a: E Dokid' 17001896(1745 15) Fylkesmannen i E.. 31$:e klagesak - oppfønng av Stadfeåiii'iflgfåäivii ' «ectak.. NORDLAND Mølla/VM M2, Alstahaug kommune Saksb.: Tyra Ræder Breivoll Rådhuset e-post: fmnotbr@fylkesmannen.no Tlf: 75 53 16 26 8805 Sandnessjøen Vår ref: 2016/5250 Deres Vår dato: 31.01.2017 ref: Deres dato: 06.12.2016 Arkivkode: 423.1 Vedtak i klagesak Oppføring av omsorgsboliger - Vikingveien 11 38/1399 Sandnessjøen - Alstahaug - Stadfestelse av kommunens vedtak Vi viser til kommunens oversendelse 06.12.16, samt tidligere innsendte dokumenter og korrespondanse i saken. Fylkesmannen stadfester Alstahaug kommunes vedtak av 09.09.16, der det gis dispensasjon fra «Detaljregulering for del av Sandnes» fastsatte krav til antall parkeringsplasser per boenhet og fra bestemmelsen om at hver tomt/bolig kun skal ha én avkjørsel fra vei. Fylkesmannen finner ikke grunn til å sette til side kommunens vurdering av at vilkårene for å dispensere for de aktuelle forhold er oppfylt i dette konkrete tilfellet. Klagens bakgrunn Søknad Bygg og eiendomskontoret i Alstahaug kommune fremmet 17.02.16 søknad om rammetillatelse til oppføring av omsorgsboliger på gnr. 38, bnr. 1399 i Sandnessjøen. Søknaden omfattet opprinnelig 6 boenheter samt fellesareal/kontor på til sammen ca. 644 m2 i én etasje. Det ble søkt om dispensasjon fra reguleringsplan «Områderegu/ering for del av Sandnes», vedtatt 18.09.14, for følgende forhold:. Avstand fra nabogrense: Det ble søkt om a plassere deler av bygget nærmere enn 4 meter fra formålslinje.. En ekstra avkjørsel.. Redusert krav til parkering: Fra reguleringsplanens krav til 1,5 parkeringsplasser per boenhet, til 1,0 parkeringsplass per boenhet. - Økt utnyttelsesgrad: Fra reguleringsplanens maksimalt tillatte 40 %, til 47 % BYA. STATENS HUS Kommunal og beredskapsavdelinga fmnopost@fylkesmannen.no Moloveien 10, 8002 Bodø Telefon: 75 53 15 00 www.fylkesmannen.no/nordland Telefon: 75 53 15 00 Telefaks: 75 52 09 77 Telefaks: 75 52 09 77
Nabomerknader Tiltaket ble nabovarslet. Ibrev datert 29.02.16 kom det merknader til dispensasjonssøknaden fra en rekke naboer. Beboerne i området ønsker at kommunen endrer formålet i reguleringsplanen tilbake til park/friområde. Beboerne ønsker å bidra til opparbeidelse av arealet, slik at det kan bli en naturlig møteplass for beboerne i området. Som svar på de innkomne merknadene, fastholdt Bygg og eiendomskontoret i kommunen i brev av 21 0316, at de ønsker «å benytte tomten til konsentrert bebyggelse ihenhold til gjeldende plan». Kommunens vedtak av 21.03.16 Kommunen ga i vedtak av 21.03.16 rammetillatelse til det omsøkte tiltak. Det ble innvilget dispensasjon for de omsøkte avvik fra reguleringsplanen. Det ble stilt vilkår om at alle deler av bygget som kom nærmere nabogrense i sørvest enn 4,0 meter må utføres i bygningsdeler min. EI30. Kla e å kommunens vedtak Vedtaket ble påklaget av Inge Ove Tysnes i brev datert 18.04.16. I klagen gjøres det i hovedsak gjeldende følgende:. Gjeldende reguleringsplan er dårlig, om overhodet, bekjentgjort for nabolaget.. Det er i godkjenningen lagt vekt på at bebyggelsen grenser mot friområdet. Disse friområdene liggeri stor grad mot Sandneselva og er uegnet for små unger.. Det aktuelle arealet ønskes omregulert til friområde, slik at det kan være et felles uteareal for beboerne i området. Kommunens kla ebehandlin Klagen ble behandlet av Fast utvalg for plansaker i møte 09.09.16 som sak 29/16. Utvalget