Saknr. 14/1782-1 Saksbehandler: Gro Merete Lindgren Utredning av eventuelle endringer i kommunestrukturen i Glåmdalsregionen Innstilling til vedtak: Saken legges fram uten innstilling. Kongsvinger, 13.02.2014 Øystein Østgaard Leder, Glåmdal regionråd Dette dokumentet er elektronisk godkjent.
Saksutredning Utredning av eventuelle endringer i kommunestrukturen i Glåmdalsregionen Bakgrunn: Glåmdal regionråd ga ved behandling av sak 31/13 «Prosjekt kommunestruktur Samarbeidsprosjekt» i møte 17. oktober 2013 rådmannsutvalget i oppdrag å utarbeide en sak angående framtidig kommunestruktur for Glåmdalskommunene som kan fremmes for de politiske organer i kommunene. Formålet med saksframlegget er at det skal være et dokument for diskusjoner om kommunestrukturendringer i Glåmdalsregionen og et beslutningsgrunnlag for utredning av alternativer for endringer i kommuneinndelingen. Hvorfor diskutere kommunestrukturendringer? En viktig grunn for å vurdere endringer i kommuneinndelingen er den rivende utviklingen som har skjedd i de øvrige rammebetingelsene for kommunesektoren de siste 50 årene. Kommunikasjonene har bedret seg og avstandene i landet har krympet. Dette har ført til at mange har fått bedre tilgjengelighet til kommunesenteret i nabokommunen eller den videregående skolen i nabofylket. Stadig flere av landets befolkning bor i byer og tettsteder. De områdene som er felles bolig-, tjeneste- og arbeidsmarkedsområder har vokst i antall innbyggere og i utstrekning. Andre utviklingstrekk som stiller kommunene overfor nye utfordringer er økende konkurranse om arbeidskraften og krav om mer effektiv ressursbruk. Etterspørselen etter tjenester øker. Det samme gjør innbyggernes og brukernes krav til kvalitet på tjenestene. Kommunesektoren møter stadig større utfordringer knyttet til behovet for å samordne den kommunale virksomheten over dagens kommunegrenser til beste for innbyggerne. Som grunnlag for en diskusjon om endring i kommuneinndeling er det naturlig å stille seg spørsmål om hva vi ønsker å oppnå og hvordan ønsker vi at endringene skal påvirke kommunene som: Tjenesteleverandør Næringsutvikler Samfunnsutvikler Myndighetsutøver Arbeidsgiver Lokaldemokratisk arena Regjeringens varslede kommunereform I Sundvolden-erklæringen har Solberg-regjeringen slått fast at de vil gjennomføre en kommunereform. Regjeringen vil foreta en gjennomgang av oppgavene til fylkeskommunene, fylkesmennene og staten med sikte på å gi mer makt og myndighet til mer robuste kommuner.
