Hvor effektiv er norsk jordbrukspolitikk? Ivar Gaasland, Samfunns- og næringslivsforskning, Bergen 25. November 2010 Seminar, SLF og NILF
Bakgrunn (1) Doktorgradsavhandling: Essays on the inefficiency of Norwegian agricultural policy Medieoppslag Landbruksstøtten kan reduseres med 60 % (Nationen, 16.9) Denne osten koster en milliard (Nettavisen, 14.9)
Bakgrunn (2) Artikler Multifunctionality of agriculture: an inquiry into the complementarity between landscape preservation and food security Efficiency losses in milk marketing boards the importance of exports
Effektiv jordbrukspolitikk Hva er støtteverdig? Standard velferdsteori; Formålet med offentlige inngrep i en spesifikk næring som jordbruket er å korrigere for markedssvikt, f. eks. - sikre tilbud av fellesgoder, - avgiftsbelegge forurensende aktivitet, - legge til rette for konkurranse, og ikke å støtte produksjon av private, markedsbaserte goder som mat.
Jordbruksbasert fellesgoder er støtteverdige - forurensning fra jordbruket bør avgiftsbelegges Hva karakteriserer et fellesgode? Åpent tilgjengelig; mange kan ha nytte av det samtidig Mangler markeder Offentlige inngrep nødvendig Jordbruksbaserte fellesgoder Kulturlandskap Matvaresikkerhet Jordbruksbasert forurensning Utslipp av nitrogen og fosfor til vannveier Plantevernmidler Utslipp av ammoniakk og drivhusgasser Monokultur og tap av biodiversitet
Effektiv jordbrukspolitikk Hvordan innrette virkemidlene mot fellesgodene? Generelt prinsipp: Målretting av virkemiddelbruken Produktstøtte er et effektivt virkemiddel bare hvis mat og fellesgoder produseres i et fast forhold En effektiv politikk vil typisk være å knytte betaling (og avgifter) til produksjonsfaktorer og aktiviteter som er nært koblet til fellesgodene (eller til forurensningen) Teknologiske koblinger mellom matproduksjon og de enkelte fellesgodene gjør likevel at en målrettet virkemiddelbruk i forhold til fellesgodene også vil påvirke matproduksjonen.
Matvaresikkerhet definisjon og operasjonalisering Evnen til å forsyne befolkningen med mat under alle omstendigheter Nasjonalt nivå: (produksjon + lager + import + matvarehjelp) behov Løpende selvforsyning matvaresikkerhet Behov ved avsperring dagens konsum (krisemeny) Lagerhold (korn og sukker) Produksjon kan omstilles
Matvaresikkerhet krisemeny Mill. kg per år Kcal per kg Kcal per år Korn 335 3150 1055250 Potet 461 630 290430 Melk 853 660 562980 Kjøtt 63 1720 108360 Egg 17 1250 21243 Fisk 335 1600 536000 Margarin 20 7220 144400 Lager sukker 80 4000 320000 Lager korn 350 3150 1102500 SUM 4141163 Kcal per innbygger per år 2315
Matvaresikkerhet Produksjon i normale tider Areal i drift til å kunne produsere krisemenyen ( lager av produktivt areal) Animalske produksjoner opprettholdes på nivå med mengdene i krisemenyen ( lager av dyremateriale og kompetanse) Tillater en viss substitusjon ( annen mix ) mellom melk, kjøtt og egg Ingen krav til hvilke kjøttslag som skal produseres Altså: Opprettholder tilstrekkelig med produktivt areal, dyremateriale og kompetanse til å kunne produsere krisemenyen, men sammensetningen av produksjonen i normale tider kan likevel avvike noe fra krisemenyen
Kulturlandskap Vanskelig å avsløre betalingsviljen. Lokalt gode (regionalt differensiert etterspørsel) Betalingsviljen avtar på marginen med mengden areal i drift Inntektsfølsomt gode Faktorer som har betydning: Åpent landskap Variasjon Biodiversitet Beitende dyr Nostalgiske attributter (steingjerder, gamle bygninger og teknologier) Vanskelig å definere. Andre næringer kan også påberope seg å produsere fellesgoder. Taler for konservativt anslag
Kulturlandskap - operasjonalisering Komplekst gode som er vanskelig å modellere. Vår analyse: Befolkningens betalingsvilje for kulturlandskap en funksjon av henholdsvis åker og eng i drift På marginen avtar betalingsviljen med mengden areal i drift Foretrekker variasjon; det vil si at det er bedre med en blanding av åker og eng enn bare en av disse arealtypene Parametrene i funksjonen hovedsakelig fastsatt ut fra en svensk betalingsvillighetsundersøkelse (Drake, 1992).
