Rambøll Norge AS Att. Dag Martinsen Postboks 383 1601 FREDRIKSTAD

Rambøll Norge AS Att. Dag Martinsen Postboks 383 1601 FREDRIKSTAD Juridisk avdeling Deres ref.: Vår ref.: 2015/8102 421.3 ADH Vår dato: 09.12.2015 Vedtak i klagesak - Fylkesmannen omgjør Råde kommunes vedtak om avslag på søknad om midlertidig bruksendring og dispensasjon fra reguleringsplan for etablering av akuttovernatting for asylsøkere - Nye Oven Leir, gbnr. 21/38 Vi viser til din klage datert 30.11.15, med tillegg i e-post av 07.12.15.. Klagen gjelder Råde kommunes avslag på søknad om midlertidig bruksendring av eksisterende bygg på Nye Oven Leir til akuttovernattingsmottak for asylsøkere, samt midlertidig dispensasjon fra reguleringsbestemmelsene for plassering av 20 campingvogner på eiendommen gbnr. 21/38. Vi mottok sakens dokumenter fra kommunen den 03.12.15. Etter midlertidig forskrift om unntak fra plan- og bygningsloven for innkvartering av personer som søker beskyttelse (asylsøkere) av 27.11.15 5 siste ledd skal vi avgjøre klagesaken innen en uke fra vi mottok saken. Fylkesmannens vedtak Fylkesmannen omgjør kommunens vedtak av 26.11.15 i sak 089/15, med tillegg i vedtak av 03.12.15 i sak 093/15, jf. fvl. 34 fjerde ledd. Nytt vedtak lyder: Bruksendringen Fylkesmannen gir tillatelse til midlertidig bruksendring av eksisterende bygg på Nye Oven Leier til akuttovernattingsmottak for asylsøkere, begrenset oppad til 69 personer. Tillatelse gis for inntil 4 måneders drift med tillegg av en uke fra dagens dato. Tillatelsen til den midlertidige bruksendringen gis på følgende vilkår: Betingelser i Arbeidstilsynets samtykke av 02.11.15 skal ivaretas. Tiltak som er beskrevet i e-post av 13.11.15, og som er vurdert av Mosseregionens interkommunale brann og redning (MIB) den 17.11.15, skal ivaretas slik MIB forutsetter før bygget tas i bruk til formål som omsøkt. Eventuelle utfordringer med avløpssituasjonen må løses slik at forurensningsloven er ivaretatt. Øvrige forutsetninger omtalt i rådmannens saksfremlegg til møte i Fast utvalg for miljø og teknikk 26.11.15 skal ivaretas av tiltakshaver. Besøk: Vogtsgate 17, Moss Post: Postboks 325 1502 Moss Sentralbord: 69 24 70 00 Faks: 69 24 70 01 Org.nr 974 760 460 E-post: fmospostmottak@fylkesmannen.no www.fylkesmannen.no/ostfold

Plasseringen av campingvogner på eiendommen Fylkesmannen gir midlertidig dispensasjon fra reguleringsbestemmelsene punkt i) under Fellesbestemmelsene i reguleringsplan Oventangen vest, vedtatt 19.06.03, for plassering av inntil 20 campingvogner som kan huse til sammen inntil 100 beboere, jf. plan- og bygningsloven 19-2 og 19-3. Den midlertidige dispensasjonen gis for inntil 4 måneder med tillegg av en uke fra dagens dato. Den midlertidige dispensasjonen gis på vilkår om at: Campingvognene skal plasseres innenfor areal regulert til allmennyttig formål, slik at de er til minst mulig sjenanse for naboer og andre berørte og i samsvar med branntekniske krav. Fylkesmannen gir midlertidig tillatelse til å plassere omsøkte campingvogner på eiendommen for inntil 4 måneder med tillegg av en uke fra dagens dato, jf. plan- og bygningsloven 20-4 første ledd bokstav c, jf. 20-1 første ledd bokstav j). Tiltakshaver har ansvar for at campingvognene ivaretar relevante tekniske krav, herunder blant annet brannkrav. Ansvarsrett Det gis ansvarsrett som ansvarlig søker som omsøkt, jf. rådmannens innstilling til Fast utvalg for miljø og teknikk. ***** Fylkesmannens vedtak er endelig, og kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven (fvl.) 28 tredje ledd. Du kan lese mer om begrunnelsen for vedtaket under avsnittet Fylkesmannens vurdering av saken nedenfor. Du finner en oversikt over dokumentene i saken i kommunens oversendelsesbrev. Vi anser at sakens dokumenter, digitale kart og bilder gir tilstrekkelig informasjon til at vi kan behandle klagen, jf. fvl. 17. Vi har derfor ikke funnet grunn til å se på eiendommen, eller innkalle partene i saken til befaring. For ordens skyld nevner vi at plan- og bygningsloven ikke påbyr befaring. Bakgrunnen for saken Ansvarlig søker, Rambøll Norge AS, søker på vegne av Stiftelsen Nye Oven Leir om midlertidig bruksendring av eksisterende bygg på eiendommen gbnr. 21/38 (Nye Oven Leir) til akuttovernatting for asylsøkere. Samtidig søkes det om dispensasjon fra reguleringsplanen Oventangen Vest for plassering av 2O campingvogner på eiendommen. Omsøkt plassering av campingvogner er i strid med reguleringsbestemmelsene («fellesbestemmelser») punkt i), som forbyr plassering av campingvogner i planområdet utenfor særskilt anvist campingområde. Det er planlagt at 69 asylsøkere skal overnatte i eksisterende bygg og 100 i campingvogner på eiendommen. På det meste vil det derfor kunne bo 169 asylsøkere på eiendommen.

