Byrådssak 465/16 Prinsippsak om parkering - i arbeidet med kommuneplanens arealdel UHSA ESARK-7112-201625804-2 Hva saken gjelder: Byrådet legger med dette frem en prinsippsak om parkering i områder for kompakt byutvikling (fortetting) i forbindelse med arbeidet med rullering av kommuneplanens arealdel (KPA). Bakgrunnen for dette er at parkering er et viktig transportregulerende virkemiddel med betydning for arealbruken. Byen skal utvikles som gåbyen med menneskene i sentrum. Bystyret har vedtatt målsetninger om redusert biltrafikk i en tid der befolkningen skal øke. Reisevaner og transportmønster er i endring. Sett i sammenheng, tilsier dette at dagens prinsipper for arealbruk til parkering må vurderes på nytt. Byrådet har i arbeidet med rullering av KPA valgt å legge frem prinsippsaker på utvalgte tema, jf. byrådssak 1056/16. Formålet er å få medvirkning og forankring i bystyret på strategier for arbeidet med kommuneplanen. Bystyrets vedtak i denne saken er ikke juridisk bindende, men innarbeides i planforslaget med bestemmelser og arealkart som vil bli underlagt ordinær høringsprosess, og blir juridisk bindende ved vedtakelse. Planprogram ble vedtatt av bystyret 19. november 2014. Det fremgår her at man skal vektlegge areal- og transportstrategier i arbeidet med ny KPA, men parkering er ikke særskilt nevnt. Kommuneplanens samfunnsdel (KPS) ble vedtatt av bystyret 24. juni 2015. Her slås det fast at kommunen skal satse på kompakt byutvikling i form av gåbyer som tar vare på egenart og særpreg i de ulike bydelene, satse på delt mobilitet og at all økning i persontransport skal tas ved hjelp av gange, sykkel og kollektivtrafikk. Om parkering i senterområdene er det videre sagt at «Parkering i senterområdene skal etableres som fellesanlegg nær hovedvei. Kommunen skal bidra til felles parkeringsløsninger, som tilrettelegger for private aktører eller som utbygger. Samtidig er det viktig at kommunen følger opp med boligsoneregulering i nærområdene.» ( ) «Bergen skal etablere gode sykkelanlegg. ( ) Vi må sikre bedre parkeringsmuligheter for sykler i sentrumsområder og nye utbyggingsprosjekt.» Det fremgår videre at «Revisjon av parkeringsbestemmelsene for senterområdene vil skje i arbeidet med kommuneplanens arealdel.» Grønn strategi 1 ble vedtatt av bystyret 21. september 2016, og slår fast at privatbilismen i Bergen skal reduseres med minst 10 prosent innen 2020, og 20 prosent innen 2030. For å redusere biltrafikk vil man i tillegg til å styrke kollektivtrafikk, sykkel og gange, ta i bruk restriktive tiltak i form av f.eks. parkeringsbegrensninger. Grønn strategi slår også fast at Bergen skal fremme delt mobilitet, og redusere antall biler pr husholdning 2. Det skal settes av tilstrekkelig antall parkeringsplasser til bildeleordninger i sentrale strøk, og bildelingsordninger skal prioriteres ved utbygging av offentlig ladeinfrastruktur. Bystyret har i tillegg vedtatt forsøksordninger med «bilfri bydel» på Møhlenpris innen utgangen av 2017, noe som også skal vurderes for områder på Nygårdshøyden, samt at byrådet må vurdere hvordan enkeltgater i hele Bergen sentrum kan prioriteres for fotgjengere og syklister. 1 Grønn strategi: https://www.bergen.kommune.no/bk/multimedia/archive/00283/gr_nn_strategi_-_me_283453a.pdf 2 Det er et fastsatt mål å redusere antall biler pr husholdning i Bergen fra 1,35 til 1 bil pr husholdning innen 2020. Dvs. få 45 000 husholdninger til å kvitte seg med minst én bil. 1
Gjeldende parkeringsstrategi/-krav I sentrum har parkeringsstrategien over flere tiår vært at gateparkering fjernes og offentlig parkering samles i parkeringshus og i anlegg under bakken. I gjeldende sykkelstrategi er det et mål at hver tredje parkeringsplass i sentrum skal være sykkelparkering. Gateparkering i sentrum er avgiftsbelagt, og beboere får tilgang gjennom boligsoneordningen som gir avsetninger til fond (50 % av inntektene) som skal anvendes til felles parkeringshus. For nye utbygginger er parkeringskrav regulert i gjeldende kommuneplan 2010, bestemmelsene punkt 15. Det er fire parkeringssoner (P1 - P4), og innenfor