153/1 - Klage over avvisningsvedtak - vedrørende Badstua slamlager PLU vedtak sak 14/18

Transkript

1 Arkivsak-dok. 17/ Saksbehandler Anne Borgedahl Saksgang Møtedato Planutvalget /1 - Klage over avvisningsvedtak - vedrørende Badstua slamlager PLU vedtak sak 14/18 Rådmannens innstilling: 1. Vedtak av opprettholdes 2. Saken oversendes Fylkesmannen i Oppland for endelig behandling Saksdokumenter Saksfremstilling med vedlegg til PLU møte PLU VEDTAK 14/18 Epost fra Fylkesmannen i Oppland Klage Vedlagt Oppsummering Det vises til behandling av avvisningssak i planutvalget den , sak 14/18. Saken ble etter vedtak i planutvalget oversendt til Fylkesmannen i Oppland. Fylkesmannen har i epost til kommunen den lagt til grunn at planutvalgets vedtak fra kan påklages. Vedtaket er etter Fylkesmannens oppfatning et eget avvisningsvedtak. Oslo kommune ved vann og avløpsetaten (heretter; VAV) har den påklaget planutvalgets vedtak av Planutvalget får derfor saken til nytt for behandling før en eventuell oversendelse til Fylkesmannen i medhold av fvl 33. Saksutredning Bakgrunn for saken Det siteres fra saksfremlegget til PLU møte den : 1

2 Oslo kommune har siden , med revidering den , hatt tillatelse i medhold av forurensningsloven til å mellomlagre inntil 6400 tonn hygienisert og stabilisert avløpsslam på Badstua. I forbindelse med Fylkesmannens tilsyn av mellomlagerplassen i 2014, skal det ha blitt avdekket avvik i forhold til gitt tillatelse om håndtering av avløpsslam. Avviket skal ennå ikke være lukket ifølge brev fra Fylkesmannen til VAV den VAV har i møte med Gran kommune den presentert hvilke tiltak de planlegger å gjennomføre på mellomlagerplassen med formål om å lukke avvik etter tilsyn. VAV ba samtidig kommunen vurdere om de planlagte tiltakene er søknadspliktige i medhold av pbl. VAV sine planlagte tiltak: VAV ber Gran kommune om en vurdering av søknadsplikt for til sammen 4 tiltak på eksisterende mellomlagerplass. Nytt infiltrasjonsanlegg, bestående av 2 infiltrasjonsgrøfter à 40 meter som legges under eksisterende slamlagerplate. 2 stk 7 m³ slamavskillere foran hver infiltrasjonsgrøft. Øke fallet på eksisterende plate mot oppfangende renner som fører vannet til slamavskillerne. Legge kantstein med vanntette fuger rundt hele den asfalterte plata. Gran kommune besvarte henvendelsen om de planlagte tiltakene og søknadsplikt i forhold til dette i brev den Deler av kommunens svar siteres under: Gran kommune har foretatt en vurdering av VAV sine planlagte tiltak, nevnt over, og konkludert at tiltakene samlet sett faller inn under reglene om søknadspliktige tiltak i medhold av pbl Tiltakene faller inn under lovens 20-1 første ledd bokstav a og f, og omfattes derved av byggesaksbestemmelsene. Gran kommune gjør oppmerksom på at vedtak om midlertidig forbud mot tiltak i Badstua kan medføre at en eventuell søknad fra Oslo kommune om tiltak ved slamlagerplassen, må ligge i bero frem til planarbeidet for området er endelig avklart. Forbudet omfatter alle tiltak etter lovens 1-6, og ikke kun tiltakene som omfattes av søknadsplikten. Gran kommune er skeptisk til at Oslo kommune nå planlegger iverksettelse av større investeringer i et område hvor den fremtidige arealdisponering ikke er avklart. Kommunens avgjørelse mtp søknadsplikt for VAV sine planlagte tiltak i Badstua er prosessledende og kan derved ikke påklages. Kommunen mottok brev fra VAV den Brevet siteres under: Det vises til brev fra Gran kommune av med ovennevnte overskrift. Gran kommune skriver at «eventuell søknad fra Oslo kommune om tiltak ved lagringsplassen må ligge i bero». Beslutningen omfatter «alle tiltak etter Plan- og bygningslovens 1-6 og ikke kun tiltakene som omfattes av vår søknad». Det sies videre at kommunens avgjørelse er «prosessledende» og derved ikke kan