RESSURSBRUK YRKESFAG. Oppland fylkeskommune. Innlandet Revisjon IKS. Rapport /KL

Transkript

1 RESSURSBRUK YRKESFAG Oppland fylkeskommune Innlandet Revisjon IKS Rapport /KL

2 FORORD Denne rapporten er et resultat av prosjektet Ressursbruk yrkesfag som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Oppland fylkeskommune. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave. Kontrollutvalget har ansvaret for å påse at det føres kontroll med at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger (Kommunelovens 77. nr 4). I denne revisjonen følger det av kontrollutvalgets vedtak at prosjektet primært er av kartleggende karakter. Hensikten med å studere ressursbruk på området er både knyttet til effektiv ressursbruk og at elevene skal ha et kvalitativt godt tilbud. Prosjektarbeidet er utført i perioden november 2017 til juli 2018 av Kristian Lein, som også har vært oppdragsansvarlig revisor. Reidun Grefsrud har kvalitetssikret rapporten. Utkast til rapport er sendt rådmannen til uttalelse. Svaret fra rådmannen er vedlagt rapporten. I forkant av behandling av rapporten i kontrollutvalget fikk Innlandet Revisjon en forespørsel om å utarbeide en oversikt over karakterer og gjennomføring på utvalgte utdanningsprogram. Denne oversikten ble utarbeidet i form av et notat. Notatet ligger vedlagt rapporten (vedlegg 4). Lillehammer, september 2018 Kristian Lein Oppdragsansvarlig Innlandet Revisjon IKS Side 2

3 Innholdsfortegnelse FORORD... 2 SAMMENDRAG INNLEDNING KONTROLLUTVALGETS BESTILLING FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER METODE FINANSIERING AV DE VIDEREGÅENDE SKOLENE I OPPLAND FINANSIERINGSMODELL FOR DE VIDEREGÅENDE SKOLENE KONSEKVENSER FOR UTGIFTSNIVÅET I VIDEREGÅENDE UTDANNING SAMMENLIGNING AV UTGIFTER TIL ELEVER PÅ YRKESFAG KOSTRA-DATA UTGIFTSFORSKJELLER PR UTDANNINGSPROGRAM ÅRSAKER TIL LAVE UTGIFTER FOR NOEN UTDANNINGS-PROGRAMMER MULIGE ÅRSAKER TIL UTGIFTSFORSKJELLER VURDERING AV ÅRSAKER TIL UTGIFTSFORSKJELLER KONKLUSJONER REFERANSER VEDLEGG 1 UTDRAG AV KOSTRA-VEILEDER FOR REGNSKAPSÅRET VEDLEGG 2 EKSEMPEL MED BEREGNING AV ÅRSVERKSKOSTNAD VEDLEGG 3 FYLKESRÅDMANNENS UTTALELSE VEDLEGG 4 NOTAT - OPPFØLGING AV SPØRSMÅL FRA LEDER I KONTROLLUTVALGET ANG RAPPORT RESSURSBRUK YRKESFAG Innlandet Revisjon IKS Side 3

4 SAMMENDRAG Kontrollutvalget bestilte 12. september 2017 (sak 20/17) en kartleggende undersøkelse om ressursbruk på yrkesfag i videregående skole i Oppland. Det ble formulert følgende problemstillinger for prosjektet: 1. Har Oppland fylkeskommune lavere utgifter til elever på yrkesfag enn landet for øvrig og andre relevante sammenligningsgrunnlag? 2. I den grad problemstilling 1 avdekker lavere utgifter enn sammenligningsgrunnlaget hva kan årsakene til dette være? 3. Er det utdanningsprogram som har spesielt lave utgifter, og hva kan årsakene være? Arbeidet med problemstilling 3 utgjør en integrert del av arbeidet med problemstilling 2 og disse er derfor slått sammen i ett kapittel i rapporten. Vi har sammenlignet Oppland med Hedmark, Østlandsfylkene (Øst-Norge) og landet uten Oslo. I forvaltningsrevisjonsprosjekter skal det i henhold til RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon etableres revisjonskriterier som skal danne utgangspunkt for revisjonens vurderinger. Ettersom prosjektet er av kartleggende karakter, så ble det ikke utledet revisjonskriterier i dette prosjektet. Sammenligningen er imidlertid benyttet til vurdere eventuelle årsaker til lave utgifter til yrkesfaglige utdanningsprogrammer i Oppland. For å gjennomføre prosjektet har Innlandet Revisjon i flere omganger hentet informasjon fra fylkeskommunen v/fagenhet videregående opplæring og økonomienheten. Vi har også vært i kontakt med Kostra-ansvarlige ved Hadeland vgs, Lillehammer vgs, Valdres vgs og Vinstra vgs. Problemstilling 1 sammenligning av utgifter til elever på yrkesfag mellom Oppland og relevante sammenligningsgrunnlag For seks av åtte utdanningsprogrammer på yrkesfag ligger netto driftsutgifter om lag på linje med sammenligningsgrunnlaget vi har brukt i prosjektet (gjennomsnittet av Hedmark, Østlandet /Øst- Norge og landet utenom Oslo). For utdanningsprogrammene bygg- og anleggsteknikk og elektrofag ligger netto driftsutgifter betydelig lavere i Oppland enn for gjennomsnittet av sammenligningsgrunnlaget. For bygg- og anleggsteknikk er differensen basert på Kostra-tall for 2017, 23 prosent, mens den for elektrofag er 13 prosent. Lavere kostnader for de to nevnte utdanningsprogrammene er en viktig årsak til at Oppland samlet sett har noe lavere gjennomsnittlige netto driftsutgifter på yrkesfag enn sammenligningsgrunnlaget. Problemstilling 2 og 3 årsaker til lavere utgifter i Oppland enn for sammenligningsgrunnlaget Ettersom de fleste utdanningsprogrammene har kostnader om lag på linje med sammenligningsgrunnlaget, har vi i disse problemstillingene konsentrert oss om bygg- og anleggsteknikk og elektrofag. Vi har ikke funnet konkrete enkeltforhold som kan forklare forskjeller mellom Oppland og sammenligningsgrunnlaget for de to utdanningsprogrammene. Innlandet Revisjon IKS Side 4

5 Så langt vi kan se er det mulig å gjennomføre pålagt undervisning innenfor det kostnadsnivået Oppland har for utdanningsprogrammene bygg- og anleggsteknikk og elektrofag. Vi har ikke funnet tegn til at skolene har ført Kostra-tallene feil. Vi har undersøkt om det kunne være misvisende tall i Kostra-statistikken ved at SSB har benyttet andre tall enn fylkeskommunen har rapportert inn. Dette ser imidlertid ikke ut å være tilfelle. Vi har funnet at SSB til grunn for sin Kostra-statistikk har benyttet tilsvarende tall for utgifter og antall elever som Oppland fylkeskommune har rapportert inn. Oppland har lavere utgifter til kjøp av varer og tjenester til undervisningen, og samtidig høyere inntekter i form av salgsinntekter og refusjoner, enn dem vi sammenligner med. Dette bidrar til at forskjellen i netto driftsutgifter er større enn når man kun sammenligner lønnsutgifter. Andre faktorer som kan bidra til lave kostnader i Oppland er relativt store klasser, sammenslåtte klasser ved noen skoler og i noen fag, innsparing i antall elevassistenter og noe bruk av ufaglærte lærere. Effekten av disse forholdene er imidlertid usikre ettersom Kostra ikke gir innsikt i disse forholdene for andre fylker enn Oppland. Innlandet Revisjon IKS Side 5

6 1 INNLEDNING 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING I forbindelse med kontrollutvalgets behandling av forvaltningsrevisjonsrapporten «Overordnet kartlegging - kvalitet og ressursbruk i videregående opplæring" (sak 1/17) ble det fattet følgende vedtak: «3. Kontrollutvalget bestiller en foranalyse fra Innlandet revisjon IKS om hvorfor Oppland fylkeskommune bruker mindre på yrkesfag enn landsgjennomsnittet.» Foranalysen ble behandlet i Kontrollutvalget i sak 20/17 den Det ble fattet følgende enstemmige vedtak i saken: 1. Kontrollutvalget tar foranalysen "Ressursbruk yrkesfag" til orientering og bestiller en kartleggende undersøkelse basert på den framlagte foranalysen. Alle de tre problemstillingene vurderes som aktuelle. 2. Kontrollutvalget ber revisjonen igangsette arbeidet umiddelbart og referere prosjektplanen på kontrollutvalgets neste møte den Prosjektplanen ble lagt fram for kontrollutvalget som referatsak i utvalgets møte (sak 26/17). 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Forvaltningsrevisjon er definert som systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. I denne revisjonen følger det av kontrollutvalgets vedtak at prosjektet er en kartlegging og analyse av fylkeskommunens ressursbruk. Siden dette prosjektet ikke innebærer normative vurderinger av fylkeskommunens ressursbruk opp mot revisjonskriterier det ikke en forvaltningsrevisjon, men en kartlegging av utgiftsforskjeller og en analyse av mulige årsaker til forskjellene. Hensikten med å studere ressursbruk på området er både knyttet til effektiv ressursbruk og at elevene skal ha et kvalitativt godt tilbud. Formålet med prosjektet er å analysere fylkeskommunens ressursbruk knyttet til yrkesfaglige utdanningsprogrammer. Innlandet Revisjon IKS Side 6