Ansvarlig søker presiserer at: «Det søkes ikke om å etablere asylmottak, men akuttovernatting for flyktninger. Vi er forespeilet at beboerne vil bo fra 2 10 dager før de sluses videre til asylmottak et sted.» Det finnes ikke offentlige avløpsledninger i området. Utslippstillatelse for Oven Leirsted, gbnr. 21/38, ble gitt av kommunen 05.01.11, sak 026/10 på visse vilkår. Flere av naboene har kommet med merknader til søknaden. Merknadene knytter seg blant annet til sanitæranlegg, hvilke aktiviteter asylsøkerne skal sysselsettes med, manglende offentlig kommunikasjonstilbud til stedet, hvilke vaktordninger som planlegges, støy, trafikk, renovasjon, samt hvem som er ansvarlig for eventuelle skadeverk, tyverier etc. For nærmere detaljer viser vi til uttalelsene i sin helhet. Miljøvernavdelingen hos Fylkesmannen har uttalt seg til søknaden, og skriver i brev av 03.11.15 at de overlater saken til de kommunale myndighetene som har best oversikt over forholdene på stedet. Miljøvernavdelingen fremhever at Oven er et område som spesielt på sommerhalvåret blir mye brukt av allmennheten til ferier og andre typer friluftsliv. Omsøkt eiendom ligger i et område som den antar er mindre brukt av allmennheten. Lokaliteten ligger et stykke fra sjøen, og det er godt utviklet vei- og stisystem ellers i området. Miljøvernavdelingen kan derfor ikke se at tiltaket, dvs. plasseringen av 20 campingplasser på eiendommen, vil medføre vesentlige ulemper for allmennhetens interesser i strandsonen på stedet, særlig sett hen til at dispensasjonen er midlertidig. Fylkeskommunen skriver i brev av 05.11.15: «Siden framtidens behov for akutte overnattingsmuligheter for flyktninger er svært usikker, bør Råde kommune ta høyde for at det vil oppstå et behov for å håndtere bruksendringen på nye Oven leir på nytt og i et mer langsiktig perspektiv. Det blir da svært viktig å få en grundig vurdering av mer permanente behov og tiltak som følge av disse, for å sikre både barn- og unges oppvekstsvilkår, universell utforming, grønnstruktur, eventuelle kulturminner og forholdet til infrastruktur og et godt naboskap. Østfold fylkeskommune anbefaler derfor å sette som vilkår for dispensasjonen at den midlertidige bruksendringen begrenses til maksimalt 6 måneder. I tillegg har blant annet kommuneoverlegen i Råde kommune, Miljørettet helsevern i Mossedistriktet og Mossregionens Interkommunale Brann og Redning (MIB) uttalt seg til søknaden. Med knapt flertall (4 mot 3) og i strid med rådmannens innstilling avslo Fast utvalg for miljø og teknikk 26.11.15 søknad om dispensasjon fra reguleringsplanen, jf. pbl. 19-2. Vedtaket lyder: «Lokasjonen er ikke ansett som egnet, da det ikke er kollektivtrafikk mot Oven. Veien mot Oven er smal og svingete, uten belysning, og en øket trafikk av fotgjengere ansees som trafikkfarlig. Det vil for beboerne i området oppleves som utrygghet, og med opplevelser av mer og annerledes støy.» Ytterligere begrunnelse er ikke gitt. Utvalget vurderte ikke søknad om bruksendring av eksisterende bygg på eiendommen. I klagen skriver Rambøll Norge AS: «Det er vår oppfatning at begrunnelsen for vedtaket ikke er holdbar, og følgelig at vedtaket må gjøres om:

Slik saken står tidsmessig, ser vi oss nødt til å be om: 1) At vedtaket gjøres om, eller 2) At saken oversendes Fylkesmannen i Østfold for overprøving, 3) Dessuten; - at tidligere omtalte datoer tilpasses, slik at midlertidig bruksendring blir gyldig for 4 måneder, med tillegg for én uke til å etablere virksomheten.» Fast utvalg for miljø og teknikk behandlet klagen den 03.12.15. I strid med rådmannens innstilling opprettholdt utvalget sitt tidligere vedtak med et knapt flertall (4 mot 3). I tillegg avslo utvalget søknad om midlertidig brukstillatelse på bakgrunn av kommunelegens uttalelse om helse, miljø og sikkerhet. I tillegg til tidligere begrunnelse for avslag på søknad om dispensasjon, tilføyde utvalget: «I medhold av PBL paragraf 19-2 anses ulemper knyttet til konsekvenser rundt Helse, Miljø, Sikkerhet og tilgjengelighet å være vesentlig større enn fordelene. 