Utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling og vedtak om pålegg av særskilte forpliktelser i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni. 21.

Transkript

1 Utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling og vedtak om pålegg av særskilte forpliktelser i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni 21. april

2 SAMMENDRAG INNLEDNING OG BAKGRUNN RETTSLIG UTGANGSPUNKT KORT OM PROSESSEN MED ANALYSEN AV SLUTTBRUKERMARKEDENE FOR FASTTELEFONI DOKUMENTETS STRUKTUR UTPEKING AV TILBYDER MED STERK MARKEDSSTILLING REGULATORISK UTGANGSPUNKT FOR VALG AV VIRKEMIDLER GJELDENDE SÆRSKILTE FORPLIKTELSER VEDTAK OM STERK MARKEDSSTILLING GJELDENDE FORPLIKTELSER I LOV OG FORSKRIFT FOR TILBYDER MED STERK MARKEDSSTILLING FAST FORVALG OG FORVALG VED BRUK AV PREFIKS MULIGHETER FOR DUPLISERING AV INFRASTRUKTUR INNENFOR SLUTTBRUKERMARKEDENE FOR FASTTELEFONI GENERELT OM BETYDNINGEN AV MULIGHETER FOR DUPLISERING AV INFRASTRUKTUR KONKURRANSEPROBLEMER GENERELT OM KONKURRANSEPROBLEMER SPESIELT OM KONKURRANSEPROBLEMER I SLUTTBRUKERMARKEDENE FOR FASTTELEFONI Vertikal overføring av markedsmakt Tilgangsnektelse Overføring av markedsmakt ved hjelp av variabler som ikke er relatert til pris Overføring av markedsmakt gjennom prissetting Horisontal overføring av markedsmakt Produktkobling/-binding Kryssubsidiering Enkeltmarkedsdominans Etableringshindrende adferd Utnyttende adferd Oppsummering av konkurranseproblemer i markedene for fasttelefoni GENERELT OM VALG AV VIRKEMIDLER FORHOLDSMESSIGHET VIRKEMIDDELBRUK PÅ SLUTTBRUKERNIVÅ REDEGJØRELSE FOR PÅLEGG OM SÆRSKILTE FORPLIKTELSER DEL I ABONNEMENTSMARKEDENE (MARKED 1 OG 2) Forpliktelser på grossistnivå i abonnementsmarkedene (marked 1 og 2) Vurdering av tilleggsforpliktelser knyttet til fast forvalg og forvalg ved bruk av prefiks Ikke-diskriminering Offentliggjøring og standardtilbud Vurdering av ytterligere forpliktelser på grossistnivå i abonnementsmarkedene Tilgang Ikke-diskriminering Offentliggjøring og standardtilbud Pris- og regnskapsregulering Kostnadsregnskap Regnskapsmessig skille Vurdering av forpliktelser på sluttbrukernivå i abonnementsmarkedene Vertikal overføring av markedsmakt Horisontal overføring av markedsmakt Enkeltmarkedsdominans Vurdering av forholdsmessighet og forholdet til generell konkurranserett DEL II TRAFIKKMARKEDENE (MARKED 3-6) Vertikal overføring av markedsmakt Horisontal overføring av markedsmakt Enkeltmarkedsdominans Vurdering av forholdsmessighet og forholdet til generell konkurranserett

3 9 VEDTAK OM SÆRSKILTE FORPLIKTELSER MARKED 1: MARKEDET FOR TILGANG TIL FAST ELEKTRONISKE KOMMUNIKASJONSNETT SOM ANVENDES TIL OFFENTLIG TELEFONTJENESTE FOR HUSHOLDNINGER Forpliktelser på grossistnivå Fast forvalg og forvalg ved bruk av prefiks Videresalg av abonnement Forpliktelser på sluttbrukernivå MARKED 2: MARKEDET FOR TILGANG TIL FAST ELEKTRONISKE KOMMUNIKASJONSNETT SOM ANVENDES TIL OFFENTLIG TELEFONTJENESTE FOR ANDRE ENN HUSHOLDNINGER Forpliktelser på grossistnivå Fast forvalg og forvalg ved bruk av prefiks Videresalg av abonnement Forpliktelser på sluttbrukernivå MARKED 3: MARKEDET FOR FAST NASJONAL/LOKAL OFFENTLIG TELEFONTJENESTE FOR HUSHOLDNINGER MARKED 4: MARKEDET FOR FAST INTERNASJONAL OFFENTLIG TELEFONTJENESTE FOR HUSHOLDNINGER MARKED 5: MARKEDET FOR FAST NASJONAL/LOKAL OFFENTLIG TELEFONTJENESTE FOR ANDRE ENN HUSHOLDNINGER MARKED 6: MARKEDET FOR FAST INTERNASJONAL OFFENTLIG TELEFONTJENESTE FOR ANDRE ENN HUSHOLDNINGER OPPHØR AV GJELDENDE FORPLIKTELSER VEDTAKENES VIRKNINGSTIDSPUNKT OG KLAGEMULIGHET Vedlegg 1 - Reviderte og oppdaterte analyser av sluttbrukermarkedene for offentlig telefontjeneste i fastnett Vedlegg 2 Oppsummering av høringen av PTs varsel om vedtak i sluttbrukermarkedene for offentlig telefontjeneste i fastnett Vedlegg 3 ESAs kommentarer av 3. april 2006 til PTs utkast til vedtak 3