påklages. Vann- og avløpsetaten (VAV) bestrider kommunens avgjørelse. I realiteten er kravet om at saken stilles «i bero» en avvisning av saken, idet beslutningen av kommunen innebærer at den legger saken til side av formelle grunner uten at den er realitetsbehandlet. Avgjørelsen er bestemmende for VAVs rettigheter og plikter. Forvaltningslovens (Fvl) 2 tredje ledd utvider begrepet «enkeltvedtak» til å omfatte saksbehandlingsavgjørelser som gjelder «avvisning». VAV har rett til å påklage avgjørelsen etter fvl 28flg. Med hjemmel i fvl 28 klager VAV over Gran kommunes ovennevnte, siterte beslutning og krever den omgjort. VAV krever at saken realitetsbehandles av Gran kommune. 2

3 Gran kommune behandlet saken i planutvalgets møte den , vedtak sak 14/18: 1. Klage over kommunens brev av er å anse som en prosessledende beslutning som ikke kan påklages. 2. Dersom Gran kommunes brev av likevel skulle anses som et vedtak, er klagefristen uansett oversittet. 3. Klagen oversendes Fylkesmannen i Oppland for endelig avgjørelse Fylkesmannen i Oppland svarte kommunens oversendelse i epost den Det siteres fra Fylkesmannens epost: Fylkesmannen viser til oversendelse fra Gran kommune i e-post 26. mars 2018, vedrørende spørsmål om søknadsplikt for tiltak i Badstua. Kommunens avgjørelse ble påklaget av Oslo kommune, vann- og avløpsetaten (VAV), og det fremgår at rådmannen i Gran har vært i tvil om håndteringen av saken. Fylkesmannen tolker kommunens brev av 14. mars 2018 som en avvisning av VAV sin klage datert 15. februar. Grunnlaget for avvisningen er etter det vi forstår, at kommunen mener det ikke ble fattet noe enkeltvedtak i brev av 9. januar og at avgjørelsen om at tiltakene er søknadspliktige, derfor ikke kan påklages. En avgjørelse som gjelder avvisning (14.mars-brevet), regnes som et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 tredje ledd. Enkeltvedtak kan påklages etter reglene i forvaltningsloven kapittel VI. Fylkesmannen kan ikke se at kommunens avvisningsvedtak datert 14. mars er påklaget. Vi mener derfor at slik saken står nå, er dette ikke en klagesak som skal behandles av Fylkesmannen. Dersom kommunen mottar en klage på avvisningsvedtaket av 15. mars, skal klagen behandles i henhold til reglene i forvaltningsloven kapittel VI. Med vennlig hilsen Håvard Pharo Planutvalgets vedtak (i sak 14/18) er påklaget av VAV den Deler av klagen siteres under: Vann og avløpsetaten etterlyser med dette en realitetsbehandling av Fylkesmannens avgjørelse av retten til en klagebehandling og en omgjøring av sin beslutning om gjennomføringen av utbedringsarbeidene. Vi understreker at dette gjelder utbedringer på eksisterende, lovlige igangværende anlegg og ikke arbeider på omsøkte nye anlegg. Vi vil for ordens skyld påpeke at det medfører store ulemper og gir en lite forutsigbar situasjon for håndtering av det samfunnsansvar Oslo kommune har ved at Gran kommune ikke behandler denne saken på en tilfredsstillende måte. I tillegg påfører denne Oslo kommune ved Vann og avløpsetaten store ekstrakostnader. ( ) Det som planlegges gjennomført for å kunne gjenoppta lovlig virksomhet er ombygging av eksisterende infiltrasjonsanlegg og utbedring av fallforhold på eksisterende plate for å hindre avrenning av regnvann ut av området. Gran kommune ble forelagt denne planen for lukking av avvik på møte den og ble bedt om å gi sin vurdering av denne mht. søknadsplikt. ( ) Gran kommune har foretatt vurderingen av elementene nevnt over og konkludert i brev av at tiltakene samlet sett faller inn under reglene om søknadspliktige tiltak i medhold av Pbl 20-3, og at tiltakene faller inn under lovens 20-1 første ledd bokstav a og f, og omfattes derved av byggesaksbestemmelsene. Gran kommune hevder at vedtaket om midlertidig forbud mot tiltak innebærer at det ikke