STYRING AV IKT-SATSNINGEN I HEDMARK FYLKESKOMMUNE

Forvaltningsrevisjon Utarbeidet av Hedmark Revisjon IKS på oppdrag fra kontrollutvalget i Hedmark fylkeskommune STYRING AV IKT-SATSNINGEN I HEDMARK FYLKESKOMMUNE Postboks 84, 2341 Løten Telefon: 62 43 58 00 www.hedmark-revisjon.no E-post: post@hedmark-revisjon.no Org.nr: 974 644 576 MVA 1

Forord Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet «Styring av IKT-satsningen i Hedmark fylkeskommune». Rapportutkastet har vært sendt på høring til fylkesrådet i Hedmark fylkeskommune. Fylkesrådets høringsuttalelse fremkommer av kapittel 13 i rapporten. Rapporten, som utgjør prosjektets sluttprodukt, leveres herved til revisjonens oppdragsgiver, kontrollutvalget i Hedmark fylkeskommune. Oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor Laila Irene Stenseth har vært utøvende revisor for dette prosjektet og har ført rapporten i pennen. Jo Erik Skjeggestad har vært oppdragsansvarlig revisor for prosjektet og har kvalitetssikret arbeidet. Hedmark Revisjon IKS ønsker å takke prosjektets kontaktperson for nødvendig tilrettelegging og bistand i prosjektforløpet. Vi benytter også anledningen til å takke samtlige respondenter i intervjuundersøkelsen. Til tross for en travel hverdag har alle med velvillighet stilt opp til intervju noe som har vært avgjørende for prosjektets progresjon. Videre takker vi kontrollutvalget i Hedmark fylkeskommune for oppdraget. Løten, den 9. september Jo Erik Skjeggestad Oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor Laila Irene Stenseth Utøvende forvaltningsrevisor 2

Innholdsfortegnelse Styring av IKT-satsningen i Hedmark fylkeskommune 1 SAMMENDRAG... 6 2 BAKGRUNN FOR PROSJEKTET... 9 3 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER... 9 4 AVGRENSNINGER... 10 5 METODE FOR REVISJONEN... 10 5.1 RELIABILITET OG VALIDITET... 10 6 BAKGRUNNSINFORMASJON... 12 6.1.1 Kort om nasjonal satsning på IKT... 12 6.1.2 Kort om fylkeskommunens organisering og utvalgte enheter... 13 6.1.3 Fylkeskommunale planer, mål, strategidokumenter og reglementer... 16 7 PROBLEMSTILLING 1 - NASJONAL SATSNING PÅ IKT OG VEDTATT IT-STRATEGI... 19 7.1 REVISJONSKRITERIER... 19 7.1.1 ekommune 2012... 20 7.2 DATA OG FUNN - NASJONAL SATSNING PÅ IKT OG VEDTATT IT-STRATEGI... 27 7.2.1 Øverste ledelse har kompetanse til å lede arbeidet med å utvikle en IKT-strategi... 27 7.2.2 Strategisk IKT-planlegging og fylkeskommunens overordnede målsettinger... 28 7.2.3 Fylkeskommunens folkevalgte og IKT... 28 7.2.4 IKT-anskaffelse og evne til å samhandle og kommunisere med øvrige systemer... 29 7.2.5 Selvbetjeningsløsninger for de mest brukte tjenestene... 30 7.2.6 Alternative måter å kommunisere med fylkeskommunen på... 32 7.2.7 Digitale kanaler for dialog mellom innbyggere, fylkeskommunen og folkevalgte... 32 7.2.8 Strategi for håndtering av sosiale medier... 32 7.2.9 IKT i strategier og planverket for videregående opplæring... 33 7.2.10 Bruk av digitale verktøy og læringsressurser i den daglige undervisningen... 33 7.2.11 Digitale læringsressurser... 34 7.2.12 Tannhelsetjenesten journalsystem og Norm for informasjonssikkerhet... 34 7.2.13 IKT sikkerhet... 35 7.3 REVISORS VURDERING - NASJONAL SATSNING PÅ IKT OG VEDTATT IT-STRATEGI... 36 7.3.1 Øverste ledelse har kompetanse til å lede arbeidet med å utvikle en IKT-strategi... 36 7.3.2 Strategisk IKT-planlegging og fylkeskommunens overordnede målsettinger... 36 7.3.3 Fylkeskommunens folkevalgte og IKT... 37 7.3.4 IKT-anskaffelse og evne til å samhandle og kommunisere med øvrige systemer... 37 7.3.5 Selvbetjeningsløsninger for de mest brukte tjenestene... 38 3

