Samordning en løsning eller et problem? En casestudie av Serveraksjonen

Samordning en løsning eller et problem? En casestudie av Serveraksjonen Ingrid Reitan Masteroppgave Vår 2009 Institutt for Administrasjon og organisasjonsvitenskap ved Universitetet i Bergen

Forord Denne studien er skrevet av undertegnede, men er et produkt av engasjement, rådgivning, innsats og samarbeidsvilje fra alle som har bidratt til at jeg nå kan levere denne oppgaven. Tusen takk til min veileder Per Lægreid for gode råd og tålmodighet med en student som forsvant ut i arbeidslivet lenge før innlevering. En stor takk til alle mine informanter som har gitt meg innsikt og forståelse for den utfordrende jobben de har. Dere tok veldig godt i mot meg, og vi hadde mange nyttige samtaler som har hjulpet meg mye i prosessen med å skrive denne studien. Til deltakerne på forskningsseminaret Politisk organisering og flernivåstyring, tusen takk for konstruktive og gode tilbakemeldinger underveis i arbeidet. Jeg vil rette en spesielt stor takk til mine kollegaer på Rådhuset i Bergen. Dere har latt meg legge jobben til side for å fullføre denne studien, og dere har vært både gode pådrivere og støttespillere gjennom hele prosessen. Sist, men absolutt ikke minst vil rette en hjertelig takk til min kjære, mine venner og familien min. Den støtten dere har vist meg har vært helt utrolig. Til Los Dos Piratos; I sommer skal vi på fjelltur, og da vil jeg høre en privat oppsetning av Ein, zwei polizei! Ingrid Reitan, Bergen 11. juni 2009. 2

Innholdsfortegnelse Forord...2 Innholdsfortegnelse...3 Innledning...6 Studiens problemstilling...6 Begrunnelse for problemstilling...7 Miljøtilknytning...8 Teoretisk rammeverk...8 Studiens datagrunnlag...9 Studiens struktur... 10 Kapittel 1: Teori... 11 Sentrale begrep... 12 Krise... 12 Kategoriserende teori... 13 Samordning... 15 Flernivåstyring... 17 Rasjonelt-instrumentelt perspektiv... 17 Empiriske implikasjoner... 19 Institusjonelt perspektiv... 21 Empiriske implikasjoner... 22 Avslutning... 25 Kapittel 2: Metode og datagrunnlag... 26 Casestudie... 26 Validitet og reliabilitet ved casestudier... 27 Intervju... 27 Hvorfor intervju?... 28 Hva slags intervju?... 28 Informanter... 30 Dokumentanalyse/dokumenter... 31 Dokumenter... 32 Datagrunnlag og datatilgang... 33 Avslutning... 34 Kapittel 3: Kontekst, bakgrunn og aktører... 35 3

Hovedprinsippene i norsk beredskap... 35 Forurensningsloven... 36 Identifisering av aktører... 40 Fiskeri- og kystdepartementet... 40 Kystverket... 41 Direktoratet for Samfunnssikkerhet og Kriseberedskap (DSB) og Sivilforsvaret... 42 Fylkesmannen... 43 Forsvaret... 43 Politiet... 43 Det interkommunale utvalget mot akutt forurensning i Bergen (IUA Bergen region)... 44 Kommunene... 45 Frivillige organisasjoner og private aktører... 45 Media... 46 Samordningsavtaler... 46 Evalueringsrapporten etter Rocknesforliset... 48 Avslutning... 50 Kapittel 4: Serveraksjonen... 51 Hellisøy Fyr, utenfor Fedje 12. Januar 2007... 51 Erkjennelsesfasen... 52 Kystverket (KV) og IUA Bergen region... 52 Kommunene... 54 Norconsult... 55 World Wide Fund for Nature (WWF)... 55 Media... 55 Oppsummering... 56 Beslutningstaking og iverksettelse... 56 Aksjonsorganisasjon Serveraksjonen... 57 Oljevernberedskap og materiell/ressurstilgang... 59 Kystverket i aksjonen... 61 IUA Bergen region og kommunene... 65 Kriseavslutning... 69 Kommunikasjon... 71 Læring... 73 4

Samordningsøvelsen 2008... 75 Avslutning... 80 Kapittel 5: Analyse... 81 Samordning i aksjonens ulike faser... 81 Tabellforklaring... 83 Mintzbergs samordningsformer... 84 Tolkning i lys av de teoretiske perspektivene... 91 Det rasjonell-instrumentelle perspektivet... 91 Det institusjonelle perspektivet... 95 Utfyllende strategi... 97 Konklusjon... 98 Avslutning... 100 Kapittel 6: Avslutning... 101 Studiens hovedfunn... 101 Prinsippene for samfunnssikkerhet i praksis... 102 Sammenlikning med andre studier... 104 Studiens teoretiske implikasjoner... 105 Klassifiserende teori... 105 Forklarende teori... 105 Studiens samfunnsmessige implikasjoner... 106 Forslag til videre forskning... 107 Kildehenvisninger... 108 Internettreferanser:... 111 Vedlegg 1: Intervjuguide... 113 Vedlegg 2: Intervju, gjennomført ved e-post... 115 Vedlegg 3: Intervjuguide, WWF... 117 Vedlegg 4: Informantliste... 119 5

Innledning 12. januar 2007 gikk lasteskipet M/S Server på grunn ved Hellisøy fyr utenfor Fedje i Hordaland. Skipet hadde 585 tonn tung bunkersolje og 72 tonn diesel om bord. Redningsaksjonen fikk hele mannskapet på 25 personer trygt i land, og i underkant av to timer etter redningsaksjonen brekker skipet i to. Skipet lekker ut store mengder olje og diesel, og det blir i løpet av ulykkeskvelden etablert en oljevernaksjon som skal håndtere utslippet. Værforholdene på Fedje gjør at oljen kjapt sprer seg ut over et område som dekker store deler av kystlinjen utenfor Hordaland og sørlige deler av Sogn og Fjordane. Aksjonsorganisasjonen som blir etablert for å håndtere utslippene involverer en rekke statlige, interkommunale, kommunale og private/frivillige aktører. Studiens problemstilling Denne studiens tema er samfunnssikkerhet og krisehåndtering med hovedfokus på samordning mellom involverte aktører i kriseberedskapen rundt Serverforliset. Målet med studien er å bidra til økt kunnskap om hvordan involverte aktører håndterer kriser, hvordan samspillet mellom aktørene fungerer, og hvordan aktørene selv tenker rundt samspill. Med dette utgangspunktet er studiens problemstilling todelt: 1. Hvordan var krisehåndteringen etter Serverforliset organisert og utført, med fokus på roller, ansvarsfordeling, samordning og læring? 2. Hvordan kan man forklare krisehåndteringen etter Serverforliset?. For å kunne besvare problemstillingen ovenfor er det behov for å utdype problemstillingen med noen viktige spørsmål. I målsetningen for studiet viser jeg til hva jeg ønsker å oppnå med studien, og sier dermed mye om hva problemstillingen innebærer. For å konkretisere problemstillingen vil jeg sette opp følgende sentrale spørsmål: Hvilke aktører var involvert i beredskapsstyrken rundt Serverforliset, og hvilke roller hadde de ulike aktørene? Hvordan var rollefordelingen og samhandlingen mellom statlige, regionale, kommunale, private og frivillige aktører? Kan man identifisere ulike former for samordning mellom aktørene i aksjonen? 6