er mulig å sette i gang oppretting eller endring av eiendom eller tiltak etter Pbl 1-6 eller andre tiltak som kan vanskeliggjøre planarbeidet før planspørsmålet er endelig avgjort. Forbudet gjelder også tiltak som faller utenfor søknadssystemet i Pbl. Gran kommune hevder at deres avgjørelse mht. søknadsplikt for VAV sine planlagte tiltak i Badstua er prosessledende og kan derved ikke påklages. Denne avgjørelsen er påklaget av Vann og avløpsetaten, og Fylkesmannen har i sitt svar til Gran kommune den 4. mai at dette er et enkeltvedtak jfr Forvaltningsloven. Søknad om tillatelse for planen for lukking av avvik: 3

4 Vann og avløpsetaten har ikke formelt sett søkt om tillatelse til gjennomføring av denne planen, fordi den etter vårt syn ikke er søknadspliktig og har heller derfor ikke til hensikt å gjøre dette. Begrunnelsen for dette er at dette er arbeider som klart kommer under bestemmelsen gitt i Pbl 20-1 bokstav f og også bestemmelsene gitt i Pbl d og f. Gran kommune sier i sitt brev av at det midlertidige forbudet gjelder alle tiltak, også de som ikke er søknadspliktige støtter de seg til bestemmelsen gitt i Pbl I Pbl ledd er det satt et vilkår om at tiltaket skal vurderes til å vanskeliggjøre planarbeidet for at kommunen har anledning til å nekte dette. Vann og avløpsetaten kan på ingen måte se at dette vilkåret er til stede. Gran kommune sier i sitt brev at «Gran kommune er skeptisk til at Oslo kommune nå planlegger iverksettelse av større investeringer i et område hvor den fremtidige arealdisponering ikke er avklart.» Vann og avløpsetaten vurderer kostnaden til gjennomføring av utbedringen til å ligge i størrelsesorden kr Dette kan sies å være mange penger, men det må jo sees i den sammenheng med bruken. For å sette dette i et lite perspektiv vil vi nevne at beløpet: Utgjør under 50% av den pengesummen som ble brukt på planarbeidet i perioden fra Fylkesmannen ga sin tillatelse fram til søknaden om tillatelse til tiltak ble oversendt Gran kommune. Utgjør under 50% av årskostnaden knyttet til alternativet lager. Vi ber om en snarlig tilbakemelding på ovennevnte, herunder en realitetsbehandling av Fylkesmannens avgjørelse av retten til en klagebehandling. Konsekvenser Ingen kjente konsekvenser for kommunen. Lover og forskrifter Forvaltningsloven og plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter. Eksisterende planer I kommuneplanens arealdel, med revisjon vedtatt , er arealet avsatt til «andre typer bebyggelse og anlegg», og det har vært brukt som areal til slamlager siden før Det er ingen bestemmelser knyttet til arealet. Den vedtok Gran kommune midlertidig forbud mot tiltak på areal avsatt til «andre typer bebyggelse og anlegg» i kommuneplanens arealdel, på gnr. 153/1 ved Badstua. Gjeldende vedtak Planutvalgets vedtak av opprettholdes. Økonomi Rådmannen anser at saken slik den står ikke medfører økonomiske konsekvenser for kommunen. Bemanning Ikke til vurdering her. Uttalelse fra andre utvalg Ungdomsrådet Eldrerådet Rådet for funksjonshemmede Andre råd eller utvalg / 4

5 Vurdering/alternative løsninger 1. Om klagen og klagefrist Klagen reiser forvaltningsrettslige spørsmål rundt hva som er en kommunal beslutning kontra et vedtak, avvisning, klage på avvisning og oversittelse av klagefrist. Det er ikke kommet inn noe nytt i saken siden forrige gang planutvalget hadde denne til behandling den Det vil derfor i all hovedsak holde at Rådmannen viser til det som er skrevet i forbindelse med behandlingen fra den gang. Det er ikke kommet inn noe reell søknad om forhold som kan behandles etter plan- og bygningsloven fra Oslo kommunes vann- og avløpsavdeling (VAV). Dette er også sakens egentlige kjerne. Oslo kommune ba Gran kommune den om en vurdering hvorvidt de tiltak som de ønsker å utføre på eiendommen Badstua omfattes av søknadsplikten etter plan- og bygningsloven. Rådmannen fastholder at tiltakene både isolert sett hver for seg, men også samlet sett omfattes av søknadsplikt etter pbl. En slik vurdering kan ikke påklages, og Oslo kommunes klage ble derfor avvist av planutvalget i møte den Fylkesmannen har korrekt anført 1 at planutvalgets vedtak av kan påklages. 