Regjeringen har signalisert at den vil omtale arbeidet med kommunereformen i kommuneproposisjonen for 2015 som legges fram i mai 2014. Her vil regjeringen gå gjennom hvorfor det er behov for en reform, målene for reformen og en plan for gjennomføring av reformen. Kommunereformen skal sikre et sterkt lokaldemokrati og legge til rette for at kommuner slår seg sammen til større, robuste enheter som samsvarer bedre med de naturlige bo- og arbeidsmarkedsregionene som har utviklet seg over tid. Reformen skal legge til rette for at alle kommuner skal kunne løse sine lovpålagte oppgaver selv. Større og mer robuste kommuner vil gjøre at dagens oppgaver kan løses med mindre behov for interkommunale løsninger og statlig detaljstyring. Større kommuner vil også kunne tildeles flere oppgaver, noe som vil gi økt makt og myndighet til kommunene. Økt frihet til å prioritere og tilpasse velferdstilbudet til lokale behov skal gi mer effektiv ressursbruk. Større kommuner vil styrke forutsetningene for en helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, herunder arealplanlegging, transport, næring, miljø og klima ved at større områder og befolkningsgrunnlag sees i sammenheng. Hva er «robuste» kommuner? I følge kommunal- og moderniseringsministeren er det: Kommuner som har tilstrekkelige ressurser, både økonomisk og faglig til å levere gode tjenester tilpasset morgendagens utfordringer. Kommuner som kan bidra til å utvikle sine lokalsamfunn og hvor folk ønsker å bosette seg og som har et godt og meningsfylt lokaldemokrati. Regjeringen satte i begynnelsen av januar ned et ekspertutvalg for kommunereformen med mandat å foreslå prinsipper og kriterier for en ny kommuneinndeling. Kriteriene kan eksempelvis være knyttet til økonomisk robusthet, bo- og arbeidsmarkedsregioner og andre forutsetninger for god oppgaveløsning (herunder kapasitet, effektivitet, kompetanse og størrelse på fagmiljø). Disse kriteriene skal i sum ivareta kommunenes fire funksjoner: Tjenesteleverandør Samfunnsutvikler Myndighetsutøver Demokratisk arena Utvalget skal også vurdere geografiske og lokale forhold som avstander, bosetting og kultur. Utvalget skal levere to rapporter: En delrapport 24. mars 2014, og en sluttrapport i 1. desember 2014. I delrapporten skal utvalget ta utgangspunkt i dagens oppgaver i kommunene. Som et generelt prinsipp skal det legges til grunn at alle kommuner skal løse sine lovpålagte oppgaver selv. Utvalget skal ut fra dette angi kriterier kommunene bør oppfylle for å ivareta dagens oppgaver, samt prinsipper og kriterier for en robust kommuneinndeling. I sluttrapporten skal utvalget vurdere kriterier kommunene bør oppfylle for å ivareta mulige nye oppgaver.
Målsettinger for utredning av endret kommunestruktur i Glåmdalsregionen En ny kommuneinndeling skal ha som hovedformål å styrke hele Glåmdalsregionen En ny kommuneinndeling skal gjøre kommunen(e) mer attraktive for innbyggere, næringsliv og ansatte En ny kommuneinndeling skal bidra til å skape og videreutvikle livskraftige og handlekraftige lokalsamfunn En ny kommuneinndeling skal bidra til å bygge ny kompetanse og skape nye kompetansearbeidsplasser Alternativer for utredning av endringer i kommuneinndeling Hvilke alternativer til endringer i kommunestrukturen i Glåmdals-regionen som skal utredes må vurderes opp mot hva vi ønsker å oppnå og de kriterier for ny kommuneinndeling regjeringen har varslet vil kunne bli lagt til grunn for kommunereformen. Kriteriene knyttes til større og mer robuste kommuner, naturlige bo-, arbeids- og pendlerregioner og forutsetninger for god oppgaveløsning, herunder kapasitet, effektivitet, kompetanse og størrelse på fagmiljø). Reformen skal legge til rette for at alle kommuner skal kunne løse sine lovpålagte oppgaver selv og at dagens oppgaver kan løses med mindre behov for interkommunale løsninger. Det er en rekke «mulige» kombinasjoner av kommuneinndeling som kan gjøres gjenstand for diskusjon og utredning. I denne saken er antall alternativer avgrenset til 3: 1. En Glåmdals-kommune med alle 7 kommuner 2. En storkommune med alle kommuner uten Våler og Åsnes 3. 3 kommuner i Glåmdalen Kongsvinger, Grue og Eidskog Sør-Odal og Nord-Odal Våler og Åsnes Våler og Åsnes har høsten 2013 vedtatt å utrede sammenslåing. Utredningsarbeidet er ikke påbegynt. Grue har gitt signaler om å gå sørover mot Kongsvinger. Saken skal til behandling i 7 kommuner. Framdrift og oppstart for utredningene vil være avhengig av like vedtak i alle kommunene. I forkant må det diskuteres og avklares hvilke prinsipper som skal legges til grunn i tilfeller hvor det fattes ulike vedtak for å unngå at saken må opp på nytt i samtlige kommunestyrer. Utredning av endringer i kommunestrukturen Det er en rekke praktiske og formelle sider rundt kommunesammenslåinger. Idet følgende gis det en kort beskrivelse av forhold som har betydning i en utredningsfase.
