Kapittel 1 inneholder en beskrivelse av bakgrunn og rammer for markedsanalysen.

Transkript

1 Analyse av sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement og grossistmarkedene for originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett (marked 1-3) Vedlegg november 2015

2 Sammendrag Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) fattet vedtak i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement 10. august 2010 (marked 1 i ESAs anbefaling over relevante produktmarkeder for forhåndsregulering) og i grossistmarkedene for originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett (marked 2 og 3) 1. august Dette dokumentet inneholder Nkoms oppdaterte markedsanalyse av disse tre markedene. Dokumentet utgjør vedlegg 1 til utkast til vedtak om opphevelse av forpliktelser i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement (marked 1) og grossistmarkedet for originering av offentlig telefontjenester i fastnett (marked 2). Tilsvarende utgjør dokumentet vedlegg 1 til utkast til vedtak om utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling og pålegg om særskilte forpliktelser i grossistmarkedene for terminering av offentlig telefontjeneste (tale) i individuelle fastnett (marked 3). Markedsanalysen legges til grunn ved anvendelse av sektorspesifikke virkemidler i markeder der det utpekes tilbyder(e) med sterk markedsstilling. Kapittel 1 inneholder en beskrivelse av bakgrunn og rammer for markedsanalysen. Kapittel 2 inneholder Nkoms avgrensing av de relevante markedene. Nkom har på grunnlag av markedsutviklingen funnet det lite hensiktsmessig å skille mellom tilgang (abonnement) og trafikk i analysen. Videre har Nkom funnet det hensiktsmessig å samordne analysene av alle de tre fasttelefonimarkedene slik at analysen omfatter både sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement og grossistmarkedene for originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett. Basert på vurderingen av substituerbarhet i sluttbrukermarkedet finner Nom at det relevante sluttbrukermarkedet omfatter både analog (PSTN) og digital (ISDN) tilgang til det kobberbaserte aksessnettet, samt tilgang via andre faste/stedbundne aksessnett til bredbåndstelefoni. Med utgangspunkt i sluttbrukermarkedet avledes de relevante grossistmarkedene. Origineringsmarkedet er definert til å omfatte formidling av alle typer anrop fra sluttbruker som er tilknyttet faste elektroniske kommunikasjonsnett, til punkt for utveksling av samtrafikk, mens termineringsmarkedene er definert til å omfatte formidling av taleanrop fra punkt for utveksling av samtrafikk til sluttbruker som er tilknyttet faste elektroniske kommunikasjonsnett. Kapittel 3 inneholder markedsinformasjon for de relevante markedene, herunder blant annet historikk, utviklingstrender og oversikt over markedsaktører. Nkom har på bakgrunn av markedsutviklingen valgt å gjennomføre en tre-kriterie-test for å vurdere hvorvidt sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement og grossistmarkedet for originering av offentlig telefontjeneste i fastnett fremdeles er berettiget for sektorspesifikk forhåndsregulering. Nkom konkluderer i kapittel 4 med at vilkåret om at det må foreligge høye og varige strukturelle etableringshindringer ikke lenger er oppfylt for disse markedene. Dette originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 2

3 innebærer at markedene ikke lenger kvalifiserer for forhåndsregulering. Nkom vurderer konsekvensene av dette og opphever gjeldende forpliktelser i varsel om opphevelse av forpliktelser i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement og grossistmarkedet for originering av offentlig telefontjeneste i fastnett. For termineringsmarkedene har Nkom ikke funnet behov for å gjennomføre tre-kriterie-test. Kapittel 5 inneholder således analysen av om det finnes tilbydere med sterk markedsstilling i disse markedene. I likhet med forrige analyse har Nkom funnet at alle tilbydere som tilbyr slik tjeneste og har innflytelse over egen termineringspris, har sterk markedsstilling for terminering av anrop til egne sluttbrukere. Av dette følger at Altibox AS, Finarea SA, Intelecom Group AS, Intelligent telecom services AS, NextGenTel AS, Orange Business AS, Phonero AS, TDC Get AS, Telenor ASA, Teletopia AS, TeliaSonera Norge AS og Verizon Norway AS har sterk markedsstilling i sine respektive markeder for terminering av tale i fastnett. Nkom har lagt spesiell vekt på at etableringshindringene innenfor de enkelte relevante markeder er absolutte og at det ikke finnes andre forhold, f.eks. kjøpermakt, som i tilstrekkelig grad virker disiplinerende på utøvelsen av markedsmakten. originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 3

4 Innholdsfortegnelse 1 Bakgrunn og rammer for markedsanalysen Avgrensning av de relevante markedene Generelt om markedsavgrensing Produktmarkedet Det geografiske markedet Markedsavgrensningene i forrige vedtak Avgrensning av det norske sluttbrukermarkedet Skillet mellom abonnement og trafikk Avgrensing mot mobiltelefoni Avgrensing mot bredbåndstelefoni Avgrensing mot OTT-tjenester Geografisk avgrensing av sluttbrukermarkedet Konklusjon vedrørende avgrensing av sluttbrukermarkedet Avgrensing av de avledede grossistmarkedene Intern bruk kontra eksternt tilbud Indirekte samtrafikk Terminering av anrop til verdiøkende tjenester (VØT) Anrop til Internett Service Provider (ISP) Tilknytningstjenester m.v Avgrensning av det geografiske markedet for originering Avgrensning av de geografiske markedene for terminering Konklusjon vedrørende avgrensing av grossistmarkedene Markedsinformasjon Historikk Utvikling i totalmarkedet Markedsutvikling for bredbåndstelefoni Utvikling i grossistproduktene Teknologiomlegging Samtrafikk Oversikt over markedsaktører Markedsandeler Reguleringen i andre EU-land Oversikt over termineringsmarkedene originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 4

5 4 Tre-kriterie-test for marked 1 og Første kriterium: Høye og varige etableringshindre Kontroll over infrastruktur som er vanskelig dupliserbar Stordrifts- og samproduksjonsfordeler Tilgang til finansielle ressurser Tilgang til salgskanaler Regulatoriske etableringshindre Konklusjon første kriterium Konklusjon av tre-kriterie-testen Analyse av grossistmarkedene for terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett Innledning Markedsandeler Priser og prisutvikling Etableringshindringer og potensiell konkurranse Forhold på etterspørselssiden Generelt om kjøpermakt i en vurdering av sterk markedsstilling Faktorer av generell betydning for utøvelse av kjøpermakt i det relevante markedet Nkoms vurdering av hvorvidt de konkrete tilbyderne er utsatt for kjøpermakt Oppsummert om kjøpermakt Konklusjon om sterk markedsstilling og utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling innen termineringsmarkedene originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 5

6 1 Bakgrunn og rammer for markedsanalysen 1. Det regulatoriske rammeverket for elektronisk kommunikasjon bygger på fem direktiver vedtatt av Den Europeiske Union (EU). 1 Direktivene er implementert i norsk rett gjennom lov av 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) og tilhørende forskrifter, herunder forskrift 16. februar 2004 om elektronisk kommunikasjonsnett og elektronisk kommunikasjonstjeneste (ekomforskriften). 2. Rammeverket skal legge grunnlag for harmonisering av reguleringen i EØS-området, begrense etableringshindringer og legge til rette for bærekraftig konkurranse til det beste for brukerne. 3. Det følger av Norges forpliktelser under EØS-avtalen at utpekingen av tilbydere med sterk markedsstilling skal skje i samsvar med de retningslinjer og anbefalinger som er utarbeidet av EFTA Surveillance Authority (ESA) under rammedirektivet for elektroniske kommunikasjonstjenester: Retningslinjer for markedsanalyser og bedømming av sterk markedsstilling (heretter omtalt som Retningslinjene) 2 Anbefaling om relevante markeder (heretter omtalt som Anbefalingen) 3 4. I følge Retningslinjene skal det ligge en markedsanalyse til grunn for vurderingen av relevante markeder og av sterk markedsstilling. Vurderingen skal forankres i konkurranserettslig metode. Retningslinjene og Anbefalingen vil derfor, sammen med ekomlovens bestemmelser, særlig 3-1 til 3-3, danne de rettslige rammene for markedsanalysen. 5. Den opprinnelige Anbefalingen 4 om relevante markeder ble revidert av ESA i I denne sammenheng ble antall forhåndsdefinerte markeder for ex-ante regulering redusert fra 18 til 7, Denne Anbefalingen er fremdeles gjeldende for EFTA/EØS-landene. Anbefalingen definerer tre markeder for fasttelefoni: Sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement (marked 1), grossistmarkedet for originering av offentlig telefontjeneste i fastnett (marked 2) og grossistmarkedet for terminering av offentlig telefontjeneste (tale) i individuelle fastnett (marked 3). Bakgrunnen for å inkludere disse tre markedene i Anbefalingen er at de normalt oppfyller tre kumulative vilkår som gjør dem berettiget for sektorspesifikk ex-ante regulering. Vilkårene er angitt i Anbefalingens avsnitt 2: 1. Det foreligger høye og varige strukturelle eller regulatoriske etableringshindre i det relevante markedet. 2. Markedet har egenskaper som gjør at det ikke beveger seg mot bærekraftig konkurranse innenfor det relevante tidsperspektivet. 5 1 Directive 2002/21/EC on a common regulatory framework for electronic communications networks and services (Framework Directive); Directive 2002/20/EC on the authorisation of electronic communications networks and services (Authorisation Directive); Directive 2002/19/EC on access to, and interconnection of, electronic communications networks and associated facilities (Access Directive); Directive 2002/22/EC on universal service and users' rights relating to electronic communications networks and services (Universal Service Directive); Directive 2002/58/EC concerning the processing of personal data and the protection of privacy in the electronic communications sector (Directive on privacy and electronic communications). 2 EFTA Surveillance Authority Guidelines 14/07/ EFTA Surveillance Authority Recommendation 05/11/2008 med Kommisjonens Explanatory Note 4 EFTA Surveillance Authority Recommendation of 14 July 2004 var likelydende med Commision Recommendation of 11 February Anbefalingen benytter her begrepet "effective competition", som best kan oversettes med virksom konkurranse. Retningslinjene definerer dette til å være et marked hvor aktører med sterk markedsstilling er fraværende, jf. punkt originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 6