Første del av problemstillingen er deskriptiv og søker å oppnå større forståelse for hvordan kriseberedskap er organisert, og hvilke utslag dette gir i praksis. Norsk kriseberedskap er organisert etter tre klare prinsipper, og studien søker å finne ut hvordan disse prinsippene kommer til syne i Serveraksjonen. Problemstillingens andre del viser til de teoretiske perspektivene, og hvordan ulike teoritradisjoner innenfor organisasjonsteori kan bidra til å tolke og forklare Serveraksjonen. Begrunnelse for problemstilling I lys av tiden etter flyangrepet på USA 9. september 2001, tsunami-katastrofen i Sørøst Asia, stormen Katarina og flere likende hendelser er fokuset på samfunnssikkerhet økt betraktelig. Slike hendelser forårsaker kriser, og hvorvidt de er naturskapte eller menneskeskapte, er samfunnet påkrevd å kunne håndtere krisene på best mulig måte. Jeg har valgt å studere kriseberedskap og samordning av flere grunner. Kriseberedskapen i Norge er sammensatt av veldig mange aktører, og innebærer et samspill mellom det militære og det sivile. I tillegg til kombinasjonen av frivillige, militære og sivile organisasjoner samarbeides det internasjonalt gjennom for eksempel EU og NATOs organisasjoner. Denne kompleksiteten forutsetter høy grad av samordning mellom aktørene for å kunne fungere. Som Lægreid og Serigstad (2006) påpeker, er det et gjennomgående problem å oppnå balanse mellom samordning, spesialisering, autonomi og kontroll når det gjelder den praktiske organiseringen av kriseberedskap og krisehåndtering. Jeg finner det derfor interessant å studere norsk kriseberedskap med fokus på samordning. Etter den kalde krigen ble innholdet for sikkerhetsbegrepet i stor grad endret. Det utvidete sikkerhetsbegrepet innebærer blant annet at miljøsikkerhet har blitt en del av sikkerhetsfeltet, og har dermed blitt en del av dagsorden for organisering av kriseberedskap. I Norge har det vært en markant økning i skipstrafikken de siste fem årene, og det har vært flere store skipsulykker som for eksempel Sleipner- og Rocknesforliset. Sjøfartsdirektoratet (2009) rapporterte en økning i grunnstøtinger fra 2004-2008 og den største delen av økningen kommer av lasteskip. Dette øker faren for utslipp som kan skade miljøet, og jeg mener derfor at det er viktig å se på denne delen av norsk kriseberedskap. 7

Miljøtilknytning Studien er tilknyttet forskningsprosjektet Flernivåstyring mellom funksjonell og territoriell spesialisering som ledes av Per Lægreid. Prosjektet omhandler organisering for samfunnssikkerhet, og hovedproblemstillingen er hvilke betingelser og utfordringer ulike spesialiseringsprinsipper og samordningsmekanismer vil ha for styring, demokrati og innovasjon. I tillegg har jeg delvis deltatt på forskningsseminaret Politisk organisering og flernivåstyring ved institutt for Administrasjon og Organisasjonsvitenskap ved Universitetet i Bergen. Min veileder på masteroppgaven er Per Lægreid, med Anne Lise Fimreite som biveileder. Teoretisk rammeverk Denne studiens teoretiske grunnlag er delt i kategoriserende og forklarende teori. Den kategoriserende teorien består av en fasemodell for krisehåndtering som består av fasene erkjennelse, beslutningstaking og iverksettelse, kommunikasjon, avslutning og læring (Boin m.fl. 2005). Disse fasene vil til en viss grad også danne et rammeverk for studiens oppbygning i kapitlene som omhandler teori, empiri og analyse. Hvorvidt det har vært hensiktsmessig å bruke en slik faseinndeling vil bli omtalt i avhandlingens avslutningskapittel. Den forklarende teorien består av to teoretiske perspektiver; det rasjonell-instumentelle og det institusjonelle perspektivet. Begge perspektivene er til en viss grad en samlebetegnelse for flere forskjellige teoretiske retninger, og de representerer ulike oppfatninger og tolkninger av de samme fenomenene. Kort oppsummert kan man si at det rasjonell-instrumentelle perspektivet ser på organisasjoner som et verktøy, og valg av organisasjonsform og arbeidsdeling blir da sett på som et resultat av rasjonelle valg. Det institusjonelle perspektivet ser på organisasjonsform og arbeidsdeling som et resultat av kultur, verdier og normer. Aktørenes handlingsmønster blir i det rasjonell-instrumentelle perspektivet sett på som bevisste valg og et resultat av konsevenslogikk, mens det institusjonelle perspektivet hevder at handlingsmønstrene er preget av en passende logikk i tilknytning til verdier og normer og stiavhengighet tilknyttet tidligere handlingsmønster. 8

På grunn av studiens fokus på samordning har jeg også valgt å benytte Mintzbergs teori (1979) om ulike samordningsmekanismer, og disse blir knyttet opp til de teoretiske perspektivene. De ulike samordningsmekanismene er direkte ordre, standardisering av beslutninger, standardisering av mål og resultat, standardisering av ferdigheter og gjensidig tilpasning. Målsetningen for studien er å øke forståelsen for norsk kriseberedskap og organisering, og jeg har derfor valgt en utfyllende strategi for å kunne håndtere flere teoretiske perspektiv. Det betyr at de ulike perspektivenes forklaring av funn sammen skal kunne gi en helhetlig forklaring, og på den måten øke innsikten for effekten av forskjellige organisasjonsmåter. Studiens datagrunnlag Studien har benyttet seg av flere forskjellige former for datainnsamling. Det metodiske grunnlaget for studien er en casestudie med intervju, dokumentanalyse og deltakende observasjon som innsamlingsmetode. Informantene som har blitt intervjuet har vært relevante personer fra de forskjellige aktørene som var sentrale i Serveraksjonen; Kystverket, Interkommunalt utvalg mot akutt forurensning (IUA), kommunene og WWF. Dokumentene som blir brukt er tre evalueringsrapporter som omhandler håndteringen av Serverforliset, og en evalueringsrapport som omhandler Rocknesforliset. Rapportene er skrevet av Kystverket og IUA, WWF og Norconsult. Rapporten fra Norconsult er bestilt av Fiskeri- og kystdepartementet. Jeg har også benyttet med av aksjonens interne loggdokumentasjon, stortingsmeldinger og medieartikler som omtaler Serverforliset eller tema i tilknytning til forliset. I tilknytning til studiens fokus på læring har jeg også deltatt som observatør på en årlig samordningsøvelse i Bergen i regi av Kystverket. Denne øvelsen vil bli redegjort for i tilknytning til avsnitt som omhandler læring. 9

