. Etiske krav med henvisning til ILOs åtte kjernekonvensjoner viste en positiv utvikling fra 2009 2014, for deretter å falle. En mulig forklaring på denne utviklingen er at flere av de som i 2014 stilte krav tilsvarende nivå 3, i 2016 stilte krav tilsvarende Difi og IEHs kontraktsvilkår, som er nivå 4. Andelen høyrisikoanskaffelser hvor det ikke er stilt etiske krav gikk opp fra 2014 til 2016, selv om den forrige undersøkelsen år 2009 2014 viste en synkende tendens. Den 22. april 2016 lanserte IEH og Difi et felles kontrakts vilkår for etisk handel. Kontraktskravet ble oppdatert i desember samme år. I utvalget på 255 anskaffelser i 2016 (se tabell 2) var det stilt etiske krav på nivå 4 i 33 % av anskaffelsene, det vil si i 84 anskaffelser. 61 av disse 84 anskaffelsene hadde etiske krav tilsvarende IEH og Difis standard kontraktsvilkår. Foto: @Suvra Kanti Das, Bangladesh 10 Arbeidstaker- og menneskerettigheter i offentlig innkjøp 11
Foto: @Josfor/Shutterstock.com Utvikling per risikokategori Utviklingslinjene i diagram 3 gir imidlertid ikke uttrykk for et fullstendig bilde av situasjonen. Den forrige under søkelsen viser at det gir mening å bryte opp grunnlaget og se på bruken av etiske krav innenfor hver enkelt risikokategori. I tillegg har vi også valgt å skille mellom det som typisk er rene vareanskaffelser og de risikovarene som ofte inngår i bygg- og anleggsanskaffelser. Diagram 4 viser utviklingen per risikokategori. 100 % 80 % 70 % 60 % 50 % 30 % Klær og fottøy 2009-2016, n=171 Møbler og inventar 2009-2016, n=215 IT-ustyr 2009-2016, n=261 Lekeplass-og idrettsutstyr 2009-2016, n=104 Naturstein 2009-2016, n=124 10 % 0 % 2009 2011 2012 2014 2016 Diagram 4: Krav til etterlevelse av ILOs kjernekonvensjoner eller strengere fordelt på risikokategori n=875 Det er små endringer i kategoriene fra 2014 til 2016, med ett vesentlig unntak: Anskaffelser av lekeplass- og idrettsutstyr. I 2014 ble det stilt krav i 57 % av disse anskaffelsene. I 2016 var tallet 32 %. Dette viser en nedgang på 25 prosentpoeng, noe som er betydelig. Ved å gå inn i og sammenligne datagrunnlagene i 2014 og 2016 finner vi to mulige forklaringer på nedgangen. En forklaring dreier seg om hva vi omtaler som «overrepresentasjon», mens den andre forklaringen finner vi i skillet mellom vareanskaffelser og anskaffelser av bygg- og anleggsarbeider. Tabell 1 (side 9) viser at antall anskaffelser i kategorien lekeplass- og idrettsutstyr var 28 i 2014. I dette året var én og samme oppdragsgiver representert med 10 anskaffelser i denne kategorien. Det utgjør 35 % av anskaffelsene. Fordi denne ene oppdragsgiveren stilte gode etiske krav i de 10 anskaffelsene kan deres praksis sies å være «overrepresentert» i tallgrunnlaget, og vi kan anta at dette har gitt merkbart utslag på resultatet for 2014. Dette betyr at 57 % anvendelse av gode krav i 2014 (se utviklingslinjene i diagram 3) kan fremstå som unormalt høyt sammenlignet med «normalårene» 2009, 2011, 2012 og 2016, der bruk av gode etiske krav ligger på rett over 30 %. 12 Arbeidstaker- og menneskerettigheter i offentlig innkjøp 13
