Utredning av området «Statsallmenning ved eventuell endring i kommunestrukturen» Sluttrapport 01.10.2014 Oversendes til Fylkesmannen i Oppland, Kommunal- og Moderniseringsdepartementet som innspill. Rapporten oversendes til Ordfører/Rådmannsutvalget i Valdres for sluttbehandling i politiske organer i den enkelte kommune.
Utredning for kommunemodernisering Statsallmenning Innhold 1 ORGANISERING PROSJEKTGRUPPAS MANDAT 2 GJENNOMFØRING 3 BAKGRUNN, SAMMENDRAG OG MÅL 4 KARTLEGGING OG ANALYSE Kartlegging av aktuelle spørsmål. 5 DRØFTINGER OG TILRÅDNINGER 6 PROSJEKTGRUPPAS ANBEFALING KONKLUSJON 1 Organisering Formål Styringsgruppa for kommunemodernisering i Valdres har bedt Vestre Slidre og Øystre Slidre kommuner om et planforslag som tek for seg utfordringene med Statsallmenning i en eventuell kommunestrukturendring mellom kommuner med og kommuner uten Statsallmenning. I denne sammenheng vil også statseiendommene Eidsbugarden i Vang og Heimdalen i Øystre Slidre der jakt og fiske styres etter fjelloven av det lokale fjellstyre, kunne bli berørt av en endring av kommunegrensene. Disse vil ikke bli drøftet spesielt her. Prosjekteier 2
4 Vestre Slidre kommune Styringsgruppe Ordfører og Rådmannsutvalget i Valdres Prosjektansvarlig Ordfører Lars Kvissel Prosjektleder Rådmann Øivind Langseth Prosjektgruppa har følgende mandat: Føringer for arbeidet Delrapportering til ORRU (ordfører/rådmannsforum) første gang 22. august og så videre arbeid med utarbeidelse av en prosjektrapport og framdriftsplan/tiltak. Prosjektgruppa skal legge til grunn Lov om utnytting av rettar og lunnende m.m. i Statsallmenning (Fjellova) lov av 6.6.1975 med endringer. Lov om Bygdeallmenninger av 19.6.1992 Kriterier for god kommunestruktur, Delrapport fra ekspertutvalg, mars 2014 Meldingsdel i kommuneproposisjonen 2015 (Prop. 95 S) Prosjektgruppa skal utrede: Mulighetene for at støler blir en del av gårdens eiendom Beholde bygda og landets rettigheter til jakt og fiske, jfr. Kong.res av 1964 om at kommunegrensene fra 1956 er gjeldende Mest mulig enhetlige rettigheter for alle innbyggerne i en eventuell ny kommune i hele kommunen og egne bygdelag Tilsyn, forvaltning og økonomi Unngå statlig overstyring i deler av en eventuell ny kommune, ved å styrke den lokale forvaltningens handlingsrom. Følgende oppgaver skal gjennomføres Arbeidsgruppen skal fremskaffe et arbeidsgrunnlag for videre behandling i politiske organer og i en form som er egnet for oversendelse til Kommunal og Moderniseringsdepartementet og Fylkesmannen i Oppland som innspill i den pågående kommunemoderniserings/struktur debatten i henhold til Kommuneproposisjonen 2015,(Innst. 300 S (2013-14)), vedtatt i Stortinget 18. juni 2014. Struktur arbeidsdokument 3
Utredning for kommunemodernisering Statsallmenning Prosjektansvarlig (ordfører Lars Kvissel) har ansvaret for at arbeidet forankres i de politiske organer. Han er også ansvarlig talsmann for arbeidet til presse og publikum. I enkeltsaker kan denne delegeres til prosjektleder (rådmann Øivind Langseth). Prosjektlederen er ansvarlig for at arbeidet blir skriftliggjort i en form som er presentabel, også for eventuelle visuelle presentasjonsformer (PP o.l). Sammensetning av prosjektgruppa Navn Funksjon Vestre Slidre kommune Lars Kvissel Ordfører - Prosjektansvarlig Øystre Slidre kommune Øivind Langseth Rådmann Prosjektleder Øystre Slidre kommune Ivar T. Haagerup Rådgiver - prosjektdeltaker Øystre Slidre kommune Ole Kr. Oldre Leder i Fjellstyret, kommunestyremedlem