4 Sammendrag På bakgrunn av analysene av sluttbrukermarkedene for fasttelefoni, utpeker Post- og teletilsynet (heretter kalt PT) med hjemmel i ekomloven 3-3 Telenor ASA (heretter kalt Telenor) som tilbyder med sterk markedsstilling i alle de seks relevante markedene som er definert for offentlige telefontjenester til sluttbrukere i fastnett. PT har identifisert ulike typer konkurranseproblemer i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni, både relatert til vertikal overføring av markedsmakt, horisontal overføring av markedsmakt og enkeltmarkedsdominans. Noen av konkurranseproblemene er felles for både tilgangsmarkedene (marked 1-2) og trafikkmarkedene (marked 3-6), mens andre kun er aktuelle for den ene typen marked. PT har kommet til at sluttbrukermarkedene for fasttelefoni faller inn under hovedprinsipp 2 for pålegg om forpliktelser i forhold til PSTN/ISDN-telefoni og hovedprinsipp 3 for pålegg om forpliktelser i forhold til bredbåndstelefoni, jf. PTs virkemiddeldokument kapittel 2. Valget mellom prinsipp 2 og 3 anses imidlertid mindre viktig i sluttbrukermarkeder enn i grossistmarkeder. Av større betydning er reguleringen i tilhørende grossistmarkeder, og hvilket reguleringsbehov som gjenstår etter at dette er hensyntatt. Det vil fortsatt være behov for tilgangsregulering i forhold til PSTN/ISDN-telefoni samtidig som virkemiddelbruken i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni må innrettes slik at den tar hensyn til utviklingen innen bredbåndstelefoni. PT ser det som særlig viktig å sikre at sluttbrukernes byttekostnader knyttet til overgang til bredbåndstelefoni ikke øker, og å hindre at det bygges opp nye etableringsbarrierer i forhold til tilbydere av bredbåndstelefoni, både for tilbydere med og uten eget bredbåndsaksessnett. Etter å ha vurdert hensiktsmessigheten av, og forholdsmessigheten ved, de virkemidlene som PT har til rådighet i disse markedene, og spesifisert Telenors plikt til å tilby fast forvalg og forvalg ved bruk av prefiks, er det konkludert med at Telenor pålegges en tilgangsforpliktelse på grossistnivå i marked 1 og 2. Tilgangsforpliktelsen konkretiseres til en plikt til å tilby videresalg av abonnement. Denne plikten gjelder kun for PSTN/ISDN-abonnement, og ikke for bredbåndstelefoni. Telenor pålegges å tilby videresalg av abonnement til ikkediskriminerende priser og vilkår og å offentliggjøre standardavtale for slikt tilbud. Videresalgsprisene skal fastsettes ut fra en pris-minus modell, med differensierte priser avhengig av om sluttkunden kun bruker kobberaksesslinjen til PSTN/ISDN eller også bruker den til bredbånd (xdsl) fra Telenor eller en av Telenors grossistkunder i LLUB- eller bitstrømmarkedet. Videre pålegges Telenor en plikt til å utarbeide kostnadsregnskap for PSTN-abonnement, ISDN 2B+D-abonnement og ISDN 30B+D-abonnement, med tilhørende tilleggstjenester. Det følger av ekomloven 4-10, jf. USO-direktivet artikkel 17 nr. 1 1, at regulering på sluttbrukernivå først kan gjøres når det er sannsynlig at regulering på grossistnivå ikke vil 1 Directive 2002/22/EC on universal service and users' rights relating to electronic communications networks and services 4

5 være tilstrekkelig for å nå målene med reguleringen. PT har på denne bakgrunn foretatt en vurdering av om det finnes potensielle konkurranseproblemer som ikke vil bli fanget opp av forpliktelser på grossistnivå. Dette er vurdert i forhold til marked 1-2, marked 8-10 (markedene for originering, terminering og transitt i fastnett) og andre relevante grossistmarkeder, og forpliktelser på sluttbrukernivå som følger direkte av ekomloven, ekomforskriften og Avtale mellom Staten ved Samferdselsdepartementet og Telenor ASA om leveringspliktige tjenester (USO-avtalen). Etter denne vurderingen finner PT det nødvendig å begrense Telenors muligheter til å drive med koblingssalg og prisdiskriminering som kan ha innelåsende effekter, og som dermed kan bidra til å bremse utviklingen mot bærekraftig konkurranse i disse seks sluttbrukermarkedene. Telenor forbys derfor å koble bredbåndstelefoni med andre elektroniske kommunikasjonstjenester på en slik måte at sluttkunden ikke kan velge å kjøpe tjenestene enkeltvis, med unntak av koblinger mellom Telenors tilbud om bredbåndstelefoni og Telenors bredbåndsaksesstjeneste. Et tilsvarende koblingssalgsforbud for PSTN/ISDN-telefoni følger direkte av ekomforskriften 5-10 ettersom Telenor i all hovedsak oppfyller leveringsplikten etter ekomloven 5-1 ved å tilby PSTN/ISDN-telefoni. Både for PSTN/ISDN-telefoni og bredbåndstelefoni skal eventuelle avvik i priser og vilkår mellom tilbud på enkelttjenester og koblede tilbud, hvor fasttelefoni inngår som en av flere tjenester, være transparente, objektivt begrunnet og reflektere underliggende kostnadsforskjeller. Videre ilegges det et forbud mot prisdiskriminering på visse vilkår. Det innebærer at Telenor ikke kan operere med PSTN/ISDN-rabatter til avgrensede kundegrupper i husholdningsmarkedene, som ikke er tilgjengelig for alle kunder i disse markedene, med mindre prisforskjellene er transparente, objektivt begrunnet og reflekterer underliggende kostnadsforskjeller. Tilsvarende forbud mot prisdiskriminering ilegges også i bedriftsmarkedene, med unntak av den særskilte transparensforpliktelsen. Det vil si at Telenor ikke kan operere med rabatterte PSTN/ISDN-priser til avgrensede kundegrupper i bedriftsmarkedene, som ikke er tilgjengelig for alle kunder i disse markedene, med mindre prisforskjellene er objektivt begrunnet og reflekterer underliggende kostnadsforskjeller. I tillegg anses det nødvendig med en særskilt transparensforpliktelse i abonnements- og trafikkmarkedene for husholdninger. Forpliktelsen innebærer at Telenor i tillegg til plikten til å offentliggjøre standardpriser, standardiserte rabatter og standardvilkår etter ekomloven 2-4, jf. ekomforskriften 1-7, også må offentliggjøre midlertidige rabatter med tilhørende vilkår på en oversiktlig og lett tilgjengelig måte for sluttbrukerne. Denne forpliktelsen gjelder kun for tilbud om PSTN/ISDN-telefoni. I forhold til bredbåndstelefoni anses transparenskrav som følger direkte av ekomloven og ekomforskriften, å være tilstrekkelig. PT har kommet til at det ikke lenger er nødvendig å regulere nivået på Telenors sluttbrukerpriser for å bøte på de identifiserte konkurranseproblemene i markedene for fasttelefoni. PT mener at prisregulering på grossistnivå i både tilgangs- og trafikkmarkedene vil være tilstrekkelig. Dessuten legger PT til grunn at fremveksten av bredbåndstelefoni og migreringen av taletelefoni fra fastnett til mobile nett vil ha en disiplinerende effekt på nivået på Telenors PSTN/ISDN-priser i sluttbrukermarkedet. 5

