Kunnskapsløftet som styringsreform - et løft eller et løfte? Forvaltningsnivåenes og institusjonenes rolle i implementeringen av reformen Petter Aasen, Jorunn Møller, Ellen Rye, Eli Ottesen, Tine S. Prøitz og Frøydis Hertzberg NIFU Rapport 20/2012 1
Prosjektets formål Å undersøke om det nye styrings- og forvaltningssystemet fungerer i tråd med intensjonene. å belyse forbindelseslinjer og samhandling mellom forvaltningsnivåene, hvordan ulike strategier og tiltak prioriteres og gjennomføres på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå, og hvilke innvirkninger de styrings- og forvaltningsmessige endringene har for skolens/lærebedriftens tilrettelegging av læringsarbeidet i relasjon til målsettingene i Kunnskapsløftet. 2
Prosjektets problemstillinger 1. Styringsmodellen: Hva karakteriserer den nye styringsmodellen for grunnopplæringen? 2. Rolle- og ansvarsfordeling: Hvordan fungerer den nye styringsmodellens rolle- og ansvarsfordeling mellom nivåene og aktørene? 3. Profesjonsforståelse: Hvilke endringer har styrings- og forvaltningsreformen medført når det gjelder ledere og læreres/instruktørers profesjonsforståelse? 4. Opplæringspraksis: På hvilken måte medfører tiltak i forlengelsen av styrings- og forvaltningsreformen endringer av organiserings- og opplæringspraksis i den enkelte skole og lærebedrift (grunnleggende ferdigheter, individuell vurdering, skolenes kvalitetsvurderingsarbeid)? 3
Datakilder Problemstillingene er belyst med utgangspunkt i et omfattende datamateriale: Innholdsanalyse av sentrale reformdokumenter og oppfølgingsdokumenter Intervjuer med aktører på politisk og administrativt nasjonalt nivå som var/er sentrale i reformarbeidet og/eller i reformimplementeringen Intervjuundersøkelser hos utvalgte fylkesmenn, fylkeskommuner, kommuner, skoler og lærebedrifter i fire fylker Spørreundersøkelser hos fylkesmannen, i fylkeskommuner, kommuner, skoler og lærebedrifter Selvevalueringsrapporter fra skolene Observasjonsdata fra utvalgte skoler Data er samlet inn i to perioder; 2007-2008 og 2010-2011. Datamaterialet gir således et grunnlag for å si noe om utvikling og endring i implementeringen av reformen i løpet av evalueringsperioden. 4
Reformens intensjoner og den politiske oppfølgingen Bærebjelken i Kunnskapsløftet var en styringsreform som omtales som et systemskifte. Kunnskapsløftet som styringsreform hadde som intensjon ytterligere desentralisering av beslutningsmyndighet og forvaltningsoppgaver innenfor utdanningssektoren. Vår evaluering viser at myndighetene har skjerpet den statlige styringen og i økende grad gjennom reformperioden betrakter underliggende forvaltningsnivå som redskaper for å iverksette nasjonal politikk. Dette skjer uten at vi kan se at regjeringen har tatt et prinsipielt oppgjør med reformens ambisjon om systemskifte mot større kommunalt selvstyre (økt beslutningsmyndighet) og mer oppgavedelegering i norsk grunnopplæring. 5
Reformimplementering på nasjonalt og regionalt nivå Rolleavklaring på nasjonalt og regionalt nivå Implementeringsstrategi Vurdering av forvaltningen av det lokale handlingsrommet Fylkesmannens rolle 6
Reformimplementeringen på skoleeiernivå Mottakelsen Rolle- og ansvarsfordelingen mellom nasjonalt og lokalt nivå Det lokale handlingsrommet Lokale håndtering av beslutnings- og forvaltningsmyndighet Resultatstyringen Variasjonene mellom kommuner 7
Reformimplementeringen på skolenivå Mottakelsen Handlingsrom og ansvarliggjøring Myndiggjøringen av profesjonen Kunnskapsbasert profesjonsutøvelse Fag- og yrkesopplæringen Opplæringspraksis 8
Systemiske forbindelseslinjer som forutsetning for vellykket reformimplementering Tilslutning til reformens målsettinger og tillit til reformens virkemidler på underliggende nivå, Dialog og partnerskap mellom nivåene Kompetanseutvikling på det operative nivået (rektorer, lærere), Finansiell og politisk oppfølging og insentiver Lokalt lederskap og engasjement fra skoleeiere, lærere og lokalpolitikere, Tillit mellom aktørene på og mellom de ulike nivåene, Kobling mellom nye tiltak og etablert praksis Fleksibilitet og åpenhet i forhold til lokale forutsetninger og løsninger Felles forståelse av reformen mellom aktører på ulike nivåer Et tydelig og gjennomgående ansvarsregime 9
Kunnskapsløftet som styringsreform 10
Kunnskapsløftet som styringsreform - et løft eller et løfte? Forvaltningsnivåenes og institusjonenes rolle i implementeringen av reformen Petter Aasen, Jorunn Møller, Ellen Rye, Eli Ottesen, Tine S. Prøitz og Frøydis Hertzberg NIFU Rapport 20/2012 11