Studiens struktur Avhandlingen er delt opp i sju kapittel. I tillegg til dette innledningskapittelet er det kapitler med inndelingen; teori, metode og datagrunnlag, kontekst, empiri, analyse og avslutning. I teorikapittelet presenterer jeg studiens teoretiske grunnlag, det kategoriserende rammeverket, avklarer sentrale begrep og redegjør for forventede empiriske implikasjoner av de forskjellige teoretiske perspektivene. I kapittelet om metode og datagrunnlag blir studiens metode og datavalg presentert, vurdert og jeg har redegjort for andre metodiske betraktninger jeg mener kan ha innflytelse på studien. Kontekstkapittelet er studiens rammeverk og bakteppe for å forstå feltet kriseberedskap. I dette kapittelet presenteres prinsippene for norsk kriseberedskap; nærhet, likhet, ansvar (og samvirke), de ulike aktørene og hvilke ansvars- og myndighetsområder de har, Rocknesforliset og evalueringsrapporten etter Rocknesforliset. I kapittelet som presenterer studiens empiri, blir selve hendelsesforløpet beskrevet, studiens data ved de forskjellige evalueringsrapportene og intervjudataene presentert ved at de er omtalt i de ulike fasene ved kriseaksjonen. I analysekapittelet blir empirien tolket i lys av samordningsmekanismene, de teoretiske perspektivene og problemstillingen. Avslutningskapittelet omhandler studiens hovedfunn i forhold til problemstillingen. Funnene blir også sammenliknet med andre studier innenfor samme forskningsfelt, og jeg viser til teoretiske og samfunnsmessige implikasjoner for studien. Det vil også bli knyttet noen merknader til forslag til videre forskning. 10

Kapittel 1: Teori En viktig del av sikkerhets- og beredskapsarbeid er organisering, og mye av utfordringene i norsk kriseberedskap ligger nettopp innenfor dette feltet. Kystverkets evalueringsrapport etter Serverforliset peker på at de svake punktene i rapporten var i hovedsak administrative utfordringer. Når Kystverket velger å påpeke dette, kan det tolkes som en indikator på at det er hensiktsmessig å studere krisehåndtering ut i fra et organisasjonsteoretisk utgangspunkt. Mitt mål for denne studien er å gi et bidrag som kan bedre innsikten for de utfordringer som ligger i et så stort og komplekst felt som kriseberedskap. Jeg søker å skrive en studie som kan øke forståelsen for de måter man velger å organisere seg på, og hvilke følger det kan vise seg å ha. Samordning har blitt, blir, og vil antakeligvis bli etterspurt når det gjelder organisering av norsk kriseberedskap. Jeg vil derfor strebe etter å kunne gi en distinkt illustrasjon av hvordan samordningen fungerte ved Server-aksjonen. I neste kapittel blir datagrunnlaget og det metodiske opplegget for studien presentert og diskutert, og da vil jeg gå inn på hvordan jeg mener jeg mest hensiktsmessig kan kunne gi et godt bilde av samordning i Serveraksjonen. Forklaring av empiriske funn vil være påvirket av et teoretisk utgangspunkt, men teori må også relateres til empiri for å kunne gi et samfunnsvitenskapelig arbeid som er samfunnsnyttig. Med hovedvekt på teori og teorisammenlikninger er studien et bidrag til det akademiske feltet og er således vitenskapelig forskning som ofte har til hensikt å utforske ulike teoriers forklaringskraft. Ved å ha hovedvekt på empiri, og ved å bruke teori som forklaringsverktøy og knagger for empiriske funn gjør dette studien mer rettet ut mot det fagfeltet man studerer. Teoretiske perspektiv inneholder et sett med ideer og forestillinger om forholdet mellom ulike kjennetegn og karakteristikker. Forskjellige perspektiv vektlegger ulike kjennetegn og karakteristikker, og det betyr at jeg ved bruk av forskjellige teoriperspektiv vil finne ulike tilnærminger og forklaringer for empiriske funn (Roness 1997). Ved bruk av flere teoretiske perspektiv er det viktig å avklare hvordan man skal håndtere et slikt teorimangfold. Det finnes flere måter å håndtere teorimangfold på, for eksempel så kan man sette ulike teoritradisjoner 11

opp mot hverandre for å se hvilken teori man finner har størst forklaringskraft ut i fra empiriske data, en såkalt konkurrerende strategi. Jeg søker å få en bredest mulig innsikt, og mener at de ulike perspektivene i fellesskap kan vise flere sider og forklare flere ulike funn, slik at perspektivene sammen kan skape et slags overordnet helhetsbilde. En slik håndtering av teorimangfold kalles utfyllende strategi (Roness 1997). I dette kapittelet skal jeg presentere to teoretiske perspektiv som denne studien benytter seg av, og hvilke empiriske implikasjoner de respektive teoritradisjonene kan medføre. I tillegg til perspektivene som representerer forklarende teori, har jeg også kategoriserende teori. Jeg vil starte med å avklare en del sentrale begrep for studien. Sentrale begrep Krise Jeg har valgt å ta utgangspunkt i Boin m.fl. (2005) for å definere krise. Det finnes en rekke definisjoner og forklaringer av begrepet krise, og det er i tillegg blitt et utbrett uttrykk til bruk både i tabloide medier og av enkeltpersoner som uttaler seg i media. Jeg har lest mange ulike definisjoner av krise i akademiske utgivelser, og er av den oppfatning at definisjonen jeg her nytter er dekkende for den generelle oppfatningen slik jeg har forstått litteraturen på forskningsfeltet. Boin m.fl. (2005) definerer krise på denne måten: We speak of a crisis when policy makers experience a serious threat to the basic structures of the fundamental values and norms of a system, which under time pressure and highly uncertain circumstances necessitates making vital decisions. A crisis marks a phase of disorder in the seemingly normal development of a system. Ut i fra denne definisjonen kan vi si at en krise er en tidsavgrenset fase som inneholder elementer som skiller seg ut fra den normale tilstanden. Disse elementene er i følge Boin m.fl. (2005) blant annet usikkerhet, trusler mot prosedyrer og normer som gjelder i fredstid og tidspress. Begrepet fredstid brukes for å beskrive normal tilstand, og brukes av aktører i norsk kriseberedskap. Det tidligere direktoratet Statskonsult bruker følgende momenter for å beskrive en krise: Krisen kommer uventet eller plutselig Krisen truer eller skaper store utfordringer for virksomheten Krisen krever øyeblikkelig og rask handling 12