6 1 Innledning og bakgrunn 1. I lov 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) 3-2 og 3-3 er PT pålagt å analysere de ulike markedene for elektronisk kommunikasjon og identifisere tilbydere med sterk markedsstilling. Dersom det upekes én eller flere tilbydere med sterk markedsstilling, skal det pålegges minst én forpliktelse utover de generelle forpliktelser som følger av ekomloven med forskrifter. Tilbyderne med sterk markedsstilling i markedene for elektroniske kommunikasjonsnett- og tjenester vil gjennom det nye regelverket bli pålagt ulike forpliktelser, basert på en særskilt vurdering av hvert enkelt marked og de aktuelle tilbydernes posisjon i dette markedet. I det følgende vil disse omtales som særskilte forpliktelser. 2. I analysene av sluttbrukermarkedene for offentlige telefonitjenester i fastnett 2 har PT konkludert med at Telenor har sterk markedsstilling i alle de seks relevante markedene. 3. Den 15. september 2005 varslet PT vedtak om utpeking av tilbyder med sterk markedsstilling og hvilke særskilte forpliktelser som skal pålegges. Samtidig ble det varslet opphør av gjeldende forpliktelser. PT mottok høringssvar fra Konkurransetilsynet, TDC Song AS, Tele2 Norge AS og Telenor ASA. En sammenstilling av høringssvarene med PTs kommentarer finnes i dokumentet Resultat av høringen av PTs varsel om vedtak i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni På bakgrunn av varselet og høringssvarene utarbeidet PT utkast til vedtak som utpeker tilbyder med sterk markedsstilling, pålegger nye og opphever gjeldende forpliktelser. Utkastet ble oversatt til engelsk og notifisert EFTA Surveillance Authority (ESA) 2. mars 2006, jf. ekomloven 9-3, rammedirektivet art 7 4 og ESAs artikkel 7-anbefaling 5. PT mottok kommentarer til utkast til vedtak i ESAs brev av 3. april ESA påpeker i sitt brev behovet for å utdype kravet om kostnadsorientering av prisene for tilbud av fast forvalg og forvalg ved bruk av prefiks i abonnementsmarkedene. Videre understreker ESA behovet for at PT overvåker markedsutviklingen i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni også innenfor tidsrammen som er angitt for vedtakets varighet. PT har med bakgrunn i ESAs kommentarer foretatt enkelte justeringer i utformingen av det endelige vedtaket. 5. Vedtaket vil på vanlig måte kunne påklages av aktører med rettslig klageinteresse i tråd med forvaltningslovens regler, jf. forvaltningsloven 28 og 29 og ekomloven Rettslig utgangspunkt 6. Det nye regulatoriske rammeverket bygger på fem direktiver vedtatt av Den Europeiske Union (EU). Direktivene trådte i kraft for Norge med virkning fra 1. november Direktivene er implementert i norsk rett gjennom blant annet ekomloven og forskrift 16. februar 2004 om elektronisk kommunikasjonsnett og elektronisk kommunikasjonstjeneste (ekomforskriften). 2 Se vedlegg 1 3 Se vedlegg 2 4 Directive 2002/21/EC on a common regulatory framework for electronic communications networks and services (Framework Directive). 5 EFTA Surveillance Authority Recommendation of 14 July 2004 on notifications, time limits and consultations provided for in Article 7 of Directive 2002/21/EC on a common regulatory framework for electronic communications networks and services 6

7 7. Frem til nå har tilbydere med sterk markedsstilling vært pålagt særskilte forpliktelser som i hovedsak har fulgt direkte av lov 23. juni 1995 nr. 39 om telekommunikasjon (teleloven) og forskrift 5. desember 1997 nr om offentlig telenett og offentlig teletjeneste (offentlignettforskriften). I henhold til det nye regelverket vil forpliktelsene for tilbydere med sterk markedsstilling fastsettes individuelt i enkeltvedtak. Fastsettelsen skjer etter en konkret vurdering på bakgrunn av en markedsanalyse og med en begrenset fremadskuende tidshorisont 6 ; m.a.o. en mer dynamisk tilpasning enn tidligere. Særlig må det tas hensyn til den antatte konkurransestimulerende effekt av de relevante virkemidlene. Plikter skal derfor i større grad enn tidligere tilpasses den enkelte tilbyder og de spesifikke konkurranseproblemer som gjør seg gjeldende i det enkelte markedet. Dette innebærer at vurderingene vil være mer omfattende enn tidligere. Det betyr likevel ikke at PT nødvendigvis må fastsette andre forpliktelser enn de som fulgte av tidligere regelverk. 8. Ved valg av særskilte forpliktelser har PT tatt tilbørlig hensyn til de retningslinjer og prinsipper som er redegjort for i PTs virkemiddeldokument av 14. oktober PTs virkemiddeldokument bygger på dokumentet Common Position on the approach to Appropriate remedies in the new regulatory framework, utformet av European Regulators Group for electronic communications networks and services (ERG) 8. De retningslinjer og prinsipper som er nedfelt i ERGs virkemiddeldokument skal stimulere utviklingen av det indre markedet for elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester, samt tilrettelegge for en enhetlig og konsistent praktisering av regelverket i de ulike medlemslandene. 1.2 Kort om prosessen med analysen av sluttbrukermarkedene for fasttelefoni 9. Av praktiske årsaker fant PT det hensiktsmessig å samordne markedsanalysene av de seks sluttbrukermarkedene for offentlig telefontjeneste i fastnett i ett dokument. På samme måte har PT funnet det hensiktsmessig å samle vedtakene for disse seks relevante markedene i ett og samme dokument. 10. Analysen av sluttbrukermarkeder for offentlige telefonitjenester i fastnett ble første gang sendt på høring 4. juli PT mottok høringsuttalelser fra Konkurransetilsynet, Song, TDC Norge, Tele 2 og Telenor. Disse ble vurdert og innarbeidet i analysen som lå vedlagt 9 varsel om vedtak av 15. september PT har vurdert høringssvarene til varsel om vedtak og markedsanalysen og oppdatert analysen på bakgrunn av disse svarene. I tillegg har PT oppdatert markedsanalysen med markedsdata for 1. halvår 2005, jf. vedlegg 1 til vedtaket. 1.3 Dokumentets struktur 11. Vedtakene består av et hoveddokument med selve pålegget av forpliktelsene som ilegges, samt bakgrunn og begrunnelse for disse. 12. I Kapittel 2 utpekes tilbyder med sterk markedsstilling. Utpeking av aktør med sterk markedsstilling er utformet på bakgrunn av markedsanalysen i vedlegg 1. Kapittel 3 gir en kort oversikt over det regulatoriske rammeverket for valg av virkemidler, mens kapittel 4 gir 6 Se nærmere om tidshorisont i ESAs Retningslinjer for markedsanalyser og bedømming av sterk markedsstilling, punkt 20 7 Prinsipper for anvendelse av virkemidler for tilbydere med sterk markedsstilling. Dokumentet er publisert på PTs hjemmeside under menyvalget SMP. 8 ERG Common Position on the Appropriate remedies in the new regulatory framework. Dokumentet ble vedtatt 1. april 2004, og er publisert på ERGs hjemmeside: 9 Se vedlegg 1. 7

