Vedlegg 1. Analyse av markedet for terminering i fastnett hos Lyse Tele AS

Transkript

1 Vedlegg 1 Analyse av markedet for terminering i fastnett hos Lyse Tele AS 8. april

2 Innholdsfortegnelse Oppsummering og konklusjon Bakgrunn og rettslige rammer for markedsanalysen Overblikk og historikk Avgrensning av det relevante produktmarkedet Anbefalingens avgrensning av marked 9 (terminering) PTs vurdering av avgrensninger mellom markedene 8 10 og andre produktmarkeder Konklusjon Avgrensning av de relevante geografiske markedene for terminering Vurdering av kriterier for sterk markedsstilling i markedet for terminering i fastnett hos Lyse Generelt om vurdering av kriterier for sterk markedsstilling og konkurransemessige problemer i marked Markedsandeler Lønnsomhet og prisutvikling Etableringshindringer og potensiell konkurranse Forhold på etterspørselssiden Generelt om forhandlingsstyrke på etterspørselsiden i marked Etterspørselssidens forhandlingsstyrke i forhold til Lyses tilbud om terminering Forhold på etterspørselssiden - oppsummering Utpeking av tilbyder med sterk markedsstilling innen terminering Vedlegg 1. Ordliste

3 Oppsummering og konklusjon Dette dokumentet er Post- og teletilsynets (PT) analyse av markedet for terminering av offentlig telefontjeneste (tale) i fastnett hos Lyse Tele AS (Lyse). Dokumentet utgjør vedlegg til vedtak vedrørende pålegg om særskilte forpliktelser i det aktuelle produktmarkedet. Markedet svarer til marked 9 i ESAs anbefalte liste over 18 produktmarkeder som er relevante for forhåndsregulering. PT fattet 24. mars 2006 vedtak i markedene for originering, terminering og transitt av offentlig telefontjeneste i fastnett (marked 8-10). I markedene for terminering i individuelle fastnett (marked 9) ble i alt 13 tilbydere utpekt til å ha sterk markedsstilling. Disse tilbyderne ble samtidig pålagt særskilte forpliktelser. Lyse etablerte seg som tilbyder av terminering i fastnett etter at vedtaket ble fattet. PT mener derfor det er behov for å analysere markedet for terminering i fastnett hos Lyse. Kapittel 1 inneholder en beskrivelse av bakgrunn og rettslige rammer for analysen. Kapittel 2 gir en beskrivelse av det aktuelle produktmarkedet og tilhørende sluttbrukermarkeder. I kapittel 3 er markedet avgrenset med utgangspunkt i ESAs forhåndsdefinerte marked. I kapittel 4 foretas en geografisk avgrensning av markedet. Det geografiske markedet anses å være samsvarende med den geografiske utstrekningen av Lyses og partnernes nett. I kapittel 5 og 6 analyseres markedet. I markedene for terminering av tale i fastnett har PT tidligere funnet at alle aktører som til enhver tid har et slikt tilbud og har innflytelse over egen termineringspris har sterk markedsstilling. PT har ikke funnet spesielle forhold som i vesentlig grad skiller Lyse fra øvrige tilbydere av terminering og har således kommet til at også Lyse har sterk markedsstilling for terminering av tale til egne sluttbrukere i fastnett. Bakgrunnen for at Lyse er funnet å ha sterk markedsstilling, er selskapets markedsandel på 100 %, de absolutte etableringsbarrierer som foreligger og at Lyse har incitament til å sette høye priser. Markedsstyrken blir imidlertid til en viss grad motvirket av etterspørrernes (spesielt Telenor) forhandlingsstyrke. Denne forhandlingsstyrken anses å kunne hindre Lyse fra å sette ekstremt høye priser over en lengre tidsperiode, men er ikke nødvendigvis sterk nok til å forhindre at Lyse setter priser som er uforholdsmessig høye. 3

4 1 Bakgrunn og rettslige rammer for markedsanalysen 1. Dette dokumentet inneholder markedsanalysen som Post- og teletilsynet (PT) har foretatt på det som i henhold til gjeldende regelverk for elektronisk kommunikasjon er vurdert å være det relevante markedet for terminering av offentlig telefontjeneste (tale) i fastnett hos Lyse Tele AS (Lyse). 2. Analysen ble sendt på nasjonal høring 6. juli 2007 som vedlegg til varsel om vedtak overfor Lyse. PT mottok 24. august 2007 kommentarer fra Lyse. 3. PT fattet 24. mars 2006 vedtak i markedene for originering, terminering og transitt av offentlig telefontjeneste i fastnett (marked 8-10). I markedene for terminering i individuelle fastnett (marked 9) ble i alt 13 tilbydere utpekt til å ha sterk markedsstilling. Disse tilbyderne ble samtidig pålagt særskilte forpliktelser. 4. Følgende tilbydere ble utpekt til å ha sterk markedsstilling i marked 9: Consorte AS (nå Intelecom Group ASA) Equant Norway AS (nå Orange Business Norway AS) MCI WorldCom AS (nå Verizon AS) NetCom AS NextGenTel AS Priority Telecom Norway AS (nå Hafslund Telekom AS) SmartCall AS (nå Get AS) TDC Song AS (nå TDC AS) Tele2 Norge AS Telenor ASA Telio AS (nå Telio Telecom AS) UPC Norge AS (nå Get AS) Ventelo Norge AS 5. Lyse inngikk i mai 2007 avtale med Telenor om direkte samtrafikk mellom selskapenes fastnett. På grunnlag av denne avtalen blir Lyse en tilbyder av terminering i fastnett, og det er derfor behov for å analysere det tilhørende markedet. 6. Det foretas en avgrensning av både produktmarkedet og det geografiske markedet, samt analyse av det relevante markedet. Markedsanalysen er lagt til grunn ved anvendelse av sektorspesifikke virkemidler i det relevante markedet. 7. Markedene og analysene av dem vil være gjenstand for jevnlige revurderinger. I analysen av marked 8-10 datert 24. mars 2006 indikerte PT at tilsynet tok sikte på å utarbeide nye analyser av disse markedene i løpet av to år. PT vil ved neste gjennomgang av marked 8-10 inkludere Lyse i vurderingene sammen med øvrige tilbydere i marked 9. Denne analysen er derfor begrenset fremadskuende inntil ca ett år. 4