Ledelsen opplever manglende kontroll over situasjonen Konsekvensene/effekten av krisen er uforutsigbar Krisen interesserer allmennheten og media (Statskonsult 2006) En slik fortolkning som Statskonsult bruker inneholder momenter som vil kunne skille krise fra andre hendelser som ulykker og liknende innenfor samme kategori. Det interessante med å vise til Statskonsult er at de største aktørene involvert i studiens case er offentlige aktører. Før Statskonsult ble avviklet var det denne forståelsen for krise som lå til grunn for kriseberedskapen i Norge, og det var med dette utgangspunktet at man utarbeidet beredskapsplaner og veiledningsmanual til alle offentlige instanser. Statskonsult understreker også at minst 70 % av krisehåndtering er kommunikasjon (Statskonsult 2006). Ved å supplere den akademiske definisjonen med Statskonsults momenter har jeg forsøkt å få samme utgangspunkt for forståelse av hva en krise er, som det de fleste aktørene i denne studien i stor grad har. Kategoriserende teori I henhold til Boin m.fl. (2005) kan man identifisere fem faser for politisk lederskap ved en krise. Erkjennelse, beslutningstaking og iverksettelse, meningsdannelse og kommunikasjon, kriseavslutning og til slutt læring. Erkjennelse av krisen er fasen fra man oppfatter at det har oppstått en krise, frem til man går inn i neste fase som er å fatte beslutninger og iverksette de. Meningsdannelse og krisekommunikasjon er Boin s tredje fase. I denne fasen søker ledere å redusere usikkerheten og å forme offentlighetens syn på krisen; meaning making. Dette gjør de ved å danne et bilde av kontroll og kommer med forklaringer og løsninger på krisen. Kriseavslutning handler om å få lukket krisen, og dermed kunne legge den bak seg for så å gå inn i siste fase; læring. Boin m.fl. bruker disse fasene for å forklare politisk lederskap i en krisesituasjon. Jeg skal bruke fasene for å skape et rammeverk for å kategorisere studiens funn. Ved å overføre disse fasene til lederskap generelt, i stedet for kun politisk lederskap, vil jeg kunne inndele empiriske funn i en systematisk oversikt. På denne måten vil fasene brukes som kategoriserende teori for å systematisere empiriske funn. Med denne oversikten vil jeg søke etter variasjoner innenfor samordning og organisering ut i fra hvilken fase funnene kan 13

plasseres innenfor. Det vil også være interessant å se om ulike empiriske implikasjoner i henhold til de teoretiske perspektivene kan variere fra fase til fase. Jeg vil understreke at fasene ikke kan oppfattes som entydige og klare i sin inndeling i forhold til det faktiske hendelsesforløpet i kronologisk forstand. Fasene kan variere, overlappe i tid og spesielt fase tre om meningsdannelse og kommunikasjon må sies å være gjeldende fra første stund. Jeg har derfor valgt å kutte ut kommunikasjon i tabelloppsummeringen, men kommer likevel til å se etter empiri tilknyttet kommunikasjon gjennom hele aksjonen. I tilknytning til disse fasene har jeg utarbeidet en krysstabell for å kunne systematisere empiriske funn, og ha muligheten til å se om det er relevante variasjoner fra fase til fase. Denne krysstabellens inndeling er lik oppsettet for intervjuguiden som jeg kommer tilbake til i neste kapittel. Tabell 1. Samordning ved faseinndeling: FASER Erkjennelse Iverksettelse Kriseavslutning Læring Statlige AKTØRER Interkommunale Kommunale Frivillige Private I tabellen skal jeg fylle ut hvilke aktører som er involverte i de ulike fasene og vise til hvordan aktørene samordnes. En slik systematisering vil kunne synliggjøre samordning, og selv om man ikke kan regne fasene for å være vanntette skott så mener jeg at det vil være fruktbart å 14

bruke fasene på denne måten. Funnene vil bli presentert i empirikapittelet, for så å bli sett i lys av det teoretiske rammeverket og problemstillingen for studien i analysekapittelet. Samordning Samordning er et omfattende begrep, og kan derfor forstås på flere måter. Jeg har valgt å vise til Mintzbergs fem samordningsmekanismer (Mintzberg 1979). Den første mekanismen for samordning er direkte ordre. Dette innebærer instruks, kontroll og tilsyn fra en sentral myndighet. En ovenfra-og-ned organisering med en overordnet instans som legger føringer for arbeidet. Standardisering av beslutninger i den andre mekanismen for samordning. Det vil si at man standardiserer innholdet i både beslutnings- og i arbeidsprosedyren. Dette innebærer svært lite bruk av skjønn, og at alle oppgaver er regelstyrt fra de blir definert til de er gjennomført. Når det gjelder samfunnssikkerhet og kriseberedskap er min forventning at denne samordningsmekanismen virke lite hensiktsmessig. Det kan vanskelig la seg gjøre å utrede et bestemt handlingsmønster ved scenario A, scenario B, scenario C og så videre. Det naturlige ved kriser er at de er uventete, overraskende og slik jeg vil tolke det krever kriser en viss fleksibilitet ved mobiliseringen og organiseringen av beredskapsarbeidet. Mintzbergs tredje samordningsmekanisme er standardisering av mål og resultat. Ved at man kun standardiserer mål og resultat beholder de enkelte aktørene kontroll over hvilke virkemidler og hvilken fremgangsmåte de vil bruke. En slik samordningsmekanisme er nærliggende til nærhetsprinsippet som ligger til grunn for norsk kriseberedskap. Et overordnet mål ved en krisehåndtering vil være å få avsluttet krisen på best mulig måte. Deretter er det opp til den enkelte aktør å velge selv hvilken framgangsmåte og hvilke virkemidler som skal tas i bruk. Den fjerde mekanismen for samordning er standardisering av ferdigheter. Denne mekanismen innebærer samordning ved opplæring i bruk av skjønn, sosialisering, innlærte normer og liknende. Dette finner man i ekspertstyrer, fagstyrer og innad i ulike sektorer. Med bakgrunn i ansvarsprinsippet i norsk beredskap kan denne formen for samordning på tvers av ulike 15