20 campingvogner skal huse 100 av de 169 asylsøkere. Miljørettet helsevern påpeker at campingvogner ikke anses egnet for eldre og syke, barnefamilier eller enslige mindreårige. Erfaringer fra ankomstsenteret og andre mottak er at det vil være et sammensatt bilde av personer som kommer. Og av de som kommer vil det være både syke, eldre og barnefamilier. Søknaden om dispensasjon for Oven leir avslås da Råde kommune anser ulempene større enn fordelene ved en etablering av midlertidig akuttmottak.» Saken ble deretter oversendt Fylkesmannen for endelig avgjørelse. Vi refererer ikke ytterligere fra sakens dokumenter, kommunens vurderinger eller klagers anførsler, fordi vi forutsetter at disse er kjent for partene i saken. Fylkesmannens vurdering av saken Vi legger til grunn at Rambøll Norge AS, som ansvarlig søker, har klagerett, og at klagen er kommet inn i rett tid, jf. fvl. 28 og 29. Vilkårene for å behandle saken er dermed oppfylt. Som klageinstans kan Fylkesmannen prøve alle sider av saken, herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Vi skal vurdere de synspunkter som fremkommer i klagen, og kan også ta opp andre forhold, jf. fvl. 34 annet ledd. Fylkesmannen kan treffe nytt vedtak i saken, eller oppheve kommunens vedtak og sende saken tilbake til kommunen for helt eller delvis ny behandling, jf. siste ledd. Fylkesmannen skal legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn. I forarbeidene til plan- og bygningsloven, Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 139, er det slått fast at vurderingene i 19-2 annet ledd ikke hører inn under kommunens frie skjønn. 1. Rettslig utgangspunkt Bygningsmyndighetene må ha hjemmel i plan- og bygningsloven for å kunne avslå en søknad om byggetillatelse. Dette følger av legalitetsprinsippet i plan- og bygningsretten. Søknaden i denne saken kan derfor bare avslås dersom tiltaket er i strid med materielle bestemmelser i plan- og bygningsloven, arealformål eller juridisk bindende bestemmelser i gjeldende kommuneplan eller reguleringsplan. 2. Søknadsplikt Bruksendring av eksisterende bygg på Nye Oven Leir til akuttovernatting for asylsøkere er søknadspliktig etter pbl. 20-2, jf. 20-1 første ledd bokstav d.

Plassering av 20 nye campingvogner på eiendommen, for en periode for mer enn 2 måneder, men under 2 år, er søknadspliktig etter pbl. 20-2 og 20-4 første ledd bokstav c), jf. 20-1 første ledd bokstav j. 3. Tiltakets forhold til plan Eiendommen ligger i et område som i kommuneplanens arealdel, vedtatt 21.06.11, er avsatt til bebyggelse og anlegg med underformål offentlig eller privat tjenesteyting. I reguleringsplan for Oventangen vest, vedtatt 19.06.03, er eiendommen regulert til byggeområde med underformål allmennyttig formål. Vi er enig med kommunen i dens vurdering av at bruksendring av eksisterende bygg til akuttovernatting for asylsøkere er i samsvar med planformålet. Videre vil plasseringen av campingvogner, til bruk som akuttovernatting for asylsøkere, i området regulert til allmennyttig formål være i samsvar med planformålet. I reguleringsbestemmelsene bokstav i), under avsnittet «fellesbestemmelser» står det: «Campingvirksomhet (telt, campingvogn, bobil o.l.)er ikke tillatt utenfor planområdet med unntak for særskilt anvist campingområde.» Plasseringen av 20 campingvogner på eiendommen er i strid med denne bestemmelsen. Tiltaket forutsetter derfor at det gis dispensasjon fra fellesbestemmelsene bokstav i) i reguleringsplanen, jf. pbl 19-2, jf. 1-6. Vi vil nedenfor under punkt 4 kort redegjøre for Kommunal- og moderniseringsdepartementets utgangspunkter ved behandling av søknad om asylmottak, i dette tilfellet akuttovernatting for asylsøkere. Videre vil vi under punkt 5 vurdere om det kan gis midlertidig bruksendring av eksisterende bygg på Nye Oven Leir som omsøkt, for deretter under punkt 6 vurdere om det kan gis tillatelse til å plassere 20 campingvogner midlertidig på eiendommen. Under dette punktet vil vi først vurdere om vilkårene for å innvilge dispensasjon fra overnevnte reguleringsbestemmelse er oppfylt (punkt 6.1). Deretter vil vi vurdere om det for øvrig kan gis tillatelse til å plassere omsøkte campingvogner på eiendommen (punkt 6.2). Til slutt vil vi under punkt 7 begrunne hvorfor vi velger å innvilge tillatelsen midlertidig inntil fire måneder med tillegg av en uke fra dags dato. 4. Generelt om behandling av søknader om akuttovernattingsmottak I rundskriv H-4/15 redegjør Kommunal- og moderniseringsdepartementet for regelsituasjonen rundt kommuners