Øystre Slidre kommune Stine Schlytter Styremedlem i Fjellstyre, kommunestyremedlem Øystre Slidre kommune Reidar Gran Daglig leder/fjelloppsyn ØS Fjellstyre Vestre Slidre kommune Kjell E. Strand Leder i Fjellstyret, kommunestyremedlem Vestre Slidre kommune Embrik Før Formannskapsmedlem Vestre Slidre kommune Ragnhild Sundheim Nestleder i Fjellstyret, kommunestyremedlem Vestre Slidre kommune Harald Ranum Daglig leder/fjelloppsyn VS Fjellstyre Framdriftsplan Prosjektleder legger fram mandatet og orienterer om framdriftsplan for styringsgruppa 22.08.14 Prosjektplan sendes ORRU til orientering i september 2014 Prosjektleder rapporterer til styringsgruppen underveis. Prosjektrapport legges fram for ORRU innen 15. november 2014. 2 Gjennomføring Prosjektrapporten overleveres til ordførerne i Valdreskommunene ved behandling i ORRU. Det er den enkelte ordfører som avgjør politisk behandling/forankring i egen kommune. Videreforsendelse til departement og Fylkesmann gjøres/avgjøres av regionleder. 4
4 3 Bakgrunn, sammendrag og mål Prosjektet har hatt følgende målsettinger: Arbeidsgruppen vil ha som målsetning å se på hvordan «bygd og grend» sin bruk av eget fjell slik det er i dag kan bli videreført etter en kommunestrukturendring. Videre vil en se på ev. endringer i eierskap til f. eks. støler, samt ev. muligheter til å forenkle forvaltning og eierskap til fjellområdene og ressursene som er der. 4 Kartlegging og analyse Kartlegging av aktuelle spørsmål. Ved en kommunesammenslåing - oppstår spørsmål om alle innbyggerne i den nye kommunen erverver de samme rettigheter i en statsallmenning som de i den tidligere kommunen hadde. Og hva blir konsekvensen for de som hadde rettighetene tidligere? - er det kommunestyret som velger styrer i statsallmenningene etter dagens regler. Skjer det endringer i hvem i den nye kommunen som blir valgbare til styrene for statsallmenninger i forhold til tidligere? - er det et spørsmål om det skal være ett fjellstyre for samtlige statsallmenninger. - endres mange offentlige strukturer. I så fall kan det være et spørsmål om hvor vidt statlig eierskap og forvaltning av statsallmenningene fortsatt er det optimale, bl.a. ut fra synspunkter knyttet til lokalt selvstyre. Og i så fall hva som er alternativet. Og hvilke konsekvenser en endret form vil få. - er det det et spørsmål om Statsskog sin rolle kan endres slik at større andeler av inntektene fra allmenningene kan forvaltes lokalt og i så fall hvordan - må forholdet til fjellova vurderes. Da er det spørsmål om andre forhold samtidig kan tas opp og vurderes, f. eks. eierskap til støler. Statusbeskrivelse og sammenligning med andre kommuner Etter dagens fjellov kan areal som faller inn under loven ikke selges. Rettighetsovergang skjer ved bortfeste eller utvisning av rett. Fjellova bygger på en rettighetsbasert bruk, samt en forvaltning av fjellet basert på fellesskapets etablerte rettigheter sikret gjennom statlig eierskap. Landbrukseiendommer som sogner til statsallmenningene har etablerte bruksrettigheter av ulike slag og kan få lagt ut nye typer bruk ut fra driftsform. Beiteretter, areal til å dyrke, støling, ved, jakt, fiske osv. Innbyggere i kommunen faller inn under lovens begrep «området der allmenningen ligg» og har noen fortrinn knyttet til jakt og fiske, i forhold til øvrige av landets borgere. arbeidsdokument 5