7 Vi har formulert følgende problemstillinger for prosjektet: 1. Har Oppland fylkeskommune lavere utgifter til elever på yrkesfag enn landet for øvrig og andre relevante sammenligningsgrunnlag? 2. I den grad problemstilling 1 avdekker lavere utgifter enn sammenligningsgrunnlaget hva kan årsakene til dette være? 3. Er det utdanningsprogram som har spesielt lave utgifter, og hva kan årsakene være? Arbeidet med problemstilling 3 utgjør en integrert del av arbeidet med problemstilling 2 og disse er derfor slått sammen i ett kapittel. Innlandet Revisjon IKS Side 7

8 2 METODE Den nevnte foranalysen refererte Kostra-tall som viste at utgiftsnivået i Oppland sammenlignet med andre fylker/landet varierer ganske mye mellom ulike utdanningsprogram på yrkesfag. For å kunne gjøre en tilfredsstillende analyse av de tre problemstillingene er det nødvendig å benytte oppdaterte Kostra-data for utgiftene på de ulike utdanningsprogrammene. Vi kommer også inn på hvordan fylkeskommunen fordeler tilskudd til skoler og utdanningstilbud. I rapporten presenterer vi Kostra-data til og med Vi sammenligner med Hedmark, Østlandsfylkene (Øst-Norge) og landet uten Oslo, senere i rapporten omtales disse under ett som «sammenligningsgrunnlaget». Problemstilling 1 krever at vi må gå inn i grunnlaget for Kostra, og undersøke hvordan OFK fører sine utgifter for de ulike utdanningsprogrammene i Kostra sett opp mot kriteriene for utgiftsføring (fastsatt av SSB). Vi har gått nærmere inn på fire skoler og undersøkt hvordan de følger opp regler/rutiner for føring i Kostra. Vi hadde oppstartmøte for prosjektet den 5. desember 2017 der Terje Storbakken, Gard Tekrø Rolid og Stina Stenseth møtte på vegne av Oppland fylkeskommune. Referat fra oppstartmøtet ble oversendt møtedeltakerne og verifisert. Revisjonen har i flere omganger hatt møter og hentet skriftlig informasjon fra fylkeskommunen v/fagenhet videregående opplæring og økonomienheten. Vi har vært i kontakt med Kostra-ansvarlige ved følgende videregående skoler: Hadeland, Lillehammer, Valdres og Vinstra. I forvaltningsrevisjonsprosjekter skal det i henhold til RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon etableres revisjonskriterier som skal danne utgangspunkt for revisjonens vurderinger 1. Ettersom dette prosjektet er av kartleggende karakter, så er det ikke utledet revisjonskriterier. Som det går fram av problemstilling 1 tar prosjektet sikte på sammenligning av utgifter til yrkesfaglige utdanningsprogrammer i Oppland sammenlignet med «relevante sammenligningsgrunnlag». Utgifter til yrkesfag i sammenlignbare fylkeskommuner, landsdeler eller for landet som helhet vil ikke være å anse som revisjonskriterier, men kan ses på som utgangspunkt for analyser av omfang av tjenesten, evt som indikator for effektivitet i tjenesteproduksjonen. Veileder i forvaltningsrevisjon 2 sier f.eks følgende om bruk av KOSTRA-analyser i forvaltningsrevisjon (s 74): «Kommunens regnskapsdata sammen med KOSTRA-rapporteringen kan være utgangspunkt for flere typer effektivitetsstudier der vi sammenligner medgåtte ressurser i forhold til mengden av 1 Med revisjonskriterier mener vi lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder mv. som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative standarder som kommunens praksis kan måles opp mot og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger. 2 Veileder til RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon fastsatt av Norges kommunerevisorforening. RSK 001 er gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. Innlandet Revisjon IKS Side 8

9 produserte tjenester.,, Sammenligninger mellom kommuner basert på KOSTRA-tall må selvsagt gjøres med varsomhet. Det kan forekomme feil i den enkelte kommunes rapportering, og kommunenes organisasjonsmodeller kan også redusere sammenlignbarheten i KOSTRA-tallene. Hvordan kommunene har organisert seg, for eksempel med hensyn til eiendomsmassen, og hvordan kostnader vedrørende lokaler fordeles, kan gi store utslag her.» Bortsett fra at det ikke er etablert revisjonskriterier er prosjektet gjennomført i henhold til RSK 001. Innlandet Revisjon IKS har et internt kvalitetssikringssystem som er i samsvar med RSK 001. Datas relevans er knyttet til om undersøkelsen representerer den virkelige situasjonen. Vi mener data som er samlet inn i denne undersøkelsen er egnet til å svare på problemstillingene. Det er likevel viktig å være oppmerksom på at de opplysninger som framkommer i rapporten nødvendigvis er et utvalg av fakta. Med pålitelighet menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er ivaretatt ved verifisering av intervjureferater og ved innhenting av uttalelse fra rådmannen på utkast til rapport. Innlandet Revisjon IKS Side 9

10 3 FINANSIERING AV DE VIDEREGÅENDE SKOLENE I OPPLAND 3.1 FINANSIERINGSMODELL FOR DE VIDEREGÅENDE SKOLENE Ifølge fagenhet videregående opplæring fordeles ca halvparten av midlene til de videregående skolene med basis i klassesats og utdanningsprogram, øvrige tilskudd fordeles bl.a gjennom ulike korrigeringstilskudd og tilskudd til administrasjon. Dette innebærer at tilskudd, som i utgangspunktet ikke er «øremerket» yrkesfaglige utdanningsprogram, også vil ha betydning for finansieringen til disse programmene. Fylkestinget vedtok i sitt møte (sak 36/16) ny finansieringsmodell Opplandsmodellen- for finansiering av videregående opplæring. Hovedelementet i den nye modellen er finansiering av klasser, og ikke elever som finansieringen til da hadde vært bygget på 3. Vedtaket lyder slik: «1. Fylkestinget vedtar en finansieringsmodell - Opplandsmodellen - for finansiering av videregående opplæring med en fordeling gjennom basistilskudd og korrigeringstilskudd. Modellen skal underbygge vedtatt struktur i opplæringstilbudet, tilpasset samfunnets og næringslivets behov. Den skal gi skolen økonomisk forutsigbarhet til å kunne håndtere framtidige utfordringer knyttet til elevtallsutviklingen og sikre elevenes rettigheter og en opplæring med høy kvalitet. 2. Basistilskuddet skal inneholde følgende kriterier: a) Drift av lokaler b) Særskilt tilrettelagt undervisning c) Oppfølgingstjenesten d) Byrdefull arbeidssituasjon e) Fellestjenester f) Antall igangsatte klasser gis kostnadsdekning basert på Kostra 3. Korrigeringstilskuddet skal være basert på dialog mellom skoleeier og skole og skal bidra til følgende: a) Støtte opp om plan for videregående opplæring b) Regionale hensyn c) Strukturelle forskjeller 4. Elevtjenesten overføres fra dagens elevtilskudd til basistilskuddet inntil evalueringen av rådgivningstjenesten foreligger og er behandlet. 3 Enkelt sagt gikk man over fra elevfinansiering til klassefinansiering, i tillegg til basisfinansiering og korrigeringstilskudd, som det gjøres rede for nedenfor. Det endrede finansieringsprinsippet innebærer at tilskudd pr elev blir mindre jo mer klassene er fylt opp. Innlandet Revisjon IKS Side 10