sone P1, P2 og P3 er det både minimums- og maksimumskrav til parkering for bolig. Ved forrige rullering av kommuneplan ble det gjort innstramming på to måter; ved en generell innskrenkning i krav til parkeringsdekning og et nytt (strengere) sett med krav for I/K/L-formål (Industri/Kontor/Lager) og senterområdene nærmest Sentrum. Ordningen med frikjøp fra parkeringskrav ble også opphevet. I noen kommunedelplaner er det forutsatt at boligparkering skal løses i fellesanlegg. Dette er bakgrunnen for at parkeringsanlegget på Skansendammen ble etablert - med midler fra boligsonefondet. I noen områdereguleringsplaner er krav til felles parkeringsanlegg for flere delfelt vedtatt som rekkefølgekrav, som må være på plass før annen bygging kan finne sted, og anlegg må realiseres av privat utbygger. Kommunen har ikke gått inn med egne midler til realisering av disse felles parkeringsanleggene. Fagetatens anbefaling: I vedlagte fagnotat fra Plan- og bygningsetaten beskrives og forklares ulike problemstillinger knyttet til parkering i arealplanlegging, herunder strukturen i parkeringstilbudet, kommunens rolle som planlegger, tilrettelegger og utbygger, nivå på parkeringsdekning og sykkelparkering. Sentralt i fagnotatet er at fagetaten anbefaler at parkering bør samles i fellesanlegg, fordi det gir: - bedre utnyttelse av gatenettet med økt prioritering av myke trafikanter og muligheter til mer variert bruk av gatearealet. - økte muligheter til sambruk av parkeringsplasser og dermed færre plasser totalt sett. - bedre synliggjøring og håndtering av parkeringskostnader. - økt konkurransefortrinn for andre transportformer. Oppsummert foreslår fagetaten følgende vedtakspunkt: 1. Bergen kommune vil utvikle kompakte byområder tilrettelagt for alle brukere. Trafikkareal på bakkeplan skal sikre fremkommelighet for alle og kunne benyttes til lek og opphold. Parkeringsareal på bakkeplan bør være knyttet til spesielle behov, som hc-parkering og varelevering. Annen parkering bør ligge i bygg, eller under bakken, og være samlet i felles anlegg med tilkomst som begrenser lokal kjøring. Kommunen vil se nærmere på forholdet mellom offentlig tilgjengelige plasser og private plasser. 2. Kommunen skal bidra aktivt med å tilrettelegge for etablering av et parkeringstilbud i tråd med overordnede planer og føringer. Kommunen må utarbeide en gjennomføringsstrategi for parkering som legges frem i en egen sak. 3. Bergen kommune er innstilt på å bidra med finansieringsløsninger for å realisere parkeringsbehov. Løsningene må sikre mulighet til senere inndekking av de offentlige kostnadene. 4. Kommuneplanens arealdel bør ivareta muligheten til å bygge ut boliger uten parkering i sentrumsområder, og generelt med lavere parkeringsdekning enn i dag. 5. Kommuneplanens bestemmelser videreutvikles for å sikre etablering av sykkelparkering. Kvalitetskrav til slik parkering skal styrkes. 2
Byrådets anbefaling: Byrådet viser til at tilgang til parkering har stor betydning for våre reisevaner og at tilrettelegging for parkering legger beslag på verdifullt areal i byen. Bergen kommune har som mål at all vekst i persontransport skal tas med gange, sykkel, kollektivtransport og bedre utnyttelse av ledige seter i bilene. Samlet personbiltrafikk skal i tillegg reduseres med minst 10 % frem mot 2020. Transportbehovet skal reduseres ved en utvikling i retning av en mer aktiv, attraktiv og menneskevennlig by - i form av gåby og sykkelby. Privatbilismen skal ikke sette premissene for byutviklingen, slik den har gjort de siste 50 år. Disse føringene må vektlegges tungt når prinsipper for parkering skal fastsettes. Byrådet viser til at vi er inne i en overgangsperiode. Bilen er fortsatt viktig som fremkomstmiddel for mange av oss, både i næring og privat. Samtidig vokser det frem ulike typer bildelingsordninger i byene som gir folk lønnsomme og fleksible alternativer til det å eie egen bil. Byen må ha et forsvarlig og egnet parkeringstilbud. Ved vurdering av behov, må hensynet til ulike trafikantgrupper og beredskap - i form av fremkommelighet for utrykning, brøyting