Utredning for kommunemodernisering Statsallmenning Fjellovens regulering av rettighetsforhold til jakt og fiske i statsallmenningene er bostedstilknyttet og uttrykkes som siste året har vore og framleis er fast busette. Loven inndeler brukerne i følgende tre grupper; de som er bosatt i området der allmenningen ligger (innenbygdsboende jfr kommunegrensene fra 1956), de som er bosatt innenfor landets grenser de som er bosatt utenfor landets grenser. Adgangen er fullt ut bostedstilknyttet, og det sonderes ikke mellom utlendinger og norske borgere. De som er bosatt utenfor Norge har ingen rettigheter i statsallmenning. Lokalt forvaltes statsallmenningen av fjellstyrene, normalt ett for hver statsallmenning. Kommunestyret velger fjellstyret etter regler i fjelloven. Følgende krav stilles: Flertallet av medlemmene med personlig vara er fra området der allmenningen ligger. For fjellstyrer med 5 medl. skal minst 2 medl. ha allmenningsrett som jordbrukere. For fjellstyrer med 7 medlemmer skal minst 4 medlemmer ha allmenningsrett. Jakt- fiske- og friluftsinteressene skal være representert. Ved kommunesammenslåing skal kommunestyret gi sin anbefaling til Statskog SF om det bør være ett eller flere fjellstyrer i en ny kommune. Eksempler på endrede rettighetsforhold ved eventuell kommunesammenslåing: Før en sammenligner eksempler på sammenslåinger av andre kommuner er det viktig å ha klart for seg at om kommunegrensene fra 1956 blir gjeldende for definisjon av innen-/utenbygdsboende ved en kommunesammenslåing, eller om nye kommunegrenser blir gjeldende. Dette blir helt avgjørende for fremtidige rettighetsforhold i allmenningene. Sammenligning er gjort med bakgrunn i gjeldende lovverk (fjellov med forskrift) med utgangspunkt i folketall og størrelse på allmenning. Rettigheter til jakt og fiske for innenbygdsboende skal i utgangspunktet følge gamle kommunegrenser, Jf. kong. Res 1964, med gj. Kommunegrenser i 1956. Unntak fra dette gjelder jakt på elg, hjort, dådyr, rådyr, bever og rovvilt. Slik jakt skal følge ny kommunegrense (grenser fastsett av kongen i forskrift). Sel/Vågå Kommune km 2 statsallmenning folketall % folketall Sel 276 5 974 62 6
4 Vågå 884 3 686 38 Sum 1 160 9 660 100 Kommentar: Begge kommuner har statsallmenning. Folketallet i Sel er mye større enn i Våga, men størrelse på statsallmenning er motsatt. Dette betyr at innbyggerne i Vågå vil få redusert jaktmulighet ved kommunesammenslåing på storvilt unntatt rein, hvis grensene fra 1956 blir gjeldene. Hvis befolkningen innenfor nye kommunegrenser blir innenbygds (ny kong.res.), vil alle ha samme rettigheter til all jakt og fiske i allmenningene. Lesja/Dovre Kommune km 2 statsallmenning folketall % folketall Lesja 1 614 2 076 43 Dovre 921 2 704 57 Sum 2 535 4 780 100 Kommentar: Begge kommuner har statsallmenning. Folketallet i Dovre er noe større enn i Lesja, men størrelse på statsallmenning er motsatt. Dette betyr at innbyggerne i Lesja vil få noe redusert jaktmulighet ved kommunesammenslåing, avhengig av hvilke grenser som gjelder i en ny kommune (se eks. fra Sel/Vågå) Eksempel på kommunesammenslåing fra 1964: Lierne Kommune km 2 statsallmenning folketall % folketall Nordli 471 50 Sørli 910 50 Sum 1381 1385 100 Kommentar: Nordli og Sørli ble slått sammen til Lierne kommune i 1964. Folketallet var omtrent likt i begge kommuner. Kommunegrensene fra 1956 ble gjeldende for rettighetsforhold til jakt og fiske. Det betyr at de som har postadresse i gamle Nordli kommune bare er innenbygds i Nordli statsallmenning, og omvendt for innbyggerne i gamle Sørli kommune. Innbyggenre i Sørli kommune fikk dermed noe bedre rettigheter til storviltjakt (ikke villrein her), mens rettigheter til småviltjakt og fiske var som før. Valdres Kommune km 2 statsallmenning km 2 statsgrunn forvalta etter fjellov Folketall SSB 1.1.14 % folketall Øystre Slidre 497 53* 3 206 18 arbeidsdokument 7
