Saksbehandler: Jorunn Fosse Fidjestøl Vår dato Vår referanse Telefon: 57643156 31.08.2015 2015/1489-423.1 E-post: fmsfjfi@fylkesmannen.no Deres dato Deres referanse Mottakere etter liste Vedtak i klagesak som gjelder dispensasjon til fradeling på gbnr. 28/1 i Fauskanger, Askøy kommune Fylkesmannen er i brev av 17.04.2015 fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet oppnevnt som settefylkesmann for å avgjøre klagesaken. Det er klaget innenfor fristen, og vilkårene for å behandle saken er oppfylt. Klagen fra Fylkesmannen i Hordaland tas til følge, og vi omgjør Askøy kommunes vedtak av 27.03.2015, ref.: 2014/8047-16, slik at det ikke blir gitt dispensasjon til fradeling og etablering av båtoppdrag på gbnr. 28/1 på Askøy. Sakens bakgrunn Roar Torgersen har søkt om dispensasjon for fradeling av areal til båtoppdrag på eiendommen gbnr. 28/1 på Askøy. Tiltakshaver ønsker at en del av bnr. 1 skal fradeles som egen tomt, og benyttes som båtoppdrag for bnr. 180. Tiltaket slik det er omsøkt, krever sprenging av ca. 250 300 m 3 stein som skal plasseres i sjøen som en molo. Området der tiltaket er omsøkt ligger i strandsonen og er omfattet av kommuneplanen for Askøy 2012-2023, vedtatt 13.12.2012. Sjøarealet utenfor det aktuelle området er avsatt til kaste- og låssettingsplass. Landarealet er regulert til Landbruk, natur- og friluftsområde (LNF) med spredt boligbebyggelse. Kommuneplanens bestemmelser punkt 6-1 om byggegrense mot sjø gjør ikke noe unntak fra byggegrensen i plan- og bygningsloven 1-8, det vil si at byggegrensen er 100 meter i områder med LNF spredt boligbebyggelse. Tiltaket krever derfor dispensasjon både fra planens arealformål og fra plan- og bygningsloven 1-8. Saken ble sendt på høring 08.12.2014. Fylkesmannen i Hordaland uttalte seg i brev av 16.12.2014 negativt til dispensasjon, og viste til at Askøy ligger i kategori to for strandsonevern (områder der presset på arealene er stort), og at det da er særlig viktig at kommunen gir en streng vurdering av tiltak i strandsonen. Videre mente Fylkesmannen blant annet at et så stort inngrep i et uberørt område ville ha negative virkninger og ville gi liten fordel for samfunnet. Kommunen ble derfor frarådet å gi dispensasjon. Saken ble behandlet og avgjort av utvalg for teknikk og miljø den 05.03.2015. Den 27.03.2015 sendte Askøy kommune ut vedtak der det ble gitt dispensasjon til fradeling av eiendom og etablering av båtoppdrag. Kommunen har funnet at hensynene bak arealformålet og planbestemmelsen ikke blir vesentlig skadelidende fordi fjellet mot sjøen er bratt, egner seg dårlig til friluftsliv og aldri har vært benyttet til bading. Kommunen har videre funnet at hensynene bak arealformål fiske (kaste- og låssettingsplass) ikke blir vesentlig skadelidende fordi arealet ikke kan benyttes til fiske. Hovedkontor Landbruksavdelingen E-post: Njøsavegen 2, 6863 Leikanger Fjellvegen 11, 6800 Førde fmsfpost@fylkesmannen.no Telefon: 57 64 30 00 Postboks 14, 6801 Førde Internett: Telefaks: 57 65 33 02 Telefon: 57 64 30 00 www.fylkesmannen.no/sfj Org.nr 974 763 907 Telefaks: 57 82 17 77