11 5. Beregningsgrunnlaget med regnskapstall for siste avlagte regnskapsår og igangsatte klasser pr Ny finansieringsmodell gis virkning fra » Driftsrammer for kalenderåret 2017 ble fordelt etter ny modell, mens aktivitetsnivået for skoleåret 2016/17 var iverksatt basert på gammel fordelingsmodell. Det var derfor først fra skoleåret 2017/18 skolene kunne justere aktivitetsnivået for å tilpasse seg nye driftsrammer. For å ivareta dette ble det for kalenderåret 2017 benyttet en overgangsordning der omfordelingen utgjør 7/12 av de avvik som er beregnet for den enkelte skole ved overgang til ny modell. Det betyr at de skoler som i 2017 skulle få mer med det nye systemet fikk mindre økning enn systemet tilsier, mens de skoler som skulle få mindre fikk mindre reduksjon. Korrigeringstilskudd overfor skolene er utformet ved at det gis kompensasjon for følgende forhold: - flere skolesteder pr skole. - ivareta et minimumsomfang innenfor sammensetningen av programfag på Vg2 og Vg3 på utdanningsprogrammet studiespesialisering. - kompensasjon for enkeltelever ut over fastsatt klassetall, etter nærmere avtale. - eventuell opprettelse av nye klasser under inntaksprosessen og for utjevning av uforutsette skjevheter. Det ble høsten 2017 satt ned en intern gruppe på fagenheten som skulle se på økonomiske konsekvenser av overgangen til klassebasert finansiering. Gruppa skulle blant annet foreslå eventuelle justeringer av klassesatser som ser urimelige ut, samt endringer/justeringer av tekst og kriterier i modellen. Forslag til endringer skulle inngå i budsjettprosessen for Det er foretatt endringer på fire områder 4 : 1. Finansieringen av TAF-tilbudet 5 innenfor Teknikk og industriell produksjon økes. 2. Det fordeles kroner ekstra per klasse innenfor utdanningsprogrammet Service og samferdsel gjennom korrigeringstilskuddet. 3. Utdanningsprogrammet Naturbruk gis høyere faktor i fordelingsmodellen. 4. Satsen for flere skolesteder økes fra 1 million kroner til 1,5 millioner kroner. Endringene ble innført fra 1. januar 2018, og har dermed ikke hatt effekt på utgiftene vi har sett på, dvs fram til og med 2017 (jf kapittel 4 og 5). 3.2 KONSEKVENSER FOR UTGIFTSNIVÅET I VIDEREGÅENDE UTDANNING Som det framgår ovenfor fulgte finansieringen av skolene for (kalender-)årene til og med 2016 den forrige finansieringsmodellen, som var lagt opp etter tilskudd pr elev. For 2017 var tilskuddet til skolene beregnet ut fra en kombinasjon av de to finansieringsprinsippene. 4 Kilde: OFK (2017a). 5 Fireårig tilbud ved Raufoss vgs. Elevene får dobbel kvalifikasjon, fagbrev og spesiell studiekompetanse med fordypning i matematikk og fysikk (vår merknad). Innlandet Revisjon IKS Side 11

12 Omleggingen av finansieringen kan ha hatt effekt på tilskudd pr elev/klasse for de ulike utdanningsprogrammene, men dette er uvisst fordi omleggingen ikke har hatt til hensikt å omfordele mellom utdanningsprogrammer. Det er i prinsippet mulig å studere dette nærmere ved å se på finansieringen for årene Når vi likevel ikke gjør dette, så henger dette dels sammen med at det er vanskelig å spore effekten av endret finansieringsmodell fordi det fra år til år for hvert utdanningsprogram skjer endringer i antall elever og kanskje også i klasser. I tillegg følger det av at 2017 var et overgangsår, at tilskuddet for dette året kun i begrenset grad er påvirket av evt effekter av endringer i finansieringen. Den viktigste årsaken til at vi ikke går mer inn i mulige konsekvenser av endringer i finansieringsmodell er imidlertid at omleggingen ikke påvirker utgiftsføringen i Kostra. Som nevnt består den samlede finansieringen av skolene av klassebaserte tilskudd (fra og med 2017), korrigeringstilskudd og basisfinansiering, som igjen er knyttet til ulike parametere (lokaler, tilrettelagt undervisning, fellestjenester, etc). Kostra-statistikken skal derimot vise hvor store utgifter skolene har til blant annet utdanningsprogrammene på yrkesfag. Det følger av opplegget for finansiering av de videregående skolene at nivået på utgiftene på de enkelte utdanningsprogrammene kan - og antakelig vil - påvirkes av alle ledd i finansieringsmodellen, og ikke bare tilskuddet som er beregnet for hver klasse for hvert utdanningsprogram. Innlandet Revisjon IKS Side 12

13 4 SAMMENLIGNING AV UTGIFTER TIL ELEVER PÅ YRKESFAG 4.1 KOSTRA-DATA Fylkeskommunenes utgifter knyttet til videregående opplæring finnes i SSBs Kostra-base. Regnskapsrapporten til KOSTRA bygger på regnskapsopplysningene som er ført etter gjeldende regnskapsregler for årsregnskapet. Her står begrepene funksjon og art sentralt. Funksjon handler om hvilke typer behov tjenestene skal dekke og hvilke grupper disse tjenestene primært henvender seg til. Funksjonsbegrepet er derfor uavhengig av hvilke typer tjenester kommunene og fylkeskommunene har etablert, og hvordan tjenestene er organisert. Artene gjenspeiler som hovedregel hvilke produksjons- og innsatsfaktorer (utgifts- og inntektstyper) kommunene og fylkeskommunene benytter i sin virksomhet. (Kilde: Kostra-veileder 2017). Siste Kostra-tall er fra 2017, for Oppland fylkeskommune refereres tidsserie for årene Innlandet Revisjon IKS Side 13

14 Tabell 4.1. Utgifter, økonomisk belastning og antall elever i videregående utdanning. Landet Oppland Hedmark Øst- Norge uten Oslo Differanse Andel netto driftsutgifter 1 til vg opplæring av netto driftsutgifter 54 51,7 52,3 52,5 51,7 49,3 54,2 57,5 51,6-10,4 Netto driftsutgifter 1 til vg. opplæring, kr per innbygger år Utgifter 2 alle utdanningsprogram per elev ,8 Utgifter 2 studieforberedende utdanningsprogram per elev ,5 Utgifter 2 yrkesfaglige utdanningsprogram per elev ,9 Elever per skole, fylkeskommunale skoler Elever per lærerårsverk, fylkeskommunale skoler 9,4 9,9 9,3 9,1 9,2 9,3 8,3 8,8 8,6 +7,9 Kilde: Kostra 1 Generell definisjon, netto driftsutgifter: Driftsutgifter inkludert avskrivninger etter at driftsinntekter, som bl.a. inneholder øremerkede tilskudd fra staten og andre direkte inntekter, er trukket fra. De resterende utgiftene må dekkes av de frie inntektene som skatteinntekter, rammeoverføringer fra staten mv., indikatoren viser dermed også prioritering av disse inntektene. 2 Netto driftsutgifter eksklusiv gjesteelevutgifter og -inntekter, dvs. indikatoren viser nettoutgiftene for funksjonene per elev, etter skolefylke uavhengig av hvor elever har sin bostedsadresse. 3 Differanse i prosent mellom Oppland og gjennomsnittet (uveid) for sammenligningsgrunnlaget. Positiv verdi indikerer at Oppland ligger over, negativ at Oppland ligger under. -24,2 For netto driftsutgifter til videregående skole pr innbygger år ligger Oppland noe over Øst-Norge og marginalt over landsgjennomsnittet (utenom Oslo), men noe lavere enn Hedmark. Alle fylker/fylkesgrupper unntatt Oppland bruker mer enn halvparten av utgiftene sine til videregående opplæring. Oppland ligger litt lavere enn Hedmark, og klart lavere enn for Øst-Norge. Tendensen de siste årene både for Oppland og for alle fylkeskommuner samlet, er at videregående skole legger beslag på en mindre andel av det totale budsjettet. En viktig årsak til dette er økte rammer til fylkesveiene og kollektivtrafikk (jf Kostra-analyser for Vest-Agder og Troms). Det er flere kostnadsdrivere i videregående opplæring, herunder tilbuds- og skolestruktur, tall på elever pr skole og lærertetthet pr elev. Når det gjelder sammensetning av skoletilbudet så viser tallene klart at studieforberedende utdanningsprogram i gjennomsnitt er «billige» plasser sammenlignet med gjennomsnittet av yrkesfagprogrammene. Fylker som har mange plasser på studiespesialisering har dermed et godt utgangspunkt for å oppnå lave utgifter. Innlandet Revisjon IKS Side 14