7.3.6 Alternative måter å kommunisere med fylkeskommunen på... 38 7.3.7 Digitale kanaler for dialog mellom innbyggere, fylkeskommunen og folkevalgte... 38 7.3.8 Strategi for håndtering av sosiale medier... 39 7.3.9 IKT i strategier og planverket for videregående opplæring... 39 7.3.10 Bruk av digitale verktøy og læringsressurser i den daglige undervisningen... 40 7.3.11 Digitale læringsressurser... 40 7.3.12 Tannhelsetjenestens journalsystem og Norm for informasjonssikkerhet... 40 7.3.13 IKT sikkerhet... 41 8 PROBLEMSTILLING 2 HENSIKTSMESSIG ORGANISERING... 42 8.1 REVISJONSKRITERIER... 42 8.2 DATA OG FUNN - HENSIKTSMESSIG ORGANISERING... 43 8.2.1 IKT arbeidet er forankret i Hedmark fylkeskommunes øverste ledelse... 43 8.2.2 Hedmark fylkeskommune har utarbeidet planer som er dekkende for IKT-området... 43 8.2.3 Ansvars- og arbeidsdeling på IKT-området er oversiktlig og kjent... 44 8.2.4 Tiltak gjennomføres i henhold til utarbeidede planer... 46 8.2.5 Hedmark fylkeskommune har etablert hensiktsmessig rapportering på IKT-området... 47 8.3 REVISORS VURDERING - HENSIKTSMESSIG ORGANISERING... 49 8.3.1 IKT arbeidet er forankret i Hedmark fylkeskommunes øverste ledelse... 49 8.3.2 Hedmark fylkeskommune har utarbeidet planer som er dekkende for IKT-området... 50 8.3.3 Ansvars- og arbeidsdeling på IKT-området er oversiktlig og kjent... 50 8.3.4 Tiltak gjennomføres i henhold til utarbeidede planer... 51 8.3.5 Hedmark fylkeskommune har etablert hensiktsmessig rapportering på IKT-området... 52 9 PROBLEMSTILLING 3 RETT KOMPETANSE... 54 9.1 REVISJONSKRITERIER... 54 9.2 DATA OG FUNN RETT KOMPETANSE... 55 9.2.1 Tiltak for å sikre ledere strategisk IKT-kompetanse... 55 9.2.2 Strategi og planer for å sikre kompetanse på ulike nivåer... 55 9.2.3 Tiltak for å sikre tilstrekkelig kompetanse på ulike nivåer... 56 9.3 REVISORS VURDERING RETT KOMPETANSE... 57 9.3.1 Tiltak for å sikre ledere strategisk IKT-kompetanse... 57 9.3.2 Strategi og planer for å sikre kompetanse på ulike nivåer... 58 9.3.3 Tiltak for å sikre tilstrekkelig kompetanse... 58 10 PROBLEMSTILLING 4 INTEGRERING AV TILTAK I ORGANISASJONEN... 59 10.1 BAKGRUNNSINFORMASJON... 59 10.2 REVISJONSKRITERIER... 61 10.3 DATA OG FUNN... 62 4

10.3.1 ERP-prosjektet... 62 10.3.2 Elektronisk arkiv og dokumenthåndtering... 65 10.3.3 Innføring av ny internettløsning... 69 10.3.4 Innføring av ny intranettløsning... 73 10.4 REVISORS VURDERING... 76 10.4.1 ERP-prosjektet... 76 10.4.2 Elektronisk arkiv og dokumenthåndtering... 77 10.4.3 Innføring av ny internettløsning... 78 10.4.4 Innføring av ny intranettløsning... 80 11 KONKLUSJON... 82 11.1 NASJONAL SATSNING PÅ IKT OG VEDTATT IT-STRATEGI... 82 11.2 HENSIKTSMESSIG ORGANISERING... 83 11.3 RETT KOMPETANSE... 84 11.4 INTEGRERING AV TILTAK I ORGANISASJONEN... 85 12 ANBEFALINGER... 86 13 FYLKESRÅDETS HØRINGSUTTALELSE... 87 13.1 REVISORS KOMMENTARER TIL HØRINGSUTTALELSEN... 92 14 LITTERATURLISTE... 93 15 VEDLEGG A: KOBLINGSSKJEMA... I 16 VEDLEGG B: OVERSIKT OVER DOKUMENTER... III 16.1 VEDLEGG B1: INNFØRING AV ELEKTRONISK ARKIV OG DOKUMENTHÅNDTERING... IV 17 VEDLEGG C: INTERVJUGUIDE / TEMAOVERSIKT... VII 5

1 Sammendrag Kontrollutvalget i Hedmark fylkeskommune bestilte den 4. juni 2013 i sak nr. 12/2013 en foranalyse fra Hedmark Revisjon IKS om IKT-området i fylkeskommunen. Kontrollutvalget behandlet den 06.09.2013, sak 20/2013 foranalysen og vedtok å gjennomføre et forvaltningsrevisjonsprosjekt vedrørende IKT-området i Hedmark fylkeskommune. Prosjektplanen ble lagt frem for og godkjent av kontrollutvalget i møte 15.10.2013, sak 24/13. Formålet med forvaltningsrevisjonen har vært å vurdere om den overordnede styringen av IKT satsningen i Hedmark fylkeskommune er tilfredsstillende. Dette er belyst gjennom å besvare følgende problemstillinger: 1. I hvilken grad følger Hedmark fylkeskommune opp nasjonal satsning på IKT og vedtatt ITstrategi for fylkeskommunen? 2. Er IKT arbeidet i fylkeskommunen organisert på en hensiktsmessig måte? 3. Hvordan sikrer Hedmark fylkeskommune at man har rett kompetanse på området? 4. Hvordan sikrer Hedmark fylkeskommune at nye tiltak integreres i organisasjonen? Prosjektet har hatt en overordnet og generell synsvinkel, og har konsentrert seg om strategi, ledelse og kompetanse, samordning og standardisering av IKT-løsninger, tilgjengelighet og digitalisering, IKT i forhold til fylkeskommunens oppgaver innen utdanning (dvs. videregående opplæring) og helse, og tannhelse og IKT sikkerhet på overordnet nivå. Prosjektet omfatter ikke personvern, taushetsplikt og informasjonssikkerhet, sentral og lokal infrastruktur, fysisk sikring av data, tilgang til systemer og andre tekniske tiltak som skal bidra til IKT sikkerhet. Videre har prosjektet ikke omfattet driftstiltak knyttet til IKT, eller implementering av slike. Vi har benyttet dokumentstudier i kombinasjon med kvalitative intervjuer for å innhente data. Vi har innhentet og gjennomgått en rekke dokumenter fra Hedmark fylkeskommune, jf. vedlegg B. Videre har vi gjennomført til sammen 17 kvalitative intervjuer med ledere og nøkkelpersonell i sentraladministrasjonen og ved utvalgte enheter og virksomheter. Alle data har blitt verifisert. Referat fra intervjuene er gjennomgått og bekreftet av respondentene, og data knyttet til dokumentstudiene er gjennomgått og bekreftet av fylkesadministrasjonen. Prosjektet er gjennomført i samsvar med Norges kommunerevisorforbund sin standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Hovedkonklusjoner og anbefalinger: Problemstilling 1: I hvilken grad følger Hedmark fylkeskommune opp nasjonal satsning på IKT og vedtatt IT-strategi for fylkeskommunen? Hedmark fylkeskommune følger opp nasjonal satsning på IKT på mange områder. Det er likevel noen områder hvor fylkeskommunen har en vei å gå. Dette gjelder blant annet: Strategisk IKT planlegging og bruk av IKT Arbeide med selvbetjente, elektroniske skjemaer og løsninger 6

