OVERORDNET KARTLEGGING - KVALITET OG RESSURSBRUK I VIDEREGÅENDE OPPLÆRING

OVERORDNET KARTLEGGING - KVALITET OG RESSURSBRUK I VIDEREGÅENDE OPPLÆRING OPPLAND FYLKESKOMMUNE Revidert utgave 8.mars 2017 Innlandet Revisjon IKS Rapport 2-2017 2017-194/KL

FORORD Denne rapporten er et resultat av kartleggingsprosjektet Kvalitet og ressursbruk i videregående opplæring som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Oppland fylkeskommune. Rapporten omhandler også kontrollutvalgets bestilling av forvaltningsrevisjon om temaene elevtjenesten og mobbing/psykososialt miljø. Rapporten ble behandlet av kontrollutvalget i møte 24. februar 2017 (sak 1/17). Kontrollutvalget ønsket å ha med noe tilleggsinformasjon i rapporten, og det er derfor utarbeidet en revidert utgave av rapporten. Lillehammer, mars 2017 Kristian Lein Oppdragsansvarlig Innlandet Revisjon IKS Side 2

Innholdsfortegnelse FORORD... 2 1 INNLEDNING... 4 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING... 4 1.2 INNHOLD OG GJENNOMFØRING... 4 1.3 BEHANDLING I KONTROLLUTVALGET... 5 2 RESSURSBRUK I VIDEREGÅENDE OPPLÆRING I OPPLAND... 6 2.1 KOSTRA-DATA... 6 2.2 ØKONOMITALL FRA FAGENHETEN... 7 2.3 ØKONOMISKE RAMMER OG NY FINANSIERINGSMODELL... 8 3 GJENNOMFØRING OG RESULTATER... 10 3.1 KOSTRA-DATA... 10 3.2 TILSTANDSRAPPORT FOR VIDEREGÅENDE OPPLÆRING I OPPLAND 2016... 11 3.3 RAPPORT OM SKOLEKVALITET I VIDEREGÅENDE OPPLÆRING... 13 4 ELEVTJENESTEN OG ARBEIDET MED DET PSYKOSOSIALE MILJØET PÅ SKOLENE... 14 4.1 OM ELEVTJENESTEN... 14 4.2 EVALUERING AV ELEVTJENESTEN... 16 4.3 FORVALTNINGSREVISJON OM ELEVTJENESTEN OG MOBBING/PSYKOSOSIALT MILJØ... 17 5 PEDAGOGISK PSYKOLOGISK TJENESTE (PP-TJENESTEN) OG SPESIALUNDERVISNING... 18 REFERANSER... 20 Innlandet Revisjon IKS Side 3

1 INNLEDNING 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING I foranalyse datert 13.10.16 drøftes et overordnet prosjekt med tittel «Kvalitet og ressursbruk i videregående opplæring». Foranalysen ble behandlet i kontrollutvalgets møte 18.10.16. Utvalget fattet med dette utgangspunkt følgende vedtak (sak 34/16): «1. Kontrollutvalget tar foranalysen til orientering, og bestiller et overordnet og beskrivende prosjekt med fokus på kvalitet og ressursbruk i videregående opplæring. Prosjektplan ønskes lagt fram for kontrollutvalget den 29.11.2016.» I protokollen er følgende presisering tatt inn: «Kontrollutvalget ønsker å presisere at det overordnede prosjektet omfatter hele videregående opplæring, og ikke kun de tre undertemaene.» 1 Prosjektplan ble lagt fram for kontrollutvalget i møte 29.11.16. Utvalget vedtok følgende (sak 35/16): «Kontrollutvalget opprettholder bestillingen av et overordnet og beskrivende prosjekt fra Innlandet Revisjon IKS med fokus på kvalitet og ressursbruk i videregående opplæring.» 1.2 INNHOLD OG GJENNOMFØRING Målet med prosjektarbeidet er å gi en oversikt over kvalitet og ressursbruk i videregående opplæring (VGO) i Oppland. Nytteverdien av prosjektet er først og fremst å danne et kunnskapsgrunnlag for gjennomføring av forvaltningsrevisjoner innenfor videregående opplæring. Prosjektet beskriver: Ressursbruk i videregående opplæring i Oppland. Gjennomføring og resultater i VGO. Elevtjenesten og arbeidet med det psykososiale miljøet på skolene. Pedagogisk psykologisk tjeneste (PP-tjenesten) og omfanget av spesialundervisning Det er ikke formulert revisjonskriterier for prosjektet, og det er derfor ikke å regne som en forvaltningsrevisjon. Rapport er ikke sendt for uttalelse til rådmannen, slik praksis er for forvaltningsrevisjonsprosjekter. 1 De tre undertemaene det siktes til her er Spesialundervisning, Mobbing og Elevtjenesten. Disse er omfattet av pkt 2 og 3 i vedtaket. Innlandet Revisjon IKS Side 4