sektorer bli vanskelig. Jeg forventer å finne høy grad av denne formen for samordning internt for hver av de ulike aktørene, men i liten grad når det gjelder samordning på tvers av store skillelinjer som for eksempel i spenningen mellom statlig og frivillig sektor. Gjensidig tilpasning er den femte (nettverk governance), og siste samordningsmekanismen. Ved en slik form for samordning likestiller man de involverte aktørene som likeverdige diskusjonspartnere. Man legger opp til deliberasjon og gode løsninger i stedet for forhandlinger og kompromiss. Med tanke på samfunnssikkerhet og kriseberedskap vil i utgangspunktet en slik form for samordning antakeligvis møte utfordringer særlig innenfor offentlig sektor som forventes å ha en relativt klar rolle- og arbeidsdeling. Det kan imidlertid finnes enkelte arenaer hvor man kan gjenkjenne en slik form for arbeidsdeling, i for eksempel skjæringspunktet mellom ulike forvaltningsnivå og privat og offentlig sektor (Mintzberg 1979). I tillegg til Mintzbergs samordningsmekanismer vil jeg påpeke forskjellen mellom horisontal og vertikal samordning. Horisontal samordning forekommer på tvers av ulike sektorer på samme forvaltningsnivå. For eksempel så finner man hovedansvaret for samfunnssikkerhet plassert hos Justisdepartementet, samtidig som ansvarsprinsippet tilsier at hvert enkelt departement har ansvar for sikkerhet innenfor sitt eget område. Justisdepartementet har da et ansvar som tilsier en horisontal samordning (Høydal 2007). Vertikal samordning er samordning imellom ulike forvaltningsnivå, som for eksempel mellom stat og kommune. Nærhetsprinsippet for samfunnssikkerhet gjør at vertikal samordning er en utfordring. Dette kommer blant annet av at rollefordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommune blir noe tvetydig. Det siste sentrale begrepet jeg kort skal gjøre rede for er spesialisering. Ulike spesialiseringsformer vil påvirke hvilke oppgaver som skal samordnes, og dermed også hvilke oppgaver som ikke blir satt i sammenheng. Jeg har valgt å benytte meg av to spesialiseringsprinsipp av Gulick som jeg mener er relevante for min studie. For det første kan man spesialisere etter formål eller funksjon. Som for eksempel spesialisering etter sektor, fagdepartement og så videre. Det andre spesialiseringsprinsippet jeg vil bruke er spesialisering etter geografi eller territorium, som kan eksemplifiseres ved spesialisering etter 16

kommune og fylke (Gulick 1937). Spesialisering forekommer for å utvikle spesialkompetanse og for å kunne håndtere mer kompleksitet. Flernivåstyring Flernivåstyring sikter til nivåinndelingen i styringsmodeller. Slik som inndelingen i stat, fylke og kommune, skille mellom offentlig og privat sektor og de nye overnasjonale utfordringene som Norge møter gjennom EØS-avtalen. Flernivåstyring har medført at grensene mellom de ulike myndighetsutøverne i stadig sterkere grad blir uklare (Rykkja 2008). Denne uklarheten ufordrer de tradisjonelle styringsmodellene, og har ført til utviklingen av andre former for styring herunder offentlig-privat samarbeid (OPS) og andre former for partnerskap på tvers av sektorene. Flernivåstyring gjør at det oppstår et spenningsforhold mellom spesialisering og samordning. Man spesialiserer for å bygge kompetanse og håndtere mer komplekse problemstillinger, samtidig risikerer man at spesialiseringen skaper stor avstand mellom enhetene. Avstanden fordrer at enhetene må samordnes. Innenfor norsk krisebredskap har det vært, og er, stor grad av spesialisering (Rykkja 2008). Både etter sektorprinsippet og etter geografiske regioner. Samtidig har vi kunnet registrere stor etterspørsel etter bedre samordning. Når en krise inntreffer blir dette spenningsforholdet ved flernivåstyring satt på prøve. På den ene siden vil en krisesituasjon medføre et offentlig uttrykt ønske om kontroll hos de som har ansvaret. Når lokalsamfunn og naturliv trues som for eksempel ved oljeutslipp, ønsker man å se at noen har kontroll og tar ansvar for situasjonen. Høy grad av spesialisering, vertikalt og horisontalt, gjør at det er mange aktører som har ansvar for å ta denne kontrollen (Rykkja 2008). Rasjonelt-instrumentelt perspektiv Dette perspektivet er i utgangspunktet ikke én konkret teori, men en teoritradisjon bestående av en rekke teorier som har en rekke felles trekk, og kan samles under denne benevnelsen. Jeg har valgt å bruke denne benevnelsen for å få mer bredde i perspektivet da flere av de enkeltstående teoriene kan ha blitt for smale og det ville ikke være hensiktsmessig med studiens utgangspunkt. Dette har mye bakgrunn i håndteringen av teorimangfold, og ønske 17

om at perspektivene jeg legger til grunn skal kunne utfylle hverandre når man kommer til analysen. I et rasjonelt-instrumentelt perspektiv fremstiller man organisasjoner som instrumenter for ledelsen. Det vil si at organisasjonen er et verktøy for måloppnåelse, og at beslutninger fattes på bakgrunn av rasjonelle aktørers vurdering og fulle oversikt over alle alternativer og medfølgende konsekvenser (Christensen m.fl. 2004). Når en krise oppstår vil ledelsen kunne vurdere situasjonen rasjonelt og dermed handle korrekt for å løse krisen. Dette forutsetter full rasjonalitet som innebærer at man har analysert/identifisert problemet, funnet alle alternativer for løsning på problemet, har full oversikt over alle konsekvensene for implementering av de ulike alternativene og dermed kunne foreta et rasjonelt valg. Bakgrunnen for en slik handlingsmåte kalles ofte konsevenslogikk (Scott 1998). En slik fremstilling av det rasjonellinstumentelle perspektivet er imidlertid en noe idealtypisk fremstilling ved at jeg har beskrevet de mest tydelige kjennetegnene ved handlingsmønster og aktører. Herbert Simon bruker begrepet begrenset rasjonalitet som viser til sterke begrensinger ved den rasjonelle beslutningsmodellen (Scott 1998). Den tradisjonelle aktøren economic man fra tidlig rasjonell-intrumentell teori som beskrevet ovenfor ved karakteristikken full rasjonalitet, er en aktør drevet av egeninteresse og søker full optimalisering for sine valg. Simon knytter begrenset rasjonalitet opp til administrative man og myker opp aktøren i en viss grad. Begrenset rasjonalitet tilsier at aktøren ikke kan ha full oversikt over alle alternativer, og medfølgende konsekvenser for disse. Aktører opptrer etter egeninteresse, men vil gjøre valg som er naturlig begrenset av at det ikke er mulig å være fullt ut rasjonelt. Simon peker på at optimalisering er erstattet av satisfiering som betyr at aktøren velger det alternativet han mener er best mulig ut i fra de forholdene han kan vurdere (Scott 1998). Enkelte teoretikere innen det rasjonell-instumentelle perspektivet hevder at organisasjoner like fullt er rasjonelle, fordi rasjonaliteten er bygd inne i strukturer, arbeidsdeling og spesialisering. Organisasjonsstruktur fremmer rasjonalitet ved å kontrollere og kanalisere organisasjonsadferd gjennom formalisering (Scott 1998). Dette er kjennetegn som man også kan knytte opp til byråkratiske organisasjoner, og den typiske hierarkiske oppbygningen av byråkrati (Christensen m.fl. 2004). Max Webers idealmodeller av byråkrati kan plasseres innen modernismen, og det rasjonell-intrumentelle perspektivet har mange røtter i 18