5 8. Som det er redegjort for i kapittel 1 i PTs analyser av 24. mars 2006 og i PTs dokument Metode for markedsanalyse 1 (metodedokumentet), kan arbeidet med markedsanalysene naturlig deles inn i tre faser: 1. Definere relevante markeder, gjennom å definere relevante produktmarkeder og avgrense geografiske markeder. 2. Foreta markedsanalyser av hvert av de relevante markedene, med sikte på å utpeke eventuelle tilbydere med sterk markedsstilling. 3. Ilegge forpliktelser på de tilbydere som er utpekt til å ha sterk markedsstilling. 9. Analysen inneholder PTs vurderinger i fasene 1) og 2). Analysen er vedlegg til vedtak der PT ilegger forpliktelser på tilbyder som er vurdert å ha sterk markedsstilling i det aktuelle markedet. 10. I lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) er sterk markedsstilling definert slik: En tilbyder har sterk markedsstilling når tilbyder alene eller sammen med andre har økonomisk styrke i et relevant marked som gjør at tilbyder i stor grad kan opptre uavhengig av konkurrenter, kunder og forbrukere. Sterk markedsstilling i ett marked kan føre til at en tilbyder har sterk markedsstilling i et tilgrensende marked. 11. Utpekingen av tilbydere med sterk markedsstilling skal skje i samsvar med de retningslinjer og anbefalinger som er utarbeidet av Kommisjonen og EFTA Surveillance Authority (ESA) under rammedirektiv for elektroniske kommunikasjonstjenester: Retningslinjer for markedsanalyser og bedømming av sterk markedsstilling (heretter omtalt som Retningslinjene ) 3 Anbefaling om relevante markeder (heretter omtalt som Anbefalingen ) For mer informasjon om rettslige rammer for analysen og metode for markedsavgrensning, viser vi til PTs analyser av marked 8-10 datert 24. mars Overblikk og historikk 13. I kapittel 2 i PTs markedsanalyser av 24. mars 2006 er det gitt en beskrivelse av utviklingen i sluttbruker- og grossistmarkedene for fasttelefoni i Norge. For generell bakgrunnsinformasjon om markedene for fasttelefoni og samtrafikkregimet i Norge, viser PT til denne beskrivelsen. 14. Lyse startet i 2000 å tilby fasttelefoni i sluttbrukermarkedet i Rogaland. Tilbudet var basert på en videresalgsavtale med Telenor, hvor både PSTN/ISDN-abonnement og -trafikk ble videresolgt. 15. I 2002 startet Lyse å tilby bredbåndstelefoni via egne fiberaksesser som en del av selskapets triple play -tilbud i privatmarkedet. Dette telefonitilbudet produseres i et eget virtuelt nett. Tilgang til Internett er basistjenesten i Lyses triple play -tilbud. Alle Lyses 1 Metode for markedsanalyse, 6. januar 2005, utarbeidet av PT 2 Ekomloven er tilgjengelig på 3 EFTA Surveillance Authority Guidelines 14 July EFTA Surveillance Authority Recommendation 14 July 2004 med Explanatory Memorandum (EU-dokument utarbeidet i tilknytning til Kommisjonens Anbefaling ) 5

6 fiberkunder må kjøpe denne tjenesten, mens kundene selv kan velge om de vil kjøpe bredbåndstelefoni og TV-tjenesten fra Lyse som en del av triple play -tilbudet. 16. Lyse tilbyr også fasttelefoni i bedriftsmarkedet via egne kundeaksesser gjennom produktene telefoni aksess, ip-centrex og telefoni VPN. 17. Lyse har etablert en partnermodell for sin triple play -tjeneste og har inngått partnerskap med en rekke aktører i ulike deler av landet. I denne modellen har Lyse ansvaret for tjenesteproduksjon, tjenesteleveranse, drift og overvåkning, 2. linje support, opplæring, med mer. Partnerne, inklusiv Lyses egen markedsenhet, har kundekontakten og markeds- og salgsansvaret for triple play -produktet i sine respektive geografiske regioner og selger dette under eget varemerke. Lyse står for utbygging og drift av stamnettet, mens partnerne besørger utbygging og drift av metro- og aksessnett. 18. Lyse har opplyst til PT at de pr. 1. juli 2007 har følgende partnere på triple play, i tillegg til Lyses egen markedsenhet: Agder Breiband, BaneTele, Bykle Breiband, Dalane Breiband, EB, Etne Elektrisitetslag, Finnås Kraftlag, Fitjar Kraftlag, Fredrikstad Fibernett AS, Hadeland Energi Bredbånd, Haugaland Kraft, Klepp Breiband, Kragerø Energi Bredbånd, Kvinnherad Breiband, Lier Fibernett, Lofotkraft Bredbånd, Notodden Energi, NTE Bredbånd, Sandefjord Bredbånd, Skagerak Energi, Skånevik Ølen Kraftlag, Sola Bredbånd, Suldal Elverk KF, Sunnhordland Kraftlag, Tysnes Breiband, Vesterålskraft Bredbånd og Viken Fibernett. 19. I henhold til tall PT har innhentet fra tilbyderne i tilknytning til PTs telestatistikk, hadde Lyse og partnerne per 31. desember 2006 totalt noe over fasttelefonikunder i sluttbrukermarkedet. 20. Lyse inngikk samtrafikkavtale med Telenor i mai 2007 og ble gjennom denne en tilbyder av terminering i fastnett. Lyse har tidligere hatt en tilknytning til TDC Song og basert seg på formidling av samtrafikk via TDC Song. Trafikken som Lyse tidligere har formidlet via TDC Song, vil fremover bli formidlet via Telenor og eventuelt andre som Lyse inngår direkte samtrafikkavtale med. 21. Lyses tilbud om terminering inkluderer også trafikk som skal termineres hos Lyses partnere ettersom Lyse produserer fasttelefonitjenesten og håndterer samtrafikk for alle partnere. 3 Avgrensning av det relevante produktmarkedet 3.1 Anbefalingens avgrensning av marked 9 (terminering) 22. PTs avgrensning av marked 9 tar utgangspunkt i de føringer som gis i Anbefalingen og Kommisjonens Explanatory Memorandum. I avgrensningen av grossistmarkedet for terminering av offentlig telefontjeneste i fastnettet tas det i Anbefalingen utgangspunkt i at terminering er en nødvendig del av sluttbrukermarkedet for formidling av (integrerte) telefonsamtaler. Anbefalingen trekker frem at det gjerne er mulig å velge tilgang til ulike nivåer i nettet for å skaffe seg terminering, men at det er det laveste samtrafikknivået som anses relevant når det gjelder avgrensning av termineringsmarkedet. Grunnen til dette er substitusjonsmulighetene på etterspørselssiden mellom de ulike samtrafikknivåene i nettet (en liten varig prisøkning på høyt nivå antas å føre til vesentlig høyere etterspørsel etter tilgang på lavt nivå). 6