Vi har primært hentet data og informasjon fra følgende kilder Tilstandsrapport for videregående opplæring i Oppland, 2015 og 2016. Fylkesrådmannens gjennomføringsdokument 2016. Regionalt Handlingsprogram (RHP) 2016/Fylkesbudsjett 2017. KOSTRA-data fra SSB. Vi hadde et møte 3.2.17 med fagenhet videregående opplæring v/terje Storbakken, og fagenhet økonomi v/tore Løkkeberg. Tema for møtet var det nye finansieringssystemet for de videregående skolene (jf kapittel 2.2 nedenfor). Kapittel 4.3 i rapporten omhandler kontrollutvalgets bestilling av forvaltningsrevisjon om temaene elevtjenesten og mobbing/psykososialt miljø. 1.3 BEHANDLING I KONTROLLUTVALGET Rapporten ble behandlet av kontrollutvalget i møte 24. februar 2017 (sak 1/17), og det ble fattet følgende vedtak: 1. Kontrollutvalget tar rapporten "Overordnet kartlegging - kvalitet og ressursbruk i videregående opplæring" til orientering, og ber om å få forelagt oppdatert versjon som referatsak etter innspill som kom i møtet. Denne oversendes deretter som referatsak til fylkestinget. 2. Kontrollutvalget utsetter bestilling av en felles prosjektplan omkring elevtjenesten og mobbing/psykososialt miljø til det første møtet i 2018. 3. Kontrollutvalget bestiller en foranalyse fra Innlandet revisjon IKS om hvorfor Oppland fylkeskommune bruker mindre på yrkesfag enn landsgjennomsnittet. Som det framgår av vedtakets pkt 1 ønsket kontrollutvalget å ha med noe tilleggsinformasjon i rapporten. Dette omfatter: - Tall for orienteringen som ble gitt fra administrasjonen om skoleøkonomi. - Rapporten "Skolekvalitet i videregående opplæring" av Senter for økonomisk forskning (SØF) Denne informasjonen er innarbeidet i henholdsvis kapittel 2 og 3 i foreliggende versjon av rapporten. Innlandet Revisjon IKS Side 5

2 RESSURSBRUK I VIDEREGÅENDE OPPLÆRING I OPPLAND 2.1 KOSTRA-DATA Fylkeskommunenes kostnader knyttet til videregående opplæring kan finnes i SSBs Kostra-base. Siste tall er fra 2015. Oppland Øst- Landet Hedmark Norge uten Oslo 2012 2013 2014 2015 2015 2015 2015 Andel netto driftsutgifter 1 til vg opplæring av netto driftsutgifter 54 51,7 52,3 52,5 54,3 58,9 52,8 Netto driftsutgifter 1 til vg. opplæring, kr per innbygger 16-18 år 147047 151322 155715 163772 169637 154850 160055 Økonomisk belastning 2 alle utdanningsprogram per elev 67944 68783 72510 77424 78972 75854 78096 Økonomisk belastning 2 studieforberedende utdanningsprogram per elev 60881 61435 66643 69673 66743 64843 66704 Økonomisk belastning 2 yrkesfaglige utdanningsprogram per elev 76041 77751 80215 87419 96012 94175 94617 Elever per skole, fylkeskommunale skoler 453 456 443 437 514 628 538 Elever per lærerårsverk, fylkeskommunale skoler 9,4 9,9 9,3.. 8,4 3 8,9 3 8,6 3 Kilde: Kostra 1 Generell definisjon, netto driftsutgifter: Driftsutgifter inkludert avskrivninger etter at driftsinntekter, som bl.a. inneholder øremerkede tilskudd fra staten og andre direkte inntekter, er trukket fra. De resterende utgiftene må dekkes av de frie inntektene som skatteinntekter, rammeoverføringer fra staten mv., indikatoren viser dermed også prioritering av disse inntektene. 2 Økonomisk belastning = netto driftsutgifter eksklusiv gjesteelevutgifter og -inntekter, dvs. indikatoren viser nettoutgiftene for funksjonene per elev, etter skolefylke uavhengig av hvor elever har sin bostedsadresse. 3 Tall for 2014. Netto driftsutgifter til videregående skole pr innbygger 16-18 år ligger ganske nær landsgjennomsnittet (utenom Oslo), noe over Øst-Norge og lavere enn Hedmark. Utgifter pr elev viser om lag samme bilde (ikke tatt med i tabell). Alle fylker/fylkesgrupper bruker mer enn halvparten av utgiftene sine til videregående opplæring. Vi ser at andelen i Oppland er ganske lik andelen for alle fylkeskommuner u/oslo. Oppland ligger litt lavere enn for Hedmark, og klart lavere enn for Øst-Norge. Tendensen de siste årene både for Oppland og for alle fylkeskommuner samlet er at vg skole legger beslag på en mindre andel av det totale budsjettet. En viktig årsak til dette er økte rammer til fylkesveiene og kollektivtrafikk (jf Kostraanalyser for Vest-Agder og Troms). Innlandet Revisjon IKS Side 6