Gjeldende IT-strategi (2006 2008) har ikke vært gjenstand for oppfølging og rullering fra Hedmark fylkeskommune sin side. Ny overordnet IT-strategi er under utarbeidelse. Denne ble sendt på høring i april 2013, og er foreløpig ikke vedtatt av fylkesrådet (05.09.). Med bakgrunn i ovenstående konklusjon bør fylkesrådet (og fylkesdirektøren): 1. sørge for at arbeidet med å utvikle og fastsette ny IT-strategi prioriteres og sluttføres. 2. sørge for at IKT-planlegging, digitalisering og målsettinger knyttet til IKT synliggjøres i Hedmark fylkeskommunes planer, samt at det blir gjennomført tilstrekkelig strategisk IKTplanlegging. 3. vurdere om Hedmark fylkeskommune kan etablere flere selvbetjeningsløsninger. Problemstilling 2: Er IKT arbeidet i fylkeskommunen organisert på en hensiktsmessig måte? IKT arbeidet i Hedmark fylkeskommune er organisert slik at det fungerer hensiktsmessig. Det er imidlertid forbedringsmuligheter når det gjelder å: Involvere fylkesrådet i utviklingsprosjekter knyttet til IKT, noe som i større grad vi gi forankring på øverste, administrative nivå Orientere fylkestinget om IKT-arbeidet i fylkeskommunen Sørge for at fylkeskommunens planverk også omhandler IKT området, samt at det rapporteres på status for mål og delmål i planverket. Det bør også vurderes om oppgave- og ansvarsfordeling mellom sentral IKT-avdeling, Fagenheten VGO, pedagogisk leder på de videregående skoler og IT-ansvarlig på videregående skoler er tilstrekkelig avklart og dokumentert. Med bakgrunn i ovenstående bør fylkesrådet (og fylkesdirektøren) vurdere: 4. i hvilke tilfeller fylkesrådet skal involveres i utviklingsprosjekter knyttet til IKT og digitalisering, samt i hvilke tilfeller fylkestinget bør orienteres om utviklingsprosjekter knyttet til IKT og digitalisering. 5. om ansvars- og oppgavefordelingen mellom sentral IKT-avdeling, Fagenhet VGO, pedagogisk leder på de videregående skoler og IT-ansvarlig på videregående skoler er tilstrekkelig avklart og dokumentert. Anbefaling nr. 2 under problemstilling 1 er også er aktuell for denne problemstillingen. Problemstilling 3: Hvordan sikrer Hedmark fylkeskommune at man har rett kompetanse på området? Hedmark fylkeskommune er opptatt av å sikre rett kompetanse på området. Området er krevende og må følges opp kontinuerlig. Det er blant annet et forbedringspotensial når det gjelder oppfølging av at ledere sikres tilstrekkelig, strategisk IKT kompetanse. Med bakgrunn i ovenstående bør fylkesrådet (og fylkesdirektøren) vurdere 6. om det har vært tilstrekkelig fokus på tiltak for å sikre ledere strategisk IKT kompetanse. 7

Problemstilling 4: Hvordan sikrer Hedmark fylkeskommune at nye tiltak integreres i organisasjonen? For å besvare denne problemstillingen har vi vurdert fire utvalgte tiltak opp mot konkrete revisjonskriterier. Hedmark fylkeskommune har utarbeidet verktøy i form av prosjekthåndbok, som bidrar til å håndtere integrering av tiltak i organisasjonen. Det vil være forskjell på utviklingstiltak og driftstiltak. Det er utfordrende å få avsatt tid til opplæring og tilpasning av interne rutiner når nye tiltak innføres. Det fire tiltakene som er gjennomgått viser at Hedmark fylkeskommune for disse konkrete tiltakene har hatt en planmessig integrering. Hedmark Revisjon IKS har ikke konkrete anbefalinger knyttet til problemstilling 4. 8