saksbehandling av asylmottak etter plan- og bygningsloven. I punkt 1.5 om formålet med rundskrivet skriver departementet: «Departementet er kjent med at kommuner i en del tilfeller avslår søknader om etablering av asylmottak blant annet under henvisning til at krav i plan- og bygningslovgivningen ikke er oppfylt. I mange tilfeller vil de forhold som kommunen peker på som avslagsgrunn, kunne avhjelpes gjennom å stille vilkår til tillatelsen. Et viktig formål med dette rundskrivet er derfor å understreke at det er nødvendig å tillegge hensynet til de samfunnsmessige interessene som ligger i å etablere asylmottak, betydelig vekt ved behandlingen av søknad om dispensasjon fra plan og/eller tillatelse til bruksendring etter plan- og bygningsloven. Dette er sentralt for å kunne oppfylle nasjonale og internasjonale forpliktelser til å ta imot og innkvartere asylsøkere.» [ ]

«Departementet ønsker videre å understreke at etnisitet, kjønn, religion, menneskelig atferd eller egenskaper ved beboere, frykt for mulig uønsket oppførsel og lignende forhold ikke er relevant å legge vekt på ved behandlingen av dispensasjon og/eller bruksendring. Den juridiske vurderingen og praktiseringen av plan- og bygningsloven må uavhengig av type tiltak som ønskes etablert, basere seg på en objektiv, forutsigbar og konsistent vurdering.» 5. Bruksendring av eksisterende bygg på Nye Oven Leir I vedtak av 26.11.15 vurderte ikke Fast utvalg for miljø og teknikk om det skulle gis midlertidig bruksendring av eksisterende bygg på eiendommen. Utvalget tok kun stilling til søknaden om dispensasjon for plassering av campingvognene, og avslo denne. Utvalget har med dette ikke vurdert hele søknaden. Dette er en saksbehandlingsfeil. Vi har imidlertid, under tvil, kommet til at feilen ikke har hatt betydning for resultatet, jf. forvaltningsloven 41. I vurderingen har vi lagt vekt på at utvalget i den forberedende klagebehandlingen har tatt stilling til søknad om bruksendring og avslått denne. Selv om ansvarlig søker/tiltakshaver skulle vært gitt klagerett på dette avslaget, som er et nytt enkeltvedtak, er det ikke tvilsomt at også dette avslaget påklages av Rambøll Norge AS. Videre vil vi påpeke at utvalgets begrunnelse for å avslå søknad om midlertidig bruksendring er mangelfull, jf. fvl. 25. Utvalget skriver kun: Søknad om midlertidig bruksendring avslås på bakgrunn av kommunelegens uttalelse om helse, miljø og sikkerhet. Hva utvalget nærmere har vektlagt i vurderingen, gir begrunnelsen ingen holdepunkter for. Da vi finner saken tilstrekkelig opplyst til at vi kan fatte vedtak i saken, ser vi ikke grunn til å oppheve kommunens vedtak og sende det tilbake for ny behandling. Relevante temaer ved denne bruksendringssøknaden er blant annet hensynet til sanitæranlegg, trafikk og brannsikkerhet. I rundskriv H-4/15 skriver departementet under punkt 6 om hvilke tekniske krav som gjelder for asylmottak: «Det finnes ikke spesifikke tekniske krav for asylmottak. Det må derfor tas utgangspunkt i kravene som følger av plan- og bygningslovgivningen og annen relevant lovgivning, og til fastsatte krav på spesifikke områder som el-tilsyn, brannsikkerhet mv. UDI stiller krav om boforhold, fellesarealer og brannsikkerhet til driftsoperatører for mottak.» (se UDIs «Krav til innkvarteringstilbud til ordinære statlige mottak) «Ved bruksendring vil alle materielle (og tekniske) krav som et utgangspunkt slå inn for hele byggverket15. Kommunen har imidlertid en viss anledning til å fravike tekniske krav etter plan- og bygningsloven 31-2 fjerde ledd, dersom de mener dette er forsvarlig.» I tillegg gjør midlertidig forskrift av 27.11.15 om unntak fra plan- og bygningsloven for innkvartering av personer som søker beskyttelse 6 unntak fra visse bestemmelser i byggteknisk forskrift for midlertidig bruksendring av byggverk og plassering av midlertidige byggverk til innkvartering av asylsøkere. Videre skriver departementet under punkt 8.1 og 8.2 om betydningen av samfunnsmessige interesser ved behandling av søknad om tillatelse: «Tradisjonelt har det på plan- og bygningsrettens område blitt lagt størst vekt på bygningsmessige krav, forholdet til teknisk infrastruktur (vei, vann og avløp) og reguleringsmessige forhold i forbindelse med søknad om bruksendring og dispensasjon.