Det er flere kostnadsdrivere i videregående opplæring, herunder tilbuds- og skolestruktur, tall på elever pr skole og lærertetthet pr elev. Når det gjelder sammensetning av skoletilbudet så viser tallene klart at studiespesialisering er «billige» plasser, enkelte av linjene på yrkesfag koster opp mot det dobbelte pr elev. Fylker som har mange plasser på studiespesialisering har dermed et godt utgangspunkt for å oppnå lave kostnader. Tabellen viser utgifter for henholdsvis alle, studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogram pr elev. Her framgår at Oppland har et utgiftsnivå om lag som landet uten Oslo for alle utdanningsprogrammer under ett. Oppland har ganske høye kostnader for studieforberedende program, men lave for yrkesfaglige program. Tall fra skoleporten.no viser at Oppland har en større andel elever innen yrkesfag, og mindre innen studieforberedende, enn landet for øvrig 2. Kostra inneholder data som viser driftsutgifter for ulike typer formål og utgifter pr utdanningsprogram. Totalt sett ligger kostnadene pr elev i Oppland ca 25 % høyere pr elev for yrkesfag enn for studiespesialisering, for landet uten Oslo er differansen 42 %. Tallene viser for øvrig at utdanningsprogrammet Musikk, dans og drama (studieforberedende) har de høyeste kostnadene pr elev av alle utdanningsprogrammer, mens programmet Studiespesialisering har de laveste. Lave kostnader knyttet til yrkesfag i Oppland kan både skyldes hvordan yrkesfagelevene fordeler seg på «dyre» og «billige» utdanningsprogram, og kostnadsnivå innen hvert av programmene. Vi har ikke undersøkt dette. Tabellen viser at Oppland har de minste videregående skolene i gjennomsnitt, og samtidig flest elever pr lærerårsverk 3. Siden 2012 har skolene i Oppland i gjennomsnitt fått litt færre elever. Samme utvikling har skjedd i Hedmark, mens på landsbasis har skolene i gjennomsnitt fått noe flere elever (framgår ikke av tabell). I Kostra-analysen for Hordaland (jf Hordaland fylkeskommune 2015) blir skolestørrelse tatt opp som kostnadsfaktor: «Mange mindre skular vil kunne gje ein meir kostnadskevjande opplæringssektor enn ein sektor med færre større skular. Kva som er den optimale skulestorleiken i høve til økonomi er uklårt. Analysar fylka sjølv har gjort har indikert at økonomiske stordriftsfordelar er tydelege dersom ein aukar skulestorleiken, og då opp mot ei grense på 900-1000 elevar.» Vi skal være klar over at administrativt sammenslåtte skoler teller som én, noe som vil kunne gi et feil bilde med hensyn til «reell» skolestørrelse. 2.2 ØKONOMITALL FRA FAGENHETEN I kontrollutvalgets møte 23. september 2016 presenterte fagenhet videregående opplæring enkelte tall for kostnader i de videregående skolene i Oppland. Vi gjengir noen av tallene som ble presentert: 2 I Oppland går 57 prosent av elevene på et studieforberedende program og 43 prosent på et yrkesfaglig program. På landsbasis er fordelingen 62 prosent mot 38 prosent. 3 Dette kan kanskje virke noe motstridende, vi vil normalt forvente en positiv sammenheng mellom skole- og gruppestørrelse. Årsaken kan være at klassene i gjennomsnitt er større enn for dem vi sammenligner med, men en slik årsakssammenheng kan ikke leses ut fra tallene. Innlandet Revisjon IKS Side 7

Gjennomsnittskostnad pr elev for skolene i Oppland varierer fra kr 198 000 til kr 251 000. Gjennomsnittet var på ca kr 220 000 4. Kostnader til lokaler/bygg varierer fra kr 9 000 til kr 20 000 pr elev, med gjennomsnitt på kr 14 000. Kostnader til undervisning varierer fra kr 65 000 til kr 89 000 pr elev. Gjennomsnittet lå på kr 76 000. Kostnadene pr skole var ikke korrigert for ulikheter i fagtilbud. Ulikheter i kostnadsnivå kan derfor både skyldes ulike kostnader pr elev pr utdanningstilbud, og at ulike skoler har ulike tilbud av linjer og fag. Som nevnt foran er det betydelige forskjeller i kostnader pr elev innen de ulike utdanningsprogrammene. 2.3 ØKONOMISKE RAMMER OG NY FINANSIERINGSMODELL Ifølge Fylkesrådmannens gjennomføringsdokument 2016 vil driftsrammene for videregående opplæring reduseres for økonomiplanperioden 2016-2019. «Dette vil i hovedsak gjennomføres fra 2017. En stor del av denne nedgangen svarer seg til nedgangen i elevtallet. Elevtallsnedgangen i økonomiplanperioden er estimert til 200 elever. Store kutt lar seg vanskelig gjennomføre uten større endringer i tilbudet. Det vil bli stort press på lærertettheten og det blir krevende å opprettholde deling av store grupper. Det vil også bli knappere med ressurser til kompenserende tiltak for elever som står i faresonen for å stryke. Det vil bli skjev fordeling av elevtallsnedgangen mellom skolene og regionene. Dette gir utfordringer i forhold til utdanningstilbud og bredde på tilbudsvifta.» (sitat gjennomføringsdokumentet 2016, s 32). Fylkestinget vedtok i sitt møte 14.6.16 (sak 36/16) ny finansieringsmodell Opplandsmodellen- for finansiering av videregående opplæring. Hovedelementet i den nye modellen er finansiering av klasser, og ikke elever som finansieringen hittil har vært bygget på. I tillegg er det bakt inn et korrigeringstilskudd som skal være basert «på dialog mellom skoleeier og skole og skal bidra til: a) Støtte opp om plan for videregående opplæring b) Regionale hensyn c) Strukturelle forskjeller» 5 I fylkesbudsjett for 2017 er det, før korreksjon for forventet synkende elevtall, lagt inn en rammeøkning for Opplæring på 20 mill. kr i forhold til opprinnelig vedtatt budsjett i RHP 2016. «Denne rammeøkningen forutsettes videreført ut budsjettperioden. Rammeøkningen knyttes til videreføring av de omfattende tiltak som ble iverksatt ved skolene fra skoleåret 2015/16 for å styrke kvalitetsarbeidet med særlig vekt på økt gjennomføring og redusert frafall. Dette arbeidet har gitt positive resultater og bør videreføres. De årlige merkostnadene knyttet til disse tiltakene er beregnet til 20 mill. kr. En videreføring av tiltakene uten at dette skal gå ut over annen aktivitet krever en økning av driftsrammen i samme størrelsesorden.» 4 Tall for skoleåret 2014/2015 inkludert tilskudd og administrasjon/drift. 5 Sitat: vedtak i Fylkestinget. Innlandet Revisjon IKS Side 8