7 23. I Anbefalingen tas det til orde for at det i liten grad foreligger alternativer til terminering av tale for tilbydere i sluttbrukermarkedet fordi det ved de fleste aktuelle steder kun er én aksesslinje. Der det foreligger flere slike linjer er det videre ikke mulig for tilbyderen til anropende sluttbruker å velge hvilken aksesslinje (og tilbyder) som skal benyttes til termineringen. Tilbyder av terminering har derfor i praksis monopol på terminering av anrop (tale) til sine sluttbrukere. Ut fra dette konkluderes det med at hver enkelt tilbyder av terminering av tale i grossistmarkedet representerer et eget relevant marked. 3.2 PTs vurdering av avgrensninger mellom markedene 8 10 og andre produktmarkeder 24. I PTs analyser av marked 8-10, datert 24. mars 2006, har PT gjort en avgrensning av markedene for originering, terminering og transitt i fastnett. PT har bl.a. avgrenset markedene mot mobiltelefoni, tilgang til Internett, overføringskapasitet og trafikk til verdiøkende tjenester (VØT). De tre markedene ble også avgrenset innbyrdes. Videre vurderte PT om bredbåndstelefoni var inkludert i markedene. 25. De tekniske og markedsmessige forholdene knyttet til disse markedene har ikke endret seg vesentlig siden 2006, og PT mener derfor avgrensningen som ble gjort i den opprinnelige analysen fortsatt er gyldig. Vi viser derfor hovedsakelig til vurderingene i kapittel 3 i analysen av 24. mars Konklusjonene gjengis nedenfor. 26. Marked 9 omfatter terminering av tale til egne telefonikunder i fastnett. PT vil understreke at markedsavgrensningen er knyttet til leveransen av telefontjenesten, og ikke til det aktuelle fysiske nettet. Selv om kunder som er fysisk tilknyttet Lyses nett har mulighet til å velge andre tilbydere av bredbåndstelefoni, vil det i praksis ikke være mulig for andre tilbydere å foreta termineringen til kunder som får levert telefontjenesten hos Lyse. Kundene måtte i så fall skaffet seg abonnement hos flere tilbydere av bredbåndstelefoni, med ulike telefonnummer for hvert abonnement. Dette ville være lite praktisk og innebære ekstra kostnader for kundene. 3.3 Konklusjon 27. PT har ut fra norske forhold funnet at markedsavgrensningen som fremgår i Anbefalingen for marked 9 også passer i det norske markedet. 28. PT vil i denne analysen betrakte anrop til telefaks på samme måte som taleanrop. 29. Samtrafikkrelaterte tjenester inngår i marked Trafikk med grunnlag i bredbåndstelefoni som er tilrettelagt for alle-til-allekommunikasjon inngår i marked Produktmarkedet for terminering (marked 9) består av formidling av taleanrop fra laveste punkt for utveksling av samtrafikk til sluttbruker som er tilknyttet faste elektroniske kommunikasjonsnett. For anrop som foregår utelukkende mellom sluttbrukere hos én tilbyder, vil den terminerende delen av anropet innenfor et samtrafikkområde inngå i marked 9. Dette har imidlertid liten praktisk betydning for analysen. Terminering av tale hos tilbydere som har innflytelse over egen termineringspris, utgjør separate markeder. 7