8 en oversikt over gjeldende særskilte forpliktelser knyttet til fasttelefonimarkedet. I kapittel 5 diskuteres muligheten for fremvekst av bærekraftig konkurranse innenfor sluttbrukermarkedene for fasttelefoni. Kapittel 6 gir en oversikt over konkurranseproblemer i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni. I denne oversikten har PT tatt utgangspunkt i oversikten over konkurranseproblemer som er beskrevet i PTs virkemiddeldokument. Kapittel 7 gir en omtale av en del generelle forhold omkring valg av virkemidler. Kapittel 8 er det mest omfattende kapittelet i dokumentet. Der gjør PT rede for hvilke forpliktelser vi har valgt å pålegge Telenor på bakgrunn av de forutgående kapitlene og markedsanalysen i vedlegg 1. I samsvar med denne gjennomgangen er selve påleggene om særskilte forpliktelser formulert i kapittel 9, mens opphør av eksisterende forpliktelser er beskrevet i kapittel 10. Informasjon om vedtakenes virkningstidspunkt og klagefrist fremgår av kapittel I tillegg følger tre vedlegg med vedtaket. Vedlegg 1 er den reviderte og oppdaterte markedsanalysen for sluttbrukermarkedene for fasttelefoni. Vedlegg 2 gir en oppsummering av høringssvarene til PTs varsel om vedtak, samt PTs vurdering av disse. Vedlegg 3 er kommentarene fra ESA til PTs utkast til vedtak. 2 Utpeking av tilbyder med sterk markedsstilling 14. På bakgrunn av analyse av sluttbrukermarkedene for fasttelefoni og tidligere varsel, utpeker PT med hjemmel i ekomloven 3-3 Telenor ASA som tilbyder med sterk markedsstilling i følgende markeder: 1 Markedet for tilgang til faste elektroniske kommunikasjonsnett som anvendes til offentlig telefontjeneste for husholdninger 2 Markedet for tilgang til faste elektroniske kommunikasjonsnett som anvendes til offentlig telefontjeneste for andre enn husholdninger 3 Markedet for fast nasjonal eller lokal offentlig telefontjeneste for husholdninger 4 Markedet for fast internasjonal offentlig telefontjeneste for husholdninger 5 Markedet for fast nasjonal eller lokal offentlig telefontjeneste for andre enn husholdninger 6 Markedet for fast internasjonal offentlig telefontjeneste for andre enn husholdninger (heretter også kalt bedrifter eller ikke-husholdninger) For nærmere begrunnelse vises det til selve analysen som er inntatt i vedlegg 1. 3 Regulatorisk utgangspunkt for valg av virkemidler 16. Det følger av ekomloven 3-4 første ledd at tilbyder som har sterk markedsstilling skal pålegges én eller flere særskilte plikter som følger av 4-1, 4-4, 4-5, 4-6, 4-7, 4-8, 4-9 og De relevante forpliktelsene er: Tilgangsforpliktelser, jf. ekomloven 4-1, 4-2, 4-4 og 4-5 Krav om ikke-diskriminering, jf. ekomloven 4-7 Krav om standardtilbud, jf. ekomloven Ikke-husholdninger er en oversettelse av begrepet non-residential customers som er benyttet i Anbefalingen, og omfatter både bedrifter, organisasjoner og offentlig forvaltning 8

9 Krav om transparens, jf. ekomloven 4-6 og 4-8 Prisregulering og krav om kostnadsregnskap, jf. ekomloven 4-9 Krav om regnskapsmessig skille, jf. ekomloven 4-8 Regulering av sluttbrukertjeneste, jf. ekomloven PT har i sitt virkemiddeldokument redegjort for hvilke prinsipper som generelt vil være styrende for PTs valg av virkemidler: Prinsipp 1 Det skal utformes begrunnede vedtak i samsvar med tilsynsmyndighetenes forpliktelser etter direktivene. Prinsipp 2 Forbrukeres interesser skal ivaretas når duplisering av infrastruktur ikke antas å være mulig. Prinsipp 3 I markeder der PT vurderer det som sannsynlig at duplisering av infrastruktur vil kunne oppnås over tid, vil PT sørge for at virkemiddelbruken støtter opp under overgangen frem mot et marked med bærekraftig konkurranse. Prinsipp 4 Forpliktelser skal utformes slik at de gir incentiver til etterlevelse. 18. Det følger av ekomloven 4-10 og USO-direktivet artikkel 17 nr. 1 at regulering på sluttbrukernivå bare kan fastsettes når det er sannsynlig at regulering på grossistnivå ikke vil være tilstrekkelig til å nå målene med reguleringen. 19. I PTs virkemiddeldokument er det gitt uttrykk for at PT ved vurderingen av behovet for forpliktelser på sluttbrukernivå vil se hen til antatte effekter av regulering av grossistmarkeder. Videre er det presisert at virkemiddelbruk i relevante sluttbrukermarkeder kun må vurderes i særskilte tilfeller og være gjenstand for særskilt grundig vurdering. 20. Dersom det anses nødvendig å regulere sluttbrukermarkedene, følger det av 4-10 at forpliktelsene blant annet kan omfatte forbud mot overprising, prisdumping, prisdiskriminering eller urimelig koblingssalg. Videre følger det at myndighetene i slike tilfeller kan nytte virkemidlene maksimalpriser, kostnadsorientering, geografisk utligning mv. 21. I samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og EF-rettens forholdsmessighetsprinsipp, skal eventuelle forpliktelser PT pålegger tilbydere med sterk markedsstilling være egnet til, og ikke gå lenger enn det som er nødvendig for, å fremme ekomlovens formål. De grunnleggende formål i ekomloven er nedfelt i 1-1, som lyder: Lovens formål er å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester, gjennom effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for bærekraftig konkurranse, samt stimulere til næringsutvikling og innovasjon. 22. I tillegg til det grunnleggende formålet er det oppstilt en spesiell formålsbestemmelse i 3-4 tredje ledd. Bestemmelsen slår fast særlige, relevante hensyn ved bruk av særskilte forpliktelser: Plikter etter første og annet ledd som pålegges i det enkelte tilfelle skal være egnet til å fremme bærekraftig konkurranse, samt legge forholdene til rette for nasjonal og internasjonal utvikling i markedet. Myndigheten kan endre pålagte plikter. 9