Utredning for kommunemodernisering Statsallmenning Vestre Slidre 200 2 187 12 Vang 100** 1 602 9 Nord Aurdal 6 417 36 Sør Aurdal 3 133 17 Etnedal 1 408 8 Sum 697 153 17 953 100 *Heimdalen statsgrunn er underlagt bestemmelsene i Fjelloven med unntak av at statens verne- og forskningsinteresser skal ivaretas. Gj. spesielt Øvre Heimdalsvatn der forskningen og fjellstyret i fellesskap skal lage regler. **Det er ingen fortrinnsrett for innenbygdsboende til jakt og fiske for Eidsbugarden statsgrunn i Vang. Kommentar: Bare Øystre og Vestre Slidre har statsallmenninger. Disse kommunene har 30 % av folketallet i en ny storkommune og ingen nye arealer blir tilgjengelig for jakt og fiske. Dette betyr at innbyggerne i Øystre og Vestre kan få sterkt redusert jakt- og fiskemulighet ved kommunesammenslåing Hvis kommunegrensene fra 1956 blir gjeldende vil ikke rettighetene til småviltjakt og fiske bli endret i forhold til i dag. Mens rettighet til jakt på storvilt og rovvilt (unntatt villrein) skal følge de nye kommunegrensene (kan endres gjennom forskrift). Hvis de nye kommunegrensene også blir gjeldende grenser for de som regnes som innenbygdsboende (evt. ny kong.res.), må alle innbyggerne dele på allmenningenes ressurser. Særlig rettighetene til småviltjakt, fiske med oter og faststående redskap blir sterkt berørt, da tilgjengelige ressurser er begrenset. Utenbygdsboende utenfor den nye kommunens grenser vil få begrenset tilgang til småviltjakt i forhold til i dag, da flere enn i dag (med visse forbehold) vil stå med sterkere rettigheter. 5 Drøftinger og tilrådninger 1. Mulighetene for at støler blir en del av gårdens eiendom og endringer i jaktretter. Fjellova gir reglene for at gårder kan få utvist støl, bruken av den og hva som skjer dersom bruken (driften) opphører. Opphører bruken, faller stølen etter nærmere regler i «det fri». Det er store endringer i landbruket og mange gårder er i en omstilling. Stabilitet knyttet til stølen som aktivum på ulike måter bør sikres og må anses som viktig også i å skape robuste grunnlag for tilleggsnæringer ut fra gårdene. Ved en kommunesammenslåing, oppstår en del spørsmål knyttet til fjellova. Det kan være en god foranledning til å se nærmere på dette. Det tilrås at dette temaet tas opp og utredes, herunder om det kan åpnes for at stølene kan overdras som full eiendom til gårdene som har de og vilkårene for dette. Det er imidlertid sett på som vesentlig at uansett løsning må dagens regler i forhold til innløsning av festetomter bestå, siden dette er en vesentlig del av inntektsgrunnlaget for fjellstyrene og med det lokal forvaltning av statsallmenningene. 8
4 Videre er det vesentlig at det vurderes om elgjakt og andre arter, jf. fjellova 26, skal forvaltes slik som reinsjakta. Vi mener at grunnen til at det er ulike regelsett i forhold til reinsjakt, er at det ikke var elgjakt da loven ble laget. Reinsjakta, ble 100% innabygds, siden den var der da loven kom. Det å kunne tilby også elgjakt lokalt ses på som et viktig tilskudd i bl.a. arbeidet med å sikre attraktive tilbud for de som vurderer bosetting i distriktene. Spørsmålet om stølene krever endringer i fjelloven og et utredningsarbeid. Elgjakt kan endres i forskrift, jf. fjellova 26. Men det er ønskelig at endring vedr. elgjakt også nedfelles i loven. 