8 32. Lyse tilbyr terminering av taletrafikk til egne sluttbrukere, og selskapet har innflytelse på egen termineringspris. Terminering hos Lyse utgjør dermed et eget marked. Terminering av trafikk til sluttbrukere som er kunder hos Lyses partnere, er også inkludert i markedet. 33. Følgende tjenester inngår ikke i marked 9: Mobiltelefoni Tilbud om Internett Tilgang til Internett basert på bredbånd eller dedikert forbindelse Leide samband VØT-tjenester 4 Avgrensning av de relevante geografiske markedene for terminering 34. I henhold til Retningslinjene pkt. 57 kan det geografiske markedet defineres som det området hvor det aktuelle produktet tilbys på tilnærmet like og tilstrekkelig homogene konkurransemessige betingelser. Grad av substituerbarhet både på tilbuds- og etterspørselssiden kan trekkes inn i vurderingen av det geografiske markedet, og som en del av en slik substituerbarhetsvurdering på etterspørselssiden bør preferanser og geografisk kjøpemønster tas med i betraktningen. Det følger imidlertid av Retningslinjene pkt. 60 at geografiske markeder innen elektronisk kommunikasjon tradisjonelt sett har blitt definert med utgangspunkt i det aktuelle nettets utbredelse, samt det stedlige virkeområdet (jurisdiksjon) for den rettslige reguleringen av markedet. 35. Markedene for terminering i fast- og mobilnett (marked 9 og 16) skiller seg ut fra de øvrige forhåndsdefinerte markedene ved at det er definert ett relevant marked for hver tilbyder av terminering av tale. 36. Lyse baserer sitt tilbud om terminering på eget og partnernes aksessnett og har et geografisk avgrenset tilbud. Tilbud om telefoni, inkludert terminering av tale, fra Lyse er geografisk begrenset av selskapets og partnernes nett. 37. Lyse tilbyr, i likhet med Telenor og andre tilbydere i marked 9, terminering av tale til geografiske enhetspriser innen sitt nett. Ut fra dette anses det geografiske markedet å være samsvarende med den geografiske utstrekningen av Lyses og partnernes nett i Norge. 5 Vurdering av kriterier for sterk markedsstilling i markedet for terminering i fastnett hos Lyse 5.1 Generelt om vurdering av kriterier for sterk markedsstilling og konkurransemessige problemer i marked Markedet for terminering av tale i individuelle fastnett (marked 9) og markedet for terminering av tale i individuelle mobilnett (marked 16) skiller seg fra de øvrige forhåndsdefinerte markedene ved at det ikke tas utgangspunkt i det totale nasjonale markedet. Analysene av termineringsmarkedene tar utgangspunkt i konkurransesituasjonen relatert til tilbudet til hver aktør. Tilbyderen som kontrollerer termineringsadgangen har i praksis monopolstilling i det relevante markedet. Ellers viser PT til at ERG har identifisert særskilte 8

9 konkurranseproblemer relatert til terminering. Dette er omtalt spesielt i kapittel 5 i virkemiddeldokumentet fra ERG I likhet med PTs analyse av marked 16, finner PT at det i tilknytning til marked 9 ikke er hensiktsmessig å vurdere alle kriteriene for sterk markedsstilling slik disse fremstår i Retningslinjene. Grunnen til dette er at flere av disse kriteriene anses som lite relevante for termineringsmarkedene, og at en vurdering av de kriterier som er utelatt ikke ville ha endret resultatet av analysen. Følgende kriterier vedrørende sterk markedsstilling blir vurdert: Markedsandeler, lønnsomhet/prisutvikling, etableringshindringer/innovasjon samt markedsmakt på etterspørselssiden. 5.2 Markedsandeler Vurdering av markedsandeler er et naturlig utgangspunkt for analyser av sterk markedsstilling (dominans), jf. Retningslinjene pkt. 76. En tilbyders markedsandel bør ligge over 40 % før dette momentet trekker i retning av sterk markedsstilling. Dersom markedsandelen er over 50 %, skal det normalt mye til for at tilbyderen ikke anses å ha sterk markedsstilling. Tilbydere med mindre enn 25 % markedsandel anses som regel ikke å ha sterk markedsstilling. 41. Som tidligere angitt utgjør hver aktør som tilbyr terminering av tale til faste lokasjoner et eget relevant marked. Dette innebærer at hver tilbyder har 100 % markedsandel i de respektive markedene. PT legger til grunn at Lyse tilbyr terminering av tale i fastnett og setter egne termineringspriser, og Lyse har 100 % markedsandel i markedet for terminering i fastnett hos Lyse. 42. I henhold til tall PT har innhentet fra tilbyderne i tilknytning til PTs telestatistikk, sto Telenor i 2006 for over 70 % av all terminering av tale i fastnett målt i antall trafikkminutter. Selv om disse tallene i liten grad er kvalitetssikret, er det klart at Telenor har en svært høy markedsandel i totalmarkedet for terminering av tale i fastnett. Siden Lyse tidligere ikke har hatt noe eget eksternt tilbud om terminering, har PT ikke informasjon om antall terminerte minutter hos Lyse i I sluttbrukermarkedet for fasttelefoni hadde Lyse og partnerne i 2006 en markedsandel på totalt ca. 1 % målt i antall trafikkminutter. Det vil normalt være en viss sammenheng mellom antall originerte minutter og antall terminerte minutter, og det er ingen grunn til å tro at Lyse i relativ størrelse avviker vesentlig fra øvrige mindre tilbydere i marked Selv om hver enkelt aktør som tilbyr terminering av tale til faste lokasjoner utgjør hvert sitt relevante marked, er forskjellen i størrelsen på Telenors tilbud og tilbudet fra Lyse og øvrige aktører i marked 9 ikke uten betydning for graden av markedsmakt. PT viser her til kapittel Markedsandelen på 100 % gir en sterk presumpsjon om at Lyse har sterk markedsstilling for terminering av tale til egne sluttbrukere i fastnett og at selskapet dermed i stor grad kan opptre uavhengig av kunder og andre tilbydere. 45. Markedsandeler er imidlertid ikke alene tilstrekkelig for å avgjøre om en tilbyder har sterk markedsstilling, men må ses i sammenheng med de øvrige relevante vurderingskriteriene, jf. Retningslinjene pkt Revised ERG Common Position on the approach to Appropriate remedies in the new regulatory framework, som ble vedtatt i mai 2006, er tilgjengelig under menyvalget SMP på PTs hjemmeside, 6 Jf. Retningslinjene pkt. 76 og 77. 9