Forutsetninger for økonomisk støtte til utredning (Kilde: Regjeringen.no) Utgangspunktet for utredninger om kommunesammenslåinger er at kommuner på frivillig grunnlag ønsker å utrede fremtidig kommuneinndeling i et område som svar på de utfordringene kommunen står overfor. Når kommunene vil søke om midler til utredningsarbeid er det flere forhold som vil bli lagt vekt på. Det stilles følgende betingelser for økonomisk støtte til utredninger: For å sikre god lokal forankring må det foreligge flertallsvedtak i kommunestyrene om at det er ønskelig å utrede sammenslåing, slik at kommunene ikke trekker seg underveis og at utredningen ikke blir fullført. Departementet forutsetter videre at kommuner går inn med midler selv til en slik utredning, slik at kommunene også på denne måten forplikter seg til å fullføre en ressurskrevende utredning. Departementet forutsetter at det i søknaden blir gjort rede for hvordan resultatene av utredningen skal presenteres i kommunene, og hvordan innbyggerne skal høres En rekke kommuner har tidligere mottatt støtte til utredninger. Støttebeløpene har variert, noe avhengig av antall kommuner og omfanget av utredningen. Søknader om støtte til utredning av kommunesammenslåing skal sendes via fylkesmannen til vurdering. Departementet finansierer på vegne av staten. Ved søknader om utredning av kommunesammenslåing kontra interkommunalt samarbeid, kan det legges opp til delt statlig finansiering mellom fylkesmann og departement.» Problemstillinger, tema og analyse Følgende tema bør/kan bli gjenstand for analyse ved en eventuell utredning: Demografiske utviklingstrekk Geografiske forhold og regional integrasjon Kommunikasjonsutvikling og områdeorganisering Næringsstruktur og næringsutvikling Utbyggingsmønster og arealbruk Kompetanse, personalressurser og spesialisering Økonomiske konsekvenser Eiendomsskatt, overgangsperiode for harmonisering av skattøre Det kommunale tjenestetilbudet (omfang, kvalitet, organisering, valgfrihet, konkurranseutsetting) Organisering av lokal statsforvaltning Lokaldemokrati Sammenfattende vurderinger i forhold til nasjonale og lokale mål Kontrakt innbyggere og folkevalgte Langsiktig utviklingsarbeid Helhetlig politisk styring Innbyggernes rettssikkerhet (listen er ikke uttømmende)
Prosess En utredning bør bestå av en innsamlingsdel og en analyse del. Disse delutredningene kan enten utføres av kommunene selv, av forskningsinstitusjoner eller konsulenter. Utredningsarbeidet bør prosjektorganiseres med en styringsgruppe som får ansvaret for utredningen. Styringsgruppa bør være sammensatt av politikere valgt av kommunestyret i de deltagende kommuner og med representanter fra administrasjonen til å dekke sekretærfunksjonen. Det er viktig at en slik utredning forankres både politisk, administrativt og blant innbyggerne. Det er en rekke aktører som vil være deltagere i prosessen: Kommunal- og Moderniseringsdepartementet Andre departement Fylkesmannen Lokal statsforvaltning KS (som rådgiver) Innbyggerne, Lokalt næringsliv Ansatte Kommunen (politisk og administrativt) Kostnadene til en utredning vil avhenge av hvor omfattende denne gjøres både med hensyn til dybde og bredde. Vi kan, etter dagens regler, påregne tilskudd fra staten til utredningsarbeidet, men det forutsetter at vi sjøl stiller med midler. Vårt kommunale bidrag forutsettes skje ved egeninnsats/timeforbruk. Øvrige