traff følgende vedtak i klagesaken: «Planutvalget kan ikke se at det framsettes nye momenter i klagen som ikke lå til grunn for tidligere behandling i saken. Utvalget tar likevel klagen delvis til følge ved å begrense dispensasjonen til å gjelde krav til parkering samt ekstra avkjørsel. Reviderte tegninger dat. 29.08.16 legges til grunn for endringen. Det legges vekt på at en overskridelse på 7%, samt redusert avstand til nabogrense mot sørvest, er forhold som burde vært avklart i tilknytning til nylig gjennomført planprosess. På bakgrunn av at klagen ikke tas til følge isin helhet av underinstansen oversendes saken til statlig klageinstans (Fylkesmannen i Nordland) til avgjørelse.» Av vedtaket følger det at «reviderte tegninger dat. 29.08.16 legges til grunn for endringen». Av disse tegningene og medfølgende e-post fra tiltakshaver, følger det at tiltaket er redusert til 5 boenheter, og at tiltaket som følge av dette holder seg innenfor byggegrensene og tillatt utnyttelsesgrad. På tegningene er det inntegnet til sammen 7 parkeringsplasser, hvorav én ser ut til å være tilpasset funksjonshemmede. Side 2 av 8
Vedtaket som ble truffet ved klagebehandlingen innebærer altså at det gis dispensasjon fra følgende planbestemmelser:. Krav til 1,5 parkeringsplasser per boenhet: Vedtaket er basert på de reviderte tegningene av 29.08.16, og det legges derfor til grunn at det gis dispensasjon til etablering av til sammen 7 parkeringsplasser, mot plankravet på 7,5 parkeringsplasser.. Planbestemmelsene som fastslår at boliger/tomter kun skal ha én avkjøring: Det gis tillatelse til 2 avkjørsler. N tt realitetsvedtak [ brev fra Fylkesmannen til kommunen av 01.11.16, ble det opplyst om at vi anså Planutvalgets vedtak i klagesaken som et nytt realitetsvedtak. Klagen ble derfor ikke behandlet hos oss, og det ble vist til at berørte parter må informeres om deres adgang til å påklage Planutvalgets vedtak av 09.09.16. l e-post med vedlagt brev fra kommunen til Fylkesmannen datert 06.12.16, informerte kommunen om at Inge Ove Tysnes i e-post 14.11.16 opplyste om at han ønsket å påklage planutvalgets vedtak av 09.09.16. Tidligere innsendt klage datert 18.04.16 ble gjort gjeldende også for vedtak av 09.09.16. Fylkesmannens behandling Generelt om F lkesmannens kom etanse som kla einstans Fylkesmannen er klageinstans for kommunale vedtak etter plan og bygningsloven, jf. Kommunal- og regionaldepartementets brev av 28.09.09 og Miljøverndepartementets rundskriv T-2/09. Forvaltningsloven 34 danner det rettslige grunnlaget for Fylkesmannens kompetanse i klagesaker. Fylkesmannen kan prøve alle sider av saken, herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Fylkesmannens avgjørelse bygger på de opplysninger som er framkommet i det skriftlige materialet som er oversendt fra kommunen, både kommunens egne opplysninger og de opplysninger som klager har framlagt. Vi skal vurdere de synspunkter som klager legger fram, og vi kan også ta opp forhold som ikke er berørt i klagen. Vi skal legge vekt på det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn, jf. forvaltningsloven 34 annet Iedd. Plangrunnlaget Det aktuelle området i denne saken er omfattet av reguleringsplanen «Områderegu/ering for del av Sandnes», med planid 182020130046, vedtatt 18.09.14. Det omsøkte arealet er i reguleringsplanen benevnt som «B20», som er avsatt til arealformålet «Bo/igbebygge/se konsentrert småhusbebyggelse». l vedtatte reguleringsbestemmelser til planen er det for «B20» blant annet fastsatt følgende:. Tillatt bebygd areal (BYA) er maksimalt 40 %. Side 3 av 8