og busser - vektlegges. Behovsvurderingen kan ikke utelukkende baseres på dagens reisevaner og bilhold. Vi må se framover. Mål om redusert antall biler per husholdning og reduksjon av trafikk og utslipp må også ivaretas. Restriktive parkeringskrav kan redusere kjøring i det daglige, redusere bilhold og gi økt oppslutning om bildeleordninger og andre kollektive transportformer, ved at parkering blir et knapphetsgode i tett by og ved arbeidssted. Regulering av parkering er også et egnet virkemiddel for å oppnå en mer miljøvennlig bilpark, ved at slike biler gis prioritet. I planstrategien er det lagt til grunn at kommunen vil utnytte potensialet i fremveksten av ulike typer bildelingsordninger. Det viser seg at medlemmer i bildelingsordninger kjører rundt 30 prosent færre kilometer med bil. En andelsbil kan i følge Transportøkonomisk institutt (TØI) erstatte mellom 5 og 15 privateide biler, og dermed frigjøre verdifullt areal i byene uten at det begrenser faktisk mobilitet. To uavhengige studier, med henholdsvis Lisboa og Stockholm som case, viser at behovet for kjøretøy, veikapasitet og parkeringsareal kan reduseres med om lag 90 prosent. Forutsetningen for de gode resultatene er et godt samspill med et kapasitetssterkt kollektivsystem. Byrådet har et mål om å redusere behovet for bil i hverdagen, og anbefaler at den overordnede tilretteleggingen i mindre grad skal ta utgangspunkt i at hver enkelt husstand har behov for egen bil. Mer restriktive parkeringskrav vil frigi areal, som kan anvendes til andre formål. Byrådet mener boligbygging på parkeringsareal (ikke gateareal) i sentrum og senterområdene, vil bidra til en vitalisering av byen. Generelle føringer for bestemmelsene Byrådet anbefaler at dagens parkeringskrav reduseres i alle deler av kommunen (som vil bli delt inn i ulike «parkeringssoner»), ut fra Grønn strategis mål om å redusere antall biler per husholdning. I sentrum vil byrådet endre parkeringsnormen for nye boliger fra minimumskrav til maksimumskrav. Det vil si at nye boliger kan etableres uten å kunne dokumentere at de har bilparkering. For indre del av de nye senterområdene (urban sone), ser byrådet at minimumskrav er en nødvendig forutsetning, dersom man skal ha rekkefølgekrav om felles parkeringshus. Det vil med andre ord fortsatt være behov for å differensiere kravene i ulike deler av byen, og konkrete avveininger i arbeidet med planforslaget vil måtte avklare den nærmere differensieringen. Bestemmelsene må videre ivareta Grønn strategis mål om at det skal legges til rette for parkeringsplasser som er reservert for elbiler og bildeleordning, der det er hensiktsmessig. Krav om tilrettelegging av strømuttak i parkeringsanlegg må også innarbeides i bestemmelsene. 3
Bestemmelsene må bidra til at sykkelparkering i sentrum og senterområdene bedres, slik at det blir enklere å sykle til og fra gjøremål. Når det bygges nye skoler, barnehager, arbeidsplasser og boligområder, anbefales det krav om sykkelparkering under tak. Særlig om krav til felles parkeringsanlegg Byrådet støtter fagetatens anbefaling om felles parkeringsanlegg i ytterkant av senterområder for å redusere interntrafikk i slike områder. Selv om byrådet er kjent med at slike (rekkefølge)krav er utfordrende for gjennomføring av omforming og fortetting, holder byrådet fast ved at dette er helt nødvendig, der analyser viser at dette er en forutsetning for å for å oppnå gode gåbykvaliteter. Byrådet mener at felles parkeringsanlegg lettere vil kunne realiseres om man reduserer krav til antall parkeringsplasser ved nye byggetiltak. Det vil redusere kostnader og risiko for utbyggere. Det vil også være i tråd med vedtatte mål om å redusere utslipp. Som et insentiv for å legge til rette for bildeling i slike private fellesanlegg (som gir andre enn byggets beboere atkomst), kan parkeringskrav reduseres ytterligere om utbygger sier seg villig til dette. Det bør utredes nærmere hvorvidt felles parkeringsanlegg i hovedsak bør bygges i underetasjen til næringsbygg/boliger, eller om selvstendige parkeringshus kan lette gjennomføring, bl.a. ved å åpne