Etiske krav i vareanskaffelser og anskaffelser av bygg- og anleggsarbeider Datagrunnlaget for alle årene viser at lekeplass- og idrettsutstyr og naturstein i all hovedsak inngår i anskaffelser definert som bygge- og anleggsarbeid. Vi har derfor valgt å skille mellom vareanskaffelser og varer som vi har sett at ofte inngår i byggog anleggsarbeider. Vi mener dette gir et mer nyansert bilde. 100 % 80 % 60 % Diagram 5a og 5b viser bruken av etiske krav i (typiske) vareanskaffelser og varer som (ofte) inngår i anskaffelse av bygg- og anleggsarbeider. Klær og fottøy 2009-2016, n=171 Møbler og inventar 2009-2016, n=215 IT-ustyr 2009-2016, n=261 Diagram 5a viser utviklingen for klær og fottøy, IT-utstyr og møbler og inventar. Hver risikokategori viser en jevn stigning i bruk av gode etiske krav fra 2009 til 2014, for så å flate ut. Møbler og inventar øker fra 57 % i 2014 til 63 % i 2016. For de tre kategoriene sett under ett stilles det gode etiske krav i 63 %, omtrent 2/3, av anskaffelsene i 2016. Det betyr at det ikke stilles krav, eller mangelfulle krav, i 37 % av innkjøpene. For 2014 var tilsvarende tall 61 % og 39 %. Vi ser altså en marginal forbedring fra 2014 til 2016. «Vi ser altså en marginal forbedring fra 2014 til 2016.» Det er ikke uventet at bruken av gode etiske krav i tekstil og IT er høy. Begge sektorer, og særlig tekstil, har i mange år vært eksponert for negativ omtale om brudd på menneskerettigheter i media. Undersøkelser dokumenterer grove og mindre grove brudd i begge sektorer. Til tross for stor oppmerksomhet ser vi at bruk av etiske krav innenfor disse kategoriene flater ut fra 2014 2016. For møbler og inventar er det vesentlig færre undersøkelser om arbeidsog miljøforhold. Allikevel har det vært en høyere økning i bruk av krav fra 2014 2016. offentlige bygg-, anlegg- og eiendomsanskaffelser, viser at politiske mål og ambisjoner, samt kunnskap og engasjement hos enkelt-individer (i organisasjonen og hos leverandører) er av stor betydning for fokus på miljø og innovasjon i disse anskaffelsene 4. Undersøkelsen omfattet ikke bruk av etiske krav, men det er rimelig å anta at tilsvarende også kan gjelde for bruk av etiske krav i anskaffelser av bygg- og anleggsarbeider. Et IEH-medlem, og leverandør av naturstein til offentlige oppdragsgivere i en årrekke, fortalte i forbindelse med den forrige undersøkelsen at de tror noe av forklaringen på lavere oppmerksomhet i denne bransjen skyldes at anskaffelse av bygg- og anleggsarbeider i mange tilfeller involverer bruk av eksterne konsulenter, rådgivere og arkitekter, også i utforming av konkurransedokumentene. Gis det ikke beskjed fra oppdragsgiver om at etiske krav skal inkluderes, og de innleide konsulentene ikke har kunnskap om tematikken, uteblir kravene. For anskaffelse av naturstein og lekeplass- og idrettsutstyr, som inngår som en del av en anskaffelse av bygg- og anleggsarbeider, viser dokumentanalysen at ulike kontrakter av norsk standard benyttes for flere av anskaffelsene. Oppdragsgiver må i disse tilfellene sørge for at etiske krav inntas i bilag til standardkontrakten dersom slike hensyn skal tas. 0 % 2009 2011 2012 2014 2016 Diagram 5a: Krav til etterlevelse av ILOs kjernekonvensjoner eller strengere fordelt på risikokategoriene IT-utstyr, klær og fottøy og møbler n=647 100 % 80 % 60 % Lekeplassog idrettsutstyr 2009-2016, n=104 Naturstein 2009-2016, n=124 Diagram 5b viser utviklingen for lekeplass- og idrettsutstyr og naturstein. Når vi justerer for den spesielle situasjonen i 2014 som beskrevet tidligere, ligger bruken