7 3. Alminnelig konkurranserett er ikke tilstrekkelig til å ivareta hensynene bak den sektorspesifikke reguleringen. 6. Kommisjonen har imidlertid revidert listen over relevante markeder på nytt og vedtatt ny anbefaling 9. oktober Denne anbefalingen inneholder kun ett marked for fasttelefoni, nemlig grossistmarkedet for terminering av offentlig telefontjeneste i individuelle fastnett. Det forventes at ESA vil komme med likelydende anbefaling for EØS/EFTA-landene, men inntil videre er det Anbefalingen fra 5. november 2008 som er gjeldende for Norges del. 7. For markeder som inngår i Anbefalingen, er tilsynsmyndighetene ikke forpliktet til å vurdere om de tre kriteriene er oppfylt for nasjonale forhold, men har likevel anledning til å gjøre det. Dersom de tre kriteriene ikke er oppfylt for et gitt nasjonalt marked, er det ikke behov for å gjennomføre en analyse av om det finnes tilbydere med sterk markedsstilling, og følgelig vil ingen tilbydere bli utpekt med sterk markedsstilling. 8. Ekomlovens definisjon av sterk markedsstilling i 3-1 lyder: "En tilbyder har sterk markedsstilling når tilbyder alene eller sammen med andre har økonomisk styrke i et relevant marked som gjør at tilbyder i stor grad kan opptre uavhengig av konkurrenter, kunder og forbrukere. Sterk markedsstilling i ett marked kan føre til at en tilbyder har sterk markedsstilling i et tilgrensende marked." 9. Vilkåret sterk markedsstilling er i ekomloven lagt nært opp til den konkurranserettslige standarden dominerende stilling. 10. I dokumentet Metode for markedsanalyse (metodedokumentet) har Nkom utdypet kriteriene for markedsanalysen på enkelte punkter. Metodedokumentet er ikke rettslig bindende, men gir uttrykk for Nkoms forståelse av de retningslinjer som Nkom er forpliktet til å følge. Markedsanalysene vil derfor bli foretatt i samsvar med de synspunkter og vurderinger som kommer til uttrykk i metodedokumentet. Ved eventuelle uoverensstemmelser mellom metodedokumentet og Retningslinjene eller Anbefalingen, vil metodedokumentet vike. Dokumentet legger heller ingen føringer på Konkurransetilsynets vurderinger etter konkurranseloven. Metodedokumentet oppdateres løpende i den grad Retningslinjene og Anbefalingen blir endret. Denne analysen er basert på metodedokumentet datert 11. juni Dette er tredje gang Nkom analyserer markedene for fasttelefoni. De foregående analysene av sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement er datert 10. august 2010 og 21. april Telenor ASA (Telenor) ble utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling i begge analyser av dette markedet. De foregående analysene av grossistmarkedene for originering og terminering er datert 1. august 2011 og 24. mars Telenor ble utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling i de to markedene i begge analysene. I analysen 1. august 2011 ble også Altibox AS, Hafslund Telekom AS, Intelecom Group AS, Network Norway AS, NextGenTel AS, Orange Business AS, TDC AS, Tele2 Norge AS, TeliaSonera Norge AS, Telio Telecom AS, Ventelo AS og Verizon Norway AS utpekt som tilbydere med sterk markedsstilling i grossistmarkedet for terminering. 12. Nkom har i denne analysen valgt å gjennomføre en tre-kritere-test for sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement og grossistmarkedet for originering av offentlig 19. Dette kan ikke tolkes antitetisk, det vil si slik at tilstedeværelse av en aktør med sterk markedsstilling er til hinder for at markedet beveger seg mot virksom konkurranse. I Ot.prp. nr. 58 ( ) s. 99 heter det "Dersom ingen av tilbyderne har sterk markedsstilling så antas det å være bærekraftig konkurranse i markedet". Begrepene har ikke nøyaktig samme meningsinnhold, men Nkom antar likevel at begrepene vil være sammenfallende for dette formålet. 6 COMMISSION RECOMMENDATION of on relevant product and service markets within the electronic communications sector susceptible to ex ante regulation in accordance with Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council on a common regulatory framework for electronic communications networks and services originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 7

8 telefontjeneste i fastnett (marked 1 og 2) ettersom markedsutviklingen kan tilsi at det er behov for å vurdere hvorvidt disse markedene fremdeles er berettiget for sektorspesifikk ex-ante regulering. For termineringsmarkedene eksisterer det absolutte etableringshindringer som tilsier at behovet for å vurdere de tre kriteriene ikke er like relevant. Nkom har derfor kun gjennomført en analyse av om det finnes tilbydere med sterk markedsstilling i disse markedene. 13. Dette vedlegget vil i det videre bli omtalt som markedsanalysen og inneholder Nkoms oppdaterte vurdering av hvorvidt de tre kriteriene er oppfylt for forhåndsregulering av marked 1 og 2, samt analyse av om det finnes tilbydere med sterk markedsstilling i markedene for terminering av tale i fastnett. 14. Markedsandeler og annen statistikk i analysen er basert på Nkoms ekomstatistikk for 2014 og første halvår 2015 med mindre annet er spesifisert. 15. Markedsanalysene skal være begrenset fremadskuende, jf. Retningslinjene punkt 20. Denne analysen har en tidshorisont på to til tre år. 2 Avgrensning av de relevante markedene 2.1 Generelt om markedsavgrensing 16. Arbeidet med markedsanalysene tar som nevnt utgangspunkt i Anbefalingen, og Nkom må videre vurdere om ESAs forhåndsdefinerte markeder passer for norske forhold. Det skal gis en beskrivelse/avgrensning av produktmarkedene og foretas en avgrensning av det geografiske markedet. 17. Avgrensningen av relevante markeder skal benytte samme fremgangsmåte som markedsavgrensing innenfor konkurranseretten. I enkelte tilfeller kan likevel markeder definert av konkurransemyndighetene avvike fra markeder definert i ESAs Anbefaling eller av nasjonale tilsynsmyndigheter i henhold til artikkel 15 nr. 3 i Rammedirektivet 7. Videre fremgår det av forarbeidene til ekomloven at sektorreguleringen kan ha et videre perspektiv på markedsinndelingen enn konkurransereguleringen ettersom den søker å ta hensyn til utviklingen frem i tid Produktmarkedet 18. Kommisjonen har lagt til grunn at det naturlige utgangspunktet for å identifisere et marked med tanke på ex ante-regulering, er å definere sluttbrukermarkedet og deretter å utlede det korresponderende grossistmarkedet. Kommisjonen skriver følgende i Explanatory Note s. 6: The starting point for the identification of markets susceptible to ex ante regulation is the definition of retail markets over a given time horizon, taking into account demandside and supply-side substitutability. Having defined retail markets, which are markets involving the supply and demand of end-users, it is then appropriate to identify the corresponding wholesale markets which are markets involving the demand and supply of products to at third party wishing to supply end-users. 19. Et relevant produktmarked utgjøres av produkter eller tjenester (begrepene nyttes om hverandre i det følgende uten meningsforskjell) som er tilstrekkelig substituerbare. 7 Retningslinjene punkt 26 og Kommisjonens Explanatory Note s Ot.prp nr side 99. originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 8

9 Utgangspunktet for definisjonen av et relevant produktmarked er en vurdering av substituerbarhet på etterspørselssiden. Substituerbarhet på etterspørselssiden foreligger når to eller flere produkter i markedet, etter sluttbrukerens oppfatning, er innbyrdes ombyttelige eller substituerbare ut fra egenskaper, pris og bruksområde. 20. Dersom det foreligger substituerbarhet på tilbudssiden, vil det kunne være relevant å hensynta i avgrensningen av det relevante markedet. Tilbudssubstitusjon vil være relevant dersom den har samme umiddelbare og direkte virkning som etterspørselssubstitusjon. Dette forutsetter at leverandørene som reaksjon på små, men signifikante og varige endringer i relative priser, kan omstille produksjonen til de varene eller tjenestene det gjelder og markedsføre dem på kort sikt uten at det medfører betydelige tilleggskostnader eller vesentlig risiko. Hvis disse vilkårene foreligger, vil tilleggsproduksjonen ha en disiplinerende effekt på de berørte foretakenes konkurranseatferd. Slike umiddelbare og direkte virkninger vil ha tilsvarende virkning som etterspørselssubstitusjon En anerkjent metode for å analysere substituerbarhet er den såkalte hypotetisk monopolisttesten (SSNIP), hvor man søker å finne det mest avgrensede marked der en hypotetisk monopolist kan utøve markedsmakt. Ved denne testen vurderes effekten av en marginal, men signifikant (i praksis 5-10 %) og varig prisøkning på det aktuelle produktet. Spørsmålet er om prisøkningen kan gjøres lønnsom for den hypotetiske monopolisten. Et alternativt produkt utgjør et substitutt dersom prisøkningen ikke kan gjennomføres uten å miste salg i et omfang som gjør prisøkningen ulønnsom. Prisøkningen kan bli ulønnsom fordi kundene bytter til det alternative produktet (substiuerbarhet på etterspørselssiden) eller fordi tilbydere av andre produkter endrer produksjonen til det aktuelle produktet (substitusjon på tilbudssiden). 22. Den hypotetiske vurderingen bør suppleres med faktiske opplysninger om adferd på tilbuds- og etterspørselssiden, i den grad slik informasjon er tilgjengelig. På etterspørselssiden bør blant annet sluttbrukernes informasjonstilgang, byttekostnader og andre innelåsningsmekanismer tas i betraktning. På tilbudssiden bør man ta med i betraktning de faktiske mulighetene en tilbyder har til å endre produksjonen, samt eventuelle regulatoriske forhold som hindrer en rask etablering av konkurrenter i markedet. 23. Metoden betinger et betydelig omfang av data som ofte vil være vanskelig å fremskaffe. Anbefalingen stiller ikke absolutt krav om bruk av SSNIP-testen ved markedsavgrensning for markedsanalysene. Beskrivelsen av SSNIP-testen i Anbefalingen forstås som en beskrivelse av en fremgangsmåte og et sett begreper for å vurdere markedsavgrensning. Andre metoder vil derfor også kunne anvendes. I avgrensingen av det relevante produktmarkedet i denne analysen har Nkom benyttet de prinsipper som ligger til grunn for SSNIP-testen, men har ikke gjennomført noen kvantitativ SSNIP-test. 24. Et ytterligere vurderingskriterium ved markedsavgrensning er om det er felles prisingsbegrensning mellom produkter. 10 I slike tilfeller kan en vente at både tilbyder og de som etterspør produktene i betydelig grad ser prising av produktene samlet, og at det derfor er den samlede prisen som er av betydning for etterspørselen. Slik felles prisingsbegrensning kan tilsi at produktene er i samme marked, selv om i utgangspunktet verken etterspørselseller tilbudssidesubstitusjon tilsier dette. 25. Det at produkter som ikke utgjør fullgode substitutter, er nære komplementære tjenester og at tjenestene sjelden konsumeres hver for seg, kan tilsi at avgrensningen av det 9 EØS-tillegget til De Europeiske Fellesskaps Tidende nr Kunngjøring fra EFTAS overvåkningsorgan om avgrensning av det relevante marked innen konkurranseretten i det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) avsnitt 20 flg 10 EFTA Surveillance Authority Guidelines, 14 July 2004, punkt 42. originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 9

10 relevante produktmarkedet bør gjøres gjennom en identifisering av hvilke tjenester som normalt selges og konsumeres samlet. 26. I Explanatory note oppgir Kommisjonen at sluttbrukere i noen tilfeller kan foretrekke å kjøpe et koblet produkt fremfor å kjøpe produktene isolert og at det koblede produktet således utgjør det relevante produktmarkedet: Communications companies provide a multitude of services to their customers, which are often sold as a bundle. In most cases the individual services in the bundle are not good demand-side substitutes for each other yet may be considered to be part of the same retail market if there is no more independent demand for individual parts of the bundle. On the supply side, bundling two or more components into one product is driven by savings in production, distribution and transaction costs, and the ability to improve the quality of the product. Bundling may also be related to the technology used where a given network can be configured to provide a large range of services Kommisjonen fremhever imidlertid at det koblede produktet likevel ikke vil utgjøre det relevante produktmarkedet dersom et tilstrekkelig antall sluttbrukere vil kjøpe produktene separat ved en marginal, men signifikant og varig, relativ prisøkning på det koblede produktet Det geografiske markedet 28. Etter at de relevante produktmarkedene er fastlagt, foretas en geografisk avgrensning av markedet. Det geografiske markedet kan defineres som det området hvor det aktuelle produktet tilbys på tilnærmet like og tilstrekkelig homogene konkurransemessige betingelser. Geografiske markeder innen elektronisk kommunikasjon har tradisjonelt sett blitt definert med utgangspunkt i det aktuelle nettets utbredelse, samt det stedlige virkeområdet (jurisdiksjon) for den rettslige reguleringen av markedet Det relevante geografiske marked er det området hvor de aktuelle produkter og tjenester tilbys på tilstrekkelig like eller homogene konkurransemessige betingelser. Ved vurdering av substituerbarhet på etterspørselssiden bør man ta i betraktning preferanser og geografisk kjøpemønster, dersom slik informasjon er tilgjengelig. Med dette utgangspunktet kan markedene avgrenses regionalt innenfor landegrensene, nasjonalt eller transnasjonalt. Nkom kan imidlertid bare definere regionale eller nasjonale markeder. Kompetansen til å definere grenseoverskridende markeder ligger hos Kommisjonen og ESA. 30. For noen produktmarkeder kan det være naturlig å dele inn markedet i mindre geografiske markeder enn nasjonalstaten som følge av at det eksisterer lokale tilbydere av de elektroniske kommunikasjonstjenestene som omfattes av det relevante produktmarkedet. 31. European Regulators Group (ERG) 13 publiserte Common Position on Geographic Aspects of Market Analysis (definition and remedies) 14 (ERG Common Position) i oktober ERG anbefaler her at geografisk avgrensning av markedet gjøres i en trinnvis prosess. Første trinn i denne prosessen er å identifisere om det er nødvendig å foreta en detaljert geografisk analyse. 32. Dersom SSNIP-testen tilsier at det er tilstrekkelig etterspørsels- og/eller tilbudssubstitusjon mellom ulike deler av landet, vil dette være en indikator på at det ikke er nødvendig å foreta en mer detaljert geografisk analyse. Forhold som at det ikke tilbys produkter som er priset ulikt eller av ulik produktkvalitet i ulike geografiske områder, og at 11 Explanatory Note pkt Retningslinjene punkt 57 og ERG ble i 2010 erstattet av Body of European Regulators for Electronic Communications (BEREC) &field=ATTACHED_FILE originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 10