10 5.3 Lønnsomhet og prisutvikling 46. Dersom en aktør over tid opererer med en pris som er vesentlig høyere enn de underliggende kostnadene, og derigjennom oppnår høy lønnsomhet (sammenlignet med alternative investeringer), kan det være en indikator på sterk markedsstilling. 47. Det må imidlertid tas høyde for at høy lønnsomhet i en gitt tidsperiode kan skyldes andre faktorer enn markedsmakt, for eksempel effektivitetsgevinster, innovasjon eller regnskapsmessige avskrivninger som ikke nødvendigvis samsvarer med den faktiske verdireduksjonen i investert kapital. 48. Tilsvarende er lav lønnsomhet ikke nødvendigvis et argument mot at en aktør har sterk markedsstilling, men kan skyldes ineffektiv produksjon. 49. Utviklingen i priser over tid kan likeledes si noe om graden av konkurranse, eventuelt graden av potensiell konkurranse, og kan derigjennom gi en pekepinn på om en tilbyder har markedsmakt. 50. PT har ingen konkret informasjon om lønnsomheten til Lyse i marked 9 ettersom Lyse forholdsvis nylig har lansert sitt tilbud om terminering. PT vil derfor ikke legge vekt på kriteriet lønnsomhet i denne analysen. 51. Per 1. januar 2008 var Telenors priser for terminering innen samtrafikkområde henholdsvis 5,4 øre per samtale, 3,8 øre per minutt på dagtid og 2,6 øre per minutt på kveldstid/helg (alle priser har vært uendret siden 1. oktober 2004). Telenors priser er i henhold til PTs vedtak av 24. mars 2006 regulert i form av et pristak på dette nivået. Før dette har Telenors samtrafikkpriser siden 1998 vært underlagt et krav om kostnadsorientering. 52. Øvrige aktørers tilbud om terminering av tale i fastnett har før PTs vedtak av 24. mars 2006 ikke vært prisregulert, og således anser PT at deres priser i stor grad kan indikere graden av styrke i deres markedsstilling. Innen terminering av tale i fastnett var praksis stort sett gjensidighet i priser de første årene, dvs at alle tilbydere hadde samme priser som Telenor. De siste årene har imidlertid stadig flere tilbydere satt sine priser til et høyere nivå enn Telenor. Noen tilbydere har fortsatt samme termineringspriser som Telenor, for eksempel Intelecom Group og NextGenTel. Noen tilbydere har bare marginalt høyere priser enn Telenor. For eksempel var Tele2s priser per 1. januar 2008 for terminering innen samtrafikkområde henholdsvis 5,4 øre per samtale, 4,1 øre per minutt på dagtid og 2,9 øre per minutt på kveldstid/helg. Enkelte tilbydere har vesentlig høyere priser enn Telenor. Både Hafslunds og Ventelos priser per 1. januar 2008 for terminering innen samtrafikkområde var henholdsvis 11,6 øre per samtale, 7,1 øre per minutt på dagtid og 5,0 øre per minutt på kveldstid/helg. 53. Lyse fastsatte i utgangspunktet samme termineringspriser som Hafslund og Ventelo. Dette ble gjennomført etter at PT 2. mai 2007 fattet vedtak som påla Telenor, i kraft av å være tilbyder med sterk markedsstilling i marked 9, å inngå samtrafikkavtale med Lyse, herunder kjøpe terminering hos Lyse. Etter at vedtaket ble påklaget av Telenor, kom PT imidlertid til at ekomloven 4-3 tredje ledd ikke ga tilstrekkelig hjemmel for å pålegge Telenor å kjøpe terminering hos Lyse, og vedtaket ble derfor omgjort. Det har etter dette vært uenighet mellom Telenor og Lyse hvilken pris som gjelder for terminering hos Lyse. 54. Tidlig i 2005 satte først PortIT, dernest SmartCall, opp sine termineringspriser til et nivå tilsvarende om lag ganger nivået på Telenors termineringspris (opptil 63 øre per minutt). I løpet av relativt kort tid ble imidlertid disse prisene redusert til et nivå som ligger i nærheten av nivået til andre tilbydere. Årsaken til prisreduksjonen synes blant annet å ha vært at Telenors la inn en talebeskjed med prisinformasjon til sine A-abonnenter som ble initiert 10