2 Bakgrunn for prosjektet Styring av IKT-satsningen i Hedmark fylkeskommune I henhold til forskrift om kontrollutvalg av 15. juni 2004, skal kontrollutvalget påse at kommunens virksomhet årlig blir gjenstand for forvaltningsrevisjon i samsvar med bestemmelsene i forskriften. I Plan for forvaltningsrevisjon Hedmark fylkeskommune 2013 2015, behandlet i kontrollutvalget 13. november 2012, sak nr. 30/2012 er IKT 1 området et prioritert område for forvaltningsrevisjon. Den 4. juni 2013 i sak nr. 12/2013 fattet kontrollutvalget følgende vedtak: 1. Kontrollutvalget bestiller en foranalyse fra Hedmark Revisjon IKS om IKT-området i fylkeskommunen slik at denne kan behandles på neste møte i kontrollutvalget Hedmark Revisjon IKS utarbeidet en foranalyserapport. Denne ble behandlet i Kontrollutvalgsmøte 06.09.2013, sak 20/2013. Kontrollutvalget fattet følgende vedtak: 1. Kontrollutvalget vedtar å gjennomføre et forvaltningsrevisjonsprosjekt vedrørende IKT-området i Hedmark fylkeskommune. 2. Revisjonen utarbeider en prosjektplan som blir presentert på neste møte i kontrollutvalget. Prosjektplanen ble lagt frem i møte 15.10.2013, sak 24/13 og kontrollutvalget vedtok følgende: 1 Kontrollutvalget godkjenner prosjektplanen «Styring av IKT-satsningen i Hedmark fylkeskommune». 2 Formålet med undersøkelsen er å vurdere om den overordnede styringen av IKT satsningen i Hedmark fylkeskommune er tilfredsstillende, der følgende problemstillinger ønskes belyst: a I hvilken grad følger Hedmark fylkeskommune opp nasjonal satsning på IKT og vedtatt IT-strategi for fylkeskommunen? b Er IKT arbeidet i fylkeskommunen organisert på en hensiktsmessig måte? c Hvordan sikrer Hedmark fylkeskommune at man har rett kompetanse på området? d Hvordan sikrer Hedmark fylkeskommune at nye tiltak integreres i organisasjonen? 3 Formål og problemstillinger Formålet med denne forvaltningsrevisjonen har vært å vurdere om den overordnede styringen av IKT satsningen i Hedmark fylkeskommune er tilfredsstillende. Formålet belyses ved å besvare følgende problemstillinger: 1. I hvilken grad følger Hedmark fylkeskommune opp nasjonal satsning på IKT og vedtatt IT-strategi for fylkeskommunen? 2. Er IKT arbeidet i fylkeskommunen organisert på en hensiktsmessig måte? 3. Hvordan sikrer Hedmark fylkeskommune at man har rett kompetanse på området? 4. Hvordan sikrer Hedmark fylkeskommune at nye tiltak integreres i organisasjonen? 1 Teknologi som gjør det mulig å samle inn, lagre, behandle, kommunisere, visualisere og bruke data og informasjon på en elektronisk form. 9

4 Avgrensninger Dette forvaltningsrevisjonsprosjektet omfatter fylkeskommunens organisering og mål på IKTområdet. Det vil også omfatte gjennomføring av tiltak for å nå fastsatte mål. Prosjektet har en overordnet og generell synsvinkel, og vil konsentrere seg om: 1. Strategi, ledelse og kompetanse 2. Samordning og standardisering av IKT-løsninger 3. Tilgjengelighet og digitalisering 4. IKT i forhold til fylkeskommunens oppgaver innen utdanning og helse, dvs. videregående opplæring og tannhelse 5. IKT sikkerhet på overordnet nivå Forvaltningsrevisjonsprosjektet vil, uten å gå ned i detaljer, berøre: 6. Arkiv og dokumenthåndtering 7. Geodata 2 Dette forvaltningsrevisjonsprosjektet omfatter ikke: 8. Personvern, taushetsplikt og informasjonssikkerhet 9. Sentral og lokal infrastruktur, fysisk sikring av data, tilgang til systemer og andre tekniske tiltak som skal bidra til IKT sikkerhet. Forvaltningsrevisjonsprosjektet omfatter ikke driftstiltak knyttet til IKT, eller implementering av slike, jf. problemstilling 4. 5 Metode for revisjonen Valg av metode vil variere etter formålet med forvaltningsrevisjonen og hvilke problemstillinger man ønsker svar på. I denne forvaltningsrevisjonen har vi vurdert det som mest relevant å benytte dokumentstudier i kombinasjon med kvalitative intervjuer. I tilknytning til dette prosjektet har vi innhentet og gjennomgått en rekke dokumenter fra Hedmark fylkeskommune. Oversikt over dokumenter fremkommer i vedlegg B. Videre har vi gjennomført til sammen 17 kvalitative intervjuer med ledere og nøkkelpersonell i sentraladministrasjonen og ved utvalgte enheter og virksomheter. Dette er nærmere omtalt i kapittel 5.1 Reliabilitet og validitet. Alle fakta har blitt verifisert. Referat fra intervjuene er gjennomgått og bekreftet av respondentene, og data knyttet til dokumentstudiene er gjennomgått og bekreftet av fylkesadministrasjonen. Prosjektet er gjennomført i samsvar med Norges kommunerevisorforbund sin standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). 5.1 Reliabilitet og validitet 2 www.norgedigitalt.no, jf. stortingsmelding nr. 30 (2002-2003) 10