modernismen. Man kan kjenne igjen modernismens utviklingsoptimisme i perspektivet, for eksempel når det gjelder synet på læring som erfaringsbasert kunnskap. I forholdet til omgivelsene vil organisasjonen kunne tilegne seg ny kunnskap, gjerne ved å adoptere gode løsninger fra andre organisasjoner og organisasjoners legitimitet er knyttet til dens evner i å være effektiv i sin problemløsning. Derfor optimaliserer organisasjonen sine valg ved det man gjerne betegner som bench-marking (Zey 1998). Et annet interessant element ved det rasjonell-intrumentelle perspektivet er innslaget av maktbruk og interessehevding. Ulike grupper kan ha ulike mål og interesser, og dette vil kunne føre til koalisjoner og interessehevding. Interessehevding vil ofte føre til fraksjonering i interne grupperinger, som kjemper om makten seg i mellom (Christensen m.fl. 2004). Empiriske implikasjoner Scott (1998) viser til at man kan fremme rasjonalitet ved formalisering. Ut i fra dette kan man vente å finne spesialisering, regler og prosedyrer utviklet på bakgrunn av rasjonalitet og som kommer til syne i den formelle organisasjonsstrukturen. Ut i fra det instrumentelle ved perspektivet som tilsier at organisasjonen skal være et verktøy for måloppnåelse, kan man forvente at organisering er benyttet som et styringsmiddel, for eksempel ved regulering av deltakelse og kriterier for deltakelse som faglige kvalifikasjoner og sertifisering av ulik grad. Formalisering vil også innebære en forventning til at det eksisterer utarbeidede planer for hva man skal gjør hvis tilfellet a), b), c) og så videre. I henhold til forurensningsloven er alle aktører som håndterer akutt forurensing pålagt å ha en beredskapsplan (nærmere beskrivelse av forurensningsloven presenteres i kontekstkapittelet). Ut i fra dette perspektivet forventer jeg å finne strukturerte og detaljerte beredskapsplaner som omtaler rutiner for hva man skal gjøre hvis et forlis eller liknende oppstår. Denne formen for formalisering forventer jeg å finne i erkjennelsesfasen av aksjonen. Mintzbergs standardisering av beslutninger er en samordningsmekanisme som jeg knytter nært opp til både erkjennelsesfasen og denne formen for formalisering. Formalisering kan i henhold til Adler og Borys (1996) både ha positive og negative innvirkninger på organisasjoner. De negative konsekvensene kan være at regler og prosedyrer erstatter engasjement og arbeidstakernes tilknytning til arbeidet sitt. Formalisering kan føre til 19

et høyere sykefravær, synkende medarbeidertilfredshet, fremmedgjøring, fysisk og psykisk stress og synkende effektivitet. Formalisering kan også ha negativ innvirkning på kreativitet og innovasjon. I henhold til Human Resources Management (HRM), gjengitt av Adler og Borys, kan formalisering føre til at felles mål, verdier og tradisjoner blir erstattet med kontroll, regler og prosedyrer. Dette vil ha en negativ innvirkning på samordning. Den negative innvirkningen direkte på samordning, kommer av byråkratiets ineffektivitet i forhold til innovasjon, endring og komplekse omgivelser. Det er kompleksiteten i samordning som direkte påvirkes av byråkratiet, og gjør samordning vanskelig. Forskningen som underbygger disse argumentene har blitt fremlagt med bakgrunn i studier på ingeniører og forskere (Adler og Borys 1996). De positive innvirkningene av formalisering kan for eksempel være økt effektivitet som følge av at egne (arbeidstakerens) mål og bedriftens mål er de samme. Godt designede prosedyrer øker også effektivitet, og formalisering kan redusere rollekonflikter fordi det hindrer rolletvetydighet. Disse ulike innvirkningene av formalisering forventer jeg å finne tegn på i beslutnings- og iverksettelsesfasen av aksjonen. De negative konsekvensene av formalisering kan føre til at aktørene opererer svært låst til fastlagte planer, og gir uttrykk for at det er vanskelig å håndtere situasjoner som planverket ikke dekker. De positive innvirkningene av formalisering kan i denne fasen av aksjonen vises ved en klar rollefordeling mellom aktørene. Ved en statlig aksjon, vil øverste ansvarsmyndighet delegere arbeidsoppgaver til andre og man kan dermed unngå rolletvetydighet. Mintzbergs direkte ordre, er en samordningsmekanisme som jeg mener henger nært sammen med dette, og jeg forventer å finne disse kjennetegnene i aksjonens både beslutnings- og iverksettelsesfasen og i avslutningsfasen. I tillegg til ferdig utarbeidede planer, vil jeg forvente at aktørene i iverksettelsesfasen av aksjonen utarbeider skriftlige planer som omtaler arbeidsoppgaver, ansvarsfordeling, måloppnåelse og lignende for en begrenset tidsperiode. I utformingen av disse planene forventer jeg å finne tegn på standardisering av mål og resultat som en samordningsmekanisme. Dette henger også sammen med New Public Management og kjennetegnet mål- og resultatstyring (Christensen m.fl. 2004). 20

I forhold til kommunikasjon forventer jeg at den hierarkiske strukturen fører til at kommunikasjon utad ligger kun hos øverste ansvarsmyndighet. De negative innvirkningene av formalisering er teori som i stor grad ligger i gråsonen mellom det rasjonell-intrumentelle og det institusjonelle perspektivet. HRM hevder at felles mål, verdier og tradisjoner fremmer samordning og gjør endring lettere. Dette er på mange måter et uttrykk for institusjonelle karakteristikker ved en organisasjon, men er en konsekvens av de rasjonell-intrumentelle virkemidlene. Jeg forventer å finne slike eksempler på at perspektivene utfyller hverandre i de empiriske funnene for studien. Det rasjonell-instrumentelle perspektivets syn på læring som en rasjonell endring for å tilpasse seg omgivelsene er et interessant punkt å følge opp. En del av denne studien handler om læringsprosessen fra Rocknesforliset i 2004 frem til Serverforliset i 2007. Dette perspektivet impliserer at det skal være bevissthet rundt læring, og at læring er en rasjonell beslutning med den konsekvenslogikken det innebærer. Jeg vil dermed, ut i fra det rasjonellinstrumentelle perspektivet, forvente å finne dokumentasjon som viser hvilke læringspunkter som er iverksatt i ettertid av Rocknesforliset. Institusjonelt perspektiv Det institusjonelle perspektivets utgangspunkt er studiet av institusjoner, forståelse av organisasjoner som institusjonaliserte. Det vil si at organisasjoner er preget av verdier og normer som legger føringer blant annet for hvordan medlemmene handler, deres tenkemåte, hvilke kriterier de legger til grunn når de vurderer ulike situasjoner. I et institusjonelt perspektiv er ikke organisasjoner nøytrale verktøy for måloppnåelse, men er fulle av verdier og normer. Institusjonalisering fører ofte til en viss treghet i organisasjonen. Organisasjoner er preget av stiavhengighet og historisk ineffektivitet. Dette kan oppsummeres i Selznicks kjente sitat om at organisasjoner blir infused with value (sitert i Scott 2001:24). Stiavhengighet er et uttrykk for presedens i en organisasjon. Beslutninger baserer seg på tidligere løsninger på liknende utfordringer. Presedensen skaper en institusjonell treghet, og organisasjonene blir robuste enheter med tunge verdier (March og Olsen 2005). Jeg vil understreke at disse verdiene og normene ikke kan sammenliknes med formelle regler og prosedyrer som 21