10 4 Gjeldende særskilte forpliktelser 4.1 Vedtak om sterk markedsstilling 23. Etter teleloven 2-1 ble tilbyder som hovedregel ansett å ha sterk markedsstilling ved markedsandel på 25 % eller mer i det geografiske markedet hvor vedkommende tilbød sine tjenester. PT fattet med hjemmel i denne bestemmelsen vedtak 2. juni om at Telenor AS hadde sterk markedsstilling i markedet for fasttelefoni. Ny vurdering ble foretatt høsten 2000, og 21. mars 2001 fattet PT vedtak 12 om at Telenor ASA fortsatt hadde sterk markedsstilling i markedet for fasttelefoni. I henhold til overgangsbestemmelsen i ekomloven 13-2 første ledd gjelder enkeltvedtak fattet med hjemmel i teleloven inntil nye markedsanalyser er gjennomført og nye enkeltvedtak med hjemmel i ekomloven er fattet. 4.2 Gjeldende forpliktelser i lov og forskrift for tilbyder med sterk markedsstilling 24. Telenor har vært underlagt særlige bestemmelser om tilgang til offentlig telenett, tilbud om offentlig telefontjeneste eller overføringskapasitet i offentlignettforskriften 3-1 flg. Overgangsbestemmelsen i ekomloven 13-2 medfører at disse forpliktelsene fremdeles påhviler Telenor. 25. De særskilte forpliktelser som frem til dette vedtaket har vært gjeldende for Telenor som tilbyder med sterk markedsstilling i sluttbrukermarkedet for fasttelefoni er som følger: Telenor plikter å levere offentlig telefontjeneste til allmennheten på objektive, oversiktlige og ikke-diskriminerende vilkår, jf. offentlignettforskriften 3-2. At dette må gjøres på ikke-diskriminerende vilkår, vil si at tilsvarende tjeneste må tilbys til tilsvarende vilkår til alle. Forskjellige tjenester kan leveres på forskjellige vilkår, men kravet om objektive vilkår innebærer at det ikke kan differensieres ut fra hva tjenesten skal brukes til eller i forhold til hvem den tilbys. Vilkårene skal i tillegg være oversiktlige, slik at det er mulig å kontrollere etterlevelse av ikkediskrimineringsprinsippet. Telenor plikter videre å utarbeide og offentliggjøre standardavtale på grunnlag av leveringsvilkår for tilgang til offentlig telefontjeneste, jf. offentlignettforskriften 3-3 første ledd. Plikten er blant annet ment å sikre hensynet til ikke-diskriminering og må ses i sammenheng med plikten til å utarbeide og offentliggjøre leveringsvilkår for tilgang til nett og levering av tjeneste, slik denne følger av offentlignettforskriften 2-5. Standardavtalen skal brukes ved enhver levering, jf. 3-3 annet ledd, med mindre dette gir urimelige virkninger for tilbyder selv, sluttbruker eller tilbyder som kjøper tilgang, overføringskapasitet eller offentlig telefontjeneste. I følge offentlignettforskriften 3-5 første ledd plikter Telenor å offentliggjøre tilbud om offentlig telefontjeneste. I tillegg til leveringsvilkår og standardavtaler skal informasjonen omfatte alle viktige opplysninger. Det utarbeidede og offentliggjorte standardtilbudet skal blant annet inneholde opplysninger om priselementer, hvilke 11 Jf. PTs sak 97/ Jf. PTs sak 00/

11 tjenester de enkelte priselementene dekker, rabatter og rabattkriterier. Formålet med bestemmelsen er å sikre kundene lett tilgjengelig informasjon og kontrollere at leveringsplikt og vilkår etterleves. I vedtak 3. juni vedrørende rabatter gitt av Telenor for å vinne tilbake kunder, presiserte PT at plikten etter 3-5 innebærer at alle rabatter som gis, så vel midlertidige som standardiserte, skal publiseres på Telenors hjemmeside eller på tilsvarende måte. Informasjonen skal legges ut på en slik måte at den er søkbar for alminnelige kunder. Den skal være nært knyttet til øvrige opplysninger om pris og avtalevilkår og må blant annet ha en lettfattelig oversikt over hvilke rabatter det er mulig å bestille, hvilke priser som gjelder per måned og per år og hvor mange tilbud hver enkelt kunde kan bestille. Opplysninger om nye tilbud skal offentliggjøres så snart som mulig, og senest to måneder før tilbudet realiseres. Varslingsplikten ble av PT i vedtak 19. november 2004 redusert fra to til én måned for endringer i eksisterende tilbud 14. Telenor plikter å tilby levering av offentlig telefontjeneste til kostnadsorienterte priser, jf. offentlignettforskriften 3-8 første ledd. Annet ledd fastslår at prisene skal fastsettes på objektivt og ikke-diskriminerende grunnlag og være uavhengig av formålet offentlig telefontjeneste ønskes brukt til. Kostnadsorienterte priser innebærer at det ved fastsettelsen av priser skal tas utgangspunkt i de faktiske kostnader for produksjon og levering av telenett og telefontjenester, inkludert rimelig fortjeneste. I tillegg skal tjenestene ikke være koblet på en slik måte at en må betale for tjenester, funksjoner eller ytelser som er unødvendige for tjenesten det er anmodet om. Kostnadsorienterte priser kan innebære at forskjellige tjenester prises forskjellig, men prisene kan ikke differensieres alene ut fra hva tjenesten skal brukes til eller hvem den tilbys. I følge 3-8 femte ledd kan rabatter gis såfremt de gjenspeiler kostnadsbesparelser for den aktuelle tjenesten. Telenor plikter også å føre kostnadsregnskap, jf. 3-9 og 3-10 i offentlignettforskriften. Med hjemmel i 3-10, jf. ekomloven 13-2, fattet PT vedtak 22. desember om at Telenor skulle utarbeide produktregnskap for 2005 for fasttelefoni, spesifisert i forhold til tilknytning, innenlandstrafikk, trafikk til mobil, trafikk til og fra utlandet og telefoniabonnement for videresalg. 4.3 Fast forvalg og forvalg ved bruk av prefiks 26. Av offentlignettforskriften 4-4 følger det en generell plikt for tilbyder av offentlig telefontjeneste, som en del av sitt samtrafikktilbud, til å tilby funksjonalitet slik at sluttbruker kan velge annen tilbyder for videreformidling av samtale. Slikt valg kan gjøres enten per samtale ved bruk av prefiks foran det ordinære telefonnummeret eller ved fast forvalg, der sluttbruker inngår avtale om at alle tjenester av en viss type skal besørges av en annen tilbyder enn den vedkommende ellers har abonnement hos. Bestemmelsen gjelder i prinsippet enhver tilbyder av offentlig telefontjeneste og regulerer ikke sluttbrukertjenesten spesielt. Den har imidlertid betydning i sluttbrukermarkedene, ettersom den gir sluttbruker en enkel metode for selv å utnytte konkurransen i markedet ved at de selv kan velge den tilbyder som til enhver tid har det beste tilbudet. 13 Jf. PTs sak nummer 04/ Jf. PTs sak nummer 04/ Jf. PTs sak nummer 04/