Reliabilitet og validitet er sentrale begreper i kvalitetssikringen av forvaltningsrevisjoner og undersøkelser. I det følgende drøftes sider ved forvaltningsrevisjonens reliabilitet og validitet. Reliabilitet: En undersøkelses reliabilitet bestemmes av hvordan målingene er gjort og hvor nøyaktig en er i den videre behandlingen av dataene (Holme og Solvang: 1996). For å sikre undersøkelsens reliabilitet er det viktig å være nøye i nedtegnelsen av dataene. Derfor har to representanter fra revisjonen deltatt både på oppstartsmøtet og under intervjuene. Mens den ene har foretatt selve intervjuutspørringen, har den andre sørget for å nedtegne dataene korrekt. På denne måten søkes det å sikre en forsvarlig gjengivelse av dataene. For å sikre at respondentene kjenner seg igjen i de nedtegnede intervjudataene er referatene forelagt respondentene til verifisering. For at intervjusituasjonen skal oppleves så naturlig som mulig vektlegges det at intervjuene skal foregå på et rolig sted og at respondentene skal få snakke relativt fritt. En fordel med de kvalitative intervjuene er nettopp muligheten til å snakke relativt fritt. Imidlertid er det nødvendig med en viss struktur på intervjuene. Det er utviklet oversikter over de sentrale temaene og spørsmålene for undersøkelsen, jf. vedlegg C. Det bidrar til å unngå at sentrale spørsmål uteblir. Videre forenkler det analysearbeidet. Når det stilles spørsmål om bestemte temaer, blir det enklere å kategorisere og tolke dataene ut ifra dette. Hvilke spørsmål som stilles til hver enkelt respondent vil imidlertid variere noe, jf. deres ulike posisjoner og roller. Fleksibilitet er som Thagaard (1998) fremhever, viktig for å knytte spørsmålene til den enkelte respondents forutsetninger. Det er lagt vekt på å sikre at rapportens opplysninger stemmer overens med mottatte opplysninger og innhentede dokumenter, herunder innsamlede prosjektdata. Forvaltningsrevisjonsrapporten har blitt underlagt intern kvalitetssikring i samsvar med Hedmark Revisjon IKS sine rutiner for intern kvalitetskontroll av forvaltningsrevisjonsprosjekter. Validitet: Validiteten sier noe om hvor gyldige eller relevante dataene er for det en søker å undersøke (Eriksen m.fl.: 2000). En fordel med den kvalitative intervjuundersøkelsen er at den sikrer høy begrepsvaliditet, hvilket omhandler at en faktisk måler det en søker å måle. Det er nemlig intervjuobjektene som i stor grad definerer hva som er den «riktige» forståelsen av fenomenet (Jacobsen: 2005). Det kvalitative intervjuet påtvinger ikke respondentene faste svaralternativer som et kvantitativt spørreskjema. Ved å stille utdypende spørsmål kan man således styrke muligheten for å avklare eventuelle misforståelser (Larsen: 2007). For å forenkle analyse- og kategoriseringsarbeidet har det imidlertid blitt valgt å strukturere intervjuene i temagrupper (jf. vedlegg C). Intervjuene «flyter altså ikke helt fritt». Selv om det kvalitative intervjuet er egnet til å sikre høy begrepsvaliditet, er det ikke like egnet til generalisering. Den kvalitative metoden vektlegger detaljer, nyanserikdom og det unike ved hver enkelt respondent (Jacobsen: 2005). En styrke ved metoden er at den er egnet til å oppnå nærhet og dybde på et avgrenset område (Ryen: 2002). Metoden kan være egnet til å undersøke komplekse problemer (Dahler-Larsen: 2002). En mulig svakhet med metoden er imidlertid at den kan være lite egnet til generalisering. En konsekvens av bruk av kvalitativ metode er at det kan bli problemer med representativiteten og dermed også muligheten til å generalisere (Bryman: 2004). 11

I denne forvaltningsrevisjonene har vi valgt ut respondenter med ulike roller og funksjoner fra strategisk ledelse, fag-, stab- og serviceenhet, virksomheter og fylkeskommunalt foretak. Vi har valgt ut respondenter fra: Fylkesdirektøren Videregående opplæring Kultur-, bibliotek og kompetanse Samferdsel, kulturminner og plan Kommunikasjon Økonomi Arkiv IKT Tre videregående skoler Fylkestannlegen Hedmark Trafikk FKF Det er gjennomført til sammen17 kvalitative intervjuer. Det er lagt vekt på å velge ut respondenter fra ulike enheter og virksomheter, samtidig som de har ulike roller og funksjoner i Hedmark fylkeskommune. Revisor anser derfor at den kvalitative metodetilnærmingen kombinert med dokumentanalyse, gir tilstrekkelig grunnlag for å kunne besvare prosjektets problemstillinger. 6 Bakgrunnsinformasjon 6.1.1 Kort om nasjonal satsning på IKT Staten og Kommunenes sentralforbund (KS) har vært viktige premissgivere for kommunal sektor når det gjelder utviklingen på IKT området. Staten ved regjeringen Stoltenberg har lagt IKT til grunn som en viktig samfunnsressurs, blant annet i forbindelse med utvikling/fornying innen offentlig sektor. Dette arbeidet videreføres av regjeringen Solberg. For kommuner og fylkeskommuner har arbeidet blitt fulgt opp av KS. Tidligere fornyings- og administrasjonsdepartementet ønsket en samordning av offentlige IKT løsninger og at tilgjengelighet og universell utforming ble vektlagt. Kommunal og moderniseringsdepartementet i nåværende regjering er også opptatt av å fornye, forenkle og forbedre offentlig sektor. KS er opptatt av IKT strategi, ledelse og kompetanse ute i kommuner og fylkeskommuner, og standardisering/arkitektur i forhold til IKT systemene som blir brukt. KS er videre opptatt av en utvikling av IKT på viktige samfunnsoppgaver som helsetjenester og utdanning. KS er også opptatt av IKT sikkerhet, interkommunalt IKT samarbeid og å utvikle gode systemer for innbyggerdialog og elektroniske tjenester, se for øvrig kapittel 7.1 Revisjonskriterier for problemstilling 1. 12

6.1.2 Kort om fylkeskommunens organisering og utvalgte enheter Kilde: http://www.hedmark.org/hedmark-fylkeskommune/om-fylkeskommunen/organisasjonskart. Enheter og virksomheter som er valgt ut for intervju er markert med 13

