6. Økonomiske vurderinger ved fremskaffelse av kommunale boliger 6.1 Innledning I forhold til Boligsosial melding i 1997 er det i denne planen også fokuserte på driftsøkonomiske konsekvenser ved fremskaffelse av kommunale boliger. Bakgrunnen er det at utbygging av kommunale utleieboliger ikke har blitt prioritert politisk de siste årene ut fra økonomiske årsaker. Samtidig har andre analyser vist at aktiv boligpolitikk kan lønne seg for en kommune (Byggforsk, Prosjektrapport 1997). En gjennomgang av indirekte økonomiske faktorer ved utbygging av kommunale boliger synes derfor nødvendig. Det foretas først en gjennomgang av kommunal husleiefastsettelse med fokus på begrepet kostnadsriktig husleie. Dernest vises en utdyping av driftsøkonomiske konsekvenser, herunder indirekte økonomiske faktorer som sosialhjelp, skatteinntekter og utgifter til hospits. Til sist vises et eksempel over investeringskostnader, finansiering, driftskonsekvenser samt husleienivå under gitte forutsetninger. I økonomiplan 2003-06 er kommunale boliger definert som selvfinansierende investeringer. Det betyr at prosjektene skal kunne gjennomføres uten at dette medfører ekstra utgifter for kommunen: Utgifter til renter og avdrag og øvrige driftsutgifter skal dekkes ved økte inntekter eller dokumenterte mindre utgifter. Før prosjektene settes i gang kreves det særskilte beregninger som viser at boligene faktisk er selvfinansierende. 6.2 Kostnadsriktig husleie Statlige anbefalinger gjennom Stortingsmelding nr. 50 (1996-97), Handlingsplan for eldreomsorg, går ut på at kommunene skal ta kostnadsriktig husleie for boliger. Dette for å synliggjøre kostnader ved fremskaffelse av boligene, og unngå subsidiering. NOU 1997:17 gir retningslinjer for fastsettelse av kostnadsriktig husleie. Generelt er det slik at leien i utleieboligene bør ta utgangspunkt i kapitalkostnadene, det vil si kommunens kostnader knyttet til bruk av boligen. Prinsippene for beregning av husleie kan grovt skisseres slik: - Grunnlaget er historisk investeringskostnad hvor bygge- og anleggskostnad inkludert tomtekostnader inngår. - Avskrivning er lineær og det avskrives 1 % av investeringskostnad hvert år i 40 år - Avkastningsraten settes til renten på statsobligasjoner, med om lag tre års gjenstående løpetid. - I driftskostnader inngår kostnader til forsikring, energi og kommunale avgifter. Når det gjelder vedlikeholdskostnader dekkes kostnader til vaktmester samt og større og mindre vedlikeholdsoppgaver. - Husleien er summen av kapitalkostnaden, drifts og vedlikeholdskostnader (FDV), samt kostnader knyttet til avskrivningen Tromsø kommune har ved fastsettelsen av husleien i Seminaret omsorgssenter (K-sak 94/01) lagt til grunn prinsippene om kostnadsriktig husleie. Beregningene har lagt til grunn 7 % rente, og en FDV-kostnad på 270 kr per m 2. Statlige investeringstilskudd er trukket fra i beregningsgrunnlaget.