av etiske krav for lekeplass- og idrettsutstyr stabilt på drøye 30 % for alle år. For naturstein varierer det fra 7-23 %. Det gir et gjennomsnitt på 15 %. Selv om grafene i 5b også tar opp i seg vareanskaffelser (disse er i klart mindretall) er tendensen likevel klar: I anskaffelser av bygg- og anleggsarbeider der risikoprodukter inngår, stilles det langt sjeldnere etiske krav enn i rene vareanskaffelser. Disse tendensene bør følges videre opp ved senere undersøkelser. Foto: @Spotmatik Ltd/Shutterstock.com 0 % 2009 2011 2012 2014 2016 Diagram 5b: Krav til etterlevelse av ILOs kjernekonvensjoner eller strengere fordelt på risikokategoriene naturstein og lekeplass- og idrettsutstyr n=228 «I anskaffelser av bygg- og anleggsarbeider der risikoprodukter inngår, stilles det langt sjeldnere etiske krav, enn i rene vareanskaffelser.» En undersøkelse gjennomført av Sweco Norge i 2013, på oppdrag for Difi, om miljø og innovasjon i ambisiøse 4 Miljø og innovasjon 11 eksempler på ambisiøse offentlige bygge, anleggs- og eiendomsanskaffelser:. https://www.anskaffelser.no/sites/anskaffelser/files/rapport-miljo-og-innovasjon-i-offentlige-bae-anskaffelser.pdf, se side 9-10. 14 Arbeidstaker- og menneskerettigheter i offentlig innkjøp 15
Etiske krav hvor i anskaffelsesprosessen? Vi har undersøkt hvor i anskaffelsesprosessen kravene legges til grunn. Siden etiske krav i svært liten grad brukes som tildelingskriterier har vi sett på anvendelsen av kravene som kvalifikasjonskrav og kontraktsvilkår. IV 100 % 80 % 2012 2014 2016 Mangelfull kompetanse. i innkjøpsmiljøene 60 % 0 % Benytter etiske krav som kvalifikasjonskrav Benytter etiske krav som kontraktsvilkår Diagram 6: Hvor i anskaffelsesprosessen stilles det krav til etterlevelse av ILOs kjernekonvensjoner eller strengere i årene 2012 (n=94), 2014 (n=92) og i 2016 (n=130) 5 n=316 Denne undersøkelsen bekrefter funn fra den forrige undersøkelsen om at oppdragsgivere har ulik innkjøpspraksis. Det er fortsatt slik at mange ikke stiller etiske krav i høyrisikoanskaffelser. Det gjelder særlig for risikovarer som inngår i anskaffelse av bygge- og anleggsarbeider. Det er også fortsatt slik at oppdragsgivere i liten grad stiller enhetlige krav. Noen krever kun forbud mot barnearbeid, andre bruker standard kontraktsvilkår utviklet av Difi og IEH. Når det blir stor variasjon i bruk av type krav er dette uheldig, spesielt for leverandørene. Stilles det etiske krav skal disse også følges opp, på lik linje med andre krav som er stilt i anskaffelsene. Målet med denne undersøkelsen har ikke vært å undersøke hvordan de offentlige oppdragsgiverne følger opp de etiske kravene, men kun om de stiller etiske krav. Bruk av standard maler og verktøy for å stille og følge opp etiske krav vil være tidsbesparende og bidra til større forutsigbarhet for leverandørene. Både Difi og IEH har utviklet slike. Selv om flere leverandører har jobbet med denne tematikken i mange år, er det et nytt område for mange offentlige innkjøpere. Det blir derfor viktig for offentlige oppdragsgivere å bygge kompetanse på dette området. Som vi ser av diagram 6 er andelen som benytter kontraktsvilkår (for nivå 3 og 4) stabil i perioden 2012 2016 (89 %). Andelen som benytter etiske krav som kvalifikasjonskrav (nivå 3 og 4) synker fra 33 % i 2014 til 22 % i 2016. Som i forrige