forbindes med det rasjonell-instrumentelle perspektivet. Verdiene og normene opererer i underbevisstheten til organisasjonen og arbeidstakerne (Hatch 2001). March og Olsen (2004) bruker begrepet passende logikk for å forklare hvordan medlemmenes handlinger gjenspeiler organisasjonens normer og verdier. Organisasjonens medlemmer baserer beslutninger på passende logikk i forhold til organisasjonens verdier og normer. March og Olsen mener at mennesker fatter beslutninger ved å svare på disse tre spørsmålene: What kind of situation is this? What kind of a person am I? What does a person such as I do in a situation like this? (Sitat 4:2004). Dette gir tydelige tegn på at mennesker oppfatter seg selv som en rolle i et system/en organisasjon. En rolle som har en bestemt logikk, og som handler ut i fra forutsetningene for denne rollen. Slik jeg tolker dette, vil det si at formelle regler og prosedyrer kan komme i konflikt med normer og verdier som knyttes til denne rollen og organisasjonen. March og Olsen (2004) viser til dilemma som kan oppstå i slike situasjoner. Dilemmaet kan oppstå fordi aktører vil kunne bli holdt ansvarlig for handlinger som følger passende logikk, og konsekvensene av disse handlingene. Et dilemma er når passende logikk fører til ugunstige konsekvenser, eller når ønskede konsekvenser er et resultat av handlinger (logikk) som ikke oppfattes som passende. Endring og læring innenfor det institusjonelle perspektivet har hatt forskjellige forklaringer. På grunn av institusjonell treghet, stiavhengighet og innebygde normer og verdier kan ofte institusjoner bli sett på som endringsmotvillige. Jeg ønsker å understreke av stiavhengighet ikke er et tegn på endringsmotvillighet, men heller et resultat av tregheten de innebygde normene og verdiene fører til. March og Olsen trekker frem sjokk og kriser som en tid for endring (2004). Store hendelser som medfører sjokk i organisasjonen, kan føre til at medlemmene søker etter mening i kaoset. Dette søket kan endre organisasjonen ved at man ønsker seg vekk fra kaos og leter etter meningsfylte verdier og meninger i omgivelsene sine. Dette er en legitimeringsprosess som fører til endring i organisasjonen fordi den ønsker legitimitet og stabilitet. Empiriske implikasjoner De overordnede kjennetegnene fra det institusjonelle perspektivet som jeg forventer å finne er tydelige verdier, sterk organisasjonskultur og organisatorisk stiavhengighet. Innenfor disse 22

rammene vil det kunne være både tydelige og svake uttrykk, og det vil nok variere fra aktør til aktør. Mintzbergs (1979) standardisering av ferdigheter og gjensidig tilpasning er to samordningsmekanismer som jeg knytter til det institusjonelle perspektivet. Standardisering av ferdigheter er en opplæring i organisasjonens kultur, normer og verdier. Når det gjelder gjensidig tilpasning vil jeg ut i fra det institusjonelle perspektivet forvente å finne at aktører, på tross av at de er på ulike forvaltningsnivå, fungerer som likeverdige diskusjonspartnere for å finne de beste løsningene underveis i aksjonen. Hos de to aktørene Kystverket og IUA Bergen region så vil jeg forvente å finne ulike profesjoner med bakgrunn i de forskjellige arbeidsoppgavene aktørene har i sitt daglige virke. Ulike profesjoner kan bety at de har ulikt situasjonsbilde, og dermed ulik passende logikk for hvilke handlinger som må utføres. Dette kan spesielt i beslutnings- og iverksettingsfasen føre til at aktørene handler uavhengig av hverandre. Ut i fra likhetsprinsippet som ligger til grunn for norsk samfunnssikkerhet kan man også forvente en sterkt faglig sammensetning av organisasjonen, fordi man skal ha mest mulig lik organisasjon i det som kalles krigs- og fredstid. Kunnskapen og kompetansen som behøves for å håndtere store mengder oljeutslipp er uten tvil betydelige. Likhetsprinsippet henger også nært sammen med Mintzbergs standardisering av ferdigheter, en samordningsmekanisme jeg forventer å finne spesielt i læringsfasen av aksjonen. Kompleksiteten av aktører innenfor samfunnssikkerhets- og kriseberedskapsfeltet vil i følge det institusjonelle perspektivet bestå av robuste organisasjoner, med sterke verdier og sterk organisasjonskultur. Samordning vil kunne medføre utfordringer dersom det er store motsetninger i verdiene og organisasjonskulturen hos de ulike aktørene. Empiriske funn på ulik organisasjonskultur som kan man forvente å finne blant aktørene innenfor aksjonsorganisasjonen for Serverforliset kan for eksempel være tegn på den klassiske skillelinjen mellom offentlig og privat/frivillig. Og/eller forskjeller mellom profesjoner som nevnt ovenfor. 23

Basert på antakelsen om stiavhengighet kan man forvente å finne organisasjoner som reproduserer tidligere løsninger. I denne sammenheng vil det være interessant å sammenlikne forbedringspunktene i evalueringsrapportene etter henholdsvis Rocknes- og Serverforliset. Rapportene er bygd opp slik at konklusjonene er en rekke forbedringspunkt. Stiavhengighet vil ikke nødvendigvis bety at man fortsetter å gjøre de samme feilene, men det vil være interessant å se etter sammenhenger som kan være institusjonelle kjennetegn. Jeg forventer at stiavhengighet er mest synlig i læringsfasen, men at det også kan være tegn på stiavhengighet i de andre fasene. Erkjennelsesfasen, og måten organisasjonene reagerer på kan for eksempel være tegn på verdier og stiavhengighet i organisasjonen. Tidligere i kapittelet gjengav jeg March og Olsens dilemma i forhold til passende logikk (2004). Dette dilemmaet er på mange måter en kombinasjon av de to teoretiske perspektivene. Det rasjonell-instrumentelle perspektivet forbindes med konsekvenslogikk og det institusjonelle perspektivet med passende logikk. Dilemmaet om passende logikk som fører til uønskede resultater, eller omvendt. Det siste eksempelet minner om mål- og middeltankegangen som ofte knyttes opp til det rasjonell-instrumentelle perspektivet. March og Olsen (2004) viser til en trend der passende logikk, har gitt sin plass til konsekvenslogikk. Trenden de referer til er den politiske utviklingen og reformene fra 1980 og frem til i dag. Der har fokuset dreid fra å være prosessorienterte, til å se på regler som instrumenter. Reglene har ikke en egen verdi i seg selv. Jeg ønsker å se om det er mulig å identifisere ulik handlingslogikk hos de ulike aktørene. En hypotese er at det kan være en glidende overgang fra en form for logikk i starten av aksjonen til en annen form for logikk i avslutningsfasen. I erkjennelsesfasen opererer aktørene etter passende logikk, på en slags autopilot, mens man utover i aksjonen og inn i avslutningsfasen beveger seg over til konsekvenslogikk, fordi fokuset utenfra har dreid. I starten er trykket fra omgivelsene på å få kontroll over situasjonen, redde menneskeliv og lignende. Utover i aksjonen, og spesielt mot slutten kan omgivelsene, som for eksempel Kyst og fiskeridepartementet ha stort fokus på økonomi og resultat. For veldig mange organisasjoner vil en krise som oppstår skape et sjokk, og man kan forvente en tilpasning/ endring slik det er beskrevet tidligere i kapittelet. Jeg mener det er riktig å spørre om man kan forvente samme reaksjon hos organisasjoner som jobber med krisehåndtering. Hva er en krise for disse organisasjonene? Er det en forskjell mellom ytre kriser, som ikke berører organisasjonen direkte og indre kriser som har direkte innvirkning på 24