15 Tabell 4.1 viser utgifter for henholdsvis alle, studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogram pr elev 6. Her framgår at Oppland har et utgiftsnivå om lag som landet uten Oslo for alle utdanningsprogrammer under ett. Oppland har ifølge Kostra ganske høye utgifter for studieforberedende utdanningsprogrammer, men lave for yrkesfaglige programmer. Tall fra skoleporten.no viser at Oppland har en større andel elever innen yrkesfag, og mindre innen studieforberedende, enn landet for øvrig 7. Kostra inneholder data som viser driftsutgifter for ulike typer formål og utgifter pr utdanningsprogram. I Oppland ligger utgiftene pr elev 23 % høyere for yrkesfag enn for studiespesialisering, mens for landet uten Oslo er differansen 47 %. Tallene viser for øvrig at utdanningsprogrammet Musikk, dans og drama (studieforberedende) har de høyeste utgiftene pr elev av alle utdanningsprogrammer, mens programmet Studiespesialisering (studieforberedende) har de laveste. Lave utgifter knyttet til yrkesfag i Oppland kan både skyldes hvordan yrkesfagelevene fordeler seg på «dyre» og «billige» utdanningsprogram, og utgiftsnivå innen hvert av programmene. Kostra gir informasjon om utgifter pr utdanningsprogram, jf kapittel 4.2 nedenfor. Tabellen viser at Oppland har de minste videregående skolene i gjennomsnitt, og samtidig flest elever pr lærerårsverk. Fra 2012 til 2017 har antall elever pr skole i Oppland ligget ganske stabilt. På landsbasis har elevtallet pr skole økt i perioden I Hedmark har elevtallet pr skole falt i perioden (framgår ikke av tabell). I Kostra-analyse for Hordaland (jf Hordaland fylkeskommune 2015) blir skolestørrelse tatt opp som kostnadsfaktor: «Mange mindre skular vil kunne gje ein meir kostnadskevjande opplæringssektor enn ein sektor med færre større skular. Kva som er den optimale skulestorleiken i høve til økonomi er uklårt. Analysar fylka sjølv har gjort har indikert at økonomiske stordriftsfordelar er tydelege dersom ein aukar skulestorleiken, og då opp mot ei grense på elevar.» Vi gjør oppmerksom på at administrativt sammenslåtte skoler teller som én, noe som vil kunne gi et feil bilde med hensyn til «reell» skolestørrelse. Flere elever pr lærer i Oppland enn i Hedmark/Øst-Norge/Landet uten Oslo kan synes overraskende sett i lys av at Oppland har de minste skolene. Samtidig har Oppland som nevnt en større andel av elevene på yrkesfag, noe som isolert skulle bety færre elever pr lærerårsverk ettersom klassestørrelsen på yrkesfag i gjennomsnitt er mindre enn på studiespesialisering. 6 Det er 5 studieforberedende og 8 yrkesfaglige utdanningsprogram. Vi kommer tilbake til utdanningsprogrammene på yrkesfag i kapittel I Oppland går 56 prosent av elevene på yrkesfag. For landet uten Oslo er andelen 50 prosent (Hedmark 52 prosent, Øst- Norge 45 prosent). Innlandet Revisjon IKS Side 15

16 4.2 UTGIFTSFORSKJELLER PR UTDANNINGSPROGRAM Det finnes åtte yrkesfaglige utdanningsprogram: Bygg- og anleggsteknikk Design og håndverk, med to alternativer på Vg1: o design og håndverk o medieproduksjon Elektrofag Helse- og oppvekstfag Naturbruk (med mulighet for studieforberedende Vg3) Restaurant- og matfag Service og samferdsel Teknikk og industriell produksjon Kostratall viser følgende utgifter til utdanningsprogrammene på yrkesfag, for hhv. Oppland, Hedmark, Øst-Norge og Landet uten Oslo. Tabell 4.2. Utgifter 1 for yrkesfaglige utdanningsprogrammer, pr elev Landet Oppland Hedmark Øst- Norge uten Oslo Differanse Bygg- og ,2 anleggsteknikk Elektrofag ,2 Design og ,4 håndverk Restaurant- og ,2 matfag Helse- og ,3 oppvekstfag Teknikk og ,7 industriell produksjon Naturbruk ,3 Service og samferdsel ,2 Kilde: Kostra. 1 Netto driftsutgifter eksklusiv gjesteelevutgifter og -inntekter, dvs. indikatoren viser nettoutgiftene for funksjonene per elev, etter skolefylke uavhengig av hvor elever har sin bostedsadresse (eksklusive gjesteelevinntekter og utgifter). 2 For bygg & anleggsteknikk og elektrofag har vi benyttet endelige Kostra-tall publisert For de øvrige utdanningsprogrammene har vi benyttet foreløpige tall publisert Differanse i prosent mellom Oppland og gjennomsnittet (uveid) for sammenligningsgrunnlaget (Hedmark, Øst-Norge og Landet uten Oslo). Positiv verdi indikerer at Oppland ligger over, negativ at Oppland ligger under. Vi ser at Oppland for seks av åtte utdanningsprogrammer har utgifter som ligger under gjennomsnittet av sammenligningsgrunnlaget. For programmene design og håndverk samt restaurant- og matfag ligger utgiftene i Oppland noe høyere enn gjennomsnittet for dem vi sammenligner med. Vi ser at utgift Innlandet Revisjon IKS Side 16

17 pr elev i Oppland økte med nesten ti tusen kroner (12 %) fra 2016 til 2017 for utdanningsprogrammet service- og samferdsel. Dette var hovedgrunnen til at differansen mellom Oppland og sammenligningsgrunnlaget ble redusert fra 17 % i 2016 til 5 % i 2017 for dette utdanningsprogrammet. Utdanningsprogrammene bygg- og anleggsteknikk og elektrofag ligger lavt i utgifter pr elev i sammenligningen. Vi ser at differansen er spesielt stor for bygg- og anleggsteknikk, hvor Oppland ligger 22 % lavere enn gjennomsnittet av sammenligningsgrunnlagene. Differansen mellom Oppland og sammenligningsgrunnlaget er ca 5 % eller mindre for de øvrige seks utdanningsprogrammene. Vi har også gjort en oppstilling for Oppland og Hedmark der vi sammenligner begge fylkene med gjennomsnitt (uveid) av landet uten Oslo og Øst-Norge. Til grunn for tabellen ligger tallene som er brukt i tabell 4.2. Tabell 4.3. Netto driftsutgifter 1 for yrkesfaglige utdanningsprogrammer Prosentvis avvik fra gjennomsnittet av Øst-Norge og landet uten Oslo. Bygg- og anleggsteknikk Elektrofag Design og håndverk Restaurantog matfag Helse- og oppvekstfag Teknikk og industriell produksjon Naturbruk Service og samferdsel Oppland -19,3-13,8 +2,5 +6,1-4,9-5,0-4,2-4,2-5,7 Hedmark +11,2-2,2-8,0 +8,6-2,0-7,1 +3,0 +2,9 +0,4 Kilde: Kostra. 1 Netto driftsutgifter eksklusiv gjesteelevutgifter og -inntekter, dvs. indikatoren viser nettoutgiftene for funksjonene per elev, etter skolefylke uavhengig av hvor elever har sin bostedsadresse Tabellen viser i likhet med tabell 4.2 at Oppland har størst avvik for programmene bygg- og anleggsteknikk og elektrofag. Størrelsen på differansene er ca 6 % eller mindre for de øvrige seks utdanningsprogrammene. Summert for alle utdanningsprogrammer 8 ligger utgiftene i Oppland 5,7 % under gjennomsnittet av landet uten Oslo og Øst-Norge. SUM For Hedmark viser tabellen mindre avstand mellom største og minste avvik fra sammenligningsgrunnlaget. Det største avviket er 8,6 % for restaurant og matfag, og det minste er 2 % (helse- og oppvekstfag). Summert for alle utdanningsprogrammer (uveid) ligger utgiftene i Hedmark 0,4 % over sammenligningsgrunnlaget. 8 Ikke veid etter elevtall. Innlandet Revisjon IKS Side 17