. Det tillates maksimalt 8 boenheter innenfor området, men antall boenheter skal tilpasses parkeringskapasiteten.. Det skal være 1,5 parkeringsplasser per boenhet.. lnnenfor området skal det opparbeides felles uteoppholdsareal på minimum 150 m2 for beboerne. Oppholdsarealet skal både ha lekeareal for de minste barna, i tillegg til at det skal legges til rette for beboere i alle aldre. Av relevante fellesbestemmelser for bebyggelse og anlegg, er det i planen blant annet fastsatt følgende:. Hver bolig/tomt skal kun ha én avkjørsel fra kommunal vei. lplanutvalgets vedtak av 09.09.16 er det gitt dispensasjon fra kravet om 1,5 parkeringsplasser per boenhet og fra kravet om at hver bolig/tomt kun kan ha én avkjørsel fra kommunal vei. I vedtaket er det gitt tillatelse til 7 parkeringsplasser på 5 boenheter, og tillatelse til 2 avkjørsler fra kommunal vei. Vedrørende tiltakets arealformål Det aktuelle området i reguleringsplanen «Områderegu/ering for del av Sandnes» er avsatt til arealformålet «Bo/igbebygge/se konsentrert småhusbebyggelse» (kode 1112). Formålet for det omsøkte tiltaket er i søknaden oppgitt å være «omsorgsbolig» med 5 boenheter (endret som følge av innkommet klage, fra opprinnelig omsøkte 6 boenheter). Fylkesmannen har funnet grunn til å se nærmere på spørsmålet om «omsorgsboliger» er i tråd med arealformålet «Boligbebyggelse konsentrert småhusbebyggelse». l«veiledning til forskrift om kart, stedfestet informasjon, arealformål og digitalt planregister» i merknadene til vedlegg l til kart- og planforskriften, gitt eksempler på hva som kan omfattes av arealformålet «institusjon» (kode 1163). Både «aldersbo/ig» og «omsorgsboliger, boliger med service» er blant de nevnte eksemplene som kan omfattes av underformålet «institusjon». Miljødepartementet har i heftet <<Planju >> nr. 1 januar 2007 berørt problemstillingen knyttet til sonderingen mellom begrepene «bolig» og «institusjon» i relasjon til plan og bygningsloven. Selv om denne uttalelsen fra Miljøverndepartementet er skrevet før ny planog bygningslov trådte i kraft, antar vi at sonderingen mellom arealformålene «bolig» og «institusjon» vil være aktuell også etter gjeldende lov. luttalelsen skriver Miljøverndepartementet blant annet følgende: «Miljøverndepartementet vil for sin del peke på at vurderingen av om en bygning faller innenfor boligformå/et eller under formålet institusjon, grovt sett kan inndeles i tre." Rene institusjoner er gjerne bygninger for flere pasienter/beboere der disse har et eget rom, men det er felles spiserom/oppholdsrom. Bygningen vil gjerne også inneholde kjøkken, og rom for vask, arbeidsrom, treningsrom etc. Til institusjonen er det også knyttet fast personale med egne kontorer. - Enke/tstående/spredte boliger der pasienten/beboeren bor alene, og eventuelt besøkes fast av pleiepersonale/omsorgspersonell. Side 4 av 8