11 alternative nett har tilnærmet landsdekkende dekning, er også indikatorer på at konkurranseforholdene er tilstrekkelig like i det nasjonale markedet, og at det ikke er behov for å foreta en mer detaljert geografisk analyse. 33. Det relevante spørsmålet under den hypotetiske monopolisttesten ved geografisk avgrensning av markedet er om en marginal, men varig prisøkning (5-10 prosent) i et område medfører at et tilstrekkelig antall sluttbrukere ville forflytte seg til et annet område eller om tilbydere fra andre områder som svar på prisøkningen ville begynne å tilby produktet i det aktuelle området slik at prisøkningen ikke ble lønnsom. 34. Vurdering av det relevante geografiske markedet vil være noe forskjellig avhengig av om vurderingen skjer ex-post eller ex-ante. En avgrensning av geografiske markeder ex-ante må nødvendigvis ha et videre utgangspunkt og en mer generell tilnærming enn man har ved en avgrensning ex-post. En ex-post avgrensning baserer seg på en konkret hendelse som man kan kartlegge virkningenes utstrekning av, mens den fremadskuende vurderingen må basere seg på til dels andre forhold. 35. Ekomloven gjelder forutsetningsvis for norsk landterritorium. I henhold til ekomloven 1-3 jf. forskrift av 4. juli 2003 nr. 882 gjelder ekomloven også for Svalbard, Jan Mayen, Bilandene og Antarktis. For Svalbards vedkommende er det imidlertid gjort unntak for kap. 3 (sterk markedsstilling), kap. 4 (tilgang) og 9-3 (konsultasjonsprosedyre). Elektronisk kommunikasjon på Jan Mayen, Bilandene og Antarktis antas imidlertid å ha svært liten betydning for de markedsanalyser Nkom gjennomfører i henhold til ekomloven. 36. I videre omtale av Norge som stedlig virkeområde menes fastlands-norge/norsk landterritorium. 2.2 Markedsavgrensningene i forrige vedtak 37. Utgangspunktet for markedsavgrensningene i Nkoms forrige analyser av fastnettsmarkedene var beskrivelsene av sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement (marked 1) og markedene for originering og terminering av offentlig telefonjeneste i fastnett (marked 2 og 3) i ESAs anbefaling. Nkom vurderte hvorvidt de forhåndsdefinerte markedene passet for norske forhold og konkluderte med følgende markedsavgrensninger: Sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement (marked 1): Enhver form for tilknytning til elektroniske kommunikasjonsnett som gir fast/stedbunden tilgang til offentlig telefonitjeneste til sluttbrukere uavhengig av hvilken fysisk infrastruktur eller teknologi tilknytningen er basert på. I tillegg til analog (PSTN) og digital (ISDN) tilgang til det kobberbaserte aksessnettet, omfatter markedet sluttkunders tilgang til offentlig telefonitjeneste via andre faste/stedbundne aksessnett (herunder kabel-tv-nett og bredbåndsaksessnett basert på ulike teknologier). Det geografiske markedet ble avgrenset til Norge. Grossistmarkedet for originering av fasttelefoni (marked 2): Formidling av alle typer anrop (taleanrop til faste og mobile nett og til utlandet, anrop til ISP og anrop til VØT) fra sluttbruker som er tilknyttet faste elektroniske kommunikasjonsnett til laveste punkt for utveksling av samtrafikk. For anrop som foregår utelukkende innenfor én tilbyders nett, vil den originerende delen av anropet innenfor et samtrafikkområde inngå i marked 2. Grossistmarkedene for terminering av fasttelefoni (marked 3): Formidling av taleanrop fra laveste punkt for utveksling av samtrafikk til sluttbruker som er tilknyttet faste elektroniske kommunikasjonsnett. For anrop som foregår originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 11

12 utelukkende innenfor én tilbyders nett, vil den terminerende delen av anropet innenfor et samtrafikkområde inngå i marked 3. Terminering av tale til egne sluttbrukere hos tilbydere som har innflytelse over egen termineringspris, utgjør egne markeder. Det enkelte marked inkluderer også eventuell terminering av tale til sluttbrukere hos tilbydere som har indirekte samtrafikk via tilbyderen som kontrollerer termineringsprisen. For begge grossistmarkeder: Trafikk med grunnlag i bredbåndstelefoni som er tilrettelagt for alle-til-allekommunikasjon, inngår i markedene. Samtrafikkrelaterte tjenester har en nær tilknytning til markedene. Nkom sidestiller etterspørsel etter originering og terminering fra egen virksomhet med etterspørsel etter tilsvarende eksternt tilbud. Anrop til telefaks betraktes på samme måte som taleanrop. 38. Etter Nkoms vurdering inngikk følgende tjenester ikke i markedene 15 : Mobiltelefoni Tilbud om Internett Tilgang til Internett basert på bredbånd eller dedikert forbindelse Leide samband Verdiøkende tjenester 2.3 Avgrensning av det norske sluttbrukermarkedet 39. Ved avgrensingen av markedet har Nkom tatt utgangspunkt i ESAs Anbefaling og avgrensingen som ble lagt til grunn i forrige vedtak. Avgrensingen av sluttbrukermarkedet er utgangspunkt for vurderingen av marked 1 i analysen. Videre danner avgrensningen av sluttbrukermarkedet utgangspunkt for å avlede de relevante grossistmarkedene (marked 2 og 3). 40. Nkom har vurdert hvorvidt det er behov for oppdatering og endring av markedsavgrensningen på grunn av endrede markedsforhold Skillet mellom abonnement og trafikk 41. ESAs gjeldende anbefaling om relevante markeder har definert et eget sluttbrukermarked for fasttelefoniabonnement (marked 1). Grossistmarkedene består av markedet for originering av offentlig telefontjeneste i fastnett (marked 2) og markedene for terminering av offentlig telefontjeneste (tale) i individuelle fastnett (marked 3). Anbefalingen legger dermed til grunn et skille mellom markedet for abonnement (marked 1) og markeder for trafikk (marked 2 og 3). Det fremgår av Kommisjonens Explanatory Note fra 2007 (side 23) at selv om abonnement og trafikk som oftest kjøpes som en samlet tjeneste, vil tilbud om fast forvalg og prefiks gjøre det forholdsvis enkelt for sluttbrukerne å benytte seg av ulike tilbydere for henholdsvis tilgang og trafikk. Videre legger Kommisjonen til grunn at tilbudssidesubstitusjon tilsier at abonnement og utgående trafikk bør defineres som ulike markeder. Nkom la Kommisjonens avgrensing av sluttbrukermarkedet til grunn i vedtaket for marked august Trafikk til mobile nett, ISP og VØT vil inngå i marked 2 som angitt over. originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 12

13 42. Markedsutviklingen i Norge tilsier imidlertid at det er lite hensiktsmessig å skille mellom abonnement og trafikk i vurderingen av sluttbrukermarkedet. Som nevnt både i Nkoms gjeldende vedtak i marked 1 og i Kommisjonens Explanatory Note, tilbys vanligvis fastnettsbasert telefonitjeneste som en samlet pakke som inneholder både tilgang (abonnement) og bruk (trafikk). Antall kunder som benytter fast forvalg med abonnement hos Telenor, det vil si at trafikk og abonnement kjøpes separat, er kraftig redusert de siste årene. Ved utgangen av 2014 var det kun kunder som baserte seg på dette tilbudet fra Telenor. Andelen av kunder som ikke kjøper abonnement og trafikk som en samlet pakke, er dermed svært begrenset. Mindre enn 2 prosent av PSTN/ISDN-kundene kjøper trafikk og abonnement separat. 43. I tillegg har utviklingen i retning av fastprisprodukter også gjort at trafikk og abonnement er enda tettere knyttet sammen nå enn tidligere. Mange av fastnettproduktene som tilbys i dag, er basert på en månedsavgift som inkluderer en gitt mengde ringeminutter. Dette er en endring fra tidligere hvor produktene normalt var priset med månedsavgift for abonnementet og bruksavhengige trafikkpriser, f.eks. Telenors Basisabonnement. Mange av Telenors kunder har fremdeles bruksavhengige abonnement, men disse selges ikke lenger på Telenors nettside (unntaket er bruksavhengige priser for ISDN i bedriftsmarkedet) Et svært begrenset marked for abonnement og trafikk solgt separat og utvikling i retning av fastprisprodukter i sluttbrukermarkedet gjør det etter Nkoms mening lite hensiktsmessig å skille mellom abonnement og trafikk i vurderingen av sluttbrukermarkedet. Det vil i stor grad være de samme vurderingene som gjelder både for abonnement og trafikk, og Nkom mener dermed at det også av praktiske årsaker er mest hensiktsmessig å vurdere abonnement og trafikk samlet. Nkom vil derfor videre i analysen ta i betraktning både abonnement og trafikk i vurderingen av marked Avgrensing mot mobiltelefoni Substituerbarhet på etterspørselssiden 45. Utviklingen fra forrige analyse viser en fortsatt migrering fra fastnettbasert telefoni til mobiltelefoni. Ved forrige analyse hadde 59 prosent av husholdningene fasttelefon, mens rundt en tredjedel av husstandene hadde fasttelefon ved utgangen av første halvår Samtidig er utbredelsen av mobiltelefoni nær 100 prosent i den voksne delen av befolkningen. Det er dermed kun en svært liten andel av landets husholdninger som kun har fasttelefon. Rundt 67 prosent av husholdningene har kun mobiltelefon, mens rundt 33 prosent har både mobil og fasttelefon. Det at andelen sluttbrukere som har begge produktene, er synkende, kan tale for at forbrukere i større grad anser mobiltelefoni som et substitutt for fasttelefoni. Nkom mener likevel at andelen fremdeles er så høy at det gir holdepunkter for at en vesentlig andel av sluttbrukerne ikke anser mobiltelefoni som et substitutt til fasttelefon, men som et komplementært produkt. 46. Det er også fremdeles forskjeller i anvendelsen av fasttelefoni og mobiltelefoni. Den prismessige gevinsten ved fasttelefoni fremfor mobiltelefoni har i hovedsak knyttet seg til samtaler fra fastnett til fastnett og samtaler til utlandet, og dette gjenspeiles i anvendelsesmønstre. Størstedelen av samtaletrafikken går til samme type kommunikasjonsnett. Første halvår 2015 gikk 57 prosent av fasttelefonitrafikken (privat og bedrift) fra fastnett til fastnett, mens for mobiltelefon gikk mer enn 82 prosent av trafikken fra mobilnett til mobilnett i samme periode. Historisk har gjennomsnittlig antall trafikkminutter per abonnement vært langt høyere i fastnett enn i mobilnett, men dette er i ferd med å jevne seg ut. Første halvår 2015 ringte fastnettkundene i gjennomsnitt 226 minutter per måned per abonnement, mens en gjennomsnittlig mobilkunde ringte 202 minutter i måneden. Fasttelefon anvendes også typisk av en hel husstand med flere sluttbrukere, mens en mobiltelefon vanligvis kun brukes av én person. Forskjellene i bruksmønstre kan tale for at sluttbrukerne likevel ikke anser mobiltelefoni fullt ut som et substitutt til fasttelefoni. originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 13