organisasjonen? Kan man i en krisesituasjon, hvor omgivelsene er komplekse og forstyrret, forvente at organisasjoner skal kunne handle rasjonelt og effektivt for å håndtere krisen? Det institusjonelle perspektivet har ikke klare svar på disse spørsmålene, men man kan forvente å finne kjennetegn både fra dette perspektivet og det rasjonell-instrumentelle perspektivet hvis man skal svare på spørsmålene. Avslutning Jeg har i dette kapittelet gjort rede for sentrale begrep, en kategoriserende teori, to overordnede teoretiske perspektiv og hvilke empiriske implikasjoner perspektivene kan innbefatte. Valget av de to teoretiske perspektivene har blitt gjort med utgangspunkt i studiens formål. Jeg ønsker med denne studien å øke forståelsen for hvordan aksjonsorganisering ved en krise fungerer og hvordan samordningen mellom de mange ulike aktørene virker. De teoretiske perspektivene som ligger til grunn vil hjelpe med å finne karakteristikker og forklaringer for de empiriske funnene for organisering og samordning. Samtidig mener jeg at ufyllende strategi vil hjelpe for å få et helhetlig bilde ut av funnene. Dette teorigrunnlaget er utformet for å svare best mulig på problemstillingen med de data som er tilgjengelig. 25

Kapittel 2: Metode og datagrunnlag Dette kapittelet viser hvilken metode og hvilket datagrunnlag som er tatt i bruk i denne studien. Jeg skal starte med å gjøre greie for metodevalg og hvordan man kan vurdere valg av metode. Jeg skal deretter gå inn på rammeverk for kategorisering, datagrunnlag og vurdering av datagrunnlag og datatilgang. Avslutningsvis skal jeg vurdere min egen rolle som forsker i denne studien. Metode er en spesifikk forskningsteknikk for innsamling av data og for dataanalyse. Metode deles ofte opp i de to kategoriene kvalitativ og kvantitativ metode. Skillelinjene blir av og til framstilt som klare og tydelige og andre ganger som uklare og kunstige. For å understreke en forskjell kan man si at kvalitativ metode er å se på mange variabler for et lite utvalg, mens kvantitativ metode er å se på få variabler for et stort utvalg (Silverman 2006). Casestudie Yin sier at casestudier kan defineres som empiriske undersøkelser der man studerer et samtidig fenomen i sin virkelige/naturlige kontekst, og der grensene mellom fenomen og kontekst ikke er tydelige (2003). Når jeg skal studere krisehåndtering, er det ikke enkelt å skille mellom kontekst og det faktiske fenomenet. Krisehåndteringen henger nært sammen konteksten som i stor grad består av den formelle kriseorganiseringen, og aktørene som håndterer krise. Yin fremhever en rekke fordeler ved casestudier. Casestudier er ikke knyttet til en spesiell metode eller data og man har dermed mulighet til å benytte seg av flere ulike former, såkalt datatriangulering. Jeg vil spesielt peke på at Yin mener casestudier er best egnet når man ønsker å besvare spørsmål som hva, hvordan og hvorfor. Dette går igjen i min problemstilling som både søker å være deskriptiv og forklarende. En annen fordel ved casestudier er at man, når man har avklart hva man skal studere og avgrenset det, kan gå i dybden av en utvalgt case og dermed få en intensiv casestudie (Yin 2003). 26

Validitet og reliabilitet ved casestudier Validitet kan deles opp i indre og ytre validitet, da indre validitet går på selve årsaksforholdet, mens ytre validitet går på statistisk generalisering av resultatene. Den indre validiteten måles ved dataene gyldighet. Det vil si hvorvidt de utvalgte data er treffende for forskerens intensjoner, med andre ord at forskeren måler det han/hun har tenkt å måle. Casestudier blir ofte kritisert for å begrense mulighetene for ytre validitet. Peter Dahler Larsen sier at denne kritikken er korrekt ut i fra statistiske prinsipper, men i casestudier er som oftest generaliseringen begrepsanalytisk i motsetning til statistisk. Videre sier Dahler Larsen at slik analytisk generalisering kan basere seg på case som for eksempel representerer fenomener som er sjelden studert (Dahler Larsen i Østerud 2001). I min studie representerer forskning på kriseberedskap i et organisasjonsteoretisk perspektiv et relativt nytt forskningsområde. Jeg vil samtidig understreke at formålet med denne casestudien er ikke generalisering, men er ment som et bidrag til et forskningsfelt som innenfor statsvitenskap er et nytt og ufordrende felt. Reliabilitet viser til dataenes pålitelighet. Reliabilitet kan måles ved å gjenta undersøkelsen for å se om man får det samme resultatet. Dersom man oppnår samme resultat som ved tidligere undersøkelser utført på nøyaktig samme måte er reliabiliteten høy (Grønmo 2004). Reliabiliteten ved casestudier vil variere ut i fra hvilke type data man bruker. Senere i kapittelet vil jeg presentere hvilke typer metode/data jeg bruker, og samtidig vurdere reliabilitet og validitet. Intervju Intervju er en fellesbetegnelse på ulike måter for datainnsamling, basert på en form for utspørring av en eller flere respondenter. Hovedtypene kan sies å være standardiserte intervju, strukturerte (også kalt semistrukturerte) intervju og uformelle intervju (Silverman 2006). Standardiserte intervju har allerede fastlagte spørsmål, en fastlagt rekkefølge på spørsmål og fastlagte svaralternativer gjort klart på forhånd. Slike intervju bruker man gjerne i forbindelse med eksempelvis forbruksundersøkelser og meningsmålinger. 27