12 5 Muligheter for duplisering av infrastruktur innenfor sluttbrukermarkedene for fasttelefoni 5.1 Generelt om betydningen av muligheter for duplisering av infrastruktur 27. Det følger av redegjørelsen for prinsipp 2 og 3 i PTs virkemiddeldokument at det vil være sentralt for valg av virkemidler hvorvidt duplisering av infrastrukturen som nyttes i det relevante markedet anses mulig eller ikke (dvs. om det er sannsynlig eller ikke å få til bærekraftig infrastrukturkonkurranse) En vurdering av om duplisering av infrastruktur er sannsynlig/mulig eller ikke i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni vil i utgangspunktet måtte relatere seg til infrastruktur i de tilhørende grossistmarkedene for fasttelefoni. For trafikkmarkedene (marked 3-6) er derfor den tilsvarende vurderingen i origineringsmarkedet (marked 8) relevant å se hen til, jf. Utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling og vedtak med pålegg om særskilte forpliktelser i markedene for originering, terminering og transitt av offentlig telefontjeneste i fastnett Frem til nå har Telenors konkurrenter tilbudt fasttelefoni via eget aksessnett til et relativt begrenset antall kunder. I bedriftsmarkedene har slike tilbud primært omfattet kunder med høyt trafikkvolum som har vært lokalisert i nærheten av tilbyderens nett/noder, mens det i privatmarkedet i hovedsak har dreid seg om kunder som er tilknyttet oppgraderte kabel-tvnett 18. Duplisering av infrastruktur for PSTN/ISDN til øvrige kundesegmenter har ikke vært ansett som sannsynlig. 30. Etter at flere aktører de siste par årene har lansert tilbud om bredbåndstelefoni basert på egne og andres bredbåndsaksessnett, har imidlertid vurderingen av om det er mulig med duplisering av infrastruktur i markedene for fasttelefoni blitt noe mindre entydig. 31. Originering av bredbåndstelefoni kan til en viss grad sies å basere seg på duplisering av infrastruktur. PT finner grunn til å bemerke at forholdet mellom tilbydere av bredbåndstelefoni uten eget aksessnett og infrastruktureier er annerledes enn tilsvarende forhold mellom fast forvalgstilbydere av PSTN/ISDN-trafikk og infrastruktureier. Tilbydere av bredbåndstelefoni kan benytte andre tilbyderes aksessnett uten å måtte betale for originering til netteieren. Tilbydere av bredbåndstelefoni trenger derfor kun å duplisere en relativt begrenset del av infrastrukturen for å tilby sine telefonitjenester i sluttbrukermarkedet. Originering av bredbåndstelefoni faller derfor inn under prinsipp I markedene for utenlandstrafikk (marked 4 og 6) eksisterer det en viss grad av infrastrukturkonkurranse i den forstand at tilbydere som Tele2 og TDC Song har egen infrastruktur som benyttes for transitt av trafikk ut av landet. Også i markedene for nasjonal trafikk (marked 3 og 5) er det etablert en viss grad av alternativ infrastruktur ettersom tilbydere av PSTN/ISDN-trafikk som baserer seg på fast forvalg og samtrafikk, må ha noe eget utstyr/infrastruktur, i motsetning til om de hadde vært rene videreselgere av trafikk. 33. Telenors konkurrenter i markedene for både nasjonal og internasjonal PSTN/ISDNtrafikk er likevel avhengige av tilgang til Telenors nett (via originering) for å kunne tilby en sluttbrukertjeneste i de tilfellene hvor de ikke har etablert egne kundeaksesser. Som nevnt ovenfor tilbyr Telenors konkurrenter egne kundeaksesser for PSTN/ISDN-telefoni kun til et 16 Se nærmere om prinsipp 2 og 3 i PTs virkemiddeldokument. 17 PTs vedtak av 24. mars Etter overtagelsen av Smartcall i slutten av april 2005, opplyste UPC at de har ca telefonikunder 12

13 begrenset antall kunder. Graden av duplisering anses derfor ikke å være tilstrekkelig til å legge prinsipp 3 til grunn som hovedprinsipp for PSTN/ISDN-telefoni i de seks sluttbrukermarkedene for fasttelefoni. 34. PT mener ut fra dette at den del av sluttbrukermarkedene for fasttelefoni som er basert på tilbud av PSTN/ISDN faller inn under prinsipp 2 i PTs virkemiddeldokument, mens tilsvarende tilbud basert på bredbåndstelefoni faller inn under prinsipp 3. PT ser det som særlig viktig å sikre at kundenes byttekostnader knyttet til overgang til bredbåndstelefoni ikke øker de nærmeste årene. Videre må virkemiddelbruken legge til rette for fortsatt infrastrukturkonkurranse i de segmentene i både privat- og bedriftsmarkedet hvor det allerede er etablert noe alternativ infrastruktur for fasttelefoni. 35. Samtidig finner PT grunn til å påpeke at valget mellom prinsipp 2 og 3 anses mindre viktig for vurderingen av forpliktelser i sluttbrukermarkeder enn i grossistmarkeder. PT mener derfor at reguleringen av sluttbrukermarkedene primært må innrette seg etter et eventuelt resterende reguleringsbehov, med utgangspunkt i varslet/vedtatt grossistregulering, og ikke etter hvorvidt den underliggende infrastrukturen på sluttbrukernivå lar seg duplisere eller ikke. 6 Konkurranseproblemer 6.1 Generelt om konkurranseproblemer 36. Særskilte forpliktelser som pålegges tilbydere med sterk markedsstilling skal være egnet til å bøte på aktuelle eller potensielle konkurranseproblemer i det relevante markedet. Med konkurranseproblemer forstås atferd fra en tilbyder med sterk markedsstilling som har til formål eller virkning å drive konkurrenter ut av markedet, forhindre at potensielle konkurrenter går inn i markedet eller å utnytte forbrukere. Bruk av særskilte forpliktelser etter det nye regelverket er ikke betinget av at utnyttelse av markedsmakt faktisk finner sted. Det er tilstrekkelig at det potensielt kan oppstå et konkurranseproblem under gitte forhold. 37. I PTs virkemiddeldokument er det gitt en generell beskrivelse av potensielle konkurranseproblemer innenfor de relevante markeder som er identifisert av PT. Dokumentet identifiserer 27 standard konkurranseproblemer og bygger på praktiske erfaringer fra tilsynsmyndighetene i Europa Enkelte steder i dette dokumentet benyttes begrepene oppstrøms- og nedstrømsmarkeder/virksomheter. Med oppstrøms menes her grossist-/nettverksnivå, mens nedstrøms tilsvarer sluttbrukernivået. 6.2 Spesielt om konkurranseproblemer i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni 39. PT har identifisert ulike typer potensielle konkurranseproblemer i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni. De potensielle konkurranseproblemene i disse markedene kan kategoriseres i tre hovedgrupper: vertikal overføring av markedsmakt (jf. kategori 1 i PTs virkemiddeldokument), horisontal overføring av markedsmakt (jf. kategori 2 i PTs virkemiddeldokument) og enkeltmarkedsdominans (jf. kategori 3 i PTs virkemiddeldokument). 19 Se PTs virkemiddeldokument punkt