- En mellom/øsning, der pasientene/beboerne bor i egne enheter/leiligheter, men hvor disse er samlet i en bygning, og hvor det er et mer fast innslag av pleiepersonale/omsorgspersonell. Det er den siste situasjonen som reiser definisjonsproblemer. For denne situasjonen må det foretas en konkret vurdering, hvor det bl.a. må ses på om det er foretatt fysiske endringer av bygningen som i vesentlig grad avviker fra plan- og bygningslovens intensjoner. Det må også legges vekt på hvorvidt bruken av bygningen medfører en vesentlig endring av konsekvensene for omgivelsene, for eksempel med økt trafikkbelastning og parkeringsbehov, nette-trafikk, økt støy og lignende. Boligformålet retter seg mot boligfunksjonen, og ikke mot egenskaper ved beboerne....» Det må altså foretas en konkret vurdering dersom en er i tvil om et tiltak går under arealformålet «bolig» eller «institusjon». Spørsmålet blir etter dette om de omsøkte omsorgsboligene i denne saken kan omfattes av arealformålet «bolig», eller om bruken må anses å ligge under underformålet «institusjon». Både av rammetillatelse gitt av kommunen 21.03.16 og av saksfremstillingen ved kommunens forberedende klagebehandling, fremgår det at kommunen har lagt til grunn at de omsøkte omsorgsboligene er i tråd med gjeldende arealformål. lbrev fra Fylkesmannen til kommunen av 30.12.16, ba vi om tilbakemelding fra kommunen på hvilke vurderinger som ligger til grunn for kommunens standpunkt om at de omsøkte omsorgsboligene faller inn under arealformålet «Boligbebyggelse konsentrert småhusbebyggelse». Kommunen besvarte henvendelsen i brev datert 05.01.17, mottatt her 12.01.16. Kommunen informerte i brevet om at de ikke har vurdert de omsøkte omsorgsboligene i Vikingveien 11 som institusjon. Det ble vist til at bygningsmassen bevisst er utformet slik at den i utgangspunktet kan brukes til ordinært boligformål i henhold til gjeldende plan. Fellesareal m/kontor er også utformet med tanke på alternativ bruk som egen boenhet, og det argumenteres med at bygget på denne bakgrunn ikke anses å være endret i en grad som avviker fra reguleringsplanens og plan- og bygningslovens intensjoner. Det ble opplyst om at boligene per dags dato er tenkt brukt til beboere som bor alene, men som trenger sporadisk tilsyn av pleiepersonaie/omsorgspersonell. Det ble vist til at antall boenheter er betydelig redusert i forhold til det antall planen åpner for. Dette innebærer normalt sett redusert trafikk og parkeringsbehov. Avslutningsvis ble det vist til at de ikke er kjent med at tilsvarende saker har medført vesentlig endring av konsekvenser for omgivelsene i form av økt trafikk på natten, økt støy mm. i e-post til Fylkesmannen 18.01.17 oversendte Tysnes et brev med ytterligere merknader til saken. lbrevet ble det uttrykt bekymring for at de omsøkte omsorgsboligene sammenholdt med den allerede eksisterende institusjonen Alstenheimen, vil utgjøre en «institusjonsklynge» i området. Det ble anført at dette vil kunne føre til mer trafikk og tilhørende parkeringsproblemer. Tysnes viser til at det under planutvalgets befaring i området 09.09.16 av administrasjonens representant ble sagt at denne type bolig ikke vil medføre mertrafikk. Slik Tysnes husker det, ble dette utsagnet motsagt av et par utvalgsmedlemmer, som hadde erfaring fra tilsvarende boliger i Sandnessjøen. Side 5 av 8
Avslutningsvis i brevet gjør Tysnes gjeldende at dersom det for kommunen er viktig å samlokalisere med øvrige institusjoner i området, burde dette vært «flagget» tydeligere, slik at nabolaget ble informert om dette. Etter en samlet vurdering av de momentene som er trukket fram av både kommunen og Tysnes, finner ikke Fylkesmannen grunn til å overprøve kommunens avgjørelse om at omsorgsboligene i denne saken ikke er i strid med gjeldende arealformål. Dis ensas'onsvurderin Spørsmålet i det videre er om vilkårene for å kunne innvilge dispensasjon er oppfylt. Fylkesmannen bemerker at