14 47. Imidlertid har en overveiende del av mobiltilbydere siden forrige analyse gått over fra abonnement med bruksavhengige priser til fastprisabonnement, det vil si abonnement hvor månedsavgiften inkluderer en gitt eller ubegrenset mengde minutter både til mobil- og fasttelefon. Tilsvarende har Telenor og flere andre tilbydere også i stor grad gått over fra å selge abonnement i fastnett basert på bruksavhengige priser til fastprisabonnement. Overgang til fastprisabonnement både for mobil- og fasttelefon reduserer betydningen av å kunne ringe rimeligere til andre fasttelefoner fra fastnett enn fra mobilnett. Det at prisene for fasttelefon og mobiltelefon konvergerer, legger til rette for at mobiltelefoni nå i større grad enn tidligere kan anses som et substitutt til fasttelefoni. 48. Samtaler til utlandet utgjør en forholdsmessig større del av den totale trafikken i fastnett enn i mobilnett. Første halvår 2015 gikk rundt 12 prosent av trafikken i fastnett til utlandet, mens tilsvarende tall fra mobiltelefon utgjorde nær 6 prosent. For deler av befolkningen er det følgelig ikke gitt at mobiltelefoni oppleves som substitutt til fasttelefoni. En faktor i dette bildet er at samtaler til utlandet normalt ikke er en del av pakken som er inkludert i den faste abonnementsprisen. 49. Dekning og opplevd kvalitet på anrop i mobilnettene varierer fortsatt etter hvor i landet man befinner seg og belastningen i det mobile kommunikasjonsnettet. Brukere av mobiltelefoni kan fremdeles i enkelte områder oppleve forringelser av kvalitet på samtalen eller vanskeligheter med å få dekning, herunder at de ikke klarer å foreta eller motta oppringninger. For fasttelefoni er opplevd kvalitet vanligvis god uansett hvor i landet man befinner seg. Selv om problemer med dekning og opplevd kvalitet i mobilnettene ikke er et problem for de fleste brukere, kan det for noen gjøre at mobilnettene ikke fullt ut er sammenliknbare med fastnettet. Dette taler imot at mobiltelefoni er et substitutt til fasttelefoni. 50. Vurderingen av etterspørselssubstitusjon tilsier etter Nkoms syn at mobiltelefoni for en stor del av befolkningen fremdeles oppfattes som et komplementært produkt i større grad enn et substitutt. Bakgrunnen for dette er først og fremst at det fremdeles er rundt 35 prosent av husholdningene som både har fasttelefon og mobiltelefon. I tillegg taler ulikheter i bruksmønster for at produktene ikke fullt ut er substituerbare. På denne bakgrunn er det etter Nkoms vurdering ikke klart at en marginal, men signifikant, varig prisøkning på fasttelefoni i dag vil føre til at et betydelig antall telefonikunder erstatter fasttelefoni med mobiltelefoni. Nkom mener således at det ikke er tilstrekkelig grad av etterspørselssubstitusjon til at mobiltelefoni kan inngå som en del av det relevante sluttbrukermarkedet for fasttelefoni Substituerbarhet på tilbudssiden 51. Når det gjelder substituerbarhet på tilbudssiden, er spørsmålet om tilbydere av mobiltelefoni som svar på en marginal, men signifikant og varig prisøkning vil kunne endre produksjonen til å tilby fasttelefoni og dermed påvirke salget (redusere monopolistens salg) i en grad som gjør prisøkningen ulønnsom. Det foreligger fremdeles relativt store forskjeller i produksjonen av mobiltelefoni og fasttelefoni. Å tilby fasttelefoni basert på eget aksessnett vil representere høye investeringskostnader, særlig sett i lys av reduksjonen i antall abonnement/trafikk. Å tilby fasttelefoni basert på grossistprodukter (VAB og/eller fast forvalg) eller aksessuavhengig bredbåndstelefoni vil være en mer overkommelig omlegging av produksjon, men det er likevel tvilsomt at en slik omlegging av produksjon vil kunne gi umiddelbare virkninger i et omfang som gjør monopolistens prisøkning ulønnsom Konklusjon vedrørende avgrensing mot mobiltelefoni 52. Nkom mener på denne bakgrunn at mobiltelefoni ikke i tilstrekkelig grad utgjør et substitutt fil fasttelefoni hverken på etterspørselssiden eller tilbudssiden. Nkom legger herved til grunn at mobiltelefoni ikke inngår i sluttbrukermarkedet for fasttelefoni. originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 14

15 2.3.3 Avgrensing mot bredbåndstelefoni Substituerbarhet på etterspørselssiden 53. Bredbåndstelefoni basert på IP-protokollen kan leveres på ulike typer aksessnett, herunder både xdsl, fiber og kabel-tv-nett. Bredbåndstelefoni som er tilrettelagt for alle-tilalle kommunikasjon (kategori 3 i Nkoms prinsippnotat 16 ), benytter normalt et telefonnummer fra nasjonal nummerplan for å sette opp en forbindelse mellom brukerne. Funksjonalitet og tjenestekvalitet samsvarer i stor grad med PSTN/ISDN-telefoni. Telefonapparater er som regel også kompatible enten man benytter seg av PSTN/ISDN eller denne typen bredbåndstelefoni. Ved en overgang fra PSTN/ISDN til bredbåndstelefoni kan abonnentene også beholde sitt geografiske telefonnummer. Ut fra et etterspørselsperspektiv er det dermed mye som tilsier at denne typen bredbåndstelefoni er substituerbar med PSTN/ISDN. 54. For å benytte bredbåndstelefoni forutsettes det at brukerne har eller skaffer seg et bredbåndsabonnement. 82 prosent av norske husholdninger hadde fast bredbåndstilknytning ved utgangen av første halvår For disse husholdningene må hinderet for å skifte ut PSTN/ISDN-telefoni med bredbåndstelefoni kunne sies å være lavt. Abonnements- og trafikkpriser for bredbåndstelefoni er stort sett også lavere enn tilsvarende priser for PSTN/ISDN. For dem som ikke har bredbåndsabonnement fra før og eventuelt må skaffe seg dette, er kostnadene ved et bytte høyere. Et annet forhold som også kan bidra til å redusere etterspørselen, er ekstrakostnaden for linjeleie som normalt påløper dersom man har bredbånd over kobberlinje uten samtidig å ha PSTN/ISDN I bedriftsmarkedet må det kunne forutsettes at de fleste allerede har bredbåndstilknytning og at kostnaden for å bytte dermed kan forutsettes å være forholdsvis lav. Det er imidlertid vanskeligere å sammenlikne abonnements- og trafikkpriser ettersom en del av bedriftene vil fremforhandle egne avtaler. 56. Telenor fremstiller også bredbåndstelefoni som et substitutt for PSTN/ISDN for sine kunder: «Bredbåndstelefoni fungerer som et vanlig telefonabonnement, men forskjellen er at samtalene går over bredbåndslinjen» 18. Budskapet fra Telenor i tilknytning til teknologiomleggingen som er varslet, er at kundene fortsatt vil kunne få en «hjemmetelefon» som i mange tilfeller er lik den tradisjonelle PSTN/ISDN-telefonen, det er kun teknologien i bunnen som skal endres. Telenor har også mulighet til å overføre kundene fra PSTN-nettet til IP-basert teknologi, nærmest uten at kunden merker det, ved å innføre såkalt POTSemulering. Dette vurderes i flere land og innebærer at nye aksessnoder (Multi Service Access Node) utplasseres i kobbernettet slik at konvertering til IP skjer internt i nettet. 57. Det totale antall bredbåndstelefoniabonnement har i likhet med PSTN/ISDN falt fra og med Fallet har imidlertid ikke vært prosentvis like høyt som fallet i PSTN/ISDN. Andelen bredbåndstelefoniabonnement av totalmarkedet er derfor jevnt økende. I 2009 utgjorde bredbåndstelefoni rundt 29 prosent av totalmarkedet for fasttelefoni, mens etter første halvår 2015 er andelen vokst til i overkant av 40 prosent. 58. I privatmarkedet utgjør antall bredbåndstelefoniabonnement omtrent 47 prosent av det totale antall fasttelefonabonnement ved utgangen av første halvår Tilsvarende tall for bedriftsmarkedet var kun rundt 16 prosent. Her har det imidlertid vært vekst i antall abonnement de siste årene. Antall bredbåndstelefoniabonnement i bedriftsmarkedet har økt 16 Nkom: Regulering av bredbåndstelefoni etter lov om elektronisk kommunikasjon, 14. juni Ekstrakostnaden skyldes at det ikke lenger er to tjenester som kan dele kostnaden for linjen. Leverandøren av bredbåndstjenesten må betale en høyere grossistpris enn tidligere for tilgang til kobberlinjene (full tilgang mot delt tilgang) originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 15

16 med rundt 47 prosent i perioden 2010 til utgangen av første halvår Tallene viser dermed totalt sett en dreining mot bredbåndstelefoni både i privatmarkedet og bedriftsmarkedet. 59. At en andel av kundene velger å beholde sitt PSTN/ISDN-abonnement, til tross for at funksjonalitet og tjenestekvalitet er tilnærmet lik og prisene for bredbåndstelefoni i mange tilfeller er lavere enn for PSTN/ISDN, har forskjellige årsaker. I privatmarkedet er kundene gjerne fra den eldre delen av befolkningen. Gjennomsnittsalderen på Telenors privatkunder er 67,9 år. Mange i denne gruppen er gjerne mindre prissensitive og synes å ville beholde PSTN/ISDN nesten uavhengig av prisforskjellen mellom de to teknologiene. Denne gruppen brukere blir imidlertid stadig mindre. 60. I bedriftsmarkedet er det andre årsaker til at kundene ønsker å beholde tradisjonell fasttelefoni. Noen hevder det er av sikkerhetsmessige årsaker, mens andre ønsker ikke å ta kostnaden med å legge om til ny telefoniløsning når den gamle fremdeles fungerer. 61. Når det gjelder sikkerhetsaspektet, må det skilles mellom selve kjernenettet og aksessen til nettet. I kjernenettet er all trafikk IP-basert. Et IP-basert nettverk er et åpent nettverk, og risikoen for at det kan oppstå feil er større enn ved tradisjonelle løsninger. Risikoen i kjernenettet er derfor lik uansett hvilken aksessform som velges. Det er kun i aksessleddet hvor en kan "velge" aksessform, at valg av teknologi har betydning for sikkerhet. 62. Strømutfall er en hendelse som kan oppleves ulikt avhengig av teknologi. Ved strømutfall hos sluttbruker vil fasttelefoni basert på PSTN virke fordi denne har uavhengig, automatisk strømmating. Fasttelefoni basert på ISDN har også fjernmating av strøm, men det forutsetter at sluttbruker har aktivert strømmatingen. Bredbåndstelefoni har ikke tilsvarende automatisk strømforsyning, men det finnes alternative løsninger for back-up for strøm, basert på batteri eller aggregat. Dette krever imidlertid involvering av kunden. Med unntak av muligheten for fjernmating av strøm, anser Nkom bredbåndstelefoni for å være et minst like robust produkt som telefoni levert over PSTN/ISDN. 63. At offentlige etater og private virksomheter i mange tilfeller ikke ønsker å ta kostnaden med å bytte ut en løsning som fungerer før de må, mener Nkom er mindre relevant i en framoverskuende markedsanalyse. Det må i denne sammenheng legges til grunn at reguleringen ikke skal gi insentiver til forlenget bruk av gammel teknologi. 64. Fra et etterspørselsperspektiv mener Nkom at bredbåndstelefoni tilrettelagt for alle-tilalle kommunikasjon er substituerbart med PSTN/ISDN, både med tanke på funksjonalitet, tjenestekvalitet og pris. Andel bredbåndstelefoniabonnement av det totale antall abonnement er også økende, hvilket viser at det skjer en forskyvning i markedet mellom teknologiene. Nkom mener dermed det er grunnlag for å anse tjenestene som substituerbare for de aller fleste kundegrupper Substituerbarhet på tilbudssiden 65. Når det gjelder tilbudssidesubstitusjon, er spørsmålet om tilbydere av bredbåndstelefoni som svar på en marginal, men signifikant og varig prisøkning, vil kunne endre produksjonen til å tilby PSTN/ISDN og dermed påvirke salget (redusere den hypotetiske monopolistens salg) i en grad som gjør prisøkningen ulønnsom. Dersom grossistprodukter for videresalg, herunder abonnement for videresalg og fast forvalg ikke er tilgjengelig, vil investeringsbehovet være betydelig, og det vil ikke være mulig å tilby PSTN/ISDN uten at dette medfører betydelige tilleggskostnader. Dersom grossistproduktene er tilgjengelige, vil det derimot være mulig å endre produksjonen. Behovene for administrative støttesystemer vil være ganske like og investeringer i tekniske tjenesteplattformer overkommelige. Det er imidlertid ikke gitt at en slik omlegging av produksjon kan sies å gi umiddelbare virkninger, og Nkom vil derfor ikke legge avgjørende vekt på tilbudssidesubstitusjon i analysen. originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 16