Ny finansieringsmodell er gitt virkning fra 1.1.2017. Driftsrammer for kalenderåret 2017 er fordelt etter ny modell, mens aktivitetsnivået for skoleåret 2016/17 var iverksatt basert på gammel fordelingsmodell. Det er derfor først fra skoleåret 2017/18 skolene har full anledning til å justere aktivitetsnivået for å tilpasse seg nye driftsrammer. For å ivareta dette er det benyttet en overgangsordning der omfordelingen utgjør 7/12 av de avvik som er beregnet for den enkelte skole ved overgang til ny modell. Det betyr i klartekst at de skoler som skal få mer med det nye systemet får noe mindre økning enn systemet tilsier, mens de skoler som skal få mindre får en noe mindre reduksjon. Korrigeringstilskudd overfor skolene er utformet ved at det gis kompensasjon for følgende forhold: - flere skolesteder pr skole. - ivareta et minimumsomfang innenfor programfagvifta på Vg2 og Vg3 på utdanningsprogrammet studiespesialisering. - kompensasjon for enkeltelever ut over fastsatt klassetall, etter nærmere avtale - eventuell opprettelse av nye klasser under inntaksprosessen og for utjevning av uforutsette skjevheter. I notat med utredning av alternative modeller for finansiering av de videregående skolene, som ble laget forut for fylkestingets sak 36/16, pekes det på noen effekter/utfordringer ved valg av et system basert på finansiering av klasser (jf s 8/9): - Incitamentet for å fylle opp klassene og utnytte kapasiteten, blir borte. Dette vil kreve en helt annen prioritering fra fylkesopplæringssjefens side når det gjelder dimensjonering av opplæringstilbud, organisering av undervisningen og antall klasser på den enkelte skole. - Det skjer en omfordeling av midler fra skoler som har høy oppfyllingsgrad, til skoler med lav oppfyllingsgrad. - Finansiering av små klasser skjer automatisk, noe som igjen krever en tettere dialog knyttet til oppstart av mindre klasser/grupper på den enkelte skole. - Incitamentet for skolenes til å organisere driften effektivt og utnytte kapasiteten vil være fraværende. Skolenes motivasjon for å ta inn elever etter 2. inntak blir utfordret. I møte med fagenhet VGO v/terje Storbakken og økonomienheten v/tore Løkkeberg ble det opplyst at eventuelle tilpasninger til systemet først vil bli tydelige til sommeren når søkertallene er klare. Men man ser allerede nå at mulige effekter og tilpasninger som ble påpekt på forhånd (jf punktene ovenfor) kan bli synlige. Overgangen til klassefinansiering vil sannsynligvis føre til at OFK sentralt vil måtte ta mer kontroll med oppretting/nedlegging av klasser. Som nevnt vil skoler med stor grad av oppfylling av klasser tape på det nye finansieringssystemet, mens skoler med lavere oppfylling vil tjene. Begningene viser at den skolen som taper mest får sin beregnede ramme for 2017 redusert med 4,8 mill kr (4,5 prosent av denne skolens driftsramme), mens den som får størst gevinst øker sin ramme med 4,2 mill kr (14,2 prosent av driftsrammen). «Overgangsordningen» for 2017, som var omtalt ovenfor, betyr at disse utslagene blir noe mer enn halvert. Innlandet Revisjon IKS Side 9

3 GJENNOMFØRING OG RESULTATER 3.1 KOSTRA-DATA I Kostra ligger det flere tall som er relevant opp mot gjennomføring og resultater i videregående skole. Oppland Øst- Landet Hedmark Norge uten Oslo 2012 2013 2014 2015 2015 2015 2015 Andel elever som har fått oppfylt førsteønske til utdanningsprogram 88,9 89 91,1 90,4 90,4 89,9 89,8 Andel av søkere til lærlingeplass som har blitt lærlinger per 1.10 70,8 71,5 72,3 73,7 76,9 71 71 Andel søkere som ikke er i opplæring per 1.10. 8,9 8,8 9,1 9,2 9,7 8,7 9,7 Andel elever og lærlinger som har bestått vg opplæring i løpet av normert tid 56,3 55,9 54 57,7 60,4 61,9 58,7 Andel elever og lærlinger som har bestått vgo i løpet av 5 år 67,5 69,9 69,7 72,0 70,6 74,1 72,8 Andel elever med direkte overgang fra vg opplæring til høyere utdanning 47,6 48,7 43,4 41,3 46,3 42,2 45,1 Andel beståtte fag- og svenneprøver 91,2 91,8 93,3 89,8 91,3 91,7 92,5 Andel elever som har sluttet i løpet av året - alle årstrinn 4,2 4,7 4,9 3,9 4,1 4 4,4 Kilde: Kostra Tallene for henholdsvis andel elever som har fått oppfylt førsteønske til utdanningsprogram, andel av søkere som har fått læreplass pr 1.10, og andel søkere som ikke er i opplæring per 1.10, viser ikke store forskjeller mellom Oppland og de andre vi sammenligner med. Andel elever og lærlinger som har bestått vg opplæring i løpet av normert tid/5 år viser at Oppland ligger noe bak når det gjelder gjennomføring. Dette er statistikk som ble analysert i forvaltningsrevisjonsrapport 16/2015 - «Oppfølging av elever i faresonen for ikke å fullføre videregående skole». På studieforberedende utdanningsprogram ligger Oppland på 87,9 prosent gjennomføring innen 5 år, Norge under ett har 83,1 prosent. For yrkesfag ligger fylket noe lavere enn landsnittet med 55,1 prosent mot landssnittet på 57,9 prosent. Innlandet Revisjon IKS Side 10