2 Klage ble mottatt fra Oslo kommune ved VAV den Rådmannen viser derfor prinsipalt til den alminnelige klagefrist etter fvl 29 som er 3 uker. I foreliggende sak har Oslo kommune oversittet fristen med 6 uker. Det er etter Rådmannen syn anledning etter lovens hovedregel å avvise Oslo kommunes klage. Dette ble også omtalt i forrige behandling av saken 3. Slik saken nå har pågått siden januar 2018 anser Rådmannen at det av hensyn til arbeidsbyrde i kommunen, og sett i lys av at forvaltningsrettslige uenigheter to kommuner i mellom bør unngås, bør saken oversendes for endelig behandling hos Fylkesmannen. Saken tas til behandling til tross for fristoversittelsen, fvl 31 1.ledd bokstav b. 2. Vedrørende beslutning om at noe omfattes av søknadsplikt etter pbl En beslutning om at noe omfattes av søknadsplikt etter pbl er en prosessledende beslutning, noe Rådmannen redegjorde for i forbindelse med behandlingen av saken den Det er fra kommunens hold lagt til grunn at tiltakene som VAV ønsker å utføre for å kunne fortsette drift i Badstua, både tiltakene isolert sett hver for seg og samlet sett, er å anse som søknadspliktige tiltak i medhold av pbl. Det siteres fra Rådmannens saksfremlegg til planutvalgets møte den : Rådmannen anser at en vurdering hvorvidt et tiltak er søknadspliktig eller ei, jf.bokstav a) over, er en prosessledende beslutning 5 som ikke kan påklages. Juridisk litteratur og forvaltningspraksis 6 støtter dette syn 7, 1 Epost Planutvalgets vedtak var å avvise klagen fra Oslo kommune. 3 Se s.5 og 6 i saksfremstilling sak 14/18 4 PLU sak 14/18 5 Beslutning som ikke er bestemmende for noens rettigheter/beslutninger som styrer sakens gang 6 SOMB 2005/76 (2005 S.275) 7 Hans Petter Graver (2005) 5

6 «En avgjørelse som gjelder måten saken skal behandles på; det er altså en prosessledende beslutning som ikke kan påklages.» Dette er også lagt til grunn i vårt brev den Gran kommune har etter dette ikke avskåret VAV sine rettigheter til å søke om tillatelse til tiltak i medhold av pbl. Hvorvidt en søknad fra VAV vil bli tatt til realitetsbehandling eller ikke, jf. bokstav b over, er det ikke fattet noen beslutning eller vedtak om fra Gran kommunes side. Der kommunen mottar søknad i medhold av pbl, vil kommunen måtte foreta en selvstendig vurdering av dette. Dette legges det også til grunn i kommunens brev jf. brevets avsnitt sitert under 8 Gran kommune gjør oppmerksom på at vedtak om midlertidig forbud mot tiltak i Badstua kan medføre at en eventuell søknad fra Oslo kommune om tiltak ved slamlagerplassen, må ligge i bero frem til planarbeidet for området er endelig avklart. Forbudet omfatter alle tiltak etter lovens 1-6, og ikke kun tiltakene som omfattes av søknadsplikten. Rådmannen tillater seg å minne VAV om at det ikke rent faktisk er kommet inn noen søknad om de tiltakene som er skissert i VAV sin PowerPoint presentasjon 9, og det er heller ikke fattet noen reell beslutning fra Gran kommune i forhold til dette. Rådmannen anser derfor VAV sin klage av er i så måte noe misvisende, rent forvaltningsrettslig, jf VAV sitt brev med sitatet: I realiteten er kravet om at saken stilles «i bero» en avvisning av saken, idet beslutningen av kommunen innebærer at den legger saken til side av formelle grunner uten at den er realitetsbehandlet. Avgjørelsen er bestemmende for VAVs rettigheter og plikter VAV sin påstand om vedrørende tiltak som er unntatt søknadsplikt etter pbl VAV anfører at de ikke har søkt formelt om tillatelse til gjennomføring av sine planer, fordi tiltakene ikke omfattes av søknadsplikten i pbl. Planen innebærer med andre ord ingen vesentlige eller synlige endringer utover reasfaltering av enkelte områder på plassen. 