18 5 ÅRSAKER TIL LAVE UTGIFTER FOR NOEN UTDANNINGS- PROGRAMMER Dette kapitlet tar utgangspunkt i problemstilling 2 og 3: 2. I den grad problemstilling 1 avdekker lavere utgifter enn sammenligningsgrunnlaget hva kan årsakene til dette være? 3. Er det utdanningsprogram som har spesielt lave utgifter, og hva kan årsakene være? 5.1 MULIGE ÅRSAKER TIL UTGIFTSFORSKJELLER Vi tar utgangspunkt at det kun er for utdanningsprogrammene bygg- og anleggsteknikk og elektrofag at Kostra viser betydelige utgiftsforskjeller mot sammenligningsgrunnlaget (pr elev). For de andre programmene er det ganske beskjedne avvik, og vi vil derfor konsentrere oss om de to nevnte utdanningsprogrammene. De to problemstillingene referert ovenfor vil dermed i praksis være sammenfallende. For å undersøke utgifter pr elev har revisjonen gått gjennom fylkeskommunens innrapportering av henholdsvis utgifter og antall elever for de to utdanningsprogrammene. Elevtall for 2017 ble rapportert til SSB via Vigo sentralbase pr Vi får opplyst fra OFK at SSB ikke oppgir hvilke parametere 9 som legges til grunn. Som vi skal vise nedenfor opererer ulike kilder med ganske like elevtall. Revisjonen har gått gjennom elevtall for de to aktuelle utdanningsprogrammene. Vi har tatt for oss elevtall benyttet i OFKs finansieringsmodell for , tall fra SSB som viser antall elever pr skole 2017, samt den nevnte rapporteringen til SSB via Vigo sentralbase pr Tabell 5.1. Antall elever på utdanningsprogrammene bygg- og anleggsteknikk og elektrofag (2017) 1. Vigo sentralbase 2 SSB - elevtall OFK beregningsmodell 3 Bygg- og anleggsteknikk Elektrofag Ekskl gjesteelever. 2 Elever innen yrkes- og studiekompetansegivende løp, alternativt Vg3 eller vekslingsmodell, samt elever som har sluttet tatt ut av elevgrunnlaget for antall elever. 3 Modellen for 2018, her benyttes elevtelling pr september Her handler det om hvilket elevtallsbegrep som blir brukt, herunder hvordan ulike elevgrupper blir inkludert, f.eks gjelder dette elever som tilhører kombinerte yrkes- og studiekompetansegivende løp, alternativt Vg3 eller vekslingsmodell. Antall elever i disse kategoriene er imidlertid relativt lavt, slik at de gjør ganske lite utslag på antall elever i de aktuelle utdanningsprogrammene. 10 Her benyttes elevtall innrapportert høsten Innlandet Revisjon IKS Side 18

19 Vi ser at det er noen forskjeller i elevtallsgrunnlaget, men avvikene er så små at de ikke i særlig grad kan bidra til å forklare forskjeller mellom Oppland og sammenligningsgrunnlaget for bygg & anlegg og elektro. Ettersom det er små avvik har vi ikke gått nærmere inn i elevtallsgrunnlaget. Vi har undersøkt netto driftsutgifter for utdanningsprogrammene bygg- og anleggsteknikk og elektrofag. I første omgang tar vi for oss tall fra OFKs Kostra-regnskap og utgifter som framgår av SSBs Kostra-statistikk. Tabell 5.2. Netto driftsutgifter, bygg- og anleggsteknikk og elektrofag (2017) 1. Tusen kr. OFK Kostra SSB Kostra Bygg- og anleggsteknikk Elektrofag Eksklusive gjesteelevinntekter og utgifter. Vi ser i tabellen at tallene SSB har brukt i Kostra for disse programmene med et lite avvik tilsvarer netto driftsutgifter som OFK har rapportert inn. Lave utgifter for de to aktuelle utdanningsprogrammene kan dermed ikke henføres til feilføring hos SSB, eller at de har benyttet andre tall enn OFK har rapportert inn. Ovenfor har vi sett på netto driftsutgifter (eksklusiv gjesteelevinntekter og utgifter). SSB har også statistikk med andre utgiftsbegreper, se tabell 5.3 nedenfor. Netto driftsutgifter i tabellen nedenfor tilsvarer netto driftsutgifter i tabell 4.2. Tabell 5.3. Driftsutgifter 2017, bygg og anleggsteknikk og elektrofag. Tusen kr. Bygg- og anleggsteknikk Elektrofag Lønnsutgifter 1 Netto Brutto Lønnsutgifter 1 Netto driftsutgifter 2 driftsutgifter 3 driftsutgifter 2 Brutto driftsutgifter 3 Oppland Hedmark Øst-Norge Landet uten Oslo Differanse 4-19,1-22,2-20,7-9,4-13,2-11,4 Kilde: Kostra 1 Lønnsutgifter fratrukket sykelønnsrefusjon. 2 Eksklusive gjesteelevinntekter og utgifter. 3 Korrigerte brutto driftsutgifter. Driftsutgifter ved egen tjenesteproduksjon inkludert avskrivninger korrigert for dobbeltføringer som skyldes viderefordeling av utgifter/internkjøp mv. 4 Differanse i prosent mellom Oppland og gjennomsnittet (uveid) for sammenligningsgrunnlaget. Positiv verdi indikerer at Oppland ligger over, negativ at Oppland ligger under. Lønnsutgifter skal ifølge Kostra-veilederen fordeles på utdanningsprogrammer hvor læreren har undervisning. I vedlegg 1 følger utdrag fra Kostra-veilederen der det framgår hvilke inntekter og utgifter som skal føres på utdanningsprogrammene (elektrofag er funksjon 522, bygg- og anleggsteknikk er funksjon 523). Innlandet Revisjon IKS Side 19

20 Brutto driftsutgifter består i hovedsak av lønnsutgifter og kjøp av varer og tjenester som inngår i undervisning 11. Netto driftsutgifter er lik brutto driftsutgifter fratrukket salgsinntekter, sykelønnsrefusjoner og andre refusjoner 12. Lønnsutgifter utgjør størstedelen av brutto driftsutgifter, varierende fra 83 prosent i Hedmark opp til 87 prosent i Oppland for bygg og anlegg, og 92 prosent til 94 prosent for elektrofag. Av tabell 5.3 framgår at forskjellene, mellom Oppland og sammenligningsgrunnlaget når det gjelder netto driftsutgifter, er større enn for lønnsutgifter og brutto driftsutgifter. Særlig gjelder dette for elektrofag. Forklaringen er for det første at sammenligningsgrunnlaget har høyere driftsutgifter utenom lønn (= differansen mellom brutto driftsutgifter og lønnsutgifter) enn Oppland. Dermed blir det større differanse mellom Oppland og sammenligningsgrunnlaget for brutto driftsutgifter enn for lønnsutgiftene alene. Som det framgår av tabellen er forskjellen mellom Oppland, og gjennomsnittet av de andre, større for netto driftsutgifter enn for brutto driftsutgifter. Dette henger sammen med at inntektene i Oppland er høyere enn for de andre (differensansen mellom brutto og netto driftsutgifter). Mao har Oppland ført større inntekter på de to aktuelle utdanningsprogrammene enn tilfellet er for dem vi sammenligner med. Dette kan både dreie seg om salgsinntekter og refusjoner, fordelingen av disse går ikke fram av SSBs Kostra-tall 13. Vi har gått inn på utgiftene slik de er rapportert fra den enkelte skole. Tabell 5.4 viser utgifter på de to utdanningsprogrammene pr skole. Tabell 5.4. Netto driftsutgifter fordelt på skoler, bygg- og anleggsteknikk og elektrofag (2017). Bygg og anlegg Elektro Utgifter Ant elever Utgift pr elev Utgifter Ant elever Utgift pr elev NORD-GUDBRANDSDAL VGS VINSTRA VGS LILLEHAMMER VGS GJØVIK VGS RAUFOSS VGS DOKKA VGS HADELAND VGS VALDRES VGS Sum Kilde: Kostra-regnskapet, OFK. 11 Kostnader som skal fordeles på undervisningsprogrammene: Undervisningsmateriell, inventar og utstyr, avskrivninger på inventar og utstyr som er ført mot utdanningsprogram, elv-pcer, reiseregning for lærere, sensorutgifter til eksamen. (kilde: Kostra-veilederen) 12 Kostra-veilederen sier at refusjoner er «tilskudd som er knyttet til utgifter som kommunen har pådratt seg ifm produksjon av konkrete tjenester». Det er her snakk om refusjoner fra staten (undervisning av fremmedspråklige, tilskudd til språkundervisning, evt tilskudd fra NAV). 13 OFK sine egne Kostra-tall viser imidlertid denne fordelingen. I 2017 var samlet inntekt for bygg- og anleggsteknikk 1,23 mill kr, hvorav kr var salgsinntekter og kr var refusjoner. For elektrofag var samlet inntekt 1,36 mill kr, hvorav kr var salgsinntekter og kr var refusjoner. Innlandet Revisjon IKS Side 20