Når det gjelder andel beståtte fag- og svenneprøver ligger Oppland noe lavere enn dem vi sammenligner med. Tallene viser også en markert nedgang fra 2014. Samme tendens viser Kostra også for de vi sammenligner med, men langt fra like markert som for Oppland Ikke vist i tabell). 3.2 TILSTANDSRAPPORT FOR VIDEREGÅENDE OPPLÆRING I OPPLAND 2016 Økt gjennomføring av videregående opplæring er ett av tre fokusområder for videregående opplæring i Oppland. I tilstandsrapport for 2016 er dette viet et eget kapittel. Her drøftes temaene Overganger. Fravær, elever som slutter i videregående opplæring og lærlinger/lærekandidater som hever lærekontrakter. Andelen elever og lærlinger som fullfører og består skoleåret. I oppsummeringen av kapitlet heter det: «Samlet sett har Oppland en positiv utvikling innenfor andelen elever og læringer som fullfører og består for skoleåret 2015 2016. Gjennom å fortsette det systematiske arbeidet som er satt i gang for å øke gjennomføringen for alle elever under det enkelte fokusområdet; økt læringsutbytte, økt samarbeid skole og arbeidsliv og økt gjennomføring vil fullført og bestått andelen i Oppland kunne økes ytterligere. Arbeidet krever evaluering av tiltak og metoder for å sjekke ut om disse gir ønsket effekt eller om det er behov for justeringer eller om nye tiltak/metoder bør prøves ut.» Når det gjelder læringsresultater i Oppland så har eksamenskarakterene i sentralgitt eksamen i fellesfagene gått noe fram i matematikk, de er stort sett uendret i norsk og viser en tilbakegang i engelsk. Eksamensresultatene i norsk og matematikk er omtrent på landsgjennomsnittet, mens resultatene i engelsk er noe under landsgjennomsnittet (jf Tilstandsrapport 2016, s 25). Tabellene nedenfor er hentet fra Tilstandsrapport 2016. Innlandet Revisjon IKS Side 11

Innlandet Revisjon IKS Side 12

I tilstandsrapport 2016 kommenteres (s 26) at «Elevene på de studieforberedende utdanningsprogrammene opplever en nedgang i karaktergjennomsnittet sammenlignet med karakterene de fikk på ungdomstrinnet. Elever på de yrkesfaglige utdanningsprogrammene har en uendret eller positiv karakterutvikling. Det er vanskelig å peke på hvilke forklaringsfaktorer som slår ut her, men statistikken gir grunnlag for å se nærmere på disse forholdene.» På nettsiden skoleporten.no ligger statistikk for både standpunkt- og eksamenskarakterer for alle skoler i hele landet. Dette gjør det mulig for eksempel å sammenligne mellom skoler i Oppland, og sammenligne mellom Oppland og deler av eller hele landet. Vi har ikke gått inn på slike sammenligninger. 3.3 RAPPORT OM SKOLEKVALITET I VIDEREGÅENDE OPPLÆRING I 2016 utarbeidet Senter for økonomisk forskning (SØF) en rapport om skolekvalitet i videregående opplæring, der hensikten var å framskaffe kunnskap om kvalitet og kvalitetsforskjeller mellom videregående skoler. Rapporten presenterer sju skolebidragsindikatorer for videregående skoler, og et samlemål på skolekvalitet. Det konkluderes med at disse indikatorene samlet sett gir rimelig robust informasjon om kvaliteten på den enkelte videregående skole. En samlet vurdering av flere skolebidragsindikatorer tar hensyn til at skolenes målsettinger er mangesidige. Separate skolebidragsindikatorer er beregnet for ulike mål på deltagelse, fullføring og faglig læring for den enkelte skoleelev på en måte som tar hensyn til ulikheter i elevgrunnlaget mellom skoler. Beregningene presentert i rapporten viser at Oppland kommer ut om lag «midt på treet» når det gjelder skolebidrag for alle skoler under ett i fylket (jf s 37 i rapporten). Skolene som skårer høyest i Oppland på bidrag til skolekvalitet er Vinstra og Hadeland. I andre enden ligger Valdres og Gjøvik. Oppland er en av fem fylkeskommuner som ikke har noen skoler blant de 20 % beste i landet. Innlandet Revisjon IKS Side 13

4 ELEVTJENESTEN OG ARBEIDET MED DET PSYKOSOSIALE MILJØET PÅ SKOLENE 4.1 OM ELEVTJENESTEN Sosialpedagogisk rådgiver skal hjelpe elever med å finne seg til rette i videregående opplæring. Dette gjelder både med hensyn til faglige vansker og sosiale eller emosjonelle vansker. Rådgiveren skal også vurdere om eleven trenger videre oppfølging og hjelp, og eventuelt formidle kontakt med andre aktuelle instanser. Sosialpedagogisk rådgivningstjeneste skal blant annet samarbeide med pedagogisk-psykologisk tjeneste, oppfølgingstjenesten, skolehelsetjenesten og barnevernstjenesten. Utdannings- og yrkesrådgiveren (UOY-rådgiver) skal gi informasjon om offentlige og private utdanningsmuligheter, yrkesmuligheter og arbeidsmarkedet, herunder hvilke krav som stilles til forskjellige utdanninger og yrker (inntaksvilkår, søknadsfrister, finansieringsordninger osv). Rådgiveren skal også hjelpe til med å utvikle elevenes kompetanse, slik at de kan gjøre riktige valg av utdanning og yrke. Sosped- og UoY-rådgiver forutsettes å være adskilt på ulike personer, noe som er tilfelle ved nesten alle skoler i Oppland. Ressurs til rådgivningstjenesten er tildelt hver enkelt skole etter elevtall, men noen skoler har valgt å bruke av skolens egne midler til å øke rådgivningsressursen 6. Utgiftene til elevtjenesten er ikke en egen post i regnskapet og det er derfor vanskelig å si noe om hvor mye hver enkelt skole bruker på elevtjenesten (jf orientering fra VGO i KU-møte 23. 9.16). Tidsressursen som er tildelt fra sentralt hold har ligget fast i mange år, til tross for påpekt behov for å øke denne i tråd med økte utfordringer (jf Mordal m.fl 2015). De fleste rådgiverne, særlig ved de mindre skolene, har stillingen som en «brøkprosent», dvs at de har undervisning eller andre oppgaver i tillegg til rådgiverstillingen. På landsbasis har ca 2/3 av skolene mindre enn ett rådgiverårsverk (jf NOU 2016:7). Oppfølgingstjenesten 7 (OT) arbeider med og for ungdom som har rett til videregående opplæring (ungdom under 21 år), og er behjelpelig med å formidle tilbud om opplæring, arbeid eller annen sysselsetting. Opplæringen og tiltak som tilbys skal så langt som mulig føre fram til formell kompetanse. Oppfølgingstjenestens tilbud omfatter ungdom som ikke har søkt eller tatt imot opplæringsplass. har avbrutt opplæringen før den er ferdig. 6 I fylkestingets vedtak om ny finansieringsmodell i møte 14.6.16 (sak 36/16) het det i pkt 4 at «Elevtjenesten overføres fra dagens elevtilskudd til basistilskuddet inntil evalueringen av rådgivningstjenesten foreligger og er behandlet.» Vi har ikke undersøkt hvordan dette er blitt fulgt opp. 7 Hentet fra omtale av oppfølgingstjenesten på oppland.no. Innlandet Revisjon IKS Side 14