2. Beholde bygda og landets rettigheter. Utvisning av støl, jord til dyrking, beite osv. er etter loven knyttet til bygda som fra gammel tid har hatt rettigheter. Det synes ikke å være noen umiddelbare endringer i dette som følge av en kommunesammenslåing. Det vises for øvrig til pkt. 1 ovenfor. Når det gjelder fellesskapet sin tilgang til jakt og fiske, reguleres det av fjellova 23 ff. som går på jakt og 28 ff som går på fiske. Begge regelsettene hjemler rettigheter etter hvor en person er fast bosatt. Om det er innenfor, eller utenfor området der allmenningen ligg. Grensene for utøvelse av disse rettighetene kan fastsettes av Kongen. En sammenslåing av kommuner uten tilpasninger vil føre til at alle innbyggere i den nye kommunen får samme rettigheter. Det fører til at innbyggerne i den kommunen som hadde statsallmenningen vil oppleve å få sine nåværende rettigheter beskåret. Som en følge av dette vil allmenheten (utenbygds) få dårligere tilgang enn nå. Det er et sterkt og klart ønske at nåværende rettigheter ikke reduseres og vaskes ut i en ny kommune. Prinsippene fra kgl. Res av 1964 med gjeldende kommunegrenser fra 1956 bør beholdes slik at nåværende kommunegrenser gjelder. Det betyr at grensene for området der allmenningen ligg må defineres for fremtiden etter nåværende kommunegrenser. For å sikre samme styring som nå, må styrene bestå som nå, ett for hver statsallmenning og med samme valgkrets som nå. Dette bør nedfelles som endringer i fjelloven. 3. Mest mulig enhetlige rettigheter for alle innbyggere Det vises til pkt. 2. Det er vår oppfatning at det er bare ved å opprettholde dagens kommunegrenser knyttet til rettighetsspørsmålene at en kan sikre dagens rettigheter for både lokalt og nasjonalt. 4. Unngå statlig overstyring i deler av en ny kommune Ser en på andre eiermodeller til statsallmenninger enn staten, utelukkes raskt Bygdeallmenning som alternativ. Det er et eget institutt med sitt spesielle opphav, rettighets- og regelsett. Og det bygger ikke på noen fellesskapsretter slik fjellova gjør. Det er helt uoverskuelig hvordan en statsallmenning evt. kunne konverteres til en bygdeallmenning. Så kan en tenke en modell hvor grunnbokshjemmelen til statsallmenningene ved en kommunesammenslåing, eller uavhengig av den, overføres lokalt, f. eks. til de nye kommunene. Med tanke på lokalt selvstyre og desentralisering, bør dette utredes. Etablerte og uforanderlige bruksrettigheter fra gammel tid for gårdene, utviste og utlagte bruksretter og etablerte rettigheter til jakt og fiske for allmenheten, tilsier at forvaltning og drift med evt. tilpasninger som drøftet ovenfor blir slik de er i dag arbeidsdokument 9
Utredning for kommunemodernisering Statsallmenning uansett hvem som er formell eier. En slik løsning vil føre til at dagens fjellov må tilpasses den nye eierstrukturen. Om konklusjonen er at statlig eierskap videreføres, må det vurderes om de roller og oppgaver som Statskog har i dag legges lokalt, slik at det blir et ledd mindre å forholde seg til, eksempelvis til fjellstyrene som får utvidede oppgaver og tilgang til samlede inntekter lokalt, jf. pkt. 5. 