14 40. Mange av konkurranseproblemene som er identifisert for sluttbrukermarkedene for fasttelefoni har tilknytning til konkurranseproblemer i de tilhørende grossistmarkedene (marked 8-10). Dette har sammenheng med at Telenor også har sterk markedsstilling i disse markedene. Konkurranseproblemer som både er relevante i grossist- og sluttbrukermarkedene er derfor omtalt og drøftet både i dette vedtaket og i vedtak om virkemiddelbruk i marked I forhold til vurderingen av virkemidler følger det imidlertid av ekomloven 4-10, jf. USO-direktivet Art 17 nr. 1 at regulering på sluttbrukernivå først kan gjøres når det er sannsynlig at regulering på grossistnivå ikke vil være tilstrekkelig til å nå målene med reguleringen. 41. Nedenfor gjennomgås de ulike konkurranseproblemene som kan tenkes å oppstå i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni. Noen av konkurranseproblemene er felles for både tilgangsmarkedene (marked 1 og 2) og trafikkmarkedene (marked 3-6), mens andre kun er aktuelle for den ene typen markeder. 42. Frem til nå har konkurranseproblemene i markedene for fasttelefoni primært vært knyttet til PSTN/ISDN, og det forventes at flere av disse problemstillingene også vil kunne være relevante de nærmeste årene. Samtidig er det andre og nye potensielle konkurranseproblemer som kan tenkes å oppstå som følge av veksten i bredbåndstelefoni. Nedenfor er både potensielle konkurranseproblemer knyttet til PSTN/ISDN og bredbåndstelefoni omtalt. Oversikten er ikke nødvendigvis uttømmende, men inneholder potensielle konkurranseproblemer som PT har identifisert Vertikal overføring av markedsmakt 43. Vertikal overføring av markedsmakt vil i disse markedene innebære at en vertikalt integrert tilbyder med sterk markedsstilling i oppstrømsmarkedet forsøker å overføre markedsmakt fra oppstrømsmarkedet til et tilhørende nedstrømsmarked. Vertikal overføring kan defineres som enhver dominerende aktørs adferd som nekter tilstrekkelig tilgang til en essensiell innsatsfaktor aktøren produserer for andre brukere av denne innsatsfaktoren, med den hensikt å utvide monopolmakt fra ett markedssegment ( flaskehals-segmentet ) til et annet, potensielt konkurranseutsatt, segment (Rey/Tirole 1997, gjengitt i ERGs virkemiddeldokument). 44. I en situasjon hvor de tilhørende oppstrømsmarkedene er uregulert, med perfekt konkurranse i nedstrømsmarkedet, vil en aktør som har sterk markedsstilling i oppstrømsmarkedene generelt sett ikke ha incentiver til å forsøke å overføre markedsmakt til nedstrømsmarkedene, fordi aktøren vil ha mulighet til å utnytte sin markedsmakt fullt ut oppstrøms 20. Oppstrøms- og nedstrømsmarkeder tilsvarer i denne sammenheng henholdsvis grossist- og sluttbrukermarkedene for fasttelefoni. 45. For at vertikal overføring av markedsmakt skal representere et konkurranseproblem i sluttbrukermarkeder, må tilbyderen i oppstrømsmarkedet av en eller annen grunn være forhindret fra å utnytte sin dominerende stilling oppstrøms fullt ut. Dersom den dominerende aktøren i oppstrømsmarkedet for eksempel er strengt prisregulert, kan aktøren ha incentiver til å overføre markedsmakt til tilhørende nedstrømsmarkeder, fordi aktøren (pga. prisreguleringen) er forhindret fra å utnytte markedsmakten fullt ut oppstrøms. Generelt sett legges det til grunn at problemer med vertikal overføring av markedsmakt til tilhørende nedstrømsmarkeder vil kunne øke i omfang jo strengere regulert det aktuelle oppstrømsmarkedet er. PT vil imidlertid påpeke at regulering på grossistnivå har til hensikt å sikre like konkurransevilkår i sluttbrukermarkeder. Det innebærer at grossistregulering ikke 20 Dette argumentet, som er kjent som Chicago-skolens kritikk, er gjengitt i ERGs virkemiddeldokument side

15 nødvendigvis vil øke behovet for regulering i tilhørende sluttbrukermarkeder, snarere tvert imot. 46. Sluttbrukermarkedene for fasttelefoni er nedstrømsmarkeder. PT legger til grunn at Telenor, som tilbyder med sterk markedsstilling i tilhørende oppstrømsmarkeder (markedene for originering, terminering og transitt), i utgangspunktet ikke vil ha anledning til å utnytte sin dominerende stilling i disse oppstrømsmarkedene fullt ut. Dette skyldes både forbudsbestemmelser i konkurranseloven og forpliktelser som automatisk følger av ekomloven, herunder forpliktelsen om fast forvalg. I tillegg vil særskilte forpliktelser som pålegges Telenor som tilbyder med sterk markedsstilling i oppstrømsmarkedene for fasttelefoni (marked 8-10) hindre utnyttelse av markedsmakt i oppstrømsmarkedene. PT legger derfor til grunn at Telenor vil kunne ha incentiver til å overføre markedsmakten til sluttbrukermarkedene. Forskjellige former for vertikal overføring av markedsmakt vil dermed være potensielle konkurranseproblemer i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni. De viktigste av disse konkurranseproblemene er omtalt nedenfor. 47. Med hensyn til valg av virkemidler er det hensiktsmessig å skille mellom tre hovedtyper av vertikal overføring av markedsmakt: Tilgangsnektelse Overføring av markedsmakt ved hjelp av variabler som ikke er relatert til pris Overføring av markedsmakt gjennom prissetting Tilgangsnektelse En tilbyder med sterk markedsstilling i et oppstrømsmarked kan ha sterke incentiver til å nekte tilgang for aktører som tilbyr konkurrerende tjenester i det tilhørende nedstrømsmarkedet, og dermed hindre ytterligere konkurranse i dette markedet. Det kan medføre et konkurranseproblem dersom en aktør med sterk markedsstilling på grossistnivå i markedet for fasttelefoni nekter andre aktører tilgang til grossistprodukter som er nødvendig for å tilby telefonitrafikk og -abonnement i sluttbrukermarkedene. For at tilgangsnektelse skal representere et problem, må den føre til svekket konkurranse nedstrøms. Dersom det er tilstrekkelig konkurranse i nedstrømsmarkedet, for eksempel som følge av potensiell konkurranse fra alternative nett/teknologier, vil ikke nødvendigvis tilgangsnektelse svekke konkurransen nedstrøms. 49. Tilgangsnektelse som konkurranseproblem kan også omfatte situasjoner der grossisttilbyder med sterk markedsstilling nekter å forhandle med konkurrenter i sluttbrukermarkedet, eller der tilgangen leveres, men på urimelige vilkår. 50. Reell eller potensiell tilgangsnektelse er et av de mest sentrale konkurranseproblemene i markedet for fasttelefoni ettersom tilgangsnektelse kan hindre potensielle konkurrenter å komme inn i markedet, eller tvinge allerede etablerte aktører ut av markedet. 51. Tilgangsnektelse har vært et reelt problem i abonnementsmarkedene for fasttelefoni ettersom Telenor initielt ikke ønsket å åpne for videresalg abonnement i kombinasjon med fast forvalg da dette ble etterspurt av konkurrentene i trafikkmarkedet. Også i trafikkmarkedene anses tilgangsnektelse å være et potensielt konkurranseproblem. Ettersom Telenor ble pålagt å tilby originering samtidig som det ble åpnet for konkurranse i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni i 1998, og pålegg om fast forvalg ble innført i 1999, har dette imidlertid ikke vært noe reelt konkurranseproblem frem til nå. 21 Tilsvarer konkurranseproblem 1.1 i PTs virkemiddeldokument/erg Remedies document 15