Dette innebærer likevel ikke at samfunnsmessige interesser er uten betydning, jf. også punkt 1.5 ovenfor.» «Er det aktuelle tiltaket i strid med plan eller materielle, herunder tekniske, krav i regelverket, har bygningsmyndighetene i utgangspunktet adgang til å avslå tiltaket. Dette kan føre til en situasjon hvor Norge ikke er i stand til å oppfylle forpliktelser om å ta imot asylsøkere og tilby dem tilfredsstillende boforhold. Det er generelt viktig for Norge å overholde nasjonale og internasjonale forpliktelser. Det vil derfor kunne være nødvendig å tillegge dette hensynet betydelig vekt ved behandlingen av søknad om tillatelse etter plan- og bygningsloven. Som utgangspunkt bør derfor bygningsmyndighetene kunne vise til omfattende negative konsekvenser for lokalmiljøet, eventuelt omfattende tekniske hindringer, for å kunne vektlegge slike konsekvenser sterkere enn de samfunnsmessige interesser som ligger i at Norge kan følge sine forpliktelser til å ta imot og innkvartere asylsøkere. Og jo nærmere opp til tidligere bruk driften av et mottak ligger, desto mer bør det kreves av begrunnelsen for å avslå en søknad om bruksendring eventuelt søknad om dispensasjon. Departementet minner i denne forbindelse om at tekniske/fysiske hindringer og påvirkning på lokalmiljøet langt på vei kan reduseres ved kommunens adgang til å stille vilkår, se punkt 7 ovenfor.» Sanitæranlegget Det finnes ikke offentlige avløpsledninger i området. Utslippstillatelse for Oven Leirsted, gbnr. 21/38, ble gitt av kommunen 05.01.11, sak 026/10 på visse vilkår. Det følger av sakens dokumenter at det 13.01.10 ble inngått avtale mellom naboeiendommen Oven Camping og D.F.E.F. Ovenleiren (og alle etterfølgende eiere av gbnr. 21/38 og 49) om mottak av avløp fra gbnr. 21/38 og 49 til Oven Camping sitt Biovac anlegg. Råde IL drifter Oven Camping, og har i sin uttalelse til søknaden fremmet bekymring for om anlegget vil tåle en bruk som omsøkt. Dersom tillatelse gis, ber de om at antallet asylsøkere reduseres til 69, som er i samsvar med avtalen de har med Nye Oven Leir, fra og med 15.03.16. Brukerne av Oven Camping begynner da sin sesong. I merknadene til uttalelsene til søknaden skriver Rambøll AS: «Avtalen med RIL er ikke begrenset til 69 personer slik det kan oppfattes i henvendelsen fra RIL. Derimot har det vært mangel ifm feil ved styringsenhet ved kloakkpumpestasjon. Dette er nå utbedret..[ ] Ettersom feil nå er rettet, er det lite sannsynlig at det vil oppstå problemer med anlegget. Oven Leir har likevel sikret seg særlig avtale med Pettersen & Pinnerød AS, slik det fremkommer av vedlegg 9» Når det gjelder perioden 15. mars til 15. oktober, skriver Rambøll AS: «Oven Leir har avtale med RIL som forplikter begge parter. Det er slett ikke slik at det ligger en begrensning på Oven Leir om at de kun får innkvartere 69 personer. Oven Leir har arrangert leir og stevner med opp til det dobbelte antall av det vi nå snakker om.» Rådmannen skriver i saksfremlegget til møtet i utvalget: «Utfra den dokumentasjon som foreligger ser det ut til at det finnes en inngått avtale om mottak av avløp fra Nye Oven leir til Råde IL sitt Biovac anlegg som dekker det kapasitetsbehovet som Nye Oven leir har, forutsatt at de forhold som ikke har fungert er bragt i orden. Det foreligger dokumentasjon på dette fra ansvarlig søker, mens Råde IL

ikke har dokumentert at det motsatte er tilfellet. Rådmannen forutsetter derfor at kapasiteten på avløpsanlegget er dekkende for det behovet som er for opp til 4 måneders drift, og at Nye Oven leir iverksetter nødvendig tilsyn for å påse at Forurensningslovens krav ivaretas. Hvis det oppstår forhold i strid med Forurensningsloven må tiltakshaver ordne opp i dette og eventuelt etablere alternative toalettmuligheter med lovlige og forsvarlige tømmeordninger.» Kommuneoverlegen i Råde kommune skriver i brev av 02.12.15: «Toaletter: Bruk og slitasje. En uhensiktsmessig bruk av toaletter får konsekvenser for alle brukere av samme sanitærsystem. Konkret vil en tendens til å bruke vannflasker til intimhygiene etter toalettbruk føre til større behov for vedlikehold og fjerning av tomflasker fra sanitær/kloakksystemet. Det er sannsynlig at fellesbrukere på samme biovac-anlegg vil få betydelig ulempe.» Til dette skriver Rambøll AS i e-post av 07.12.15: «Dette er positivt feil! Vi har et fullstendig eget lukket sanitæranlegg med oppsamlingstanker, og med overpumping av avløpsvann til BIOVAC renseanlegg iht. privatrettslig avtale med eier av anlegget. Alle insinuasjoner om at tomflasker i avløpet vil kunne pumpes over til nabo, Råde IL, er teknisk umulig. Vi har i vår søknad også dokumentert at vi har en løsning for oppsuging og bortkjøring av avløpsvann til kommunalt renseanlegg dersom kapasiteten på anlegget skulle vise seg å være for lav. Vi har også en svært høy bemanningsgrad (17 stillinger) fordi vi er forberedt på å drive en utstrakt opplærings- og informasjonsvirksomhet mot våre beboere, også hva angår toalettbruk.» Det er ikke tvilsomt