2/5 Kommunen har konkludert med at fordelene ved dispensasjonen er klart større enn ulempene fordi eiendommen 28/180 kan benyttes på en mer hensiktsmessig måte, og ved å legge til rette for at det etableres båtoppdrag, vil det kunne legges flere og større båter under tak på 28/180, og behovet for å etablere enkle naust i området reduseres. Fylkesmannen i Hordaland klaget på vedtaket i brev av 24.03.2015, og bekreftet klagen i brev av 08.04.2015, da det første brevet ble sendt før kommunen hadde utformet fullstendig vedtak i saken. Fylkesmannen gjentok sine anførsler fra tidligere uttale og anførte i tillegg: «Omsøkt areal er bratt, men det innebærer ikke at LNF-verdier ikke er til stede. Hensynene bak LNFformål er mer enn friluftsliv, også landskapsinteresser veier tungt. Tilsvarende gjelder byggeforbudet i strandsonen også mer enn friluftsinteresser. Natur- og kulturmiljø, landskap og andre allmenne interesser skal ivaretas. Vi viser til KPA pkt. 9-7 under LNF-areal, spredt boligbebyggelse: «det skal ikke gis tillatelse til tiltak som kommer i konflikt med verdifulle og utrydningstruede naturmiljø». Vi viser også til pbl. 1-8. I lovkommentaren til byggeforbudet i strandsonen står det: «Naturmiljøbegrepet omfatter det biologiske mangfoldet sammen med ivaretakelse av frilufts-liv- og landskapsverdier i videste forstand. Dette gjelder både i forbindelse med utarbeiding av planer og ved avgjørelse i dispensasjonssaker. I områder med sterk konkurranse om strandsonen er det spesielt viktig å unngå bygging, av hensyn til allmenne interesser.» Omsøkt fradeling og påfølgende sprenging og utfylling i sjø skal foregå på den ytterste ubebygde delen av neset. Med unntak av vågen nord for arealet er landskapet rundt omsøkt tiltak urørt. Fylkesmannen mener derfor at omsøkt terrenginngrep setter hensynene bak LNF-formålet samt byggeforbudet i strandsonen, herunder naturmiljø- og landskapsverdier, vesentlig til side. Fordelen UTM har trukket frem med dispensasjon fra LNF-formålet og byggeforbudet i strandsonen er at flere og større båter kan legges under tak på gnr. 28 bnr. 180 (nabotomten). Fylkesmannen bemerker at området ikke er avsatt til naust i KPA. Bruk av bygningen på gnr. 28 bnr. 180 til lagring av båter vil derfor kreve dispensasjon for å realiseres. Vi er enig med administrasjonens vurdering av at denne fordelen ikke kan tillegges vekt i vurderingen. Når det gjelder dispensasjon fra arealformål Fiske (kaste- og låssettingsplass), har UTM skrevet at arealet ikke kan benyttes til fiske. Vi viser til KPA 3.7.4: Av kaste- og låssettingsplasser er det kun Fiskarlaget vests høyest prioriterte kaste- og låssettingsplasser som er lagt inn som underformål fiske etter 11-7 nr. 6. I og med at kommunen har avsatt dette området som kaste- og låssettingsplass, tyder det på at området har blitt høyt prioritert for dette formålet etter en offentlig vurderingsprosess. Vi mener derfor at et vesentlig terrenginngrep, samt utfylling i sjøen vil sette hensynet bak dette formålet til side.» Kommunen oversendte saken til Fylkesmannen i Hordaland den 09.04.2015, med tilråding om dispensasjon til tiltaket Fylkesmannen i Hordaland ba 14.04.2015 om at det ble oppnevnt settefylkesmann, og Fylkesmannen i Sogn og Fjordane ble i brev av 17.04.2015 fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet oppnevnt som settefylkesmann for å avgjøre klagesaken. Regelverk Vi skal som klageinstans se til at kommunen under behandlingen av saken har fulgt de lovene, forskriftene og saksbehandlingsreglene som gjelder på området. Fylkesmannen kan under klagebehandlingen prøve alle sider ved vedtaket, også de skjønnsmessige vurderingene som kommunen har gjort. Ved prøving av det kommunale skjønnet skal hensynet til det lokale selvstyret vektlegges, jf. forvaltningsloven 34 andre ledd.