Beregningsmåten ga høyere husleie enn tidligere vedtatte satser i Tromsø kommune. For å kompensere noe for den økte husleien ble det vedtatt å utvide kommunale bostøtteordninger. I forhold til ordinære kommunale boliger benyttes ikke prinsippet om kostnadsriktig husleie. Husleien fastsettes ut fra boligens størrelse, standard og beliggenhet. I 2002 varierer satsene fra kr 46 til 75 pr. m 2. De kommunale satsene er lavere enn hva en beregningsmåte med kostnadsriktig husleie vil gi. Hvorfor underdekning med kostnadsriktig husleie? Kommunens kapitalkostnader, avskrivninger og drifts- og vedlikeholdskostnader skal dekkes opp av kostnadsriktig husleie. Når det likevel oppstår et likviditetsunderskudd de første årene skyldes det at kommunen er pliktig til å oppta lån etter serielånsprinsippet. Det betyr høye kapitalutgifter de første årene etter at boligprosjektet er ferdigstilt. Etter hvert reduseres kapitalutgiftene, og etter noen år vil den kostnadsriktige husleien være større enn utgiftene. Over prosjektets levetid vil kostnadsriktig husleie mer enn dekke opp for kapitalutgifter og FDV. 6.3 Indirekte økonomiske effekter kommunale utleieboliger Ved fastsettelse av kostnadsriktig husleie skal det som nevnt tas hensyn til drifts- og vedlikeholdskostnader. Analyser har imidlertid vist at fremskaffelse av kommunale boliger kan gi besparelser innenfor andre sektorer i en kommune. I 1996-97 foretok Norges byggforskningsinstitutt, Byggforsk, en analyse over bl.a; - behov / etterspørsel etter kommunale utleieboliger - kostnader for boligsøkere og kommunen ved å ha utleieboliger - måter å organisere og forvalte utleieboliger - finansiering og forvaltning av utleieboliger Datamaterialet er hentet fra Ski, Lørenskog og Tromsø kommune. Det som er interessant i forhold til dette planarbeidet er analysen av indirekte økonomiske konsekvenser av kommunale utleieboliger. Byggforsk har laget en økonomisk modell hvor virkninger på henholdsvis skatteinntekter og forbruk av sosialhjelp er blitt analysert. Grunnlaget for analysen er at skattebetaling og behovet for sosialhjelp avhenger av hvordan folk bor. De har først sett på hvordan boligmassen påvirkes når det bygges nye kommunale boliger. Dernest hvordan skattebetaling og behovet for sosialhjelp påvirkes av langsiktige endringer i boligmassen. Modellen predikerer at ved å bygge 100 nye kommunale utleieboliger i Tromsø vil det påvirke sammensetningen av boligmassen på følgende måte: Beboereide boliger: - 43 Leide sokkelboliger: - 8 Andre privatleide boliger: - 19 Samlet sett vil en slik utbygging gi en vekst på 29 nye hushold. Skattereglene behandler de forskjellige måtene å disponere boliger på forskjellig måte, det samme gjelder for bostøttereglene. Dette har ikke endret seg siden analysen ble foretatt i
1996. Det antas en nær sammenheng mellom det å få bostøtte og sosialhjelp når andre forhold holdes konstant. Skattefordel for selveier gjør at en reduksjon i folk som bor i selveid bolig vil øke kommunens skatteinntekter. Utleier av sokkelleilighet har ikke skatt på sine leieinntekter. Det innebærer at de får en skattefordel i forhold til alternative finansielle plasseringer av de midler som er bundet opp i form av sokkelbolig. Det betyr igjen at en reduksjon i antallet utleide sokkelboliger vil ha en positiv skattemessig effekt for kommunen. Samlet sett viser analysen at ved utbygging av 100 nye kommunale boliger vil skatteinntektene til Tromsø kommune øke med kr 308.000. Det utgjør kr 257 pr. bolig pr. mnd. Utbetalinger av sosialhjelp påvirkes også av sammensetning av boligmassen. Det er blitt definert marginale boligeiere som uttrykk for husholdninger som mottar størst andel sosialhjelp. En endring av sammensetning mot flere kommunalt leide boliger i forhold til relativt sett dyrere eie/leie alternativ vil redusere kommunens utbetaling av sosialhjelp. Det er modellert følgende gjennomsnittlig sosialhjelp innenfor de ulike grupper av boligmassen (1996-kr): Selveide boliger: kr 5.950 Leide sokkelboliger: kr 8.400 Andre privatutleide: kr 8.400 Kommunalt leide: kr 3.500 Den nye sammensetning av boligmassen i Tromsø kommune vil samlet sett gi en reduksjon i sosialutbetalinger på kr 139.000. Det vil utgjøre kr 116 pr. bolig pr. mnd. Tabellen sammenfatter indirekte økonomiske effekter av bygging av 100 nye kommunale boliger. 1996-priser Skatt Sosialhjelp Sum Sum pr. bolig pr mnd Tromsø 308.000-139.000 447.000 373 Rapporten påpeker at effektene ikke må anses som uttrykk for samfunnsøkonomiske besparelser, men heller uttrykk for hvordan kostnader fordeles mellom ulike aktører. Redusert sosialhjelp kan f.eks være resultat av at bostøtte fra staten erstatter sosialhjelp. Skattefordeler for kommunene er oftest et speilbilde av innbyggernes skatteulempe. Det foreligger usikkerhet i forhold til flere deler av analysen; - hvilke forutsetninger er benyttet i analysen bl.a. i forhold til mobilitet i boligmassen og priseffekter av dette - mangler analyse av hvordan bruken av hospits påvirkes ved økning i kommunalt utleie - endringer i grunnlagsdata i etterkant av i perioden for analysen (1996). Det gjelder i forhold til antallet kommunale boliger, priser, skattemessige forhold osv. - det er ikke foretatt noen evaluering / testing av resultatene i analysen. Til tross for disse usikkerhetene er resultatene brukt for å synliggjøre indirekte økonomiske effekter i regneeksemplet i neste avsnitt.