at Råde IL og tiltakshaver (ansvarlig søker) er uenige om kapasiteten til avløpsanlegget. Selv om det kan knyttes noe usikkerhet til hvorvidt avløpsanlegget er dimensjonert for en slik bruk som omsøkt, legger vi, som rådmannen, til grunn at kapasiteten på avløpsanlegget er dekkende for det behovet som er for opp til 4 måneders drift. Vi forutsetter videre at tiltakshaver iverksetter nødvendig tilsyn for å påse at forurensningslovens krav ivaretas. Som presisert av rådmannen, må tiltakshaver, dersom det oppstår forhold i strid med forurensningsloven, ordne opp i dette og eventuelt etablere alternative toalettmuligheter med lovlige og forsvarlige tømmeordninger. Brannhensyn I innstillingen til utvalget skriver rådmannen: «Et sentralt tema i en bruksendring til dette formålet er vurdering av brannsikkerheten med vekt på personsikkerheten. Rådmannen kan ikke se at det i noen av rundskrivene som kommunen har fått i høst, er lempet på kravene gitt i lov eller forskrift, og anser tvert i mot at dette er et særdeles viktig punkt særlig sette i lys av de hendelser som har skjedd på etablerte eller planlagte mottak denne høsten. Det ble gjort en brannteknisk vurdering i forbindelse med søknadsprosessen i 2009/2010, som sist er revidert i 2010 av Michael Blumlein, rådgiver i byggesaker spesialist i brannteknikk. Basert på denne og tilsynsrapporter fra MIB samt en tilbakemelding fra MIB i epost av 03.11.15 i første fase av søknadsprosessen, har brannteknisk rådgiver hos Rambøll gjort en vurdering av brannrelaterte forhold. Han peker på at det er forskjell mellom hva som skal ivaretas i byggesaken etter PBL og brannloven når bygget tas i bruk. Dette er et forhold som rådmannen er klar over, men anser det som viktig at blir sett i sammenheng slik at tiltakshaver får en så forutsigbar prosess som mulig i både søknads- og bruksfasen. Forholdene etter de ulike lovverkene er også beskrevet i KMD sitt rundskriv H-4/15. I KMD sitt brev av 22.10.15 omhandles

også brannvesenets rolle i søknadsprosessen og kommunene oppfordres til å samarbeide med brannvesenet i disse sakene. Kommunen har hatt en tett dialog md MIB i denne saken. I brevet fra KMD skriver de at: Dersom brannvesenet mener at brannsikkerheten i bygget er godt nok ivaretatt, bør dette være tilstrekkelig som dokumentasjon. MIB vurdert har vurdert innsendt dokumentasjon og bekrefter i epost av 17.11.15 vedlagt brev at: «Brannvesenet har 16.november 2015 mottatt skriftlig tilbakemelding fra brannteknisk rådgiver angående tilsynsrapport av 11.november 2015. Under forutsetning av at avvik og anmerkninger blir håndtert som i tilbakemelding, finner brannvesenet at tilbakemeldingen er akseptabel.» Videre bekrefter de i epost samme dag at: «Tilbakemelding vedrørende brannteknisk vurdering er sendt i form av aksept av tilsynsrapport for Oven Leir, av 11.november 2015.» Når det gjelder etablering av overnattingsteder for personer som ikke skal være beboere over et lengre tidsrom og/eller hvor det er språklige barrierer for å ivareta personsikkerheten, stilles det særlige krav hva gjelder vurderingen av brannsikkerheten. Rådmannen anser at forholdene rundt dette med brannsikkerhet er ivaretatt forutsatt at avvik og anmerkninger blir håndtert som i tilbakemelding fra Rambøll sin branntekniske rådgiver mottatt 16.11.15, datert 13.11.15.» Rådmannen har gjort en grundig redegjørelse av hvorvidt brannsikkerheten anses ivaretatt. Som kommunen, viser vi til brev fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet av 22.10.15, hvor departementet uttaler: «Dersom brannvesenet mener brannsikkerheten i bygget er godt nok ivaretatt, bør dette være tilstrekkelig som dokumentasjon». Vi tiltrer rådmannens vurderinger og har ikke ytterligere kommentarer. Helse, miljø og sikkerhet Fast utvalg for miljø og teknikk har i den forberedende klagebehandlingen avslått søknad om midlertidig bruksendring da hensynene til helse, miljø og sikkerhet ikke er tilfredsstillende. I rundskriv H-4/15 under punkt 6.3 står det: «Krav til helseforhold i asylmottak er regulert i folkehelseloven og forskrift 25. april 2003 nr. 486 om miljørettet helsevern. Kravene vil være de samme uavhengig av hvilken type asylmottak det er snakk om. Det stilles krav om at virksomhet og eiendom skal drives på en helsemessig tilfredsstillende måte, slik at det ikke medfører fare for helseskade eller helsemessig ulempe. Forskrift om miljørettet helsevern stiller blant annet krav til inneklima, renhold, sanitære anlegg og forebygging av skader og ulykker. Det stilles også krav om at institusjoner og virksomheter skal sikre et godt sosialt miljø.» [ ] «Kommunen fører tilsyn med kravene i regelverket, uavhengig av om asylmottaket drives av kommunale eller private operatører. Kommunen kan i sin tilsynsvirksomhet gi pålegg om retting, stansing m.v.» Det følger av ovennevnte at hvorvidt helseforholdene er tilfredsstillende på akuttmottaket, skal vurderes etter folkehelseloven og forskrift om miljørettet helsevern, ikke plan- og bygningsloven.