17 Konklusjon vedrørende avgrensning mot bredbåndstelefoni 66. Nkom mener på denne bakgrunn at det er tilstrekkelig substituerbarhet på etterspørselssiden mellom bredbåndstelefoni tilrettelagt for alle-til-alle-kommunikasjon og PSTN/ISDN til å gjøre en liten, men signifikant og varig prisøkning, ulønnsom. Selv om enkelte kundegrupper er mindre prissensitive og synes å ville beholde PSTN/ISDN nesten uavhengig av prisforskjellen mellom de to teknologiene, mener Nkom at denne gruppen ikke har et tilstrekkelig omfang til at det er grunnlag for å definere PSTN/ISDN som et eget marked adskilt fra bredbåndstelefoni. Bredbåndstelefoni inngår dermed i sluttbrukermarkedet for fasttelefoni Avgrensing mot OTT-tjenester 67. Det finnes i dag en rekke tilbud av tale- og meldingstjenester fra såkalte «over-thetop»-aktører (OTT-aktører). Tale- og meldingstjenester kan på denne måten leveres over Internett, uavhengig av underliggende nettverk. Disse aktørene har gjerne andre forretningsmodeller enn de tradisjonelle teleselskapene, noe som blant annet er av betydning for hvordan de priser sine tjenester. Typisk vil det ikke være løpende avgifter knyttet til deres tale- og meldingstjenester. Globale aktører som Google, Apple og Microsoft, kan dermed overta tjenester som tidligere har vært forbeholdt mobil- og fastnettilbydere. Det forventes at omfanget av OTT-tjenester vil fortsette å vokse. 68. Mange sluttbrukere benytter OTT-tjenester som erstatning for tradisjonell telefoni (både fasttelefoni og mobiltelefoni) for visse typer samtaler. Nkom har imidlertid ikke tilgjengelig datagrunnlag som viser hvor mange taleminutter og meldinger som realiseres gjennom OTTtjenester. Samtidig synes introduksjon av fastprispakker å ha vært en vellykket strategi for å holde på trafikken og inntektene fra tradisjonelle mobil- og fasttelefonitjenester. Fastprispakker sikrer tilbyderne en minsteinntekt per abonnement samtidig som kundene kan oppnå større forutsigbarhet for kostnadene knyttet til abonnementet. 69. Når det gjelder substituerbarhet, mener Nkom at det er rimelig å forvente at et økende omfang av OTT-tjenester vil legge press på tradisjonelle taletjenester og således kunne ha en disiplinerende effekt på prisingen av disse tjenestene. Imidlertid må slike tjenester være tilrettelagt for alle-til-alle-kommunikasjon for at de skal anses som offentlig telefontjeneste, jf. Nkoms prinsippnotat om bredbåndstelefoni fra I praksis betyr dette at de må benytte nummer fra E.164 nummerplan for både utgående og innkommende anrop. Per i dag er de fleste OTT-tjenester ikke tilrettelagt for alle-til-alle-kommunikasjon, og Nkom anser per i dag således ikke taletjenester fra OTT-tilbydere som substituerbart til tradisjonell telefoni. 70. Nkom mener således at det ikke er tilstrekkelig grad av etterspørselssubstitusjon til at OTT-tjenester kan inngå som en del av det relevante sluttbrukermarkedet for fasttelefoni Geografisk avgrensing av sluttbrukermarkedet 71. Abonnementsprodukter tilbys av flere tilbydere til like priser og vilkår i hele landet. Verken Telenor, Telio eller andre landsdekkende tilbydere skiller mellom ulike geografiske områder i prisingen av abonnementsprodukter. Produktene differensieres på grunn av den enkeltes sluttkundes trafikkvolum, antall telefonabonnement, kontraktsperiode eller lignende, og ikke ut fra geografisk beliggenhet. Preferanser og kjøpemønstre på etterspørselssiden synes heller ikke å variere i vesentlig grad mellom ulike geografiske områder i landet. 72. Nkom mener heller ikke at tilbud om fasttelefoni fra lokale/regionale aktører (f.eks. kabel-tv-selskaper og lokale/regionale bredbåndsaktører) gir grunnlag for å avvike fra hele landet som det geografiske markedet. Bakgrunnen for dette er blant annet at det ikke eksisterer klare og stabile grenser mellom geografiske områder med ulike konkurransemessige betingelser. Utbyggingen av nye bredbåndsaksessnett er dynamisk. I tillegg synes hver enkelt tilbyder å ha like priser for sine produkter, uavhengig av konkurransegraden i ulike geografiske områder. Lokale/regionale aktører konkurrerer også i originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 17

18 stor grad med landsdekkende tilbydere, bl.a. aksessuavhengige bredbåndstelefonitilbydere som Telio, om å tilby telefonitjenesten. 73. På denne bakgrunn legger Nkom til grunn at sluttbrukermarkedet for fasttelefoni geografisk avgrenses til Norge Konklusjon vedrørende avgrensing av sluttbrukermarkedet 74. Avgrensingen av sluttbrukermarkedet tar utgangspunkt i ESAs Anbefaling og beskrivelsen av sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement (marked 1). 75. Basert på vurderingen av substituerbarhet finner Nkom at det relevante markedet omfatter enhver tilknytning til elektronisk kommunikasjonsnett som gir fast/stedbunden tilgang til offentlig telefontjeneste til sluttbrukere, uavhengig av hvilken fysisk infrastruktur eller teknologi tilknytningen er basert på. Det relevante markedet omfatter således både analog (PSTN) og digital (ISDN) tilgang til det kobberbaserte aksessnettet, samt tilgang via andre faste/stedbundne aksessnett til bredbåndstelefoni. 76. Markedsutviklingen tilsier imidlertid at det er vanskelig å vurdere sluttbrukermarkedet for abonnement adskilt fra sluttbrukermarkedet for trafikk. Nkom kommer dermed av praktiske hensyn til å ta i betraktning både abonnement og trafikk i den videre vurderingen av sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement. 77. Geografisk er sluttbrukermarkedet avgrenset til Norge. 2.4 Avgrensing av de avledede grossistmarkedene 78. I Anbefalingen er det avledet to grossistmarked for fasttelefoni: Originering av offentlig telefontjeneste i fastnett (marked 2) Terminering av offentlig telefontjeneste (tale) i individuelle fastnett (marked 3) 79. I sluttbrukermarkedet tilsier markedsutviklingen at tilgang til offentlig telefontjeneste (abonnement) ikke kan vurderes uavhengig av trafikk. På grossistnivå er det også en nær sammenheng mellom tilgang og originering. Kjøpere av originering i form av fast forvalg og prefikstrafikk, kjøper i hovedsak også abonnement for videresalg (tilgang). Det vil derfor i en viss utstrekning være naturlig å vurdere disse tjenestene samlet også på grossistnivå. 80. Som beskrevet ovenfor, inngår mobiltelefoni ikke i det relevante sluttbrukermarkedet for fasttelefoni. Nkom har dermed heller ikke funnet grunnlag for at originering i mobilnett skal inngå i det avledede grossistmarkedet. 81. På bakgrunn av vurderingen av substituerbarhet konkluderte Nkom med at bredbåndstelefoni tilrettelagt for alle-til-alle kommunikasjon er en del av det relevante sluttbrukermarkedet. Det er dermed også naturlig at bredbåndstelefoni som er tilrettelagt for alle-til-alle kommunikasjon, inngår i tillegg til PSTN/ISDN i de relevante grossistmarkedene for originering og terminering. 82. Når det gjelder terminering på grossistnivå, er etterspørselen direkte avledet av etterspørselen på sluttbrukernivå. For at en sluttbruker skal kunne nå en bestemt sluttbruker tilknyttet en annen tilbyder, har den originerende tilbyderen ikke annet valg enn å terminere samtalen hos den tilbyder som den aktuelle sluttkunden er tilknyttet. 83. Den anropende part (den som ringer) betaler for samtalen/terminering og har ikke mulighet til å påvirke prisen ettersom han ikke kan velge å terminere samtalen i et annet nett. Hver tilbyder som kontrollerer termineringen (gjelder både fysiske nett, men også tilbydere av originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 18

19 bredbåndstelefoni som leverer en aksessuavhengig løsning), innehar således en monopolstilling når det gjelder å fastsette prisen på sin termineringstjeneste. Hvert enkelt nett utgjør derfor et eget marked for terminering Intern bruk kontra eksternt tilbud 84. Nkom har i tidligere analyser lagt til grunn at de relevante grossistmarkedene omfatter både intern og ekstern etterspørsel etter originering og terminering 19. Dette skyldes at disse trafikkproduktene er nødvendige innsatsfaktorer i sluttbrukermarkedet, noe som igjen innebærer at anskaffelsen av disse elementene vil utgjøre etterspørselen i grossistmarkedet. Hvorvidt anskaffelsen skjer gjennom egenproduksjon eller ved kjøp av grossistprodukter gjennom samtrafikkavtale, er uten betydning. 85. Når det gjelder internsalg («self-supply), viser Nkom også til kapittel 3.3 i Kommisjonens Explanatory Note 20 til Anbefalingen fra 9. oktober 2014 og BERECs rapport fra mars BERECs rapport omhandler først og fremst regulatørenes behandling av internsalg i grossistmarkedet for bredbåndsaksess (marked 5), men også behandlingen av internsalg i andre markeder. Rapporten konkluderer med at et flertall av de europeiske regulatørene hensyntar internsalg både ved markedsavgrensingen og ved vurderingen av sterk markedsstilling. Nkom mener det er nødvendig å inkludere internsalg eller bruk for å gi et riktig bilde av markedet og styrkeforholdene på grossistnivå. Tilgang og originering som leveres til netteiers egen sluttbrukervirksomhet, inngår derfor i samme marked som tilgang og originering som kjøpes av eksterne Indirekte samtrafikk 86. Flere tilbydere i sluttbrukermarkedet har ikke egne avtaler om samtrafikk, men har i stedet indirekte samtrafikk gjennom avtale med en annen tilbyder. Det vil variere i hvilken grad kjøper av indirekte samtrafikk produserer originering og terminering selv eller opptrer som en ren videreselger. Det er videre ikke gitt at det vil være synlig for øvrige tilbydere til hvilken tilbyders sluttkunder trafikken termineres, da den som kjøper indirekte samtrafikk vil kunne benytte nummerserier og tilbyderkode som opprinnelig er tildelt tilbyderen med direkte samtrafikkavtale. 87. Trafikkstrømmer som er omtalt i dette kapittelet, kompliserer beregning av markedsandeler i de respektive grossistmarkeder. For origineringsmarkedet har imidlertid usikkerheten dette skaper ingen vesentlig betydning for vurderingen av sterk markedsstilling da omfanget av slik trafikk er relativt begrenset. 88. For terminering vil det være avgjørende hvorvidt hver enkelt tilbyder fastsetter og kontrollerer egen termineringspris. Hvis det i realiteten er tilbyderen med direkte samtrafikkavtale som fastsetter termineringsprisen for den bakenforliggende tilbyderen, vil terminering til begge tilbyderne inngå samlet som en del av et felles tilbud Terminering av anrop til verdiøkende tjenester (VØT) 89. Terminering av VØT-anrop vil etter behandling og nummerkonvertering i IN-utstyr (Intelligente Nett) kunne likestilles med alminnelig terminering av tale. Slik trafikk ville dermed inngå i markedene for terminering i fastnett dersom samtalen rutes videre til et geografisk nummer i fastnett. Dersom termineringen derimot skjer direkte i VØT-tilbyderens utstyr, kan VØT-tilbyderen velge å knytte seg til ulike tilbydere. Fra et sluttbrukerperspektiv har anrop til slike stedsuavhengige telefonnummer en annen hensikt og funksjonalitet enn en samtale til et 19 I termineringsmarkedene har inkludering av interntrafikk liten betydning ettersom hvert enkelt nett er definert som et eget marked der tilbyderen har 100 % markedsandel originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 19