3/5 Det er et generelt forbud mot tiltak innenfor hundremetersbeltet langs sjøen, jf. plan- og bygningsloven 1-8. Forbudet gjelder så langt det ikke er fastsatt annen byggegrense i plan etter plan- og bygningsloven. Det fremgår av plan- og bygningsloven 11-6 at kommuneplanen er juridisk bindende for nye eller utvidelse av eksisterende tiltak. Tiltak i strid med plan eller bestemmelser i plan- og bygningsloven, kan bare tillates dersom det blir gitt dispensasjon fra bestemmelsen tiltaket strider mot, jf. plan- og bygningsloven kapittel 19. Med hjemmel i plan- og bygningsloven 19-2 kan kommunen dispensere fra bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Kommunen kan ikke dispensere dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å dispensere være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Vilkårene i plan- og bygningsloven 19-2 er rettslige vurderingstema, ikke et kommunalt skjønn. Det er derfor ikke anledning til å legge nevneverdig vekt på hensynet til det lokale selvstyret. Dispensasjon krever grunngitt søknad. Etter forvaltningspraksis skal begrunnelsen for å dispensere være spesiell og gjelde særlig for tiltaket, og kommunen skal ikke dispensere ut fra mer generelle vurderinger. Ved dispensasjon fra planer og tiltaksforbudet i strandsonen skal kommunene legge særlig vekt på statlige og regionale rammer og mål. Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer eller forbudet i plan- og bygningsloven 1-8 når regionale etter statlige sektormyndigheter har uttalt seg negativt til dispensasjonssøknaden. Fylkesmannens vurdering Saken gjelder fradeling og etablering av båtoppdrag i strandsonen, i LNF-område med spredt boligbebyggelse, der sjøarealet er avsatt til kaste- og låssettingsplass. Av kommuneplanens bestemmelser til LNF-område med spredt boligbygging pkt. 9-7 følger det: Det skal ikke gis tillatelse til tiltak som kommer i konflikt med verdifulle og utrydningstruede naturmiljø. Et båtoppdrag vil være i strid med arealformålet i kommuneplanen og med det generelle byggeforbudet i strandsonen. Båtoppdraget kommer også i konflikt med bruken av sjøarealet som kaste- og låssettingsplass. Det må derfor vurderes om det kan gis dispensasjon fra planformålene og fra plan- og bygningsloven 1-8. Utgangspunktet er at kommunen skal regulere byggeaktiviteten gjennom plan for å få en helhetlig vurdering av bruken av områdene i kommunen. Gjennom en grundig planprosess kan kommunen sikre at offentlige og private standpunkt kommer fram, slik at planer for arealdisponeringen blir fastlagt på et best mulig grunnlag. I planleggingsprosessen må ulike interesser, fordeler og ulemper, veies opp mot hverandre, og det må konkluderes etter en samlet vurdering. Strandsonen har et særlig vern i loven. Det er blant annet en nasjonal forventning til kommunal planlegging om at arealbruken i strandsonen skal vurderes i et helhetlig og langsiktig perspektiv, og at de statlige planretningslinjene for differensiert strandsoneforvaltning blir lagt til grunn for arealforvaltningen, jf. rundskriv T-1497 fra Miljøverndepartementet, nå Kommunal- og moderniseringsdepartementet.