Når det gjelder arbeidsmiljøet på akuttmottaket, har arbeidstilsynet den 02.11.15 gitt midlertidig samtykke til bruksendringen, jf. arbeidsmiljøloven 18-9 på visse vilkår. Når det gjelder øvrige konsekvenser av en bruksendring som omsøkt, som trafikkutfordringer og støy, viser vi til rådmannens vurderinger i saksfremstillingen til utvalget, som vi tiltrer. Naboene har i sine merknader også stilt spørsmål til vaktordninger og hvem som er ansvarlig for eventuelle hærverk ol. Dette er problemstillinger som ikke reguleres av plan- og bygningsloven, og vi tar derfor ikke nærmere stilling til dette. 6. Plasseringen av 20 campingvogner på eiendommen 6.1 Søknad om dispensasjon Det følger av overnevnte at plasseringen av 20 campingvogner på eiendommen er i strid med reguleringsbestemmelsene punkt i) i «Fellesbestemmelsene» og avhengig av dispensasjon for å kunne tillates, jf. pbl. 19-2. Generelt om vilkårene for dispensasjon Plan- og bygningsmyndighetene kan gi dispensasjon, men bare dersom vilkårene i pbl. 19-2 er oppfylt. Det første vilkåret er at de hensyn som ligger til grunn for lovens formålsparagraf eller den/de bestemmelser det er aktuelt å dispensere fra, ikke blir vesentlig tilsidesatt. Det andre vilkåret er at fordelene ved dispensasjon må være klart større enn ulempene. Miljøverndepartementet uttaler i forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) side 242, at det må foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon i den enkelte sak. Spørsmålet om å dispensere fra planer reiser særlige spørsmål. Planer er blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess, og er vedtatt av kommunens øverste folkevalgte organ, kommunestyret. De omhandler konkret vurderte forhold knyttet til arealutnyttelsen innenfor et bestemt område, og det skal derfor ikke være en kurant sak å fravike disse. Dispensasjoner vil lett kunne undergrave planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag. Ut fra hensyn til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen er det viktig at endringer av planene ikke skjer gjennom enkeltdispensasjoner. Kommunen har adgang til å gi midlertidig dispensasjon, jf. plan- og bygningsloven 19-3. At det er snakk om et midlertidig tiltak, kan være et moment som taler for dispensasjon, men vil normalt ikke i seg selv være tilstrekkelig til å begrunne dispensasjon fra lovens regler. Dispensasjonsvurderingen Det er altså to vilkår som må være oppfylt for at dispensasjon kan innvilges. For det første må hensynene bak forbudet mot å plassere campingvogner på eiendommen ikke bli vesentlig tilsidesatt. Videre må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Blir hensynene bak forbudet vesentlig tilsidesatt? Første spørsmål er om hensynene bak forbudet mot å plassere flere campingvogner i området blir vesentlig tilsidesatt ved at det innvilges midlertidig dispensasjon for plassering av 20 campingvogner til bruk som akuttovernatting for asylsøkere. Formålet bak reguleringsbestemmelsen kan utledes noe fra planbeskrivelsen til reguleringsplanen av 22.11.02, sist revidert 24.11.13. Det fremkommer her at friluftsinteressene i strandsonen var et vektig hensyn ved vedtakelse av reguleringsplanen. Blant annet ble det fra miljøvernavdelingen hos Fylkesmannen i Østfold presisert at avgrensningen mellom camping og friluftsområder er viktig, og at det derfor ikke er ønskelig

med ytterligere campingvirksomhet innenfor planområdet enn det som er særskilt anvist i planen. Det er ikke tvilsomt at hensynene bak bestemmelsen vil bli tilsidesatt ved en dispensasjon som omsøkt. På bakgrunn av en helhetsvurdering mener vi imidlertid at hensynene ikke blir vesentlig tilsidesatt. I vurderingen har vi lagt vekt på at plasseringen av campingvognene er for et begrenset tidsrom, og ikke i sommersesongen da området brukes mest av allmennheten. Da bakgrunnen for søknaden er såpass ekstraordinær, vil den heller ikke gi uheldig presedensvirkninger for tilsvarende områder i Råde kommune. Det er et akutt behov for bosted for asylsøkere som kommer til landet, og det er viktig å få på plass overnattingsmuligheter så raskt som mulig. En endring av reguleringsplanen vil derfor være altfor omfattende og tidskrevende. Er fordelene klart større enn ulempene? For å kunne gi dispensasjon, er det ikke tilstrekkelig at hensynene bak byggeforbudet ikke blir vesentlig tilsidesatt. Fordelene ved å gi dispensasjon, må også være klart større enn ulempene. Det er først og fremst samfunnsmessige fordeler, og særlig arealdisponeringshensyn, som må tillegges størst vekt i denne vurderingen. Personlige fordeler for søker er også relevant, men har klart mindre betydning i en dispensasjonsvurdering. I forarbeidene til loven står det at det kreves en klar overvekt av hensyn som taler for å gi dispensasjon. Det er ikke nok i seg selv at ulempene er små. Det må kunne vises til relevante fordeler som er klart større enn ulempene. Utvalget har i sin begrunnelse for å avslå søknad om dispensasjon fra reguleringsbestemmelsen vist til at campingvognene ikke er egnet for eldre, syke, barnefamilier og enslig mindreårige. Hvorvidt campingvognene er egnet for beboelse er ikke relevant ved vurderingen av om det kan plasseres campingvogner på eiendommen. Relevante ulemper er om campingvognene fremstår som privatiserende element i strandsonen, til fortrengsel for friluftsinteressene i området. I følge miljøvernavdelingen hos Fylkesmannen vil allmennheten i mindre grad bli berørt av en dispensasjon som omsøkt, da området campingvognene skal plasseres i er lite brukt av allmennheten, eiendommen ligger et stykke fra sjøen, og det er godt utviklet vei- og stisystem ellers i området. Manglende kollektivtilbud mot Oven kan imidlertid til en viss grad være en relevant ulempe, i og med at flere campingvogner kan gi økt behov for transportmuligheter. Likevel kan vi ikke se at dette er en vektig ulempe, særlig med tanke på at hver enkelt asylsøker i utgangspunktet ikke skal bo på mottaket mer enn noen dager. Det at dispensasjonen gis midlertidig, vil bøte på ulempene en dispensasjon vil gi i denne saken. Videre vil vilkåret om at campingvognene skal plasseres innenfor areal reguler til allmennyttig formål - for slik være til minst mulig sjenanse for naboer og andre berørte og i samsvar med branntekniske krav til en viss grad bøte på ulempene plasseringen vil ha for omkringliggende eiendommer. Når det gjelder fordelene, har en dispensasjon i denne saken utvilsomt samfunnsmessige fordeler. Det er et akutt behov for mottaksplasser til asylsøkere som ankommer Norge. Uttalelsene fra kommunal- og moderniseringsdepartementet i rundskriv H 4/15 er tydelig på dette. Vi viser her til sitat fra rundskrivets punkt 8.1 og 8.2 ovenfor. Etter en samlet vurdering finner vi derfor at fordelene er klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Begge vilkårene i pbl. 19-2 er oppfylt, og midlertidig dispensasjon fra reguleringsbestemmelse punkt i) kan gis, jf. pbl. 19-2 og 19-3.