har tapt opplæringsretten som følge av at fylkeskommunen har fattet vedtak om bortvisning for resten av skoleåret på grunn av alvorlig reglementsbrudd. har tapt opplæringsretten som følge av at fylkeskommunen har fattet vedtak om heving av lærekontrakten fordi lærlingen i alvorlig grad har forsømt sine plikter. Oppfølgingstjenesten skal kontakte alle ungdommer i målgruppen og være behjelpelig med å formidle tilbud om opplæring eller andre kompetansefremmende tiltak. Tilbudene varierer fra kommune til kommune. Opplæring og tiltak som tilbys skal så langt som mulig føre fram til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller grunnkompetanse innenfor videregående opplæring. Oppfølgingstjenestens rolle knyttet til frafallsforebygging er blitt forsterket de siste par årene, jf i vedtak i Fylkestinget 8.12.2015, sak 105/15 (pkt 3b): «Arbeidet med å redusere frafallet i videregående opplæring slik at ingen avbryter opplæringen underveis i skoleåret videreføres ved: Forsterke og videreutvikle Oppfølgingstjenesten (OT) sin rolle i arbeidet med å redusere frafallet i videregående opplæring gjennom enda tettere samarbeid med grunnskolen og en sterkere integrering i videregående opplæring.» Oppfølgingstjenesten ble lagt inn i elevtjenesten i 2015 for å tydlig- og synliggjøre tjenestens rolle opp mot frafallsforebygging. Tjenestens arbeid er tett tilknyttet prosjektet «Program for bedre gjennomføring». Oppfølgingstjenesten har kartlagt hvordan de kan jobbe forebyggende i sin region, samtidig som de skal følge opp ungdom utenfor opplæring (jf Tilstandsrapport for videregående opplæring 2015). Ifølge tilstandsrapport 2016 har oppfølgingstjenesten hatt en markant økning i antall ungdommer som de jobber forebyggende med. OT deltar på alle avklarings- og avbruddsmøter. I 2015 2016 var det totalt 1 634 ungdommer som var tilknyttet oppfølgingstjenestens målgruppe. Statistikken viser en liten nedgang i OT sin målgruppe med 1 % fra forrige skoleår. Skolehelsetjenesten v/helserådgiver finansieres gjennom en avtale om utgiftsdekning av lønnsmidler 50/50 mellom fylkeskommunen og kommunen hvor de videregående skolene ligger (vertskommunen). Nøkkelen for bemanning er en grunnressurs på 10 % stilling pr 100 elever. Helsemyndighetene sentralt anbefaler nå en ressurs på 10 % stilling pr 80 elever. På grunn av ulikt antall elever ved skolene er det variasjon i stillingsprosent for helserådgiverne. Stillingsressurs pr skole varierer fra 30 % til 100 % stilling. Det er også variasjoner i hvordan stillingen kombineres med andre stillinger. Noen kombinerer stillingen som helserådgiver med annen rådgiverstilling ved egen skole, andre med undervisning, og andre igjen er tilsatt i deltidsstilling i den kommunale skolehelsetjenesten eller ved helsestasjon (jf forvaltningsrevisjonsrapport om Helserådgiver i vg skole, rapport 3/2012). Avtalen med kommunene om helserådgiverne ved de videregående skolene skal fornyes i løpet av 2017, med virkning fra 1.1.2018. I den forbindelse vil det bli lagt fram en sak for Fylkestinget i løpet av 2017. Innlandet Revisjon IKS Side 15