kommunen kan innvilge dispensasjon dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra ikke blir satt vesentlig til side, og dersom fordelene ved dispensasjon er klart større enn ulempene. Det må foretas en konkret vurdering, og begge vilkårene må være oppfylt for at dispensasjon kan gis, jf. pbl. 19 2 annet ledd. Når det gjelder spørsmålet om fordelene ved en dispensasjon er klart større enn ulempene, viser Fylkesmannen til at hvilke hensyn som er relevante i en dispensasjonsvurdering, må ses i sammenheng med de offentlige hensyn som skal ivaretas i loven og gjennom planleggingen. Vilkåret er oppfylt dersom relevante, klare og positive fordeler er klart større enn ulempene som dispensasjonen fører til. [ kommunens vedtak av 09.09.16, er det gitt dispensasjon fra reguleringsplanens krav til antall parkeringsplasser per boenhet, og fra kravet om at tomten kun skal ha én avkjørsel fra kommunal vei. lvedtak av 09.09.16 har kommunen foretatt følgende vurdering av de aktuelle dispensasjonene: «Når det gjelder redusert parkeringsdekning og ekstra avkjørsel vises det til begrenset bilhold i aktuell brukergruppe og eiendommens større/se/bygningsmassens utforming og antall boenheter. På bakgrunn av det ovenstående kan saksbehandler ikke se at hensynet bak bestemmelsene om parkeringsdekning og antall avkjørsler blir vesentlig tilsidesatt. Bruksmessige fordeler for eiendommen vil i dette tilfellet være større enn evt. Trafikksikkerhetsmessige og veivedlikeholdsmessige ulemper av en ekstra avkjørsel.» Kommunen har ved dispensasjonsvurderingen lagt vekt på at den aktuelle brukergruppe antas å ha begrenset bilhold, samt at eiendommens størrelse, bygningsmassens utforming og antall boenheter tilsier at det er tilstrekkelig med én parkeringsplass per boenhet og at 2 avkjørsler anses akseptabelt. Hensynet bak et krav om 1,5 parkeringsplasser per boenhet antas å være at det skal være tilstrekkelig med parkeringsplasser på eiendommene. Bakgrunnen for bestemmelsen om at hver tomt/bolig kun skal ha én avkjørsel er blant annet hensynet til trafikksikkerhet. Side 6 av 8
Fylkesmannen finner ikke grunn til å sette til side kommunens vurdering av at det for de som bor i omsorgsboliger er tilstrekkelig med én parkeringsplass per boenhet. En parkeringsplass per boenhet, sammenholdt med én parkeringsplass for ansatte og én parkeringsplass tilpasset funksjonshemmede, anses etter vår vurdering å ivareta behovet for parkering inne på eiendommen i tilstrekkelig grad for det aktuelle tiltaket. Hensynet bak planbestemmelsen om krav til antall parkeringsplasser blir derfor etter vår vurdering ikke vesentlig tilsidesatt ved at det gis dispensasjon. På bakgrunn av at vedtak av 09.09.16 er basert på de reviderte tegninger datert 29.08.16, legger vi til grunn at det er gitt tillatelse til etablering av 7 parkeringsplasser i stedet for plankravet som er 7,5 plasser. Avviket fra plankravet til antall parkeringsplasser er derfor 0,5 plasser. Vi anser at fordelene ved at tiltaket kan realiseres slik omsøkt er klart større enn de ulemper et så vidt lite avvik fra plankravet vil medføre. Når det gjelder dispensasjon fra planbestemmelsene som fastslår at boliger/tomter kun skal ha én avkjørsel, har kommunen vist til at antall boenheter gjør det akseptabelt med 2 avkjørsler i dette tilfellet. Det er videre vist til at «bruksmessige fordeler for eiendommen» vil være større enn eventuelle trafikksikkerhetsmessige og veivedlikeholdsmessige