6.2 Kan det for øvrig gis tillatelse til å plassere campingvogner som omsøkt? Utvalget mener campingvognene ikke er egnet for eldre og syke, barnefamilier eller enslige mindreårige. Vi legger til grunn at campingvognene som skal benyttes vil gi tilfredsstillende boforhold i den begrensede perioden asylsøkerne skal bo der. I følge ansvarlig søker skal asylsøkerne i utgangspunktet ikke bo i campingvognene i mer enn to til ti dager. I tillegg bemerker vi at forskrift om miljørettet helsevern regulerer krav til boforhold, og at kommunen har tilsyn med at forskriften overholdes. Et relevant spørsmål ved vurderingen av tiltaket på bakgrunn av plan- og bygningsloven er hvilke tekniske krav som gjelder for en campingvogn. Kommunal- og moderniseringsdepartementet skriver i tolkningsuttalelse av 05.02.15: «Plan- og bygningsloven, og TEK10, har kun generelle regler som gjelder for byggverk. Det er ikke utarbeidet egne spesialregler som gjelder for ulike typer byggverk på en campingplass, som eksempelvis campingvogn, spikertelt og villavogner. Utgangspunktet etter plan- og bygningslovgivningen er som følger: - For tiltak som skal stå midlertidig, dvs. fra 2 mnd og inntil 2 år, så gjelder de materielle reglene i loven så langt de passer. I forarbeidene til plan- og bygningsloven, Ot. prp. nr. 45 (2007-2008) er dette presisert noe nærmere i 2.5.5: Regler om brannkrav, avstandskrav, tilgjengelighet, miljøforhold og arkitektonisk utforming er eksempler på bestemmelser som i utgangspunktet får anvendelse på midlertidige innretninger. Regler om brannkrav og plassering av tiltak kan til en viss grad være relevant for dette tiltaket. Vi finner imidlertid ikke grunn til å vurdere dette nærmere. Vi viser her til plan- og bygningsloven 21-4 andre ledd som sier at: «Kommunen skal i saksbehandlingen legge til grunn tiltakshavers eller det ansvarlige foretakets opplysninger om tiltaket oppfyller tekniske krav». Vi legger derfor til grunn at brannhensyn og andre relevante tekniske krav vil bli ivaretatt av tiltakshaver og ansvarlig søker. Videre vil vilkåret om at campingvognene skal plasseres innenfor areal regulert til allmennyttig formål, for å være til minst mulig sjenanse for naboer og andre berørte og i samsvar med branntekniske krav, også til en viss grad ivareta disse hensynene. 7. Tillatelsens varighet Bruksendringstillatelsen, den midlertidige dispensasjon og tillatelsen til å plassere campingvogner på eiendommen gis for inntil 4 måneder med tillegg av en uke til å etablere virksomheten, regnet fra dags dato. Dette er i samsvar med klagers anførsel i brev av 30.11.15. I vurderingen har vi lagt vekt på at rådmannen i forbindelse med klagebehandlingen ikke hadde motforestillinger til dette. Videre fremgår det av vilkår satt til bruksendringstillatelsen at tiltakshaver er ansvarlig for at eventuelle utfordringer med avløpssituasjonen løses slik at forurensningsloven er ivaretatt. Vi legger med dette til grunn at utfordringer med avløpsanlegget er tilstrekkelig ivaretatt. I vurderingen har vi også lagt vekt på uttalelsen fra Rambøll Norge AS i e-post av 07.12.15, jf. ovenfor.

8. Konklusjon Fylkesmannen har kommet til at kommunens vedtak må omgjøres. Vi finner, i motsetning til kommunen, at vilkårene for å innvilge dispensasjon er oppfylt. Som det fremgår ovenfor mener vi at hensynene bak reguleringsbestemmelsen ikke blir vesentlig tilsidesatt ved at det innvilges dispensasjon. Videre er fordelene klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Vi finner også at søknad om midlertidig bruksendring av eksisterende bygg på eiendommen og søknad om plassering av 20 campingvogner midlertidig på eiendommen kan innvilges. I vurderingene har vi lagt særlig vekt på Norges nasjonale og internasjonale forpliktelser til å ta imot og innkvartere asylsøkere som kommer til Norge. Med hilsen Katrine Bjørnstad e.f. direktør Anne Danielsen Haugland seniorrådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent Kopi til: Råde IL v/ nestleder Åse og Harald Bjartan Niels Høeghsvei 17 B 2010 STRØMMEN Anders Oven Borggata 67 1608 FREDRIKSTAD Råde kommune Postuttak 1640 Råde Aase Viljugrein Åsheimveien 137 1476 RASTA