Resultater Produksjon (mill. kg/ltr) Basisløsning Kulturlandskap Matvaresikkerhet Kulturlandskap og matvaresikkerhet Melk 100 8 50 42 Storfekjøtt 100 7 41 35 Svinekjøtt 100 0 0 0 Fårekjøtt 100 122 80 129 Fjørfekjøtt 100 0 53 0 Egg 100 0 38 22 Matkorn 100 55 72 71 Forkorn 100 25 36 33 Potet 100 104 103 105 Areal (mill. dekar) 100 42 56 64 Åker 100 29 42 39 Eng og innmarksbeite 100 50 65 78 Sysselsetting (1000 årsverk) 100 16 29 30 Økonomisk velferd (mrd. kr) 36,7 45,7 44,8 45,0 Total støtte (mrd. kr) 100 22 36 39 Skjermingsstøtte 100 0 0 0 Statsstøtte 100 38 64 70 Kulturlandskap 231 100 133 149 Matvaresikkerhet 190 37 100 100
Prisutjevningsordningen i meierisektoren Tvungen markedsordning Prisdiskriminering Høy pris for produkter som er lite prisfølsomme (Spesielt: drikkemelk, yoghurt og mysost) Kryssubsidiering Selvfinansierende, dvs. at overskuddet fra prisdiskrimineringen benyttes til å subsidiere andre melkeanvendelser (Spesielt: eksport, tørrmelk og smør) Tidligere skjedde dette i kraft av TINEs myndighetstildelte markedsposisjon; nå gjennom eksplisitte produktavgifter- og subsidier.
Prisutjevningsordningen i meierisektoren Kilder til effektivitetstap Markedssvikt? Ikke innrettet mot fellesgoder, derimot inngrep i ordinære varemarkeder Ikke motivert for å styrke konkurransen i meierimarkedene Fordelingspolitikk gjennom produktmarkedene lite målrettet Subsidiering av utenlandske konsumenter Effektivitetstap i innenlandske markeder Hemmer konkurransen Byråkrati, manglende innsyn
Prisutjevningsordningen Etterkant av reform 1997 Situasjon 1998 Melkeproduksjon: 1670 millioner liter Eksport av ost: 23 millioner kg (15 % av melkeproduksjonen) Netto avgift per prosessenhet Drikkemelk 1,70 Hvitost -2,44 Mysost 10,72 Geitost -1,63 Melkepulver -18,39 Eksport, ost -31,99
Prisutjevningsordningen effektivitetstap (1998) Samfunnsøkonomisk gevinst ved deregulering: 1,5 mrd. kr 1 milliard relatert til eksport 0,5 milliarder effektivitetstap i innenlandske markeder Tabell. Innenlandske engrospriser på meieriprodukter Situasjon 1998 Etter dereguleringen Prosentvis endring Drikkemelk 8,14 6,53-19,8 % Hvitost 46,60 47,37 + 1,6 % Mysost 45,95 20,12-56,2 % Geitost 49,36 51,13 + 3,5 % Melkepulver 24,18 40,83 + 68,9 % Melkeproduksjon etter dereguleringen: ca. 1300 mill. liter
Prisutjevningsordningen Hva har skjedd siden 1998? Meierileveranse (2008): 1510 millioner liter Eksport av ost: 14,4 millioner kg (10 % av melken) Eksporttap: + Eksportpris = 36 kr - Reelle kostnader innsatsmelk = 11 liter * 6,5 kr = 72 kr - Foredlingskostnader = 13 kr = Tap per kg ost ca. 50 kr Totalt = 14,4 millioner kg * 50 kr = 720 millioner kroner I tillegg kommer: - Smøreksport - Effektivitetstap i innenlandske markedet
Konklusjoner (1) Hovedargumentet for offentlige inngrep i jordbruket er eksistensen av fellesgoder (og forurensning), mens matproduksjon i seg selv ikke er støtteverdig Produksjon av mat og fellesgoder skjer langt fra i et fast forhold. Det er gitt eksempler på at matvaresikkerhet ikke er det samme som selvforsyning, og at verdien av kulturlandskapet ikke er proporsjonal med løpende produksjon. En effektiv jordbrukspolitikk består av ulike typer betalinger (og avgifter) knyttet til innsatsfaktorer og aktiviteter som stimulerer fellesgodene, og ikke ren produksjonsstøtte.
Konklusjoner (2) Ved en slik målretting av virkemidlene er det mulig å sikre et rimelig nivå på fellesgodene med betydelig lavere kostnader og støtte enn i dag De samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til prisutjevningssystemet i meierisektoren er på rundt 1 milliarder kroner. Eksporten som understøttes av prisutjevningssystemet, er den viktigste tapskilden Selv om eksporten har avtatt over tid, først og fremst som følge av press fra WTO, utgjør den enda 10 prosent av melkeproduksjonen Vanskelig å finne gode argumenter for å opprettholde prisutjevningssystemet