20 geografisk telefonnummer. Nkom mener derfor i likhet med tidligere analyser at terminering i VØT-tilbyderens utstyr (stedsuavhengig nummer) faller utenfor termineringsmarkedene Anrop til Internett Service Provider (ISP) 90. Nkom har i tidligere analyser lagt til grunn at anrop til ISP skal inkluderes i origineringsmarkedet. I 2014 ble det rapportert rundt kunder på oppringt Internettforbindelse, en reduksjon på rundt 60 prosent siden forrige analyse 22. Inntekter fra oppringt internett utgjorde i overkant av 25 millioner kroner i 2014, som utgjør 0,5 prosent av totale inntekter fra fasttelefoni (ekskludert terminering). Anrop til ISP utgjør således en svært liten del av markedet per i dag. Nkom ser dermed ikke behov for å vurdere denne delen av markedet nærmere, men legger til grunn at vurderingene i tidligere analyser fortsatt er relevante og at anrop til ISP dermed er inkludert i origineringsmarkedet Tilknytningstjenester m.v. 91. I tillegg til originering og terminering er det flere andre tjenester som utgjør nødvendige forutsetninger for samtrafikk med Telenor eller andre tilbydere. Eksempler på nødvendige tjenester vil være trafikkapasitet (TKP), fast forvalg og utportering. 92. Nkom legger i likhet med tidligere analyser til grunn at disse samtrafikkrelaterte tjenestene har en nær tilknytning til de relevante markedene og således kan underlegges særskilt regulering som en del av reguleringen av disse markedene Avgrensning av det geografiske markedet for originering 93. For å originere anrop på grossistnivå, er det i utgangspunktet en forutsetning at man disponerer den fysiske aksessen (tilgangen) til et fast elektronisk kommunikasjonsnett. 94. Telenor har et landsdekkende telefoninett og tilbyr originering i hele landet basert på dette nettet. Som beskrevet i kapittel 3.6 nedenfor, har de fleste tilbydere en samtrafikkavtale med Telenor hvor de er tilknyttet på ett punkt og kan originere samtaler i hele landet (avtaleformen Pluss). Hele landet kan dermed betraktes som ett samtrafikkområde hvor prisen for originering er lik, uavhengig av geografisk beliggenhet. Dette gir en sterk indikasjon på at det geografiske markedet for originering bør omfatte hele landet. Videre kan bredbåndstelefoni tilbys i store deler av landet, noe som også taler for at det geografiske markedet er hele landet. 95. Alternative tilbydere med eget aksessnett (f.eks. lokale/regionale bredbåndstilbydere og kabel-tv-selskaper) tilbyr relevante produkter i geografisk avgrensede områder ettersom de ikke har landsdekkende nett. Dette kan tale for at det bør defineres lokale/regionale markedet. Selv om det har vært en økning av alternative tilbydere med eget aksessnett, både i antall og utbredelse, er imidlertid antallet sluttbrukere som benytter alternative tilbydere av tilgang på lokalt nivå, fremdeles for begrenset til at Nkom finner grunnlag for å dele inn markedet i mindre geografiske markeder enn det nasjonale. Etableringen har heller ikke ført til at Telenor eller andre har sett behov for å differensiere sitt tilbud i de aktuelle områdene. 96. Nkom anser på denne bakgrunn det geografiske markedet for originering å være hele landet Avgrensning av de geografiske markedene for terminering 97. Telenor tilbyr terminering i hele landet, samtidig som nettets utbredelse er hele Norge. Som nevnt ovenfor, har størstedelen av tilbyderne en tilknytningsform (samtrafikkavtale) som gjør at hele landet kan betraktes som ett samtrafikkområde med like priser for terminering i hele landet. For bredbåndstelefonitilbydere uten eget aksessnett vil det totale nasjonale tilbudet av fast bredbånd, dvs. i praksis hele landet, utgjøre det potensielle geografiske 22 Runt kunder ved utgangen av 2010 i følge Nkoms ekomstatistikk. originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 20

21 markedet. For lokale/regionale bredbåndstilbydere som også tilbyr bredbåndstelefoni til sine bredbåndskunder, vil dekningsområdet for nettet utgjøre det potensielle geografiske markedet. 98. Konkurranseforholdene for terminering anses å være like over hele Norge. Tilbyderne opererer med like priser for terminering uavhengig av geografisk beliggenhet. Det vil være svært vanskelig for tilbydere å gjøre forskjell mellom termineringsavgifter for samtaler til ulike telefonnummer. Når det gjelder kvaliteten på termineringsproduktet, er det heller ikke mulig å skille tilbydere og områder fra hverandre. 99. Grossistkundene vil ikke kunne skifte til et annet selskap i det aktuelle området, idet det ikke er mulig å terminere en oppringning hos andre selskap enn det selskapet som sluttbruker har knyttet sitt abonnement til Siden det således ikke er mulig for henholdsvis tilbuds- og etterspørselssidesubstitusjon i geografisk avgrensede områder, mener Nkom at de geografiske markedene for terminering av tale i fastnett fortsatt skal avgrenses til de individuelle nettenes respektive dekningsområder i Norge Nkom anser på denne bakgrunn det geografiske markedet for terminering å være de individuelle nettenes respektive dekningsområder innenfor Norge Konklusjon vedrørende avgrensing av grossistmarkedene 102. Etter Nkoms vurdering omfatter markedet for originering av offentlig telefontjeneste i fastnett (marked 2): Formidling av alle typer anrop (taleanrop til faste og mobile nett, til utlandet, til VØT og til ISP) fra sluttbruker som er tilknyttet faste elektroniske kommunikasjonsnett, til punkt for utveksling av samtrafikk. For anrop som foregår utelukkende innenfor én tilbyders nett, vil den originerende delen av anropet innenfor et samtrafikkområde inngå i marked Nkom legger likeledes til grunn at grossistmarkedene for terminering av offentlig telefontjeneste (tale) i individuelle fastnett (marked 3) omfatter følgende: Formidling av taleanrop fra punkt for utveksling av samtrafikk til sluttbruker som er tilknyttet faste elektroniske kommunikasjonsnett. For anrop som foregår utelukkende innenfor én tilbyders nett, vil den terminerende delen av anropet innenfor et samtrafikkområde inngå i marked 3. Dette har imidlertid liten praktisk betydning for analysen. Terminering av tale til egne sluttbrukere hos tilbydere som har innflytelse over egen termineringspris, utgjør egne markeder. Det enkelte marked inkluderer også eventuell terminering av tale til sluttbrukere hos tilbydere som har indirekte samtrafikk via tilbyderen som kontrollerer termineringsprisen For begge markeder gjelder også: Trafikk med grunnlag i bredbåndstelefoni som er tilrettelagt for alle-til-allekommunikasjon, inngår i markedene. Samtrafikkrelaterte tjenester har en nær tilknytning til markedene. Nkom sidestiller etterspørsel etter originering og terminering fra egen virksomhet med etterspørsel etter tilsvarende eksternt tilbud. 23 Ved formidling av anrop i eget fastnett kan originering slutte på lavere nivå i nettet enn samtrafikkpunkt, for eksempel dersom både A-abonnent og B-abonnent er tilknyttet samme endesentral. originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 21

22 Geografisk er markedene avgrenset til de individuelle nettenes respektive dekningsområder innenfor Norge. 3 Markedsinformasjon 3.1 Historikk 105. Markedene for offentlig fastnettbasert telefonitjeneste ble liberalisert i 1998, og liberaliseringen muliggjorde utvikling av konkurrerende tilbud til Telenors ved at nye tilbydere etablerte seg i markedet. De konkurrerende tilbudene var i starten basert på prefikstrafikk og i bedriftsmarkedet også direkte tilknytning, dvs. abonnement og trafikk via egne og/eller leide aksesser Sommeren 1999 ble fast forvalg og nummerportabilitet innført. Fast forvalg bidro til at Telenors konkurrenter kunne tilby all fasttelefonitrafikk, mens nummerportabilitet var med på å bedre konkurransevilkårene for Telenors konkurrenter i bedriftsmarkedet, som baserte sitt tilbud på direkte aksess Flere av Telenors konkurrenter etterspurte kort tid etter liberaliseringen et tilgangs- /abonnementsprodukt i grossistmarkedet, slik at de kunne tilby et helhetlig telefoniprodukt også til privatmarkedet, der både abonnement og trafikk inngikk. Høsten 2001 påla Nkom Telenor å tilby et slikt produkt, og Telenor lanserte sitt tilbud ved årsskiftet 2002/2003. Vedtaket ble imidlertid opphevet av Samferdselsdepartementet 10. juni 2003 grunnet manglende hjemmel for et slikt pålegg. Telenor valgte likevel å fortsette å tilby produktet videresalg av abonnement I begynnelsen av 2004 kom det første tilbudet om bredbåndstelefoni til husholdninger. I bedriftsmarkedet hadde det eksistert et slikt tilbud i noen år før dette, men i et begrenset omfang. Bredbåndstelefoni tilbys av tilbydere både med og uten eget aksessnett. 3.2 Utvikling i totalmarkedet 109. Det totale antall fasttelefoniabonnement har vært synkende siden Figur 1 viser antall fasttelefoniabonnement i perioden 2005 til utgangen av første halvår originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 22

23 Antall tilknytninger i 1000 Totalt antall tilknytninger for fasttelefon ,0 % ,0 % -4,0 % -6,0 % ,0 % -10,0 % ,0 % 0-14,0 % ISDN Bredbåndstelefoni Årlig prosentvis endring PSTN Andre typer faste tilknytninger Figur 1 Totalt antall tilknytninger for fasttelefoni. Årlig prosentvis endring i antall tilknytninger totalt Antall tilknytninger for fasttelefoni utgjorde totalt 1,03 millioner etter første halvår Nedgangen i 2014 var på 12,5 prosent, og trenden fortsetter første halvår Nedgangen siden forrige analyse er på hele 38 prosent Ved utgangen av 2010 var ca. 41 prosent av alle norske husstander uten abonnement på fasttelefon. Etter første halvår 2015 utgjorde denne andelen 67 prosent. Dette utgjør en økning på 26 prosentpoeng. 24 Andre typer faste tilknytninger i figuren omfatter telefoni over kabel-tv nett og oppringt internett. Fra 2010 er det ikke rapportert abonnement over kabel-tv. originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 23

24 Millioner minutter Taletrafikk originert fra fasttelefon % -2% -4% -6% -8% -10% -12% -14% -16% -18% -20% Trafikk fra bredbåndstelefoni Trafikk fra PSTN, ISDN Årlig prosentvis endring Figur 2 Trafikkvolum fra fasttelefon og årlig volumendring i prosent 112. Figur 2 viser utviklingen i trafikkvolum fra fasttelefon i perioden 2004 til Figuren viser en klar nedgang i trafikkvolum. Trafikken er mer enn halvert siden 2005 (73 prosent). Siden forrige analyse er volumet redusert med 49 prosent. Trenden fortsetter første halvår Reduksjonen i det totale antall fasttelefonabonnement og i trafikk fra fasttelefon skyldes i hovedsak at flere velger kun å benytte mobiltelefoni. Dette gjelder spesielt for den yngre delen av befolkningen. Utbredelsen av mobiltelefoni er nær 100 prosent i den voksne delen av befolkningen, og etter hvert som abonnementspriser for mobiltelefoni har blitt redusert, ser mange ikke lenger behov for å ha fasttelefoni. Overgang til fastprisabonnement for mobil, som reduserer betydningen av rimeligere samtaler fra fastnett til fastnett, kan også ha bidratt til reduksjon i antall fasttelefonabonnement Figur 3 viser at økt bruk av mobiltelefon sammenfaller med redusert trafikkvolum for fasttelefoni. Den mobiloriginerte trafikken utgjorde 65 prosent av den totale trafikken i 2010 og 77 prosent i originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 24