10 VAV hjemler sin påstand med pbl f og 20-5 d og f. Tiltakene VAV mener ikke er søknadspliktige er: Nytt infiltrasjonsanlegg, bestående av 2 infiltrasjonsgrøfter à 40 meter som legges under eksisterende slamlagerplate. 2 stk 7 m³ slamavskillere foran hver infiltrasjonsgrøft. Øke fallet på eksisterende plate mot oppfangende renner som fører vannet til slamavskillerne. Legge kantstein med vanntette fuger rundt hele den asfalterte plata Rådmannens kommentar til VAV sin påstand vedrørende søknadspliktige tiltak Søknadsplikten for tiltak som omfattes av pbl følger i utgangspunktet direkte av lovens kapittel 20. Det er gitt noen unntak fra søknadsplikten, og disse omfattes av pbl 20-5 og SAK Rådmannen gjentar kommunens beslutning, om at tiltakene som VAV ønsker å utføre på Badstua i opplistingen over, er omfattet av reglene om behandling etter pbl. Det vises til pbl 20-2 jf 20-1 bokstav a og f. Tiltak med å legge kantstein vil isolert sett kunne vurderes som å ikke omfattes av søknadsplikten. De tre andre punktene listet opp over, vil måtte omsøkes etter pbl. VAV sin anførsel om at tiltakene faller inn under 20-1 bokstav f 11 og 20-5 d og f tilbakevises. 8 Rådmannens utheving 9 En PowerPoint presentasjon kan ikke anses som en søknad i medhold av pbl 10 Sitat fra klageskriv fra VAV av Denne hjemler søknadsplikten jf. pbl

7 Unntak etter pbl ledd bokstav d Det er gitt unntak fra søknadsplikten for «mindre tiltak i eksisterende byggverk», jf ledd bokstav d. Hva som er definert som mindre tiltak i eksisterende byggverk er definert i byggesaksforskriften (SAK10) ledd bokstav d. I henhold til bestemmelsen er «reparasjon av bygningstekniske installasjoner» unntatt. Med reparasjon menes arbeid som er nødvendig for å istandsette en installasjon slik at den kan fungere som før, men hvor det er gjort en viktig avgrensning mot oppgradering eller endring av selve installasjonen. Tiltakene oppramset av VAV over, anses ikke falle inn under denne bestemmelsen Unntak etter pbl ledd bokstav f Det er gitt unntak fra søknadsplikten for «fasadeendring som ikke fører til at bygningens karakter endres, samt tilbakeføring av fasade til tidligere dokumentert utførelse.» Rådmannen kan ikke se at de oppramsede tiltakene over faller inn under denne bestemmelsen. 3. Avsluttende kommentar Rådmannen har forståelse for at VAV ønsker å få gjenopptatt sin lagring av avløpsslam på Badstua. VAV har anledning til å fortsette dagens drift, men er nødt til å forholde seg til tilsynsrapport og oppfølging av avvik fra Fylkesmannen. Gran kommune kan på en annen side ikke dispensere fra saksbehandlingsregler, selv om Oslo kommune er tiltakshaver. Rådmannen har ved sitt saksfremlegg til behandlingen den vist til at vedtak om midlertidig forbud mot tiltak i Badstua kan medføre at en eventuell søknad fra Oslo kommune om tiltak ved slamlagerplassen, må ligge i bero frem til planarbeidet for området er endelig avklart. Forbudet omfatter alle tiltak etter lovens 1-6, og ikke kun tiltakene som omfattes av søknadsplikten. Rådmannen legger til grunn at det ikke er tatt noen vurdering hvorvidt tiltakene som VAV ønsker å utføre vil forhindres av vedtaket om midlertidig forbud mot tiltak på eiendommen. Dette må vurderes i forbindelse med en eventuell søknad om dispensasjon. Rådmannen innstiller på bakgrunn av det ovennevnte på følgende: 1. Vedtak av opprettholdes 2. Saken oversendes Fylkesmannen i Oppland for endelig behandling Kommunikasjons- og informasjonstiltak Ingen særskilte Dato: 26. juli 2018 Godkjent av rådmannen 7