21 Linjen med sum viser gjennomsnittsutgift pr elev for hvert av utdanningsprogrammene. Utgift pr elev avviker noe fra SSBs Kostra-tall, jf tabell 4.2. Avviket for bygg og anlegg er kun ca 100 kr pr elev, mens det er noe større for elektro, ca 2000 kr pr elev. Årsaken til avviket er sannsynligvis at noe ulike oppgaver er benyttet for antall elever og samlede utgifter (jf tabell 5.1 og 5.2). Hvis vi tar utgangspunkt gjennomsnittet av «landet uten Oslo» og «Øst-Norge» så ligger sammenligningskostnaden på ca kr for bygg og anlegg og drøyt kr for elektro, jf tabell 5.2. Tabell 5.4 viser at for bygg og anlegg ligger alle skoler i Oppland godt under, utgift pr elev varierer fra kr 72540,- (Hadeland vgs) til kr 84964,- (Gjøvik vgs). For elektrofag er differansen mot sammenligningsgrunnlaget mindre, mens spriket mellom skolene i Oppland er større. Her varierer utgiften fra kr 72095,- (Hadeland vgs) til kr ,- (Valdres vgs). Foruten Valdres, som ligger over, ligger Lillehammer om lag på linje med sammenligningsgrunnlaget på kr pr elev. De andre fem skolene ligger kostnadene lavere enn kr pr elev. 5.2 VURDERING AV ÅRSAKER TIL UTGIFTSFORSKJELLER Vi har laget en kalkyle over hvor mye det koster å bemanne undervisningen i hhv bygg og anleggsteknikk og elektrofag, med utgangspunkt i det antall timer elevene skal ha på vg 1 og vg 2 (jf Udir 2017), antall timer lærere skal ha i ulike fag (jf Utdanningsdirektoratet 2015) og anslåtte kostnader pr årsverk for lærere. Med utgangspunkt i én lærer pr klasse har vi funnet at det skal være mulig å gjennomføre undervisning til omtrent det kostnadsnivået Oppland har 14. I vedlegg 2 følger et eksempel på kostnad for bemanning av bygg og anleggsteknikk på Lillehammer vgs 15. I kapittel 5.1 ble det vist at Oppland har lavere driftsutgifter og høyere inntekter enn sammenligningsgrunnlaget, noe som gir lavere forskjeller i lønnsutgifter enn i netto driftsutgifter. Dette ble framstilt i tabell 5.3 foran og deretter drøftet. Som det framgår av denne tabellen så ligger Oppland henholdsvis 3,1 (bygg og anlegg) og 3,8 prosentpoeng (elektro) lavere i forhold til sammenligningsgrunnlaget for lønnsutgifter (inkl refusjoner) enn for netto driftsutgifter. Vi får opplyst fra OFK v/opplæringsenheten at utgifter og inntekter føres av de enkelte skolene, og at fagenhet økonomi har en rolle som veileder i den forbindelse. Revisjonen har vært i kontakt med noen av de videregående skolene 16 for å få informasjon om hvordan utgifter og inntekter føres i Kostra, med særlig vekt på de to aktuelle utdanningsprogrammene. Vi har også forhørt oss om det kan være mulige feilkilder/-føringer som ligger bak de omtalte utgiftsforskjellene. 14 Vi har ikke regnet på alle skoler for begge utdanningsprogrammer. Vi har heller ikke tatt hensyn til at det i enkelte utdanningsprogram og fag benyttes elevassistenter, noe som medfører høyere lønnskostnader enn den teoretiske kalkylen. I motsatt retningen trekker at noen skoler og utdanningsprogrammer slår sammen klasser i enkelte fag. 15 Ved sammenligning av tabellen i vedlegg 2 og netto driftsutgifter i tabell, merk at vedlegg 2 omfatter kun lønn og sosiale utgifter. Lønnsutgiftene på bygg og anlegg ved Lillehammer vgs utgjorde ifølge Kostra-regnskapet for Oppland 6 mill kr i Avdelingsledere og Kostra-ansvarlige ved følgende videregående skoler: Hadeland, Lillehammer, Valdres og Vinstra. Innlandet Revisjon IKS Side 21

22 Uten at vi har samme innsyn i kostnadene for andre fylker som for Oppland, så trekker vi fram noen faktorer som kan bidra til å forklare lave driftsutgifter i Oppland: Oppland har gjennomgående ganske fulle klasser. I fylkeskommunens finansieringsmodell er full klasse på yrkesfaglige tilbud satt til 16 elever. I henhold til beregningsmodellen som benyttes var det ved tellingen høsten 2017 i gjennomsnitt 14,7 elever i gjennomsnitt pr klasse på bygg og anleggsteknikk, og 14,3 elever pr klasse på elektrofag. Året før var gjennomsnittet ca 14 for begge utdanningsprogrammer. Skolene vi har vært i kontakt med har hatt to eller flere sammenslåtte klasser i fellesfag i skoleåret 2017/-18. Vårt inntrykk at dette dels gjøres på fast basis, og dels som sparetiltak. Det benyttes i noen fag og ved noen skoler lærere uten godkjent utdanning på programfag, f.eks lærere med bakgrunn fra vedkommende fagområde som ikke har tatt pedagogikk. Dette kan ifølge en av skolene vi har snakket med utgjøre mellom kr og for hvert årsverk, sammenlignet med lærer med godkjent utdanning. Skoler har tatt bort elevassistenter for å spare penger. Det eneste konkrete eksemplet på dette fra våre spørsmål til fire videregående skoler er Lillehammer vgs. Til skoleåret 2017/-18 ble antall elevassistenter redusert med ca 10, hvorav noen var knyttet til bygg- og anlegg. Noen skoler viser til at elever som går på særskilt tilpasset undervisning følger undervisning på f.eks bygg og anlegg. Kostnadene til slike elever skal føres på en egen Kostra-funksjon (562 Spesialundervisning og særskilt tilpasset opplæring), men det kan ha forekommet at slike elever kan ha blitt tatt med i elevgrunnlaget og dermed bidratt til å «blåse opp» elevtallsgrunnlaget. Så vidt vi forstår er omfanget av dette lite. Innenfor rammene av dette prosjektet har det ikke vært mulig å anslå eksakt hvor mye som er «spart inn» for Oppland fylkeskommunes vedkommende. Vi er i tvil om dette ville hatt særlig hensikt ved sammenligning av kostnader med andre fylker/hele landet, fordi vi som nevnt har liten innsikt i kostnadene til andre fylker ut over det som framkommer i Kostra 17. For eksempel har vi ikke kunnskap om forhold omtalt ovenfor: klassestørrelse, sammenslåing av klasser (fellesfag), læreres utdannings- /lønnsnivå, bruk av elevassistenter i undervisningen og hvordan antall elever registreres. Gjennom innhentet informasjon har vi ikke funnet tegn på at skolene har misforstått Kostraveilederen, at de «lar være» å føre utgifter, eller at de fører på feil funksjon og art. En mulig feilkilde kunne være at utgifter til undervisning på fellesfag føres på studiespesialisering for lærere som er ansatt der. Vi har stilt spørsmål om dette, og har fra alle de som har vært intervjuet fått opplyst at utgifter blir kontert på det utdanningsprogrammet hvor læreren har undervisning, dette gjelder også vikartimer. 17 Dvs lønnsutgifter og brutto/netto driftsutgifter. Innlandet Revisjon IKS Side 22