Fylkestinget Fylkestinget er det øverste politisk valgte styret i Hedmark fylkeskommune. Fylkestinget består av representanter valgt ved direkte valg hvert fjerde år, og har den overordnede myndigheten i Hedmark fylkeskommune. Fylkestinget skal fatte vedtak om budsjetter, plansaker og skatter og avgifter. Øverste administrative ledelse Hedmark fylkeskommune har valgt å benytte parlamentarisk styringsmodell. Det innebærer at det er fylkesrådet som har det øverste administrative ansvaret i organisasjonen, og som står ansvarlig for administrasjonen overfor fylkestinget. Fylkesdirektøren en fylkesrådets koordinerende ledd mot administrasjonen, og har fått delegert fullmakt fra fylkesrådet til å ta beslutninger i alle saker som omhandler arbeidsgiverrollen og den daglige administrasjon. Dette innebærer at fylkesrådet først og fremst kan beskjeftige seg med politikk, og at fylkesrådets ledelse av administrasjonen i praksis skjer på overordnet plan. Stabsenheter Hedmark fylkeskommune har følgende stabsenheter: Strategisk stab har ansvar for regionalt planarbeid på strategisk nivå. Sekretariatet har sekretariat- og forkontoransvar for fylkesordføreren, fylkesrådet og fylkesdirektøren. Kommunikasjonsenheten skal være en rådgivningsenhet i forhold til ledelsen og fagenhetene, og skal være rådgivere og veiledere i forhold til hvordan kommunisere og informere på enkelt saker eller mer overordna områder, publisere artikler, oppdatere sider og utvikle sidene på internett, publisere artikler, oppdatere sider og utvikle sidene på intranett, lage og sende ut orienteringer og pressemeldinger, gi råd og hjelpe til med å organisere pressekonferanser, informasjonsmøter og orientering, lage brosjyrer, ansvar for gaveartikkelprogram og designprogram. Økonomi er fylkeskommunens enhet for økonomisk planlegging, oppfølging og rapportering. Personal- og organisasjon er en stabsavdeling 3 tilknyttet fylkesdirektørens kontor og har blant annet oppgaver som tilsettinger, oppsigelser, organisasjonsutvikling, personalforvaltning, personalforsikringer, inkluderende arbeidsliv, sentraladministrasjonens arbeidsmiljøutvalg, samarbeidsutvalget, fellesannonser, forhandlinger og drøftinger i henhold til avtaleverk, fortolkninger av lover og avtaler, likestilling, lønns- og personalsystem, personal- og lønnsstatistikk, personalutvikling, lederutvikling veiledning mv. I dette prosjektet har vi gjennomført kvalitative intervjuer med tre respondenter fra stabsenhetene Kommunikasjonsenheten, Personal- og organisasjon og Økonomi. Serviceenheter Hedmark fylkeskommune har følgende serviceenheter: 3 «en stabsavdeling» er tatt inn med bakgrunn av fylkesrådets høringsuttalelse fra fylkeskommunen, jf. kapittel 13. 14

Arkivet skal dekke sentraladministrasjonen i Hedmark fylkeskommunes behov for dokumenthåndtering, allmennhetens behov for innsyn og tilgjengelighet og forskningsmessig og historisk verdi som kildegrunnlag for ettertiden IKT Avdelingen koordinerer IT-satsingen i Hedmark fylkeskommune, i tillegg til å utvikle og drifte fylkeskommunens IT-løsninger. Alle virksomhetene er knyttet sammen i et bredbåndsnett. IKT-avdelingen leverer løsninger til sentraladministrasjonen, de videregående skolene, Hedmark Trafikk 4, regionrådene, fylkestannklinikkene og fylkespolitikerne. Regnskap har ansvar for å føre regnskap i samsvar med lov og forskrift og at lønn utbetales i samsvar med lov og avtaleverk. Bedriftshelsetjenesten (BHT) i Hedmark fylkeskommune er fylkeskommunenes egenordning med lovpålagt verne- og helsepersonale. BHT arbeider etter Arbeidsmiljøloven 3-3 og etter forskrift om arbeidsgivers bruk av godkjent bedriftshelsetjeneste og om godkjenning av bedriftshelsetjeneste. I dette prosjektet har vi gjennomført kvalitative intervjuer med to respondenter fra serviceenhetene Arkiv og IKT. Fylkessjefsområder (fagenheter) Videregående opplæring skjer i videregående skoler, lærebedrifter og institusjoner. Fylkeskommunen har også ansvar for videregående opplæring for voksne. Kultur, bibliotek og kompetanse sitt hovedmål er gjennom kreativitet, kunnskap, samarbeid, veiledning og økonomiske virkemidler å nå målsettingene i Fylkesplanen, RUP, økonomiplan og årsbudsjett og å sette fokus på kultur og kompetanse som regional utviklingsaktør. Næring og nyskaping - Fylkeskommunene har en sentral rolle som pådriver og initiativtaker for å møte regionale utfordringer. Størsteparten av Kommunal- og moderniseringsdepartementets midler til distrikts- og regionalpolitikk går derfor gjennom fylkeskommunene. Målet er å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret, videreutvikle det mangfoldet som ligger i dette, og å fremme en balansert utvikling mellom by og land. Samferdsel, kulturminner og plan har oppgaver innenfor fagområdene samferdsel, plan og kulturvern. Fagområdene har adskilte faglige ledere og bemannes av saksbehandlende rådgivere med tilpasset bakgrunn og erfaring. Internasjonalt samarbeid - Fylkeskommunen som regional utviklingsaktør ønsker å bidra til økt verdiskaping og vekst. Internasjonalisering og grenseoverskridende samarbeid er virkemidler Hedmark fylkeskommune benytter i dette arbeidet. Hedmark fylkeskommune arbeider internasjonalt gjennom program- og fondsforvaltning, deltakelse i prosjekter og programmer, medlemskap i nettverk og organisasjoner, og i samarbeid med lokale og regionale Hedmarksaktører. 4 Fra fylkesrådets høringsuttalelse: «Når det gjelder Hedmark Trafikk, så benytter de en del støttefunksjoner i sentraladministrasjonen, blant annet IKT-driftstjenester. Foretakets strategiske IKT-satsing er imidlertid en sak for foretaket selv.» Tjenester som ikke lenger leveres til kommuner og fylkeskommuner er fjernet, jf. høringsuttalelsen i kapittel 13. 15