11 når disse anropte sluttkunder hos SmartCall og PortIT 7. PortIT har siden forlatt det norske telefonimarkedet. 55. Når disse etter PTs oppfatning ekstremt høye prisene ble satt ned etter kort tid, foreligger det en indikasjon på at disse tilbyderne ikke har frihet til å sette ekstremt høye priser for terminering. På den annen side indikerer det forhold at mange aktører setter vesentlig høyere termineringspris enn Telenors nivå, at tilbyderne har sterk markedsstilling. 56. På bakgrunn av dette legger PT til grunn at prisutviklingen indikerer at også andre tilbydere enn Telenor kan ha sterk markedsstilling i markedet for terminering av tale til egne sluttbrukere i fastnett. PT mener at dette også vil gjelde for Lyse, som i utgangspunktet fastsatte vesentlig høyere termineringspriser enn Telenor, og som klart har indikert at de ønsker å ha høyere termineringspriser enn Telenor. 5.4 Etableringshindringer 8 og potensiell konkurranse 57. Potensiell konkurranse fra nye aktører vil normalt påvirke en dominerende aktørs adferd i markedet, herunder prissettingen. Ulike former for etableringshindringer kan imidlertid svekke eller fjerne grunnlaget for potensiell konkurranse Terminering av tale til fast sted blir utført i det nett som mottakeren av anropet er tilknyttet. Etter det PT kjenner til, finnes det i fastnettet ikke teknologi som gjør det mulig for andre enn den tilbyder som har kundeforholdet til B-abonnenten å tilby termineringstjenesten. Dette gjelder både tilbud basert på tradisjonell linjesvitsjet teknologi og tilbud basert på bredbåndstelefoni. 59. Fravær av mulighet for andre til å tilby slik tjeneste utgjør kjernen i konkurranseproblemene i dette markedet og er den direkte årsaken til at de individuelle nettene betraktes som egne markeder. En eventuell endring i muligheten for andre til å tilby slik terminering vil således innebære en helt annen konkurransesituasjon i dette markedet. PT ser imidlertid ingen indikasjoner på at slik eventuell teknologi vil bli tatt i bruk innen overskuelig fremtid. 60. I tillegg kommer at "Calling Party Pays"-prinsippet i praksis reduserer betydningen av konkurranse i termineringsmarkedene. Dette skyldes at prinsippet i stor grad innebærer at sluttkundene ikke vil ha noe incentiv til å skifte tilbyder på bakgrunn av at det etablerer seg konkurrenter som tilbyr lavere termineringspriser. 61. På samme måte som ved PTs analyser av øvrige tilbydere i marked 9 og av marked 16, betraktes etableringshindringene for terminering hos Lyse som å være nærmest absolutte, samtidig som potensiell konkurranse er relativt moderat. Videre anses det i likhet med øvrige analyser av marked 9 og marked 16 ikke å være hensiktsmessig å vurdere andre mulige strukturelle eller strategiske etableringshindringer. 7 Sluttkunder hos PortIT inkluderer i denne sammenheng sluttkunder hos aktører som hadde inngått avtale med PortIT om indirekte samtrafikk med Telenor og andre tilbydere. PortIT satte prisene for terminering av anrop til disse aktørenes nett. 8 Jf. retningslinjene pkt ESA skriver om etableringshindringer i blant annet Retningslinjene pkt. 81: In fact, the absence of barriers to entry deters, in principle, independent anti-competitive behaviour by an undertaking with a significant market share. 11

12 5.5 Forhold på etterspørselssiden 62. Tilstedeværelse av kunder med forhandlingsstyrke kan begrense en tilbyders mulighet til å opptre uavhengig i markedet. Slik markedsmakt på etterspørselssiden kan skyldes en kundes størrelse, innkjøpsvolum eller at kunden har noe å tilby, for eksempel bedre markedsadgang til andre markeder Generelt om forhandlingsstyrke på etterspørselsiden i marked Etterspørselssiden i marked 9 representeres av tilbyderne som A-abonnentene har sitt kundeforhold til. Dette vil være Telenor, tilbydere som baserer seg på fast forvalg fra Telenor, andre tilbydere enn Telenor som produserer originering selv, tilbydere av bredbåndstelefoni, tilbydere av mobiltelefoni og tilbydere i utlandet. 64. Det er tre forhold som tilsier at etterspørrernes forhandlingsstyrke i marked 9 er svakere enn ved de fleste andre forretningsforhold mellom kjøper og selger: a. De originerende tilbyderne har ingen valgmuligheter ved sin etterspørsel etter terminering. b. De originerende tilbydernes mulighet til å nekte motparten tilbud om tilsvarende tjeneste ved motsatte trafikkstrømmer er lite reell. Årsaken til dette er at myndighetene kan pålegge plikt til å inngå samtrafikkavtale (inkludert plikt til å tilby terminering), jf. ekomloven 4-2, annet ledd, for å sikre alle-til-alle-kommunikasjon. c. "Calling Party Pays"-prinsippet innebærer manglende incitament for aktørene til å tilby lave termineringspriser. Høye termineringspriser vil i seg selv kunne gi høye inntekter med tilnærmet samme kostnadsnivå som med lave priser. Dessuten vil høy termineringspris kunne forverre konkurrentenes rammebetingelser i sluttbrukermarkedet. 65. Disse forholdene er likevel ikke til hinder for at det kan foreligge en viss forhandlingsstyrke på etterspørselssiden. Dette betinger imidlertid at etterspørreren kan kreve en relativt høy pris for tilsvarende og/eller annen tjeneste ved motsatte roller. Etterspørreren kan også utøve markedsmakt ved å søke å informere sluttkundene direkte om høyere priser for å ringe de aktuelle B-abonnentene Etterspørselssidens forhandlingsstyrke i forhold til Lyses tilbud om terminering 66. I PTs analyse av marked 9, datert 24. mars 2006, er øvrige tilbydere enn Telenor vurdert samlet med hensyn til forhandlingsstyrke på etterspørselssiden. Lyses tilbud om terminering i fastnett har mye til felles med tilbudet fra disse. Lyse og disse øvrige tilbyderne har følgende forhold til felles, som samtidig skiller dem fra Telenor: a. De har et svært begrenset tilbud om terminering i forhold til Telenor. b. Forhandlingsmotparten for mesteparten av etterspørselen er stor (Telenor). c. Kun en marginal andel av termineringen som de utfører genereres ved anrop fra egne sluttkunder. d. De har tidligere ikke vært underlagt særskilt markedsregulering. 10 Kriteriet tilsvarer absence of or low countervailing buying power i Retningslinjene pkt