25 Millioner minutter Totalt trafikkvolum fra fastnett og mobilnett % 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Trafikk fra mobilnett Trafikk fra PSTN, ISDN m v Trafikk fra bredbåndstelefoni Andel trafikk fra mobilnett Figur 3 Totalt trafikkvolum fra fastnett og mobilnett. Originerte minutter. 3.3 Markedsutvikling for bredbåndstelefoni 115. Etter første halvår 2015 var det totale antall fasttelefoniabonnement 1,03 millioner. Dette fordelte seg med PSTN/ISDN-abonnement og om lag bredbåndstelefoniabonnement. Antall bredbåndstelefoniabonnement er i likhet med PSTN/ISDN synkende. Antall PSTN- og ISDN abonnement hadde en samlet nedgang på 14 prosent fra utgangen av 2013 til utgangen av 2014, mens bredbåndstelefoni hadde en nedgang på 10 prosent. Trenden fortsetter også i første halvår 2015 med en nedgang på 14 prosent for PSTN/ISDN, mens bredbåndstelefoni har en nedgang på kun én prosent første halvår Figur 4 viser utviklingen i andelen bredbåndstelefoniabonnement sett i forhold til totalt antall fasttelefoniabonnement. originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 25

26 Andel bredbåndstelefoni av totalt antall abonnement 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Andre typer faste tilknytninger Bredbåndstelefoni PSTN ISDN %-vis andel bredbåndstelefoni Figur 4 Andel bredbåndstelefoni av totalt antall abonnement (i 1 000) 117. Figuren viser at andelen abonnement over bredbåndstelefoni øker jevnt. Etter første halvår 2015 utgjorde andelen 40 prosent av alle fasttelefoniabonnement Tabell 1 viser at det etter første halvår 2015 var om lag private bredbåndsabonnement og bedriftsabonnement. De fleste av disse abonnementene er antakelig etablert som erstatning for PSTN/ISDN-abonnement. Bredbåndsab H2015 Privat Bedrift Tot ant ab Tabell 1 Utviklingen i antall abonnement for bredbåndstelefoni i privat- og bedriftsmarkedet 119. Privatmarkedet har hatt en nedgang i antall bredbåndstelefoniabonnement fra Andelen bredbåndstelefoni av det totale antall fasttelefonabonnement i privatmarkedet er økende og utgjør 47 prosent etter første halvår I bedriftsmarkedet utgjør andelen bredbåndstelefoniabonnement 16 prosent etter første halvår Antall bredbåndstelefoniabonnement i bedriftsmarkedet har imidlertid hatt en økning frem til første halvår 2015, med unntak av Utvikling i grossistproduktene 121. Telenor har tilbudt grossistproduktet videresalg av abonnement (VAB) siden årsskiftet 2002/2003. Etter Nkoms vedtak fra 2006 har dette vært et regulert produkt, hvor formålet er å bøte på etableringshindre som følge av at Telenor kontrollerer fysisk infrastruktur for produksjon av tradisjonell fasttelefoni. originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 26

27 Videresolgt abonnement Bedrift Privat Figur 5 Utvikling i antall videresolgte abonnement, privat- og bedriftsmarkedet 122. Figur 5 viser at det har vært en nedgang i antall VAB fra I løpet av de siste tre år er antallet redusert med 37 prosent. Går man fem år tilbake, er antallet redusert med 48 prosent. Ved utgangen av 2014 utgjorde antallet VAB om lag Andelen VAB som benyttes til å tilby abonnement i bedriftsmarkedet, har holdt seg forholdsvis stabil sammenlignet med VAB benyttet til abonnement i privatmarkedet. De største kjøperne av Telenors VAB-produkter ved utgangen av 2014 var Tele2, TDC og Phonero Ved utgangen av 2014 var det om lag kunder med avtale om fast forvalg som fortsatt hadde abonnementet hos Telenor. Antall kunder med fast forvalg er også kraftig redusert. Ved utgangen av 2014 hadde om lag 17 prosent av alle kunder på PSTN og ISDN trafikk og /eller abonnement hos en annen tilbyder enn Telenor. 3.5 Teknologiomlegging 124. Telenor varslet i 2012 at selskapet ville gjennomføre et moderniseringsprogram med utfasing av tradisjonell fasttelefon (PSTN/ISDN) og overgang til IP-basert teknologi. Årsaken var at utstyret i telefonsentralene begynte å bli gammelt og vanskelig å vedlikeholde. Den opprinnelige tidsplanen var at utfasing skulle skje innen Telenor har siden gått tilbake på denne planen, og sluttdato for moderniseringsprogrammet/migreringen er ikke kjent. Det er mulig at tidsplanen vil kunne strekke seg også ut over Planene for hvordan kundene skal migreres over på ny teknologi er så langt usikre, og Telenor tilbyr fortsatt tradisjonell fasttelefoni basert på PSTN/ISDN. For kunder som har bredbåndstilknytning, enten via kobbernettet (DSL), kabel-tv eller fiber, er bredbåndstelefoni aktuelt. For de som ikke har mulighet til bredbåndstilknytning, vil en mobilbasert hjemmetelefoniløsning kunne være et alternativ, og Telenor tilbyr allerede en slik løsning i dag Telenor har så langt gjennomført et mindre pilotprosjekt i Modalen hvor kunder som ikke hadde bredbåndstilgang, ble flyttet over på nevnte mobile løsning. I media har det i 25 Ved utgangen av 2012 var det om lag som hadde videresolgt abonnement i kombinasjon med fast forvalg. 26 Brev fra Telenor til Nkom datert 28. august originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 27

28 ettertid fremkommet en del misnøye med prosjektet fra brukernes side. Telenor har i tillegg gjennomført en pilot på Lillehammer (Vårsetergrenda og Roterud). Utfordringer fremkommet i pilotprosjektene er antakelig en viktig årsak til at Telenor nå bruker tid på å fastsette konkrete planer for migreringen For å unngå at brukerne må endre sin nettilknytning, kan Telenor velge å innføre PSTN-emulering. Dette innebærer utplassering av nye aksessnoder (Multi Service Access Node) i kobbernettet eller innplassering av linjekort for analog telefoni i DSLAM er. På denne måten vil ikke fasttelefonabonnenter merke noe til teknologiskiftet. Konvertering til IP-teknologi skjer internt i nettet tilsvarende dagens PSTN hvor digitaliseringen skjer i konsentrator/lokalsentral. Det er foreløpig ikke kjent om og eventuelt i hvilken utstrekning Telenor vil benytte en slik løsning. 3.6 Samtrafikk 128. Ofte er to eller flere nett involvert i formidlingen av telefonsamtaler. Trafikk som formidles mellom nett, betegnes som samtrafikk, mens stedene der trafikken overføres fra et nett til et annet nett, betegnes som samtrafikkpunkter. Samtrafikk kan forekomme i en rekke varianter avhengig av hvilke tilbydere sluttbrukerne er kunde hos De fleste tilbyderne av en viss størrelse har samtrafikkavtale med Telenor (direkte samtrafikk). Telenors sentrale posisjon i markedet har medført at mange av tilbyderne benytter Telenor for overføring av trafikk seg i mellom (transitt). Stadig flere tilbydere har imidlertid inngått direkte samtrafikkavtale med hverandre, slik at trafikken ikke behøver gå i transitt hos Telenor. Direkte samtrafikkavtaler mellom andre tilbydere ble i utgangspunktet benyttet for utveksling av samtrafikk på mobilområdet, men gir også mulighet for utveksling av samtrafikk mellom tilbydere av fasttelefoni Enkelte mindre tilbydere har ikke egne samtrafikkavtaler med Telenor, men har i stedet indirekte samtrafikk gjennom avtale med en annen tilbyder. De vil da kunne benytte nummerserier og tilbyderkode som opprinnelig er tildelt tilbyderen med direkte samtrafikkavtale Telenors kjernenett som formidler samtrafikk, var frem til sommeren 2012 inndelt i 12 samtrafikkområder med til sammen 13 samtrafikkpunkter. Samtrafikk i Telenors fastnett ble da omtalt som trafikk på to nivåer, henholdsvis lokalt og nasjonalt, avhengig av om trafikken gikk gjennom ett eller flere samtrafikkområder. I Telenors samtrafikkavtale ble det betegnet som hhv. innenfor og utenfor samtrafikkområdet. I de fleste andre europeiske land har samtrafikk blitt tilbudt på tre nivåer, hhv. lokal, regional og nasjonal. Sommeren 2012 ble det imidlertid foretatt store endringer i Telenors samtrafikkregime. Antallet samtrafikkpunkter ble kraftig redusert, og etter dette betraktes hele landet som ett samtrafikkområde. Betegnelsene lokal/nasjonal samtrafikk og innenfor/utenfor samtrafikkområdet er det dermed ikke lenger grunnlag for Telenor tilbyr per i dag to ulike samtrafikkavtaler; Basis og Pluss. Basis er den rimeligste tilknytningsmåten, hvor man kan velge å kjøpe tilknytning til kun ett av fire områder. For å kunne originere og terminere trafikk til geografiske nummer i hele Norge, må man imidlertid kjøpe tilknytning til alle fire områdene. De fleste kjøper avtaleformen Pluss som er noe dyrere, men gir mulighet til samtrafikk til geografiske nummer i hele Norge. Tilknytning skjer i Oslo, men ved å kjøpe produktet Emulert Dobbel Transitt (EDT), forestår Telenor en større del av trafikktransporten. Norge kan dermed i praksis betraktes som ett samtrafikkområde Telenor har foreløpig ikke lansert tilbud om SIP-basert samtrafikk, det vil si direkte tilknytning basert på SIP-protokollen. originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 28

29 134. Originering i fastnett kjøpes av tilbydere som benytter fast forvalg eller prefiks for å hente ut trafikk fra Telenors nett som grunnlag for tilbud om trafikk til sluttbrukere. Terminering i fastnett kjøpes av tilbydere som skal formidle trafikk som terminerer hos sluttbrukere i Telenors eller andre tilbyderes fastnett. Transitt kjøpes av tilbydere som skal formidle trafikk til en tredje tilbyder som vedkommende ikke har direkte samtrafikk med 27. Sammenslåingen av Telenors samtrafikkavtaler medfører at Telenor ikke lenger behandler samtaler fra andre tilbyderes fastnett til Telenors mobilnett som transitt. Dette medfører at tilbyderne dermed slipper å betale for slik transitt, men i stedet kun betaler termineringspris lik den regulerte prisen i markedet for terminering av tale i individuelle offentlige mobilkommunikasjonsnett (marked 7). 3.7 Oversikt over markedsaktører 135. Tilbyderne av fasttelefoni i sluttbrukermarkedet benytter seg i dag av ulike forretningsmodeller for å realisere sine tjenester, og mange har ikke egne tilbud om samtrafikk. Etter første halvår 2015 var det i følge Nkoms statistikk 70 tilbydere av fasttelefoni 28. De fleste av disse har indirekte avtaler om samtrafikk og overlater dermed i større eller mindre grad tjenesteproduksjonen til andre tilbydere. Nkom har identifisert 12 aktører som har egne tilbud om terminering i fastnett: Altibox AS, Finarea SA, Intelecom Group AS, Intelligent telecom services AS, NextGenTel AS, Orange Business AS, Phonero AS, TDC Get AS, Telenor, Teletopia AS, TeliaSonera Norge AS og Verizon Norway AS Finarea SA og Intelligent telecom services AS var ikke omfattet av Nkoms forrige vedtak i markedene for terminering. Finarea SA er et sveitsisk selskap som tilbyr tradisjonell fasttelefoni, hovedsakelig utlandstrafikk. Selskapet har samtrafikkavtale med Telenor, men terminerer svært lite trafikk. Intelligent telecom services AS driver i hovedsak med VØTtjenester. Selskapet tilbyr terminering i geografiske nummer, men terminerer svært lite trafikk Både NextGenTel AS og Telio Telecom AS var omfattet av Nkoms vedtak fra 1. august Telio kjøpte opp NextGenTel med virkning fra 1. februar Merkevarene Telio og NextGenTel videreføres i selskapet NextGenTel AS, og dette selskapet omfattes således av denne analysen. I september 2015 ble det kjent at NextGenTel AS kjøper Kvantel AS juli 2014 inngikk TeliaSonera AB avtale med Tele2 AS om kjøp av samtlige aksjer i Tele2s norske virksomhet. Foretakssammenslutningen ble godkjent av Konkurransetilsynet på vilkår i vedtak datert 5. februar Gjennom oppkjøpet overtok TeliaSonera Tele2s fasttelefonikunder. Disse kundene ble imidlertid solgt videre til Phonect AS, og overføring skjer med virkning fra 31. oktober Ifølge Phonect vil kundene videreføres på grossistproduktet VAB med fast forvalg basert på grossistavtale med TDC AS. 31 Phonect tilbyr imidlertid ikke egen terminering, men benytter i stedet indirekte samtrafikk via TDC Get Graden av kontroll med aksessnettet varierer mellom tilbyderne av terminering. I den ene enden av skalaen har man Telenor med sitt landsdekkende kobberaksessnett som brukes både til å tilby PSTN/ISDN og bredbåndstelefoni. Flere tilbydere benytter Telenors aksessnett som grunnlag for å tilby PSTN/ISDN gjennom fast forvalg/prefiks og kjøp av originering fra Telenor (indirekte tilknytning). Dette gjelder for eksempel TDC Get og Phonero. 32 For trafikk 27 Sektorspesifikk regulering av transittmarkedet ble opphevet 1. august 2011 på bakgrunn av at Nkom konkluderte med at de tre kriteriene for sektorspesifikk forhåndsregulering ikke lenger var oppfylt tilbydere av bredbåndstelefoni og 10 tilbydere av PSTN/ISDN (5 aktører har tilbud av begge tjenester) Brev fra Phonect til Nkom datert 30. september Phonero kjøpte Ventelo med virkning fra 31. august originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 29