6.4 Beregning av kostnader, finansiering og husleienivå for kommunale utleieboliger Kartleggingen har avdekket et behov for 452 ordinære kommunale boliger, fordelt på ulike leilighetstyper, frem til år 2010. Investeringskostnadene for de ulike leilighetstypene fremkommer i tabell i kapittel 7.2.1. Beregningene baseres på opplysninger fra kommunens byggforvaltning, samt generelle markedsmessige forhold. Forutsetninger a) Investering og finansiering: Gjennomsnittlig byggepris pr. m 2 : 23.000 kr/m 2 Lånerente / Avkastningsrate: 7 % Avdragstid: 40 år Lånetype: Serielån Tilskuddsandel, Husbanken: 30 % (av investeringskostnad) b) Drifts-, vedlikeholds- og indirekte kostnader FDV - kostnader pr. m 2 270 Prisstigning: 2 % Årlig skattebesparelse pr. bolig (prisjustert fra 1996): - 3 473 Årlig reduksjon sosialhjelp pr. bolig (prisjustert fra 1996): - 1 568 Kommentarer til forutsetningene For å gjøre enkle beregninger for å belyse investeringskostnader, driftskostnader og finansiering for det foreslåtte programmet for utleieboliger, settes gjennomsnittlig pris for en ny bolig til 23.000 kr pr. m 2. Dette uavhengig av boligstørrelse (1-, 2- eller 3-roms) og uavhengig av om boligen bygges av kommunen selv eller kjøpes av private utbyggere. De endelige prisene vil kunne variere, og også kunne bli noe lavere, avhengig av generelle markedsforhold og ut fra det enkelte prosjekts utforming, beliggenhet, tomtekostnader osv. Bemerk spesielt at kalkylene forutsetter en generell statlig tilskuddsandel på 30 %. Resultat Kostnadsriktig husleie 1 pr. måned for de ulike leilighetstypene; 1 - roms (30 m 2 ): 3 895 2 - roms (40 m 2 ): 5 193 2 - roms (55 m 2 ): 7 141 3 - roms (70 m 2 ): 9 088 1 Beregningsgrunnlag er investeringskostnad med fratrekk for tilskudd fra Husbanken
Tabellen nedenfor sammenfatter årlige utgifter og husleieinntekter pr. bolig for de ulike leilighetstypene første år etter ferdigstillelse (2002-priser): Leilighetstype Rente- og avdragsutgifter Drifts- og vedlikeholds utgifter (FDV) Indirekte utgifter Husleieinntekter Netto utgifter 1-roms (30 m 2 ) 45 900 8 100-5 000-46 800 2 200 2-roms (40 m 2 ) 61 200 10 800-5 000-62 300 4 700 2-roms (55 m 2 ) 84 100 14 900-5 000-85 700 8 300 3-roms (70 m 2 ) 107 000 18 900-5 000-109 000 11 900 Oversikten viser at selv kostnadsriktig husleie ikke dekker opp for alle utgifter det første året. Siden rente- og avdragsutgifter gradvis reduseres, samt at husleieinntekter prisjusteres vil det kun ta 3-4 år med underdekning. Etter dette og over et lengre tidsperspektiv enn de første 3-4 årene, vil et boligprosjekt etter disse forutsetningene gi kommunen merinntekter/ overskuddslikviditet. Et prosjekt anses imidlertid ikke som 100 % selvfinansierende før alle utgifter dekkes inn av inntekter også fra første år etter ferdigstillelse. Ut fra gitte forutsetninger kan derfor ikke kommunale utleieboliger anses som 100 % selvfinansierende. Fastsetting av kostnadsriktig husleie for kommunale utleieboliger og vurderinger av om dette gir utleieboliger full selvfinansiering, er likevel bare en del av de vurderinger som må gjøres for å kunne fastslå hvilke økonomiske konsekvenser gjennomføring av et utleieboligprogram vil kunne ha for kommunen. 