16 Overføring av markedsmakt ved hjelp av variabler som ikke er relatert til pris Overføring av markedsmakt ved hjelp av andre variabler enn pris kan omfatte ulike typer diskriminerende adferd mellom interne og eksterne etterspørrere i grossistmarkedet. Dette er særlig aktuelt dersom en aktør med sterk markedsstilling i et oppstrømsmarked er underlagt regulerte tilgangspriser, som gjør diskriminering ved hjelp av pris vanskelig eller umulig. 53. Konkurranseproblemer av denne typen omfatter for eksempel uthalelsestaktikk, produktkobling/-binding, kvalitetsdiskriminering og misbruk av informasjon om konkurrenter. Disse ulike typene konkurranseproblemer er nærmere beskrevet nedenfor. Slike konkurranseproblemer kan blant annet medføre at den etablerte aktøren får mulighet til å agere raskere i nedstrømsmarkedene enn konkurrentene (såkalt first mover advantage ), og kan dermed begrense konkurrentenes muligheter i sluttbrukermarkedene. Uthalelsestaktikk 54. En form for uthalelsestaktikk kan være at en tilbyder med sterk markedsstilling i grossistmarkedet gir konkurrenter i sluttbrukermarkedet tilgang til nødvendige innsatsfaktorer, men med lengre leveringstider enn til sluttbrukervirksomheten i eget selskap. Andre eksempler på uthalselsestaktikk kan være unødvendig lange forhandlinger eller angivelige tekniske problemer. Foruten å skape usikkerhet for konkurrentene, kan uthalelsestaktikk både føre til at konkurrentenes kostnader øker og at konkurrentenes kunder, eller potensielle kunder, velger andre tilbydere. 55. Uthalelsestaktikk et er potensielt konkurranseproblem både i abonnements- og trafikkmarkedene for fasttelefoni. Flere av Telenors konkurrenter hevdet at dette var et problem både ved innføringen av fast forvalg i 1999 (trafikkrelatert uthalelsestaktikk), ved innføringen av nummerportabilitet samme år og forut for at Telenor åpnet for videresalg av abonnement som kunne kombineres med fast forvalg i 2002/2003 (abonnementsrelatert uthalelsestaktikk). 56. Langvarige forhandlinger på grossistnivå kan også komme Telenors sluttbrukervirksomhet til gode ved introduksjon av nye tjenester. Den interne sluttbrukervirksomheten kan i slike tilfeller oppnå markedsmessige fordeler ved å tilby nye tjenester tidligere enn konkurrentene dersom implementeringen av et eksternt grossistgrensesnitt tar lengre tid enn det tar å tilrettelegge for internt bruk. 57. Telenor vil altså ha incitament til å benytte uthalelsestaktikk for å hemme andre tilbyderes konkurranseevne. Uthalelsestaktikk utgjør derfor et potensielt konkurranseproblem i disse markedene. Produktkobling/ -binding 58. Produktkobling vil si at kjøp av et produkt forutsetter samtidig kjøp av et annet produkt. Dette kan være et problem fordi kostnader øker når konkurrenter må kjøpe produkter som de ikke trenger, eller fordi produktbindingen på grossistnivå hindrer konkurrentene i sluttbrukermarkedene i å sette sammen egne produktpakker. 59. Dette var en aktuell problemstilling i forbindelse med lanseringen av videresalg av abonnement. Det opprinnelige videresalgsproduktet fra Telenor forutsatte kjøp av både abonnement og trafikk fra Telenor. Det innebar at det for Telenors konkurrenter i sluttbrukermarkedet ikke var mulig å kombinere tilbud om egenprodusert trafikk basert på fast forvalg og originering med videresalg av abonnement. 22 Tilsvarer konkurranseproblemer i PTs virkemiddeldokument/erg Remedies document 16

17 60. PT anser på denne bakgrunn produktkobling/-binding som et potensielt konkurranseproblem både relatert til tilgangs- og trafikkmarkedene for fasttelefoni. Kvalitetsdiskriminering 61. Ved å diskriminere i forhold til kvaliteten kan en vertikalt integrert tilbyder med dominerende stilling i grossistmarkedet enten øke andre aktørers kostnader eller begrense salget deres. Kostnadene vil øke dersom redusert kvalitet medfører at konkurrentene må øke investeringene eller sette inn tiltak for å kompensere for kvalitetsforskjellen. Etterspørselen avtar når det ikke er mulig å tilby samme kvalitet som tidligere og sluttbrukeren derfor ikke finner tilbudet tilfredsstillende. 62. Telenors grossistvirksomhet har som leverandør av innsatsfaktorer til både interne og eksterne tjenesteleverandører i utgangspunktet mulighet til å diskriminere i forhold til kvaliteten mellom leveransene til egen sluttbrukervirksomhet og andre tilbydere i sluttbrukermarkedet. Telenors konkurrenter har bl.a. til tider hevdet at behandlingsprosedyrene knyttet til bestilling av fast forvalg, nummerporteringer og videresolgte abonnement tar mye lenger tid når sluttbruker ønsker å bytte ut Telenor med en konkurrerende tilbyder, enn når kunder ønsker å bytte fra en konkurrerende tilbyder tilbake til Telenor. Slik diskriminering har ikke vært lovlig etter gjeldende regelverk. Selv om denne formen for kvalitetsdiskriminering ikke ser ut til å ha forekommet den senere tid, anser PT at Telenor ville ha incentiver til å praktisere slik kvalitetsdiskriminering dersom det ikke hadde foreligget et forbud mot dette. 63. På denne bakgrunn anser PT kvalitetsdiskriminering som et potensielt konkurranseproblem i både abonnements- og trafikkmarkedene for fasttelefoni. Misbruk av informasjon om konkurrentene 64. Misbruk av informasjon om konkurrentene kan oppstå når en aktør med sterk markedsstilling i grossistmarkedet får informasjon om kundene til en konkurrerende tilbyder i sluttbrukermarkedet i forbindelse med denne tilbyderens kjøp av nødvendige innsatsfaktorer. Dersom denne informasjonen gjøres tilgjengelig for grossisttilbyderens sluttbrukervirksomhet, kan den brukes i salgs-/markedsføringssammenheng til å skreddersy tilbud til konkurrentenes kunder. 65. Flere av Telenors konkurrenter har fra tid til annen tatt til orde for at dette er et problem i markedet for fasttelefoni. Det har blitt hevdet at opplysninger om fast forvalg og videresolgte abonnement har blitt benyttet i såkalte win back-kampanjer fra Telenors sluttbrukervirksomhet. For å hindre slik misbruk av informasjon om konkurrentene, fattet PT vedtak om håndtering av informasjon relatert til fast forvalg 24. januar PT legger til grunn at dette potensielle konkurranseproblemet i noen grad begrenses av øvrig regulering, blant annet personopplysningsloven. Ettersom dette har vært et tilbakevendende problem i disse markedene de senere årene, anser PT det likevel nødvendig å vurdere forpliktelser knyttet til grossistsalg av fast forvalg og videresalg av abonnement som forhindrer at dette skjer i fremtiden Overføring av markedsmakt gjennom prissetting Denne typen vertikal overføring av markedsmakt omfatter bl.a. potensielle konkurranseproblemer knyttet til prisdiskriminering og kryssubsidiering, som har til formål eller virkning å begrense konkurrenters salg nedstrøms, øke konkurrenters kostnader eller 23 Jf. PTs sak nr. 99/ Tilsvarer konkurranseproblemer i PTs virkemiddeldokument/erg Remedies document 17