5. Tilsyn og økonomi. Det er i dag fra kommunene og fjellstyrene betydelig fokus på at store deler av inntektene fra statsallmenningene går til drift og forvaltning av Statsskog. Det er vår mening at forvaltningen bør flyttes fra Statskog til lokal forvaltning, slik at både inntekter, arbeidsplasser og beslutninger skjer lokalt. Ved fortsatt statlig eierskap, skal det legges opp til en mest mulig direkte linje mellom sentralmyndighetene og det lokale forvaltningsnivået. Det bør vurderes om det blir fjellstyrene som gis de utvidede mandater og oppgaver. Tilførselen av midler som i dag går til Statskog, vil danne grunnlag for en økt og styrket lokal forvaltning. Vi har en klar oppfatning av at en større del av inntektene fra allmenningene må forvaltes lokalt for økt verdiskapning lokalt. Dette både ut fra prinsippet om økt lokalt selvstyre, men også ut fra at det vil gi fjellstyrene og den nye kommunen bedre rammer for å påvirke forvaltningen og utvikling lokalt. LMD ga i 2010 Statskog og Norges fjellstyresamband (NFS) i oppdrag å melde tilbake omforente løsninger på utfordringer knytt til statsallmenningsøkonomien. Utvalget hadde ikke som mandat å se på endringer i arbeidsfordeling mellom Statskog og fjellstyrene. Utvalget la frem sin innstilling i juni 2011. Statskog og NFS mener at de ressurser som i dag er tilgjengelige er for små for å ivareta de forpliktelser og målsettinger fjellstyrene og Statskog har sammen og hver for seg i forvaltningen av statsallmenningene. Statskog og NFS hadde i deler av rapporten noe ulik syn på hva som var aktuelle virkemiddel. LMD har ikke fulgt opp forslag i rapporten så langt. Arbeidsgruppa Statsallmenning og kommunesammenslåing mener at NFS sitt framlegg til endringer er nødvendig for å styrke verdiskapingen i lokalsamfunnet og sikre lokal styring. 6 Prosjektgruppas anbefaling 10 1. Når først ulike sider knyttet til fjelloven blir vurdert, bør det samtidig startes en utredning og vurdering knyttet til om eierskap til støler (hus og jorde) kan overføres som full eiendom til de gårdsbrukene som i dag har rett til støl i allmenningen. Uavhengig av hva som skjer med dette, må det foretas en total gjennomgang av seterforskriften slik at regulering av bruksrettene tilpasses dagens virkelighet og driftsformer i forhold til Fjellovas uttrykk tida og tilhøva. Når det gjelder jakt og fiske, ber vi om at elgjakt m.m. sidestilles med reinsjakt med tanke på lokal utøvelse. Dette for å bidra til at områdene får økte tilbud og blir mer attraktive for f.eks. bosetting. 2. Grensene for området der allmenningen ligg må følge kommunegrensene fra 1956 slik at dagens rettighetsstruktur
4 opprettholdes. Uavhengig av fremtidig eierstruktur til statsallmenningene må de forvaltes som før av hvert sitt fjellstyre basert på dagens valgkrets. De må for Valdres sin del bestå som separate allmenninger, ikke slås sammen. Dette bør nedfelles i lov. 3. Dagens etablerte rettigheter bør bestå uendret. Det løses best etter det som er nevnt i pkt. 2 ovenfor. 4. Eierskap til statsallmenningene bør overføres til lokalt eierskap, f. eks. de nye kommunene. En må ha klart for seg at uansett eierskap til områdene, vil og kan ikke det berøre de etablerte rettighetene som ligger til bruken av områdene for landbruk og allmenheten. Like viktig er det flytte forvaltningen lokalt, slik at det blir en direkte linje mellom lokal forvaltning og sentral myndighet. Uansett må en se på forholdet mellom fjellstyrene og Statskog, slik at forvaltning og inntekter flyttes lokalt. Det er nødvendig å sørge for at inntektene som skapes lokalt blir disponert lokalt. Som utgangspunkt for å sikre at en langt større del av verdiskapingen blir igjen i lokalsamfunnet, bør en ta utgangspunkt i NFS sitt syn i utvalgsrapport Fremtidens økonomi innen statsallmenningene fra 2011. arbeidsdokument 11