6.5 Finansiering og økonomiske konsekvenser av kommunale utleieboliger I foregående kapittel så vi at kostnadsriktig husleie og netto utgifter for kommunen ble vurdert ut fra faktorene investeringskostnad fratrukket Husbankens tilskuddsandel, drifts- og vedlikeholdsutgifter og indirekte utgifter. Kostnadsnivået på nye boliger er mer eller mindre gitt. Kommunen har meget begrensede tomtearealer til boligformål og dermed små muligheter for å kunne vurdere å nytte rågrunnsverdier som en generell innsatsfaktor for å redusere kostnadene for nye kommunale utleieboliger. En avgjørende faktor for å kunne sette kommunen i stand til å gjennomføre bygging av nye utleieboliger er tilskuddsmidlene fra Husbanken. Selv med en forutsetning om en generell tilskuddsandel på 30 %, så vi i forrige kapittel at kostnadsriktig husleie for en leilighet på hhv. 40 og 55 m 2, ble hele 5.193 og 7.141 kr pr. mnd. Hvorvidt forutsetningen om 30 % tilskuddsandel i årene fremover vil være riktig, vil avhenge av dimensjoneringen og innretningen av virkemidlene i statsbudsjettet, og dernest prioriteringen i Husbanken bla. med bakgrunn i kommunenes boligsosiale handlingsplaner. Det er Rådmannens klare syn at en kritisk suksessfaktor for et boligsosialt løft som denne handlingsplanen dokumenterer behovet for, er at de statlige virkemiddelordningene målrettes og gis tilstrekkelig omfang, jfr. satsingen på omsorgsboligene. For å kunne fastslå hvilke økonomiske konsekvenser gjennomføring av et utleieboligprogram vil kunne ha for kommunen må i tillegg til foranstående følgende spørsmål besvares: Hvordan finansierer leietakerne den kostnadsriktige husleien?
Et slikt spørsmål er svært vanskelig å besvare og vil være avhengig av bla hvordan vedkommende bor nå (eie, leie, hospits osv.). Økte husleieutgifter for den enkelte leietaker som boligforsyningen innrettes mot kan slå ut for så vel staten som kommunen i form av bostøtte (statlig og kommunal) og sosialhjelp til livsopphold. I dette prosjektet har det ikke vært mulig å gå inn å gjøre mer kvalifiserte vurderinger av mulige effekter på kommuneøkonomien av et relativt høyt husleienivå og et ambisiøst utbyggingsprogram. For Rådmannen det imidlertid nødvendig å peke på at slike økonomiske sammenhenger finnes, som vil kunne få kommunaløkonomiske konsekvenser. Hvilke konsekvenser må vurderes nærmere i tilknytning til den konkrete boliganskaffelsen. 6.6 Oppsummering Beregningene er basert på gitte forutsetninger knyttet til investering, finansiering og driftskonsekvenser. For hvert enkelt boligprosjekt er det nødvendig å foreta en grundig analyse av prosjektets selvfinansieringsgrad, jfr. økonomiplan 2003-06. Husleiefastsettelse basert på prinsippet om kostnadsriktig husleie gir et høyere nivå enn dagens kommunale satser. Nivået synliggjør kostnader med å fremskaffe seg egen bolig i Tromsø. For de fleste grupper som har behov for kommunal bolig er et slikt husleienivå for høyt, og de er da avhengig av andre kommunale- og statlige støtteordninger. Hvilke økonomiske konsekvenser et slikt høyt husleienivå vil ha for kommunen må vurderes nærmere i tilknytning til den konkrete boliganskaffelsen. Indirekte økonomiske effekter knyttet til skattebetaling og behovet for sosialhjelp er også inntatt i analysen. Basert på Byggforsk sin prosjektrapport fra 1997, vil effektene utgjøre en besparelse på om lag 5.000 pr. bolig. Det har altså liten betydning for hvorvidt en bolig kan anses som selvfinansierende. All den tid Tromsø kommune i 2001 utbetalte 16,3 mill. kr i sosialhjelp til dekning av pensjonat og andre boligutgifter, er det verdt å se nærmere hvorvidt disse utgiftene kan reduseres med fremskaffelse av kommunale boliger. Beregningene viser at kommunale boliger vanskelig kan defineres som 100 % selvfinansierende. Det er til tross for at det er lagt grunn 30 % statlig tilskudd, samt at husleienivået er langt høyere enn dagens kommunale satser. Etter hvert vil det imidlertid dannes et likviditetsoverskudd som igjen kan nyttes i den kommunale boligpolitikken. Det er Rådmannens klare syn at en kritisk suksessfaktor for et boligsosialt løft som denne handlingsplanen dokumenterer behovet for, er at de statlige virkemiddelordningene målrettes og gis tilstrekkelig omfang, jfr. satsingen på omsorgsboligene.