forutsetninger for tilskudd er god lokal forankring gjennom flertallsvedtak i kommunene med ønske om å utrede sammenslåing og at tilskuddssøknaden redegjør for hvordan utredningsresultatene skal presenteres for innbyggerne. Fra alle kommunestyrer har fattet positive vedtak om utredning(er) til utredningsrapporten(e) foreligger og kommunestyrene skal ta stilling til sammenslåing vil det kunne gå inntil 1 år avhengig av hvor omfattende utredningsarbeidet gjøres og hvilke prosesser som besluttes for involvering og høring av innbyggerne. Tiden som vil medgå fra selve beslutningen om kommunesammenslåing er fattet fram til sammenslåingen er gjennomført vil i stor grad være avhengig av hvor raskt en ønsker å gjennomføre sammenslåingsprosessen. Vurdering Tilnærming til endringer i kommuneinndeling er forskjellig avhengig av holdningen til å slå sammen kommuner. Man kan utrede for å få et grunnlag for å vurdere en endring, eller man kan ha et aktivt standpunkt til at endring bør skje, men at man ønsker å belyse konsekvensene av en kommunesammenslåing for å ha et best mulig grunnlag å ta beslutningen på. Intensjonen for utredningen(e) må være at kommunestyrene i Glåmdalskommunene ønsker å slå seg sammen. Resultatet av utredningsarbeidet legges fra for kommunestyrene til behandling og beslutning for om det er grunnlag for kommunesammenslåing.
Glåmdals-kommunene har lang erfaring med samarbeid og samarbeider på mange områder med forskjellige samarbeids- og selskapsformer i dag. Pr. dato er det mer enn 20 ulike interkommunale samarbeidsløsninger i Glåmdals-regionen som omfatter to eller flere av kommunene. Glåmdalsregionen er preget av nedgang i innbyggertall over tid. Regionen har ikke den vekst man kunne forvente ut ifra geografisk beliggenhet med kort avstand til store bolig- og arbeidsmarked som Oslo-området og Gardermoen. Hedmark fylkeskommune har satt mål om 220 000 innbyggere i Hedmark i 2020. Regionrådets visjon for Glåmdalen er 60 000 innbyggere i 2020, over 7000 flere enn vi er i dag. Er endringer i kommunestrukturen svar på utfordringen? Strategisk plan for Glåmdal regionråd 2012-2015 peker ut retning for økt satsing innenfor områdene kompetanse, befolknings- og næringsutvikling og samferdsel hvor kommunene har felles interesse og hvor samarbeid forventes å gi større effekt enn hver kommune enkeltvis vil kunne oppnå. Satsingsområdene skal bidra til å sikre en befolkningsutvikling som gir vekst og økt attraktivitet for Glåmdalsregionen. Befolkningsvekst skaper levedyktige byer, tettsteder og grender. Å sette kommunestruktur på dagsorden nå vil være i tråd med intensjonen for regjeringens varslede kommunereform. Regjeringen vil i kommuneproposisjonen i mai legge fram kjennetegn på «robuste» kommuner i dag og i framtiden. Et utredningsarbeid med utredning av ett eller flere alternativer vil uansett ikke være påbegynt før kommuneproposisjonen legges fram. Det framstår derfor som hensiktsmessig å avvente oppstart av konkrete utredningsoppdrag til regjeringen har lagt fram rammene for den varslede kommunereformen. Sakens karakter tilsier tilrettelegging for en bred diskusjon og forankring i regionrådet i forkant av at saken sendes videre til det enkelte kommunestyret for behandling og vedtak. Det anbefales at saken etter behandling i regionrådet settes på dagsorden som et eget tema på felles formannskapsmøte 24. april.