ulemper en ekstra avkjørsel vil medføre. Med «bruksmessige fordeler for eiendommen» antar Fylkesmannen det siktes til fordelene ved at den omsøkte bygningen kan gis den ønskede utforming. Slik bygningen er utformet på tegningene datert 29.08.16, er det et uteoppholdsareal i midten av bygningsmassen, som i stor grad er skjermet fra vei og øvrig bebyggelse. Ved en slik utforming må parkeringsplassene fordeles på to ulike arealer, som igjen forutsetter at det etableres 2 avkjørsler. Fylkesmannen finner ikke grunn til å tilsidesette kommunens vurdering av at fordelene ved en slik utforming av bygningen er klart større enn de ulempene en ekstra avkjørsel vil få for trafikksikkerhet og veivedlikehold. Vi finner heller ikke grunn til å tilsidesette kommunens vurdering av at en ekstra avkjørsel til denne konkrete tomta vil vesentlig tilsidesette hensynene til trafikksikkerhet og veivedlikehold. Ved vurderingen er det blant annet lagt vekt på at den ekstra avkjørselen er plassert på yttersiden av en sving, med god sikt begge veier. Når vilkårene for å dispensere er oppfylt, er det opp til kommunens forvaltningsskjønn å avgjøre hvorvidt dispensasjon skal innvilges, jf. 19 1 første ledd. Fylkesmannen finner ikke grunn til å overprøve kommunens avgjørelse om at det gis dispensasjon fra bestemmelsene om antall parkeringsplasser og avkjørsler. Klagers anførsler ldet følgende vil vi knytte merknader til hovedpunktene i klagen fra Tysnes. Kommunens vektlegging av tilstøtende friområde l klagen er det vist til at kommunen ved godkjenningen har lagt vekt på at bebyggelsen grenser mot friområdet. Det bemerkes i klagen at de aktuelle friområdene i stor grad ligger mot Sandneselva og er uegnet for små unger. Kommunen har ved klagebehandlingen vist til at vektlegging av nærhet til friområdet ble inntatt i vurderingen av hvorvidt vilkårene for å dispensere fra planens tillatte utnyttingsgrad var oppfylt. Side 7 av 8
Ettersom det i kommunens vedtak av 09.09.16 ikke gis dispensasjon fra tillatt utnyttelsesgrad eller byggegrense, finner vi ikke grunn til å bemerke anførselen knyttet til kommunens vektlegging av tilstøtende friområder. Ønske om endret area/formål Hovedbudskapet både i de merknadene som kom inn i forkant av kommunens vedtak av 21.03.16 og i Tysnes klage av 18.04.16, er et ønske om at det aktuelle arealet skal omreguleres til friområde. Det ønskes etablert et felles uteareal for beboerne i området. Kommunen har vært kjent med dette ønsket og de argumentene som er fremmet av Tysnes, men kommet til at de ønsker arealet bebygget slik det er åpnet for i reguleringsplanen. Fylkesmannen har forståelse for at private beboere i området ønsker arealet som friområde fremfor utbygget. På bakgrunn av at arealet er avsatt til boligbebyggelse i arealplanen, finner vi ikke grunnlag for å sette til side kommunens avgjørelse om at arealet tillates bebygget. Klagen har ikke ført frem. Vedtak Fylkesmannen stadfester kommunens vedtak av 09.09.16 i sak 29/16. Vedtaket er fattet med hjemmel i plan- og bygningsloven 1 9, jf. rundskriv T-2/09 fra Miljøverndepartementet og brev datert 28. september 2009 fra Kommunal- og regionaldepartementet, jf. forvaltningsloven 34. Avgjørelsen kan ikke påklages videre, jf. forvaltningsloven 28. Sakens parter er underrettet ved kopi av dette brev. Med hilsen Tor Sande (ef) underdirektør Tyra Ræder Breivoll rådgiver Kopi til: Inge Ove Tysnes Postboks 274 8801 SANDNESSJØEN Side 8 av 8