for etappebasert utbygging. Kommunens rolle som pådriver felles parkeringsanlegg Byrådet viser til at KPS slår fast at «Kommunen skal bidra til felles parkeringsløsninger, som tilrettelegger for private aktører eller som utbygger». Byrådet mener at utgangspunktet bør være at private byggetiltak bærer kostnadene for eventuelle parkeringsplasser som følger av krav til byggetiltaket. Kommunen bør i første rekke har rollen som tilrettelegger ved å gå inn og samordne ulike interesser. Byrådet anerkjenner behovet for offentlige virkemidler, men finner at fagetatens forslag om forskuttering ved bygging av private felles parkeringsanlegg ikke er godt nok utredet med tanke på hvilke vilkår som skal være innfridd før kommunen går inn og forskutterer. Det er også uklart hvordan det skal sikres at finansieringen faktisk blir midlertidig. Byrådet mener det er behov for en nærmere utredning av juridiske og praktiske problemstillinger ved forskuttering, før byrådet eventuelt kan anbefale en slik løsning. Byrådet ser for øvrig at endret parkeringsregulering i utbygde områder kan kreve at kommunen påtar seg en rolle som utbygger for felles parkeringsanlegg. Der det innføres såkalt «bilfrie bydeler» i tett utbygde soner som ikke skal transformeres, vil behovet for et forsvarlig parkeringstilbud kunne tale for at kommunen selv bygger ut felles parkeringsanlegg, fordi det ikke kan løses med rekkefølgekrav overfor nye utbyggingstiltak. Der kommunen skal opptre som utbygger av felles parkeringsanlegg, forutsetter det at kommunen setter av midler til å følge dette opp. Slike investeringer vil være en forutsetning for å oppnå ønskede effekter og kan utføres på en måte som gir netto positiv verdi i et samfunnsøkonomisk perspektiv. Boligsonefondet er ikke stort, og det tar tid å bygge opp tilstrekkelige midler. Midler til kommunale parkeringsanlegg må derfor hentes fra det ordinære budsjettet, og fordeles gjennom ordinære budsjettprosesser. Fagetaten legger til grunn at det skal lages en gjennomføringsstrategi for parkering. Byrådet støtter dette. En slik strategi må ses i sammenheng med kommunens samlede strategi for gjennomføring av fortetting som skal utarbeides i henhold til føringer i KPS. Behovet for kommunal innsats knyttet til opprusting av parker, byrom, lekeplasser, teknisk infrastruktur mv. vil måtte vektes i forhold til parkering. Andre parkeringspolitiske virkemidler I tillegg til arbeidet med kommuneplanen, vil byrådet arbeide videre med andre parkeringspolitiske virkemidler for å styrke gåbyen og sykkelbyen, samt støtte opp under målene i Grønn strategi: Reduksjon av offentlige parkeringsplasser i sentrum, fortrinnsvis gjennom å redusere gateparkeringen gjennom parkeringsregulering. 4
Eksisterende skolers parkeringsfordeling mellom bil og sykkel revurderes i lys av bystyret vedtak om at bilskyss kun skal finne sted utenfor «Hjertesonen» rundt skolene, jf. sak 258-16. Fortsette arbeidet med å redusere antall kommunale parkeringsplasser for ansatte, for å stimulere til endrede reisevaner, og gå i dialog med andre offentlige arbeidsplasser for å få dem til å revurdere sine ansattparkeringer. Eksisterende private parkeringsplasser i sentrum og senterområdene vil bli tatt opp til vurdering der det fremmes nye reguleringsplanforslag. Byrådet vil revidere boligsoneforskriften på bakgrunn av føringer i Grønn strategi. Vurdere behov for flere boligsoneparkeringsanlegg og kommunens rolle og ansvar for etablering av slike (ref. KPS). Byrådet viser til at det pågår arbeid med å inngå en bymiljøavtale for Bergen. Etter at slik avtale er inngått med staten, vil trafikkutviklingen i Bergen bli målt gjennom ulike indikatorer, herunder parkering f.eks. hvor mange nye parkeringsplasser som tillates ved nye arbeidsplassintensive virksomheter, og antall offentlig tilgjengelige parkeringsplasser ved større sentra/kollektivknutepunkt. Oppsummert om byrådets anbefaling: Byrådet anbefaler at krav til parkering for nye tiltak reduseres i alle bydeler og at minimumskrav fjernes i sentrum. Det anbefales at parkering søkes løst i felles parkeringsanlegg