Tabellen nedenfor viser stillingsressurs pr skole for de ulike deler av elevtjenesten. Denne ble utarbeidet i forbindelse med evalueringen av utdannings- og yrkesrådgivningen, jf omtale i kapittel 4.2 nedenfor. Ressursbruk knyttet til elevtjenesten i videregående skoler i Oppland (stillingsprosent) Utdanning- og yrkesrådgiver Skole Elevtall Helserådgiver Sosialpedagogisk rådgiver Oppfølgingstjenesten Annet/ kommentar Lena/Valle 652 (482+170) 93 130 * 51 *Ingen spesifikk sos.ped.ressurs, men gir kontaktlærerne lokalt tillegg. Dokka 309 40 35 35 45 Hadeland 901 100 140 89 151 Gjøvik 1188 200 148 60 91 100 % miljøarbeider. Gausdal 412 30 50 50 * *OT ressursen ligger under Lillehammer vgs. Valdres 520 50 62 50 68 Nord- Gudbrandsdal 585 (396+128+61) 83 * * 100 *Skolen har ikke splittet ressursen mellom karriereog sos.ped. Til sammen har de 141 ressurs på to rådgivere. Vinstra 441 50 77 23 52 Lillehammer 1218 (604+240+374) 135 220 170 102* *Gausdal vgs dekkes også med denne OT-ressursen. Raufoss 481 57 50 50 50 Kilde: Tabell hentet fra Haug, m.fl (2016) Miljøarbeider. De fleste skolene i Oppland har, i tillegg til personalet knyttet til elevtjenesten, ansatt miljøarbeider(e). Disse stillingene er opprettet etter initiativ fra den enkelte skole, dvs at det ikke er tildelt ressurser til disse fra fagenheten sentralt. Ved flere skoler er miljøarbeiderne viktige i forbindelse med sosiale tiltak og annet arbeid for å styrke skolemiljøet, ikke minst overfor elever som bor på hybel. Det blir opplyst fra avdeling for videregående opplæring at det varierer fra skole til skole hvor mye miljøarbeiderne samarbeider med elevtjenesten. 4.2 EVALUERING AV ELEVTJENESTEN Fylkestinget vedtok i desember 2015 at fylkesrådmannen skulle gjennomføre en evaluering av rådgivningstjenesten 8. For å evaluere rådgivningstjenesten har Oppland fylkeskommune samarbeidet med Høgskolen i Lillehammer (HiL). HiL har med utgangspunkt i dette samarbeidet gjennomført et kartleggings- og evalueringsarbeid rundt elevenes opplevelse av utdannings- og yrkesrådgivningen på skolene, effekten av rådgivningen, fakta om ressurs- og tidsbruk m.m. og en kartlegging av den formelle kompetansen hos rådgiverne. Evalueringen foreligger som rapport, jf Haug, m.fl (2016). 8 Vedtatt under behandlingen av sak 105/15, Tilstandsrapport for videregående opplæring i Oppland 2015. Innlandet Revisjon IKS Side 16

Evalueringen ble behandlet i fylkestingets møte 13.12.16 (sak 72/16), og det ble fattet følgende vedtak: «1. Fylkestinget ber fylkesrådmannen tydeliggjøre roller og ansvarsforhold internt i elevtjenesten på den enkelte skole, mellom elevtjenesten og andre ansatte på skolen og mellom skolens elevtjeneste og aktører i Oppland fylkeskommune. 2. Fylkestinget vedtok i fylkesbudsjettet å etablere en nettbasert tjeneste (elevtjenesten.no) som del av det helhetlige tilbudet. Dette for å øke tilgangen til hele elevtjenesten. Tiltaket skal evalueres etter 2 år. 3. Det gjennomføres en kompetansekartlegging av aktørene i rådgivningstjenesten, herunder en kartlegging av ønsker om ytterligere kompetanse. Det settes inn nødvendige tiltak der behov avdekkes. 4. Det innføres krav om 60 studiepoeng rådgivningsstudier for nyansatte rådgivere. Unntaksvis kan rådgivere tilsettes uten nødvendig studiepoeng forutsatt at det legges fram en plan for hvordan krav til kompetanse skal dekkes. 5. Å styrke og utvide samarbeidet med arbeids- og næringslivet i rådgivningstjenesten er helt essensielt for å sørge for relevant kompetanse og framtidig innpass i arbeidslivet for våre elever. Fylkestinget ser dette som en naturlig del av regional plan for kompetanse, som også skal vurdere hele det 13-årige skoleløpet og rådgivningstjenesten som del av dette. 6. I elevundersøkelsen legges det inn spørsmål som gir en tilbakemelding fra elevene om hvordan de vurderer elevtjenesten. 7. Den sosialpedagogiske rådgivningstjenesten evalueres i løpet av 2017.» Når det gjelder evalueringen av den sosialpedagogiske rådgivningstjenesten, jf pkt 7 i vedtaket, så har vi har fått opplyst fra fagenheten det er laget avtale med Østlandsforskning om gjennomføring av denne. Evalueringen vil berøre Lena/Valle-, Hadeland-, Valdres- og Gjøvik videregående skole. Intervju vil gjennomføres i mai og april og arbeidsnotat ferdigstilles før sommerferien. 4.3 FORVALTNINGSREVISJON OM ELEVTJENESTEN OG MOBBING/PSYKOSOSIALT MILJØ Kontrollutvalget fattet i sitt møte 18.10.16 følgende vedtak i sak 34/16: «Kontrollutvalget bestiller en forvaltningsrevisjon om temaene elevtjenesten og mobbing/psykososialt miljø. En felles prosjektplan ønskes lagt fram for kontrollutvalget i løpet av første halvår 2017.» Revisjonen går inn for at dette prosjektet utsettes, og at det derfor ikke legges fram noen prosjektplan slik vedtaket går ut på. Vi begrunner dette med at fylkestingets vedtak i forbindelse med evalueringen av utdannings- og yrkesrådgivningen sannsynligvis vil innebære endringer i elevtjenesten. I tillegg kommer iverksettelse av evaluering av den sosialpedagogiske rådgivningstjenesten, som sannsynligvis også vil innebære endringer. Innlandet Revisjon IKS Side 17