23 6 KONKLUSJONER Problemstilling 1: Har Oppland fylkeskommune lavere utgifter til elever på yrkesfag enn landet for øvrig og andre relevante sammenligningsgrunnlag? Det finnes åtte utdanningsprogrammer på yrkesfag. For seks av disse ligger netto driftsutgifter om lag på linje med det sammenligningsgrunnlaget vi har brukt i dette prosjektet (gjennomsnittet av Hedmark, Østlandet /Øst-Norge og landet utenom Oslo). For utdanningsprogrammene bygg- og anleggsteknikk og elektrofag ligger netto driftsutgifter betydelig lavere i Oppland enn for gjennomsnittet av sammenligningsgrunnlaget. For bygg- og anleggsteknikk er differensen basert på Kostra-tall for 2017, 23 prosent, mens den for elektrofag er 13 prosent. Lavere kostnader for de to nevnte utdanningsprogrammene er en viktig årsak til at Oppland samlet sett har noe lavere gjennomsnittlige netto driftsutgifter på yrkesfag enn sammenligningsgrunnlaget. Problemstilling 2 og 3: I den grad problemstilling 1 avdekker lavere utgifter enn sammenligningsgrunnlaget hva kan årsakene til dette være? Er det utdanningsprogram som har spesielt lave utgifter, og hva kan årsakene være? Ettersom de fleste utdanningsprogrammene har kostnader om lag på linje med sammenligningsgrunnlaget, har vi i disse problemstillingene konsentrert oss om bygg- og anleggsteknikk og elektrofag. Vi har ikke funnet konkrete enkeltforhold som kan forklare forskjeller mellom Oppland og sammenligningsgrunnlaget for de to utdanningsprogrammene. SSB har til grunn for sin Kostra-statistikk benyttet tilsvarende tall som Oppland fylkeskommune har rapportert inn for utgifter og antall elever. Vi har heller ikke funnet tegn til at skolene har ført Kostra-tallene feil. Så langt vi kan se er det mulig å gjennomføre pålagt undervisning innenfor det kostnadsnivået Oppland har for utdanningsprogrammene bygg- og anleggsteknikk og elektrofag. Oppland har lavere utgifter til kjøp av varer og tjenester til undervisningen, og samtidig høyere inntekter i form av salgsinntekter og refusjoner, enn dem vi sammenligner med. Dette bidrar til at forskjellen i netto driftsutgifter er større enn når man kun sammenligner lønnsutgiftene. Andre faktorer som kan bidra til lave kostnader i Oppland er relativt store klasser, sammenslåtte klasser ved noen skoler og i noen fag, innsparing i antall elevassistenter og noe bruk av ufaglærte lærere. Effekten av disse forholdene er imidlertid usikre ettersom Kostra ikke gir innsikt i disse forholdene for andre fylker enn Oppland. Innlandet Revisjon IKS Side 23

24 REFERANSER Hordaland fylkeskommune (2015): Kostra 2014 Hordaland fylkeskommune. KMD (2016): Regnskapsrapporteringen i KOSTRA Veiledning Regnskapsåret Oppland fylkeskommune (2016a): Tilstandsrapport for videregående opplæring i Oppland Oppland fylkeskommune (2016b): Regional planstrategi Mulighetenes Oppland i ei grønn framtid. Oppland fylkeskommune (2016c): FOS-rundskriv Ny finansieringsmodell. FR-sak 1027/16. Oppland fylkeskommune (2017a): Finansieringsmodell for videregående opplæring - justeringer fra FR-sak 1230/17. Oppland fylkeskommune (2017b): Tilstandsrapport for videregående opplæring i Oppland Troms fylkeskommune (2015): Kostra-analyse Troms fylkeskommune Regnskap Utdanningsdirektoratet (2017): Fag- og timefordeling og tilbudsstruktur for Kunnskapsløftet. Rundskriv Utdanningsforbundet (2015): Fag- og timefordeling. Oppdatert Vest-Agder fylkeskommune (2015): KOSTRA tall for 2014 Vest-Agder fylkeskommune. Innlandet Revisjon IKS Side 24

25 VEDLEGG 1 UTDRAG AV KOSTRA-VEILEDER FOR REGNSKAPSÅRET 2017 Funksjon Undervisning til alle elever fordelt på utdanningsprogrammene 18 Her føres utgifter og inntekter som kan direkte knyttes til et bestemt utdanningsprogram. 1. Lønnsutgifter for lærere fordeles på utdanningsprogrammene hvor læreren har undervisning. 2. Reiseregninger fører der lærerens lønn er plassert. 3. Pedagogiske ledere med ansvar for bestemte utdanningsprogram, verneledere. 4. Lønn lærlinger med arbeid i tilknytning til et bestemt utdanningsprogram. 5. Sensorutgifter til eksamen (sensorutgifter til privatister føres på 590). 6. Undervisningsmateriell, herunder nødvendige trykte og digitale læremiddel og digitalt utstyr ( lovpålagte gratis læringsmidler ). 7. Inventar og utstyr. 8. Avskrivinger på inventar og utstyr som er ført mot utdanningsprogram. Avskrivninger relatert til anskaffelser som opprinnelig ble ført på funksjon 538 og 539 føres på de respektive funksjoner for utdanningsprogram hvor anskaffelsen er i bruk. 9. Driftsinntekter i form av salg av produkter/tjenester (først og fremst yrkesfag). 10. Transport og ekskursjoner relatert til bestemte utdanningsprogram. 11. Vg3 i skole (som alternativ til læreplass). 12. Vg 3 i skole for programområder innen yrkesfaglige utdanningsprogram som ifølge tilbudsstrukturen skal ha Vg3 før læretid i bedrift (gjelder enkelte programområder) (f.eks. automatiseringsfaget) 13. Utgifter til international baccalaureate (IB) 14. Utgifter og inntekter som kan direkte knyttes til utdanningsprogram for naturbruk føres på funksjon 531. Drift eller leie av gårdsbruk, fiskebåt og fiskeoppdrettsanlegg, som innebærer utgifter og inntekter som ikke er direkte knyttet til utdanningsprogram for naturbruk føres på funksjon 590 (dvs. utgifter og inntekter som ikke kan direkte knyttes til undervisningen av elever på utdanningsprogram for naturbruk). 15. Utgifter til elev-pc skal føres på det enkelte utdanningsprogram. Følgende kostnader skal ikke føres på funksjon : Utgifter og inntekter tilknyttet landslinjer. Disse føres på funksjon Rød tekst og overstrykninger viser til endringer i forhold til Kostra-veilederen for 2016 (vår merknad). Innlandet Revisjon IKS Side 25

26 VEDLEGG 2 EKSEMPEL MED BEREGNING AV ÅRSVERKSKOSTNAD Bygg- og anleggsteknikk, Lillehammer videregående skole 2017 Vg1 elever 3 klasser årsverk Vg2 elever 3 klasser sum årsverk sum timer Norsk , ,24 0, Matematikk ,36 0, Naturfag ,23 0, Engelsk , ,24 0,6 420 Samfunnsfag ,341 0, Kroppsøving , ,198 0, Felles programfag , ,689 3, Yrkesfaglig fordypning , ,896 1, Sum , ,604 7, eks lønnstrinn 65 årslønn ,- Årsverkskostnad ca ,- Samlet lærerkostnad ca 5,3 mill Innlandet Revisjon IKS Side 26

27 VEDLEGG 3 FYLKESRÅDMANNENS UTTALELSE Innlandet Revisjon IKS Side 27

28 VEDLEGG 4 NOTAT - OPPFØLGING AV SPØRSMÅL FRA LEDER I KONTROLLUTVALGET ANG RAPPORT RESSURSBRUK YRKESFAG Bakgrunn Bakgrunnen for notatet følgende e-post fra leder i KU til KU-sekretariatet: «Kan du eller revisjonen få frem en oversikt over karakterer og fullføring innen yrkesfag sammenlignet med andre fylker? Splittet på de enkelte løpene, altså byggfag, elektro osv. Jeg mener dette må med for å vurdere om lavere ressursbruk er bra (effektivitet) eller dårlig (dårlig tilbud = dårlige resultater).» Sekretariatet v/kari Hovland har bedt Innlandet Revisjon følge opp henvendelsen. Datagrunnlag/presisering Vi har benyttet data fra Utdanningsdirektoratet/Skoleporten. Her finner vi ikke tall for kommunegrupper eller landsdeler. Det innebærer at vi nedenfor vil sammenligne Oppland med Hedmark og hele landet (inkl Oslo). Vi viser tall for karakterer i - og gjennomføring av - videregående utdanning. Ettersom det er for utdanningsprogrammene bygg & anlegg og elektro at Oppland skiller seg ut mht utgifter pr elev, så konsentrerer vi oss om disse programmene. Karakterer Vi har tatt utgangspunkt i basisfagene (norsk, matematikk og engelsk) og programfagene med flest elever. Karaktersnittene er uveide, dvs vi har ikke vektlagt fagene etter hvor mange elever de har eller hvor «viktige» de kan anses å være. Vi viser tall for de to siste skoleårene. Tabellen nedenfor viser bygg & anlegg 19 : Bygg og anlegg 2016/17 Bygg og anlegg 2017/18 (foreløpige tall) Oppland Hedmark Landet Oppland Hedmark Landet Fellesfag Standpunkt Fellesfag Standpunkt Engelsk Vg2 3,0 3,1 3,2 3,0 3,4 3,2 Matematikk 1P-Y 3,6 3,1 3,2 3,6 3,4 3,3 Norsk Vg2 3,4 3,3 3,3 3,5 3,4 3,3 Fellesfag Eksamen Fellesfag Eksamen Engelsk Vg2 * * 2,7 2,9 * 2,7 Matematikk 1P-Y * 3,6 3,1 * 3,1 3,0 Norsk Vg2 3,6 3,1 3,1 * * 3,1 Programfag Standpunkt Programfag Standpunkt Produksjon (Vg 1 bygg- og anleggsteknikk) 3,8 3,7 3,9 3,7 4,0 4,0 Tegning og bransjelære 3,7 3,6 3,7 3,6 3,6 3,8 Produksjon (Vg 2 byggteknikk) 3,9 4,3 4,0 4,0 4,0 4,1 Bransjelære 3,5 4,1 3,8 3,8 3,6 3,8 Programfag Eksamen Tverrfaglig eksamen byggteknikk 4,0 4,1 4,0 4,2 3,8 4,1 Tverrfaglig eksamen klima-, energi- og miljøteknikk 4,2 3,9 3,9 3,4 4,1 3,9 Gjenomsnitt (uveid) 3,67 3,63 3,49 3,57 3,64 3,53 Det framgår av tabellen at for bygg & anlegg ligger både Hedmark og Oppland ligger litt over landssnittet for begge skoleårene, mest for 2017/17. Det ligger en feilkilde at Oppland og Hedmark ikke har tilstrekkelige data for eksamen i fellesfag. Vi har derfor tatt ut disse: 19 Stjernemarkering betyr at det ikke er publisert tall, vanligvis skyldes dette statistikkgrunnlag. Innlandet Revisjon IKS Side 28