4/5 Retningslinjene deler kysten inn i tre områder, der Askøy er plassert i den mellomste sonen, og anses som et område der presset på arealene i strandsonen er stort. Det er en generell føring for hele landet at bruken av strandsonen skal vurderes i kommuneplanen. Det går likevel fram av retningslinjene at kommunene også skal legge disse til grunn ved behandling av dispensasjonssøknader. Retningslinjene er derimot ikke ment å utvide eller snevre inn dispensasjonsregelen i plan- og bygningsloven 19-2. Det følger av lovforarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) pkt. 6.19 s. 242, at det ikke skal være kurant å gi dispensasjon etter 19-2. Videre følger det at tiltaksforbudet i 100-metersbeltet skal håndheves strengt. Dispensasjon kan ifølge plan- og bygningsloven 19-2 andre ledd kun gis dersom hensynene bak bestemmelsene det blir dispensert fra, ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg kreves det at fordelene ved tiltaket er klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Selv om fjellet mot sjøen er bratt, egner seg dårlig til friluftsliv og aldri har vært benyttet til bading, er det ikke gitt at hensynet bak strandsonevernet ikke blir vesentlig tilsidesatt. Båtoppdraget representerer et irreversibelt inngrep som inkluderer sprenging og etablering av molo i hittil uberørt område. Inngrepet vil etter Fylkesmannens vurdering sette vesentlig til side hensynet til natur- og landskapsvern, noe som er tunge hensyn bak strandsonevernet. Fylkesmannen kan heller ikke se at det er tilstrekkelig dokumentert at areal som i planen er avsatt til kaste- og låssettingsplass ikke kan benyttes til fiske. Vi viser til kommuneplanen punkt 3.7.4 der det står at av kaste- og låssettingsplasser er det kun Fiskarlaget vests høyest prioriterte kaste- og låssettingsplasser som er lagt inn som underformål fiske etter 11-7 nr 6. Vi kan heller ikke se av saken at det foreligger uttalelser fra fiskeridirektoratet eller fiskarlag som tilsier at hensynet bak arealformålet i sjøen ikke er vesentlig tilsidesatt ved tiltaket. Det er ovenfor vist til fordeler med tiltaket ved at det bidrar til at eiendommen kan benyttes på en mer hensiktsmessig måte. Ved å legge til rette for at det etableres båtoppdrag vil det kunne legges flere og større båter under tak, og behovet for å etablere enkle naust i området reduseres. Da området ikke er avsatt til naustformål, kan vi ikke se at en utnyttelse av området til naust, altså i strid med arealformålet, kan representere en fordel med tiltaket. Det er heller ikke slik at tiltaket er nødvendig for å skaffe båtplass, da det er tilrettelagt for offentlige båtplasser flere steder på Askøy. At eiendommen kan benyttes på en hensiktsmessig måte kan representere en fordel, men etter vår mening kan ikke denne fordelen tillegges større vekt en de ulempene tiltaket representerer. I tillegg til den klare ulempen for landskap- og naturmiljøet, er en annen ulempe også at tiltaket kan skape presedensvirkninger for tilsvarende områder. Vi kan derfor ikke se at fordelene er klart større enn ulempene ved tiltaket. Vi har ut fra det ovennevnte kommet til at en dispensasjon til fradeling på gbnr. 28/1 er i strid med den kommunale differensieringen som er gjort for strandsonen gjennom kommuneplanen, og undergraver kommuneplanen som styringsdokument og informasjonsgrunnlag på dette punktet. Fylkesmannen kan etter en samlet vurdering av opplysningene i saken ikke finne at det foreligger rettslig grunnlag for å gi dispensasjon etter plan- og bygningsloven 19-2.
5/5 Vedtak Klagen fra Fylkesmannen i Hordaland tas til følge, og vi omgjør Askøy kommunes vedtak av 27.03.2015, ref.: 2014/8047-16, slik at det ikke blir gitt dispensasjon til fradeling og etablering av båtoppdrag på gbnr. 28/1 på Askøy. Vedtaket er endelig og kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven 28 tredje ledd. Med hilsen Marie Solvoll Lyby fung. juridisk sjef Jorunn Fosse Fidjestøl seniorrådgiver Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ikke underskrift. Mottakere: Roar Torgersen Kinnavegen 40 5310 Hauglandshella Sigurd Fauskanger 5314 Kjerrgarden Elektronisk kopi til Fylkesmannen i Hordaland Pb. 7310 5020 Bergen Kopi pr. e-post: Askøy kommune Postboks 323 5323 Kleppestø