5 PEDAGOGISK PSYKOLOGISK TJENESTE (PP-TJENESTEN) OG SPESIALUNDERVISNING Spesialundervisning skal ivareta elevene sine muligheter til å nå realistiske mål dersom det ikke lar seg gjøre innenfor ordinær opplæring, jf 5-1 i opplæringslova. Ifølge tilstandsrapport 2016 er gruppen med elever med behov for spesialundervisning mangfoldig. «Det kan være elever som har spesialundervisning i et fag eller to, og skal ha vurdering med karakter. Det kan også være elever med så store avvik fra ordinære læreplaner at det ikke er grunnlag for vurdering med karakter.» Før kommunen eller fylkeskommunen gjør vedtak om spesialundervisning etter 5-1, skal det foreligge en sakkyndig vurdering av de særlige behovene til eleven. Det er Pedagogisk psykologisk tjeneste (PPT) som har ansvar for at det utarbeides en slik vurdering. PPT er ifølge tilstandsrapport 2016 (s 42) en viktig samarbeidspartner både på system- og individnivå i forhold til drøfting, kartlegging, samtaler, sakkyndig vurdering samt veiledning med den enkelte videregående skole og kontaktlærer. «PPT har fokus på at individuelle behov skal imøtekommes og den enkelte skal oppleve mestring og motivasjon.» Ifølge tilstandsrapporten har fylkesopplæringssjefen de to siste årene satset på en tettere dialog og oppfølging av den enkelte skole for å bedre kvaliteten rundt arbeidet med spesialundervisning. Årlige drøftingsmøter angående alle individuelle søkere ute på den enkelte skole bidrar til å sikre at elever med behov for spesialundervisning ivaretas i tråd med lover, regler og retningslinjer og sikrer bedre kvalitet i inntaksarbeidet og oppfølging av den enkelte søker/elev. Tabellen viser hhv utgifter til oppfølgingstjenesten og pedagogisk psykologisk tjeneste, og spesialundervisning og særskilt tilpasset opplæring. Tall finnes bare fra og med 2014. Innlandet Revisjon IKS Side 18

Oppland Hedmark Øst-Norge Landet uten Oslo 2014 2015 2015 2015 2015 Andel netto driftsutgifter 1 til oppfølgingstjenesten og pedagogisk psykologisk tjeneste 1,8 1,8 1,3 1,9 1,6 Andel netto driftsutgifter 1 til spesialundervisning og særskilt tilpasset opplæring 6,7 7,5 8,9 8,2 8,5 Økonomisk belastning 2 oppfølgingstjenesten og pedagogisk psykologisk tjeneste per elev 2922 3193 2323 3150 2899 Økonomisk belastning 2 spesialundervisning og særskilt tilpasset undervisning per elev 10833 13241 15763 13598 14860 Kilde: Kostra 1 Generell definisjon, netto driftsutgifter: Driftsutgifter inkludert avskrivninger etter at driftsinntekter, som bl.a. inneholder øremerkede tilskudd fra staten og andre direkte inntekter, er trukket fra. De resterende utgiftene må dekkes av de frie inntektene som skatteinntekter, rammeoverføringer fra staten mv., indikatoren viser dermed også prioritering av disse inntektene. 2 Økonomisk belastning = netto driftsutgifter eksklusiv gjesteelevutgifter og -inntekter, dvs. indikatoren viser nettoutgiftene for funksjonene per elev, etter skolefylke uavhengig av hvor elever har sin bostedsadresse. Tallene indikerer at kostnadene til PP-tjenesten ligger ganske jevnt med, eller noe over sammenligningsgrunnlaget. Andelen utgifter til spesialundervisning ligger derimot lavt, både i prosent av netto driftsutgifter og i kostnad pr elev. Kontrollutvalget bestilte i møte 18.10.16 en forvaltningsrevisjon om spesialundervisning. Prosjektplan for dette prosjektet ble lagt fram i kontrollutvalgets møte 29.11.2016, og prosjektarbeidet er igangsatt. Innlandet Revisjon IKS Side 19

REFERANSER Haug, E.H, Schulstok, T og Bakke, I.B (2016): Tilgjengelig og samordnet - Rapport fra en kartleggings- og evalueringsundersøkelse av elevtjenesten i de videregående skolene i Oppland med et spesielt blikk på Utdannings- og yrkesrådgivning. Høgskolen i Lillehammer. Hordaland fylkeskommune (2015): Kostra 2014 Hordaland fylkeskommune. Falch, T, Bensnes, S og Strøm, B (2016): Skolekvalitet i videregående opplæring Utarbeidelse av skolebidragsindikatorer og mål på skolekvalitet. SØF-rapport nr. 01/16. Mordal, S., T. Buland og I. H. Mathiesen (2015): Rådgiverrollen mellom tidstyv og grunnleggende ferdighet. Trondheim og Stavanger: SINTEF, NTNU, IRIS. NOU 2016:7: Norge i omstilling karriereveiledning for individ og samfunn. Oppland fylkeskommune (2015): Regionalt handlingsprogram 2016 Økonomiplan 2016-2019. Oppland fylkeskommune (2015): Tilstandsrapport for videregående opplæring i Oppland 2015. Oppland fylkeskommune (2016): Årsmelding 2015. Oppland fylkeskommune (2016): Fylkesrådmannens gjennomføringsdokument 2016. FR-sak 71/16. Oppland fylkeskommune (2016): Alternative modeller for fordeling av driftsrammer mellom videregående skoler i Oppland. Utredning fra arbeidsgruppe oppnevnt av fylkesrådmannen. Oppland fylkeskommune (2016): Presentasjon for kontrollutvalget 23. september 2016. Oppland fylkeskommune (2016): Tilstandsrapport for videregående opplæring i Oppland 2016. Oppland fylkeskommune (2016): FOS-rundskriv 19 2016 - Ny finansieringsmodell. FR-sak 1027/16, 28.10.16. Oppland fylkeskommune (2016): Fylkesbudsjett 2017 2020. Troms fylkeskommune (2015): Kostra-analyse Troms fylkeskommune Regnskap 2014. Vest-Agder fylkeskommune (2015): KOSTRA tall for 2014 Vest-Agder fylkeskommune. Innlandet Revisjon IKS Side 20