undersøkelse ser vi at det fortsatt er noen som kun benytter etiske kvalifikasjonskrav og ikke etiske kontraktsvilkår i tillegg. Bruk av etiske kvalifikasjonskrav skjer i liten grad innenfor risikokategoriene naturstein og lekeplass- og idrettsutstyr, mens det i større grad er stilt som kvalifikasjonskrav i de øvrige kategoriene. Dette kan si noe om at oppdragsgivere opplever markedsmodenheten i sistnevnte leverandørmarkeder som høy. Leverandører i noen sektorer har jobbet med risikostyring i leverandørkjeden i mange år, for andre er tematikken mindre kjent. Når oppdragsgiver velger å benytte etiske kvalifikasjonskrav, uavhengig av om bransjen anses som moden eller mindre moden, er det uansett viktig med dialog med markedet. Det gir leverandørene mulighet til å forberede seg på kravene som kommer. Det er viktig å merke seg at oppdragsgivere har stilt etiske kvalifikasjonskrav med ulikt innhold. På den ene siden finner vi oppdragsgivere som legger et omfattende krav til grunn 6. På den andre ser vi oppdragsgivere som bruker egen erklæringer der leverandør må garantere for at det ikke forekommer brudd på (en eller flere av) ILOs kjernekonvensjoner. Atter andre oppdragsgivere anvender utvalgte delkrav, som for eksempel krav til sporbarhet i leverandørkjedene. Av de som stilte etiske krav som kvalifikasjonskrav i 2016 har vi undersøkt hvorvidt de benyttet egenerklæring eller ba om utfyllende dokumentasjon. Utfyllende dokumentasjon kan være at leverandør må vise til at de har vedtatt Code of Conduct/etiske retningslinjer for egen virksomhet og deres leverandørkjede, og at de har kjennskap til og kan kartlegge leverandørkjede(r) for utvalgte produkter i anskaffelsen. Bruk av egenerklæring eller krav til mer utfyllende dokumentasjon fordeler seg slik: 54 % benytter egenerklæring 46 % ber om utfyllende dokumentasjon Analysen viser at de oppdragsgivere som kun benytter egenerklæring i liten grad også stiller etiske kontraktsvilkår. For å sikre at kravet har tilstrekkelig tilknytning til leveransen, anbefales det å benytte både egenerklæring og etiske kontraktsvilkår. Foto: @Humphery/Shutterstock.com 5 At antall anskaffelser (n=316) er lavere enn for alle identifiserte anskaffelser (n=875) er fordi: a) vi har undersøkt for årene 2012, 2014 og 2016 (det skyldes at bruk av mer omfattende kvalifikasjonskrav første gang ble tatt i bruk i 2012) og b) søylene viser krav på nivå 3 og 4, det vil si ILOs kjernekonvensjoner eller strengere. 6 Kvalifikasjonskravet for etisk handel ble utviklet i IEH-felleskapet i 2012. Kravet består av fire delkrav. Disse bygger på hverandre. Se eksempler på IEHs nettsider. På Difis nettsider er delkrav 1, 2 og 3. 16 Arbeidstaker- og menneskerettigheter i offentlig innkjøp 17
Foto: @Humphery/Shutterstock.com V Oppsummering. og veien videre I denne undesøkelsen har vi sett på bruken av etiske krav innen fem høyrisikokategorier i 2016: klær og fottøy, IT-utstyr, lekeplass- og idrettsutstyr, møbler og inventar, og naturstein. Rapporten er en oppfølger og videreføring av en tidligere undersøkelse: «Arbeidstaker- og menneskerettigheter i offentlig innkjøp», som så på anvendelsen av tilsvarende krav for årene 2009, 2011, 2012 og 2014. Til sammen er det identifisert 875 anskaffelser innen kategoriene for alle år, 255 i 2016. For de fem kategoriene samlet sett