13 67. I likhet med øvrige tilbydere i marked 9, har Lyse incitament til å sette høye termineringspriser. For Lyse, som ny tilbyder i marked 9, foreligger det i utgangspunktet ikke regulatoriske krav med hensyn til prisen selskapet kan ta for terminering. 68. Andre tilbydere enn Telenor har i liten grad direkte samtrafikk seg i mellom, istedenfor går slik trafikk stort sett i transitt gjennom Telenor. Forhandlingene har dermed i hovedsak blitt ført mellom Telenor og hver av de andre tilbyderne. Tidligere var bruk av gjensidighetsprinsippet (resiproke priser) vanlig mellom Telenor og de øvrige tilbyderne. Dette kan indikere at etterspørselssiden (i denne sammenheng i hovedsak Telenor) tidligere har hatt sterk nok forhandlingsposisjon til å motvirke disse selskapenes monopolsituasjon, både gjennom sin størrelse og ved sin innflytelse på samtrafikkregimet, inkludert utforming av standardvilkår. Utbredelsen av resiprositet kan imidlertid også til en viss grad være historisk betinget og skyldes fordelene ved enkelhet. 69. De siste årene har imidlertid flere og flere av de øvrige tilbyderne økt sine termineringspriser for trafikk til geografiske nummer. Noen tilbydere har valgt å ha en termineringspris som bare er marginalt høyere enn Telenors termineringspris. Andre har imidlertid satt en termineringspris som er nesten dobbelt så høy som Telenors. Lyse fastsatte i utgangspunktet en høyere termineringspris enn Telenor (minuttpriser på hhv. 7,1 øre og 5,0 øre, mens Telenors tilsvarende minuttpriser er 3,8 og 2,6 øre). Dette indikerer at Telenors forhandlingsstyrke ikke er tilstrekkelig til å forhindre at Lyse og andre tilbydere i marked 9 setter høyere termineringspriser. 70. Den siste tiden har Telenor stilt som betingelse for inngåelse av nye samtrafikkavtaler i fastnett at partene har resiproke termineringspriser. Dette kravet dannet grunnlaget for konflikten mellom Telenor og Lyse i forbindelse med inngåelse av samtrafikkavtale. Telenor har i henhold til PTs vedtak av 24. mars 2006 en plikt til å imøtekomme alle rimelige anmodninger om samtrafikk. Denne plikten har tidligere ikke omfattet kjøpsplikt for terminering hos andre tilbydere. PT legger imidlertid nå opp til at plikten skal innbefatte et krav om å kjøpe terminering fra andre tilbydere slik at trafikken kan gå begge veier og alle-tilalle-kommunikasjon kan sikres 11. Dette vil hindre Telenor i å kunne diktere andre tilbyderes termineringspriser. Det forhold at Telenor er underlagt regulering med hensyn til sitt samtrafikktilbud og på andre områder, bidrar til å redusere Telenors forhandlingsstyrke. 71. Som omtalt i kapittel 5.3, økte PortIT og SmartCall tidlig i 2005 sine termineringspriser til et nivå som var om lag ganger høyere enn Telenors priser (opptil 63 øre per minutt). Telenor valgte da å øke sin sluttbrukerpris tilsvarende ved anrop til sluttkunder tilknyttet PortIT og SmartCall. Samtidig sørget Telenor for å informere sine kunder om den høye prisen gjennom en talemelding før oppsett av samtalen. Selv om implementeringen av slik talebeskjed møtte tekniske problemer i starten, anses dette virkemiddelet fra Telenors side som utslagsgivende for at termineringsprisene etter kort tid ble redusert til om lag samme nivå som øvrige tilbydere. 72. Telenors mulighet til å påvirke sluttkundene gjennom bl.a. å sette opp aktuelle sluttbrukerpriser tilsvarende, og samtidig innføre talebeskjed med prisinformasjon, ser derfor ut til å bidra til å forhindre at tilbyderne kan sette ekstremt høye priser og opprettholde disse over lengre tid. Det ser imidlertid ut til at Telenor ikke kan forhindre Lyse eller andre tilbydere fra å sette priser for terminering som vil være uforholdsmessig høye. Med uforholdsmessig i denne sammenhengen menes priser som er ineffektive i samfunnsøkonomisk forstand. 11 Se PTs vedtak 8. april 2008 om kjøpsplikt for tilbydere i marked 9. 13