29 Bygg og anlegg 2016/17 Bygg og anlegg 2017/18 (foreløpige tall) Oppland Hedmark Landet Oppland Hedmark Landet Fellesfag Standpunkt Fellesfag Standpunkt Engelsk Vg2 3,0 3,1 3,2 3,0 3,4 3,2 Matematikk 1P-Y 3,6 3,1 3,2 3,6 3,4 3,3 Norsk Vg2 3,4 3,3 3,3 3,5 3,4 3,3 Programfag Standpunkt Programfag Standpunkt Produksjon (Vg 1 bygg- og anleggsteknikk) 3,8 3,7 3,9 3,7 4,0 4,0 Tegning og bransjelære 3,7 3,6 3,7 3,6 3,6 3,8 Produksjon (Vg 2 byggteknikk) 3,9 4,3 4,0 4,0 4,0 4,1 Bransjelære 3,5 4,1 3,8 3,8 3,6 3,8 Programfag Eksamen Tverrfaglig eksamen byggteknikk 4,0 4,1 4,0 4,2 3,8 4,1 Tverrfaglig eksamen klima-, energi- og miljøteknikk 4,2 3,9 3,9 3,4 4,1 3,9 Gjenomsnitt (uveid) 3,68 3,69 3,67 3,64 3,70 3,72 Forskjellene for skoleåret 2016/17 blir nå marginale. For siste skoleår faller nå Oppland litt lavere enn Hedmark og landssnittet. For elektro viser følgende tabell resultater inkl eksamen i fellesfag: Elektro 2016/17 Elektro 2017/18 (foreløpige tall) Oppland Hedmark Landet Oppland Hedmark Landet Fellesfag Standpunkt Fellesfag Standpunkt Engelsk Vg2 3,0 3,1 3,2 3,0 3,4 3,2 Matematikk 1P-Y 3,6 3,1 3,2 3,6 3,4 3,3 Norsk Vg2 3,4 3,3 3,3 3,5 3,4 3,3 Fellesfag Eksamen Fellesfag Eksamen Engelsk Vg2 * * 3,5 3,1 3,7 3,4 Matematikk 1P-Y * 3,4 3,7 4,0 4,3 4,1 Norsk Vg2 * 3,5 3,6 3,8 4,0 3,5 Programfag Standpunkt Programfag Standpunkt Data- og elektronikksystemer (Vg1 elektrofag) 4,3 4,0 4,1 4,2 3,9 4,1 Automatiseringssystemer (Vg1 elektrofag) 4,3 4,1 4,1 4,3 4,1 4,1 Elenegisystemer 4,4 4,0 4,1 4,3 4,4 4,1 Automatiseringssystemer (Vg2 elenergi) 4,2 4,0 4,0 4,0 4,5 4,0 Data- og elektronikksystemer (Vg2 elenergi) 4,2 4,0 4,1 4,1 4,3 4,1 Programfag Eksamen Programfag Eksamen Tverrfaglig eksamen automatiseringsfaget 3,5 4,4 4,1 4,0 4,9 4,1 Tverrfaglig eksamen data og elektronkk 3,4 3,7 3,9 3,9 3,6 3,9 Tverrfaglig eksamen elenergi 4,2 4,2 4,0 4,2 4,7 4,1 Gjenomsnitt (uveid) 3,86 3,75 3,78 3,86 4,04 3,81 Det framgår av tabellen at for elektro ligger Oppland ligger litt over landssnittet for begge skoleårene. Hedmark scorer best for skoleåret For elektro er det publisert eksamensresultater i fellesfag for både Oppland og Hedmark for skoleåret 2017/18. Det er derfor bare relevant å ta ut eksamensresultatene for skoleåret 2016/17. Innlandet Revisjon IKS Side 29

30 Elektro 2016/17 Oppland Hedmark Landet Fellesfag Standpunkt Engelsk Vg2 3,0 3,1 3,2 Matematikk 1P-Y 3,6 3,1 3,2 Norsk Vg2 3,4 3,3 3,3 Programfag Standpunkt Data- og elektronikksystemer (Vg1 elektrofag) 4,3 4,0 4,1 Automatiseringssystemer (Vg1 elektrofag) 4,3 4,1 4,1 Elenegisystemer 4,4 4,0 4,1 Automatiseringssystemer 4,2 4,0 4,0 Data- og elektronikksystemer (Vg2 elenergi) 4,2 4,0 4,1 Programfag Eksamen Tverrfaglig eksamen automatiseringsfaget 3,5 4,4 4,1 Tverrfaglig eksamen data og elektronkk 3,4 3,7 3,9 Tverrfaglig eksamen elenergi 4,2 4,2 4,0 Gjenomsnitt (uveid) 3,86 3,81 3,83 Endringene sammenlignet med tabellen foran er små, men vi ser at forskjellen i snittkarakter mellom Oppland og landet blir noe mindre enn når eksamenskarakterene tas med. Gjennomføring På skoleporten.no publiseres tall for gjennomføring pr årskull. Disse er inndelt som følger: Fullført og bestått på normert tid. Andel av elever og lærlinger som har fullført videregående opplæring på normert tid (studieforberedende er 3-årig, mens hovedløpet for fagbrev er 4 år). Fullført og bestått på mer enn normert tid. Andel av elever og lærlinger som har fullført vidaregåande opplæring på mer enn normert tid, men i løpet av fem år. Fullført med planlagt grunnkompetanse. Andel av elever og lærlinger som innen fem år ikke har fullført med studie- eller yrkeskompetanse, men har gjennomført et planlagt løp mot grunnkompetanse. I opplæring fem år etter påbegynt Vg1. Andel elever og lærlinger som fremdeles er i videregående opplæring fem år etter et påbegynt grunnkurs. Fullført, ikke bestått. Andel elever som har fullført videregående opplæring, men som mangler eller har strøket i et eller flere fag. Sluttet. Andel elever og lærlinger som ikke har fullført videregående opplæring. Lærlinger som er ferdige med læretiden, og som ikke har gått opp til fag- eller svenneprøve, elever som sluttet i løpet av Vg1 eller Vg2, og elever med egne kompetanseplaner som ikke fører til ordinært vitnemål, er i denne gruppen. For Oppland ser fordelingen slik ut for henholdsvis bygg & anlegg og elektro (startår videregående utdanning ): Innlandet Revisjon IKS Side 30

31 Bygg & anlegg Elektro I debatten om gjennomføring i videregående skole er det gjerne fokus på de to første kategoriene, og man slår ofte disse sammen til andel elever som har gjennomført videregående skole i løpet av fem år etter oppstart. I tabellen sammenlignes Oppland med Hedmark og hele landet. Innlandet Revisjon IKS Side 31