30 som skal terminere hos sluttbrukere som benytter fast forvalg/prefiks, vil Telenor stå for termineringen av samtalen siden sluttbrukeren er fysisk tilknyttet Telenors nett. TDC Get og Phonero har etter det Nkom kjenner til også bedriftskunder på egen aksess (direkte tilknytning, gjerne realisert via et leid samband). I slike tilfeller vil disse selskapene selv stå for terminering av samtaler til de aktuelle sluttbrukerne Videre finnes det mange tilbydere av bredbåndstelefoni. Den største av disse er NextGenTel (merkevaren Telio) som kan levere bredbåndstelefoni til alle sluttkunder som har en bredbåndsforbindelse, uavhengig av bredbåndsleverandør, og således fremstår som en aksessuavhengig tilbyder. Phonero tilbyr også aksessuavhengig bredbåndstelefoni, med mulighet for å benytte tjenesten over søsterselskapet Broadnet sitt fibernett eller fra en annen leverandør. Partnerne i Altibox-samarbeidet leverer bredbåndstelefoni basert på egen utbygd fiberaksess, såkalt aksessavhengig tilknytning Blant tilbyderne som omfattes av denne markedsanalysen, er det flere som kun tilbyr sine fasttelefonitjenester i bedriftsmarkedet. Intelecom Group, Orange Business Norway, TDC Get og Verizon Norway er eksempler på slike selskaper De fleste av Telenors konkurrerende tilbydere har vært representert i det norske telemarkedet de siste årene. Flere av Telenors konkurrenter tilbyr såkalte triple play - løsninger 33 i sluttbrukermarkedet (eksempelvis Altibox-partnerne og NextGenTel), basert på egne kundeaksesser eller kjøp av operatøraksess fra Telenor. Flere av disse tilbudene kan også kombineres med mobiltelefonitjenester. 3.8 Markedsandeler 143. Totalomsetningen i fasttelefonimarkedet var 3,44 milliarder kroner i Tallene inkluderer privat- og bedriftsmarkedet, og tradisjonell fasttelefoni og bredbåndstelefoni er inkludert Figur 6 viser utviklingen i markedsandeler for det samlede fasttelefonimarkedet (PSTN, ISDN og bredbåndstelefoni) målt i omsetning. Telenor har høyest markedsandel ved utgangen av I løpet av første halvår 2015 ble Telenors andel redusert til 67,9 prosent. Phonero kjøpte opp Ventelo med virkning fra 31. august 2014, og Phoneros markedsandel etter første halvår 2015 var 7,3 prosent. NextGenTel fusjonerte med Telio med effekt fra 1. januar Deres totale markedsandel etter første halvår 2015 var 5,2 prosent. TeliaSoneras markedsandel etter oppkjøpet av Tele2, er 4,5 prosent etter første halvår Tele2s kunder ble solgt videre til Phonect med overføring av kunder 31. oktober Med triple-play menes at en kan tilby internettilgang, bredbåndstelefoni og TV/filmleie på samme aksesslinje. originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 30

31 80% 70% 69,0 % Omsetning totalmarked fasttelefoni 60% 50% 40% 30% 20% 10% 5,1 % 4,8 % 4,4 % 3,5 % 13,2 % % Telenor Ventelo Telio Tele2 TDC Get Others Figur 6 Markedsandeler for totalmarked fasttelefoni basert på omsetning 145. Figur 7 viser utviklingen i markedsandeler for tradisjonell fasttelefoni (PSTN og ISDN) målt i omsetning. Telenors andel var ved utgangen av 2014 på 81 prosent. Ventelo 34 og Tele2 var de nest største aktørene med en markedsandel på 6 prosent hver. Telenor opprettholder sin markedsandel første halvår Phoneros markedsandel øker til 8,6 prosent som følge av oppkjøpet av Ventelo. Etter oppkjøpet av Tele2 var TeliaSoneras markedsandel 6,0 prosent ved utgangen av første halvår TeliaSoneras markedsandel vil bli redusert når tidligere Tele2-kunder blir overført til Phonect 31. oktober TDC Gets markedsandel ble redusert til 3,8 prosent ved utgangen av første halvår % 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Omsetning PSTN/ISDN 81% 6% 6% 5% 2% Telenor Ventelo Tele2 TDC Andre Figur 7 Markedsandeler for PSTN/ISDN basert på omsetning i privat- og bedriftsmarkedet 146. Markedsandelene for tradisjonell fasttelefoni (PSTN og ISDN) fordeler seg noe ulikt når andelene måles med utgangspunkt i trafikk. Figur 8 viser at Telenor gjennomgående har en 34 Merkevaren Ventelo endret navn til Phonero fra 1. januar originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 31

32 noe lavere markedsandel målt i trafikkminutter sammenlignet med andeler målt i antall abonnement. Basert på trafikk i 2014 er Telenors markedsandel på 73 prosent. TDC Get er nest største aktør med en markedsandel på 12 prosent, og dernest kommer Ventelo og Tele2 med en andel på henholdsvis 7 og 5 prosent. Telenor og Phonero beholder sine markedsandeler målt i trafikk gjennom første halvår 2015, mens TDC Gets andel reduseres til 10,7 prosent. TeliaSoneras markedsandel var 6,3 prosent første halvår % 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Trafikk PSTN/ISDN 73% 12% 7% 5% 3% Telenor Ventelo Tele2 TDC Øvrge Figur 8 Markedsandeler for PSTN/ISDN basert på trafikk i privat- og bedriftsmarkedet 147. For bredbåndstelefoni fordeler også markedsandelene seg annerledes sammenlignet med markedsandeler for tradisjonell fasttelefoni (PSTN og ISDN). Figur 9 viser at Telenors markedsandel for bredbåndstelefoni målt i omsetning er bare 9,1 prosentpoeng høyere enn Telios markedsandel ved utgangen av Figur 9 viser også at Telio hadde en større markedsandel enn Telenor i Det er dessuten flere tilbydere av bredbåndstelefoni enn tradisjonell telefoni (PSTN og ISDN). Omsetning bredbåndstelefoni 35% 30% 29,1 % 29,5 % 25% 20% 20,0 % % 10% 8,1 % 6,9 % 6,4 % % 0% Telenor Telio Lyse Fiber Get Viken Fiber Øvrige Figur 9 Markedsandeler for bredbåndstelefoni basert på omsetning i privat og bedriftsmarkedet originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 32

33 148. Figur 10 viser markedsandelene for bredbåndstelefoni basert på trafikkminutter i Figuren viser at Telios markedsandel for bredbåndstelefoni målt i antall trafikkminutter er 5,5 prosentpoeng høyere enn Telenors markedsandel. I 2012 og 2013 hadde Telio en mye høyere andel enn Telenor, henholdsvis 16 og 12 prosentpoeng. Det er ingen vesentlige endringer i markedsandelene første halvår 2015, med unntak for NextGenTel som oppnår en markedsandel målt i antall trafikkminutter på 36,9 prosent første halvår 2015 som følge av fusjonen med Telio. Get og Viken Fiber har noe lavere markedsandel målt i trafikkminutter sammenlignet med markedsandeler målt i omsetning. 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Trafikk bredbåndstelefoni 30,7 % 28,4 % 25,2 % 6,9 % 4,9 % 3,8 % Telenor Telio Get Phonect Viken Fiber Øvrige Figur 10 Markedsandeler for bredbåndstelefoni basert på trafikk i privat- og bedriftsmarkedet 3.9 Reguleringen i andre EU-land 149. Flere EU-land (Estland, Finland 35 og Romania 36 ) har valgt å avvikle forhåndsreguleringen av marked 1 og 2. Enkelte andre land har valgt å avvikle forhåndsreguleringen av ett av markedene (Portugal, Slovenia og Nederland) Som begrunnelse for at forhåndsreguleringen har opphørt, vises det i hovedsak til, etter å ha gjennomført en tre-kriterie-test, at markedene tenderer mot bærekraftig og effektiv konkurranse, og at de tidligere utpekte tilbydere med sterk markedsstilling ikke lenger vil kunne opptre uavhengig av konkurrenter, kunder og forbrukere. Videre vises det til at det ikke foreligger etableringsbarrierer og at alminnelig konkurranserett anses som et tilstrekkelig grunnlag for å adressere enhver konkurranseforstyrrelse i markedene Markedsutviklingen i andre land aktualiserer etter Nkoms syn behovet for å vurdere hvorvidt de tre kriteriene er oppfylt i Norge %20Adopted_EN.pdf originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 33

34 3.10 Oversikt over termineringsmarkedene 152. Nkoms innhentede tall for 2014 viser at det totalt ble solgt i underkant av 2,0 milliarder terminerte minutter tale i fastnett dette året. Tilsvarende tall for 2010 viser ca. 3,2 milliarder minutter For terminering utgjør hvert enkelt nett et eget marked. Dette henger sammen med monopolstillingen som den enkelte tilbyder har når det gjelder å tilby terminering i sitt nett, ref. avgrensningen i kapittel 2.4. Ettersom hvert enkelt nett utgjør et eget marked, er det ikke relevant å vurdere fordelingen av markedsandeler. Det kan likevel være interessant å sammenlikne hvor mye trafikk de ulike tilbyderne terminerer. Figur 11 nedenfor viser fordelingen av terminerte trafikkminutter mellom tilbyderne som kontrollerer terminering, basert på tallene for Telenor står for den klart største andelen av terminert trafikk med 57 prosent i Terminerte minutter % 6% 4% 1% Telenor Norge AS TDC AS 12% 14% 57% Kvantel AS NextGenTel AS Altibox AS Ventelo AS (fusjonert med Phonero pr ) Tele2 Norge AS Figur 11 Tilbydernes andel av totalt eksternt terminerte minutter i fastnett for Tilbyderne med mindre enn én prosent markedsandel er ikke inkludert i figuren. 4 Tre-kriterie-test for marked 1 og Sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement og grossistmarkedet for originering av offentlig telefontjeneste i fastnett er som nevnt i kapittel 1, inkludert i ESAs gjeldende anbefaling om relevante markeder. På bakgrunn av markedsutviklingen har Nkom valgt å gjennomføre en tre-kriterie-test for å vurdere hvorvidt disse markedene fremdeles er berettiget for sektorspesifikk forhåndsregulering. Tre kumulative vilkår må i tilfelle være oppfylt (trekriterie-test), jf. Anbefalingen avsnitt 2. De tre kumulative vilkårene er: 1. Det foreligger høye og varige strukturelle eller regulatoriske etableringshindre i det relevante markedet. originering og terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett 34