14 5.5.3 Forhold på etterspørselssiden - oppsummering 73. Etterspørrernes forhandlingsstyrke er i utgangspunktet liten fordi det foreligger manglende valgmuligheter for terminering. I praksis har de heller ikke anledning til å nekte motparten tilbud om tilsvarende tjeneste ved motsatte trafikkstrømmer. 74. Lyse og øvrige tilbydere av terminering har i hovedsak Telenor som forhandlingsmotpart. Selv om Telenor gjennom sin sterke posisjon i dette og andre markeder vil kunne ha en viss forhandlingsstyrke, viser høyere termineringspris hos mange av de øvrige tilbyderne at Telenors forhandlingsstyrke ikke er tilstrekkelig til å motvirke disse tilbydernes markedsmakt. Innføring av en kjøpsplikt for terminering hos andre tilbydere bidrar også til å redusere Telenors forhandlingsstyrke. Samtidig mener PT at Telenor har tilstrekkelig forhandlingsstyrke til å kunne motvirke at tilbydere over lengre tid kan etablere ekstremt høye termineringspriser, bl.a. gjennom bruk av talemelding med prisinformasjon dersom forskjellen i sluttbrukerprisene blir tilstrekkelig stor. Likevel er det en viss sannsynlighet for at også andre tilbydere enn Telenor kan sette termineringspriser som er uforholdsmessig høye. 6 Utpeking av tilbyder med sterk markedsstilling innen terminering 75. Vurderingen av sterk markedsstilling bygger på Retningslinjene kapittel 3.1, og er basert på de ulike kriteriene som er drøftet i markedsanalysen i kapittel 5 ovenfor. I henhold til Retningslinjene pkt. 76, har PT, med utgangspunkt i eksisterende markedsforhold, lagt en fremadskuende markedsanalyse til grunn for vurderingen av sterk markedsstilling. Tidsperioden for denne analysen er ca. ett år. PT følger imidlertid markedet nøye. Dersom det skjer endringer i markedet som tilsier en revidert analyse på et tidligere tidspunkt, vil PT foreta en slik ny analyse. 76. Av ekomloven 3-1, jf. Rammedirektivet artikkel 14 (2), fremgår det at: En tilbyder har sterk markedsstilling når tilbyderen alene eller sammen med andre har økonomisk styrke i et relevant marked som gjør at tilbyder i stor grad kan opptre uavhengig av konkurrenter, kunder og forbrukere. 77. Dette er et viktig utgangspunkt for vurderingen av sterk markedsstilling. Det samme er presiseringen i Retningslinjene pkt. 74 om at det i ex-ante vurderinger av markedsmakt særlig må vurderes om en tilbyders styrke i markedet gjør det mulig å gjennomføre prisøkninger uten at dette medfører en signifikant salgs-/omsetningsreduksjon for denne tilbyderen. 78. PT vil for ordens skyld presisere at det er sterk markedsstilling som er det relevante vurderingstemaet, og ikke konkurranseskadelig misbruk av sterk markedsstilling. For vurderingen av sterk markedsstilling er det derfor ikke avgjørende om eventuell markedsmakt/dominans faktisk misbrukes eller ikke. Dette betyr imidlertid ikke at en tilbyders adferd i markedet er irrelevant for vurderingen av sterk markedsstilling. Selv om strukturelle momenter tillegges størst vekt i vurderingen, vil adferd som bidrar til å skape eller opprettholde konkurransefordeler for en tilbyder som i utgangspunktet har en dominerende posisjon i markedet, kunne innebære en styrking av denne tilbyderens markedsstilling. 79. Sterk markedsstilling kan oppnås av en tilbyder alene (enkel dominans) eller sammen med andre (kollektiv dominans). For de aktuelle markedene er imidlertid spørsmålet om kollektiv dominans ikke relevant, da det kun er én tilbyder i hvert marked. 80. Følgende forhold tilsier at Lyse har sterk markedsstilling i markedet for terminering av tale i fastnett hos Lyse: 14

15 Lyses markedsandel er 100 %. Markedet har absolutte etableringsbarrierer som følge av at det ikke finnes muligheter for andre aktører å tilby terminering til Lyses sluttbrukere. Lyse har incitament og mulighet til å sette relativt høye priser. 81. Lyses tilbud om terminering blir i hovedsak etterspurt av Telenor. Telenors forhandlingsstyrke synes bare til dels å kunne motvirke markedsstyrken Lyse i utgangspunktet har. Telenor vil likevel, bl.a. gjennom bruk av talemelding med prisinformasjon, kunne forhindre at Lyse kan sette ekstremt høye priser over en lengre tidsperiode. Det er imidlertid ikke gitt at Telenor kan forhindre at Lyse setter uforholdsmessig høye priser. 82. PT mener at Lyses markedsandel på 100 % for terminering av tale til egne sluttbrukere, de iboende etableringshindringene i dette markedet, Lyses incitament til å sette relativt høye termineringspriser samt forekomst av høyere priser hos flere tilbydere i marked 9, er tungtveiende forhold som innebærer at Lyse må anses å ha sterk markedsstilling i markedet for terminering i fastnett hos Lyse. 83. På denne bakgrunn har PT kommet til at Lyse har sterk markedsstilling i markedet for terminering av tale i fastnett hos Lyse. 15

16 Vedlegg 1. Ordliste A-abonnent Aksessnett B-abonnent Bredbånd Bredbåndstelefoni Originering Samtrafikk Sluttbruker Telefontjeneste Terminering Tilbyder Transitt Abonnent som tar initiativ til en elektronisk kommunikasjonstjeneste. (Tilknytingsnett) er den siste delen av sambandet i nettet mellom den enkelte sluttbrukeren, som sluttbrukeren benytter alene frem til det knutepunkt i transmisjonsnettet som sluttbrukeren deler med en annen i transportnettet. Abonnent som mottar anrop for elektroniske kommunikasjonstjenester. Betegnelse på elektroniske kommunikasjonsnett med høy overføringskapasitet, dvs. kapasitet som ikke er begrensende for overføring av lyd, data og levende bilder. Kapasitetsbehovet vil endres med utviklingen av nye anvendelser, tjenester og teknologier og definisjonen av bredbånd må derfor være dynamisk. Telefoni som leveres over en bredbåndsforbindelse og der talesignalene overføres ved bruk av IP (Internet Protocol). Den første delen av anropsformidling som avsluttes i første punkt i nettet som kan utveksle samtrafikk. Funksjon som tilrettelegger for formidling av trafikk mellom tilbydere slik at sluttbrukere kan kommunisere med hverandre og ha tilgang til offentlig elektronisk kommunikasjonstjeneste uavhengig av tilbydertilknytning. Enhver fysisk eller juridisk person som inngår avtale om tilgang til elektronisk kommunikasjonsnett eller kommunikasjonstjeneste til eget bruk eller til utlån. Elektronisk kommunikasjonstjeneste som overfører tale mellom terminalutstyr koblet til nettermineringspunkter i et elektronisk kommunikasjonsnett. Siste del av anropsformidlingen som starter i det siste punkt i nettet som kan utveksle samtrafikk. Enhver fysisk eller juridisk person som tilbyr andre tilgang til elektronisk kommunikasjonsnett eller tjeneste. Tjeneste for overføring av en samtale fra et tilknytningspunkt til et annet tilknytningspunkt for samtrafikk i en teleoperatørs nett. 16