I dette prosjektet har valgt ut en fylkessjef, en avdelingssjef og en øvrig respondent fra tre av de ovenstående fylkessjefsområdene (fagenhetene). Virksomheter Hedmark fylkeskommune har tre virksomhetsområder. Dette er: Videregående skoler med tilsammen 14 videregående skoler Tannhelsetjenesten som er ledet av fylkestannlegen med stab. Den ytre tjenesten er delt i tre distrikter som ledes av hver sin overtannlege. Distriktene har tilsammen 22 tannklinikker og 6 biklinikker i sykehjem. Eiendom og Innkjøp som har eieransvaret for forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av fylkeskommunens bygninger og eiendommer. Eiendom og Innkjøp har også ansvaret for servicefunksjoner i Fylkeshuset, samt fylkeskommunens sentrale Innkjøpsfunksjon. I dette prosjektet har vi valgt ut tre videregående skole, med rektor og IT-ansvarlig for kvalitative intervjuer. I tillegg har vi intervjuet fylkestannlegen. Hedmark Trafikk FKF Hedmark Trafikk FKF ble opprettet som et fylkeskommunalt foretak i 2000, og har: ansvaret for utvikling og markedsføring av kollektivtilbudet i Hedmark som hovedområder samordning, drift og kjøp av transporttjenester i Hedmark også overordnet ansvar for ruteplanlegging og markedsføring av kollektivtilbudet i Hedmark I dette prosjektet har vi også gjennomført kvalitativt intervju med administrerende direktør hos Hedmark Trafikk FKF. 6.1.3 Fylkeskommunale planer, mål, strategidokumenter og reglementer Regional planstrategi 2012-2015 (2020) Regional planstrategi er det gjeldende overordnede planverktøyet og avløste tradisjonell fylkesplanlegging ved ikrafttredelse av ny planlov 1. juli 2009. Regional planstrategi skal i følge Fylkesrådets forord «være et viktig styringsverktøy for utviklingen av Hedmark i de kommende år. Den skal binde sammen nasjonal, regional og lokal politikk for derigjennom å gi et best mulig grunnlag for vekst i fylket.» Planstrategiens fire satsningsområder er: 1. Kompetanse og næringsutvikling omfatter erfaringsbasert kunnskap, formalkunnskap og utdanning sett i sammenheng med innovasjon og næringsutvikling 2. Infrastruktur a. Den fysiske infrastrukturen som omhandler transportsystem som veier, jernbane og buss- og taxitilbud. b. Tilgang til bredbånd og god kapasitet på elektronisk kommunikasjon er en del av infrastrukturen. 3. Attraktivitet 4. Klima, energi og naturressurs 16

Ambisjonene i planstrategien er krevende å realisere, og samarbeid er fastlagt som et avgjørende prinsipp for å kunne nå ambisjonen. Regionale planer Med utgangspunkt i planstrategien, kan det utarbeides ulike regionale planer. Regional planstrategi og regionale planer erstatter tidligere fylkesplan og handlingsprogram. Sammenhengen i planhierarkiet (med utgangspunkt i samferdsel): kan framstilles slik: Figur 1 Kilde: Regional plan for samferdsel 2012 2021, side 17 Regional samferdselsplan 2012 2021 peker blant annet på at fleksible overgangsordninger mellom ulike kollektivtilbud og samarbeid over fylkesgrensene blir viktig for å øke andelen reiser med kollektivtransport. Regionalplan for opplevelsesnæringene i Hedmark 2012 (17) som nevner at «Det finnes i dag gode muligheter for å benytte seg av IKT og digitale medier i forbindelse med opplevelsesutvikling. Et arbeid som er verdt å nevne her er I-speed, et Interregprosjekt med fokus på innovative IKT-løsninger og digitale medier for en konkurransedyktig og bærekraftig europeisk turistsektor.» 17

Økonomiplan, årsbudsjett og virksomhetsplaner (målstruktur) I den regionale planstrategien fremkommer de fire satsningsområdene. I økonomiplan og årsbudsjett finner vi overordnede mål, hovedmål, delmål og resultatindikatorer. I virksomhetsplanen for de enkelte tjenesteområdene finner vi tiltak og aktiviteter. På side 9 i økonomiplanen for 2017 er det tatt inn en tabell som viser fylkeskommunens overordnede mål med tilhørende hovedmål gruppert etter satsningsområder. Her fremkommer det også frem hvilken hovedtjeneste som har ansvar for det enkelte hovedmålet og i hvilket kapittel denne hovedtjenesten er omtalt. For den enkelte hovedtjeneste er det videre tatt inn tabell som viser hovedmål, delmål og resultatindikatorer, samt forrige års resultat, måltall og målehyppighet. Se eksempelvis tabell på side 84 for hovedtjeneste Kultur. Kort om aktuelle strategidokumenter Overordnet IT-strategi 2006 2008 er Hedmark fylkeskommunes gjeldende IT-strategi. I tilknytning til forvaltningsrevisjonen har vi fått opplyst at denne ikke blir brukt. Årsaken er at den er utgått på dato, og at det er satt i gang et arbeid med å utarbeide ny, oppdatert IT-strategi. Høringsutkastet er datert 22.4.2013.Vi er ikke kjent med at ny IT-strategi er fastsatt på det tidspunkt hvor denne rapporten skrives. Hedmark fylkeskommune utarbeidet strategi for kommunikasjon, revidert 1. mars. For detaljer knyttet til ovenstående dokumenter, viser vi til de aktuelle dokumentene. 18