viser analysen en liten nedgang i bruken av gode etiske krav, det vil si krav til etterlevelse av ILOs kjernekonvensjoner eller strengere: fra 55 % i 2014 til 51 % 2016 (se diagram 3). Den forrige undersøkelsen viste en positiv utvikling i bruken av tilsvarende krav fra 2009 2014. At det er en nedgang fra 2014 til 2016 er derfor noe uventet. Vi har ikke funnet noen god forklaring på hvorfor det har skjedd. Når vi ser på bruken av krav i det som typisk er rene vareanskaffelser (klær og fottøy, IT-utstyr, og møbler og inventar) og varer som ofte inngår i bygge- og anleggsarbeider (naturstein og lekeplass- og idrettsutstyr) tegner det seg et mer nyansert bilde. I vareanskaffelser er bruken av gode etiske krav stabilt høy, det vil si i om lag 2/3 av anskaffelsene i 2016. For risikovarer som inngår i bygge- og anleggsarbeider er anvendelsen av tilsvarende krav vesentlig lavere: det benyttes i om lag 1 av 5 anskaffelser (se diagram 5a og 5b). Dette betyr at det er behov for økt oppmerksomhet om temaet i anskaffelser av bygge- og anleggsarbeider. Som den forrige undersøkelsen viste kommer gode etiske krav først og fremst til uttrykk som kontraktsvilkår. Slik er det også for 2016. For 2012, 2014 og 2016 brukes slike krav i 89 % av høyrisikoanskaffelsene. Andelen høyrisikoanskaffelser der kvalifikasjonskrav for etisk handel er benyttet synker fra 33 % i 2014 til 22 % i 2016. Når oppdragsgivere benytter etiske kvalifikasjonskrav er det i hovedsak i rene vareanskaffelser. Analysen viser at kompetansenivå hos oppdragsgivere varierer. Dette kommer til uttrykk i nivå på krav som brukes, hvordan krav fremsettes i konkurransedokumentene og hva oppdragsgiver krever av dokumentasjon ved bruk av etiske kvalifikasjonskrav. Det vises også gjennom at det ikke stilles gode etiske krav i halvparten (49 %) av de identifiserte høyrisikoanskaffelsene i 2016. Kompetansen hos oppdragsgivere bør derfor styrkes. Samtidig er det viktig å bygge kunnskap hos leverandører. Når det stilles etiske krav skal disse følges opp, som andre kontraktskrav. Vi har ikke sett på oppfølging av krav i denne undersøkelsen, men å få kunnskap om hvorvidt oppdragsgivere følger opp kravene, på hvilken måte og organisering av oppfølgingen, er viktig. En undersøkelse om dette vil være nyttig for å iverksette tiltak som gir en best mulig implementering av 5 i LOA. 18 Arbeidstaker- og menneskerettigheter i offentlig innkjøp 19
Initiativ for etisk handel (IEH) er et ledende ressurssenter og en premissleverandør for utvikling av metodikk og praksis som fremmer menneskerettigheter i offentlig innkjøp. Landets fremste offentlige virksomheter på etisk handel er medlemmer i IEH. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) sitt oppdrag er å utvikle og fornye offentlig sektor. Offentlige anskaffelser er et av Difis fagområder. Avdeling for offentlige anskaffelser i Difi er et strategisk organ som ser helhetlig på anskaffelser i forvaltningen. Vi systematiserer, analyserer og formidler kunnskap, og vi er en aktiv pådriver for endring og fornyelse. Initiativ for etisk handel (IEH) Hausmanns gt 19, 0182 Oslo Tlf: 21 09 04 90 E-post: info@etiskhandel.no www.etiskhandel.no Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) Grev Wedels plass 9, 0151 Oslo Tlf: 22 45 10 00 E-post: samfunnsansvar@difi.no www.anskaffelser.no