i samsvar med fagetatens anbefaling, med ett forbehold: Det må utredes nærmere om felles parkeringsanlegg skal kreves oppført som selvstendige bygg eller som underetasjer til nye bygg. Det anbefales at krav til sykkelparkering for nye tiltak skjerpes. Som oppfølging av Grønn strategi, må parkeringskrav gi særlig prioritet for biler med nullutslippsteknologi og bildeleordninger. Byrådet mener kommunens viktigeste bidrag som pådriver for etablering av felles parkeringsanlegg vil være reduserte krav til parkeringsdekning, som gir lavere kostnad og risiko for utbygger. Byrådet anbefaler at forslag om en kommunal forskutteringsordning utredes nærmere mens planforslaget er på høring, for å klargjøre på hvilke vilkår og hvordan en slik ordning skal fungere i praksis. Byrådet anbefaler videre at kommunen påtar seg en mer aktiv rolle som utbygger av felles parkeringsanlegg i ferdig utbygde områder, der rekkefølgekrav ikke er et aktuelt virkemiddel eller der levekårsutfordringer gjør det spesielt aktuelt å ta en slik rolle. Byrådet anbefaler at bystyret vedtar strategier for arbeidet med parkering ved rullering av kommuneplanens arealdel i henhold til innstillingen nedenfor. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Saken er en av fire prinsippsaker som legges frem for behandling i bystyret som ledd i arbeidet med rullering av kommuneplanens arealdel, jf. byrådssak 1056/16. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bergen kommune vil utvikle kompakte byområder tilrettelagt for alle brukere. Trafikkareal på bakkeplan skal sikre fremkommelighet for alle og kunne benyttes til lek og opphold. Parkeringsareal for bil på bakkeplan bør være knyttet til spesielle behov, som hc-parkering og varelevering. Annen parkering bør være samlet i fellesanlegg med tilkomst som begrenser lokal kjøring. a) Det utredes nærmere hvorvidt felles parkeringsanlegg i hovedsak bør bygges i underetasjen til næringsbygg/boliger, eller som selvstendige parkeringshus. b) Kommunen vil se nærmere på forholdet mellom offentlig tilgjengelige plasser og private plasser. 2. Parallelt med høringen av planforslag for kommuneplanen, skal det utarbeides en strategi for gjennomføring av fortetting, som en oppfølging av føringer i samfunnsdelen. I denne vil en gjennomføringsstrategi for etablering av et parkeringstilbud være sentral. 5
a) Juridiske og praktiske problemstillinger knyttet til eventuelt kommunalt bidrag, i form av forskuttering til private felles parkeringsløsninger, må utredes nærmere. 3. Kommunen skal innenfor rammen av overordnede planer bidra aktivt til etablering av: a) Private felles parkeringsløsninger i rollen som tilrettelegger. b) Offentlige parkeringsløsninger i rollen som utbygger, der alternative løsninger ikke lar seg gjennomføre og det fremstår som nødvendig for å ivareta et forsvarlig parkeringstilbud. 4. Kommuneplanens arealdel skal ha lavere krav til parkeringsdekning enn i dag. I sentrum skal det være mulig å bygge boliger uten krav til bilparkering ved at minimumskrav fjernes. 5. Kommuneplanens bestemmelser videreutvikles for å sikre etablering av sykkelparkering. Kvalitetskrav til slik parkering skal styrkes. 6. Kommuneplanens bestemmelser om parkering må ivareta bystyrets bestillinger i Grønn strategi, sak 218-16, om særskilt tilrettelegging for biler med nullutslippsteknologi (elbiler mv.) og bildeleløsninger. Dato: 20. desember 2016 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Dag Inge Ulstein fung. byrådsleder Anna Elisa Tryti byråd for byutvikling Vedlegg: Fagnotat fra Plan- og bygningsetaten 6
Saksutredning: Det vedtatte strategiske kartet (nedenfor) viser områder for kompakt byutvikling (fortettingsområder for bolig/kontor/service), vist som orange felt. Det er disse de nye parkeringsprinsippene skal gjelde for. Som «Sentrum» defineres det orange feltet som dekker den indre del av byen. «Senterområdene» referer til de øvrige orange feltene. Bebyggelsen skal være tettest nærmest knutepunktene og det har formodningen for seg at parkeringskrav bør være strengest her og graderes noe utover. 7