7 Problemstilling 1 - Nasjonal satsning på IKT og vedtatt IT-strategi Problemstilling 1: I hvilken grad følger Hedmark fylkeskommune opp nasjonal satsning på IKT og vedtatt IT-strategi for fylkeskommunen? 7.1 Revisjonskriterier Revisjonskriterier skal begrunnes i/utledes av autoritative kilder innenfor det reviderte området. Autoritative kilder kan være lover, forskrifter, forarbeider, rettspraksis, politiske vedtak/mål/føringer, administrative retningslinjer/mål/føringer, statlige føringer/veiledere, andre myndigheters praksis, teori og reelle hensyn som vurderinger av hva som er rimelig/ formålstjenlig/effektivt. Revisjonskriteriene utledes med utgangspunkt i problemstillingene og danner grunnlaget for hva de innsamlede data vurderes opp mot. I og med at revisjonskriteriene er uttrykk for en norm eller et ideal for hvordan tilstanden bør være på området, danner kriteriene også utgangspunkt for revisjonens anbefalinger. Det vi har omtalt i dette avsnittet gjelder generelt, men gjentas ikke under revisjonskriterier for problemstilling to, tre og fire. Ved utledning av revisjonskriterier for problemstilling 1 har vi tatt utgangspunkt i: St.meld. nr. 17 Eit informasjonssamfunn for alle (2006-2007) enorge 2009 det digitale spranget (Moderniseringsdepartementet, 2009) Meld.St. 23 Digital agenda for Norge IKT for vekst og verdiskapning (2012-2013) ekommune 2012 lokal digital agenda (KS, 2012) Digitaliseringsstrategi 2013 2016 for kommuner og fylkeskommuner (KS) Overordnet IT-strategi 2006 2008 for Hedmark fylkeskommune. Oppdatert IT-strategi er under utarbeidelse jf. høringsutkast datert 22.04.2013. I St.meld. nr. 17 Eit informasjonssamfunn for alle pekes det på at IKT er grenseoverskridende og at IKT griper inn på alle sektorer og samfunnsområder. Videre fremkommer det at dersom det er vilje til koordinering, gir det store muligheter for gevinster ved å samordne utnyttelsen av samfunnets felles ressurser. Fornying og effektivisering av offentlig sektor skal bidra til bedre tjenester til innbyggerne og næringsliv. Det legges vekt på at universelt utformede løsninger skal foretrekkes, og at offentlig forvaltning skal ha gode og standardiserte løsninger som brukeren kan nå når han / hun selv ønsker det. Det legges videre vekt på at lærere og elever skal ha tilgang til PC og internett. Det er et uttalt mål å øke bruken av digitale læremidler. Norsk skole skal være en foregangsskole i bruk av IKT i undervisning og læring. Regjeringen har som ambisjon at brukerne skal møte en åpen, tilgjengelig og sammenhengende offentlig sektor som tilbyr helhetlige og fullstendige digitale tjenester gjennom gode selvbetjeningsløsninger. Regjeringen ønsker å frigjøre ressurser gjennom bruk av IKT, og legge til rette for en døgnåpen elektronisk forvaltning. Hovedprinsippet skal være etablering av tverrsektorielle fellesløsninger med felles arkitekturprinsipp for IKT-løsningene i offentlig sektor. Samtidig legger regjeringen vekt på IKT-trygghet og personvern. 19

I enorge 2009 det digitale spranget omtales følgende tre hovedtemaer: 1. Enkeltmennesket i det digitale Norge 2. Innovasjon og vekst i norsk næringsliv 3. En samordnet og brukertilpasset offentlig sektor I pkt. 3 En samordnet og brukertilpasset offentlig sektor står det at regjeringen har to hovedmål med moderniseringsarbeidet: 1. å gjøre borgernes møte med det offentlige enklere 2. å frigjøre ressurser for å styrke velferdstilbudet IT er et verktøy for å nå hovedmålene. Dokumentet inneholder mål knyttet til digital samhandling i offentlig sektor, bruk av åpne IT-standarder og åpen kildekode og sikre gevinstrealisering og nye måter å arbeide på. Detaljerte mål fra enorge 2009 er ikke nærmere omtalt her. I Meld.St. 23 Digital agenda for Norge IKT for vekst og verdiskapning finner vi daværende regjerings hovedmål som er at Norge som samfunn skal utnytte mulighetene IKT og internett gir for verdiskapning og innovasjon. Myndighetene skal normalt ikke favorisere bestemte teknologier, prosesser eller produksjonsmåter. Åpent, tilgjengelige, internasjonale standarder skal være utgangspunktet. Prinsipper for IKT-politikken er omtalt, herunder Norge på nett, Den digitale revolusjon og Fundamentet for vekst og gjennomføring. Offentlig IKT-politikk og IKT-planer må ses i sammenheng. Samarbeid mellom staten og kommunesektoren er viktig for å få etablert helhetlige elektroniske tjenester. KS-dokumentet ekommune 2012 er en videreføring av ekommune 2009 Det digitale spranget, og skal være en støtte for kommuner og fylkeskommuner i utviklingen av egne målsettinger og strategier for bruk av IT i tiden fremover. 7.1.1 ekommune 2012 Visjonen for ekommune 2012 er: Norske kommuner og fylkeskommuner skal være blant de fremste i verden på elektronisk innbyggerdialog, digitale tjenester og effektiv e-forvaltning. ekommune 2012 omtaler mål på en rekke områder. I tilknytning til foranalyse og diskusjoner knyttet til bestilling av prosjektet har kontrollutvalget, ut fra risiko og vesentlighetsbetraktninger vært opptatt av følgende temaer, jf. prosjektplan: 1. Strategi, ledelse og kompetanseutvikling, jf. kapittel 18 og 19 i ekommune 2012. 2. Samordning og standardisering av IKT løsninger, jf. kapittel 13 og 14 i ekommune 2012. 3. Tilgjengelighet og digitalisering innbyggerdialog og elektroniske tjenester, jf. kapittel 3 og 4 i ekommune 2012. 4. Spesiell satsning på IKT i forhold til fylkeskommunens oppgaver innen utdanning og helse, jf. kapittel 5 og 7 i ekommune 2012. 5. IKT - sikkerhet, jf. kapittel 11 i ekommune 2012. Dette forvaltningsrevisjonsprosjektet fokuserer således på ovenstående temaer. 20