Utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling og vedtak med pålegg om særskilte forpliktelser i markedene for originering, terminering og transitt

Transkript

1 Utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling og vedtak med pålegg om særskilte forpliktelser i markedene for originering, terminering og transitt av offentlig telefontjeneste i fastnett (Marked 8 10) 24. mars 2006

2 Innholdsfortegnelse Sammendrag Innledning Rettslig utgangspunkt Kort om prosessen med analysene av markedene for originering, terminering og transitt i fastnett Dokumentets struktur Utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling Regulatorisk utgangspunkt for valg av virkemidler Gjeldende særskilte forpliktelser Vedtak om sterk markedsstilling Gjeldende forpliktelser i lov og forskrift Muligheter for duplisering av infrastruktur innenfor markedene for originering, terminering og transitt i fastnett Generelt om betydningen av muligheter for duplisering av infrastruktur Muligheter for duplisering av infrastruktur knyttet til tilbud om originering Muligheter for duplisering av infrastruktur knyttet til tilbud om terminering Muligheter for duplisering av infrastruktur knyttet til tilbud om transitt Konkurranseproblemer Generelt om konkurranseproblemer Konkurranseproblemer i markedet for originering i fastnett Innledning Vertikal overføring av markedsmakt Enkeltmarkedsdominans Konkurranseproblemer i markedet for terminering i fastnett Innledning Tilgangsnektelse (samtrafikknektelse) Overprising Stilltiende prissamarbeid Prisdiskriminering Diskriminering knyttet til andre forhold enn pris Mangelfull varsling av pris- og produktmessige endringer Kryssubsidiering Konkurranseproblemer i markedet for transitt i fastnett Oppsummering av konkurranseproblemer i markedene Generelt om valg av virkemidler Forholdsmessighet Samvirke mellom virkemidlene Redegjørelse for valg av særskilte forpliktelser Innledning Vurdering av særskilte forpliktelser for Telenors tilbud om originering i fastnett Tilgang Pris- og regnskapsregulering Ikke-diskriminering Offentliggjøring og standardtilbud Regnskapsmessig skille Vurdering av samlet effekt av særskilte forpliktelser

3 8.3 Vurdering av særskilte forpliktelser for Telenors og øvrige aktørers tilbud om terminering i fastnett Tilgang Pris- og regnskapsregulering Ikke-diskriminering Offentliggjøring og standardtilbud Regnskapsmessig skille Vurdering av samlet effekt av særskilte forpliktelser Vurdering av særskilte forpliktelser for Telenors tilbud om transitt i fastnett Generelt om sammenhengen mellom transitt og originering/terminering Tilgang Pris- og regnskapsregulering Ikke-diskriminering Offentliggjøring og standardtilbud Regnskapsmessig skille Vedtak om ileggelse av særskilte forpliktelser Marked 8: Originering i fastnett Tilgang Pris- og regnskapsregulering Ikke-diskriminering Offentliggjøring og standardtilbud Marked 9: Terminering i fastnett Telenor ASA Øvrige tilbydere av terminering i fastnett Marked 10: Transitt i fastnett Tilgang Pris- og regnskapsregulering Ikke-diskriminering Offentliggjøring og standardtilbud Opphør av eksisterende forpliktelser Vedtakenes virkningstidspunkt og klagemulighet...79 Vedlegg 1 - Reviderte og oppdaterte analyser av markedene for originering, terminering og transitt i fastnett Vedlegg 2 Oppsummering av høringen av PTs varsel om vedtak for markedene originering, terminering og transitt i fastnett Vedlegg 3 ESAs kommentarer av 14. mars

4 Sammendrag På bakgrunn av analysene av de relevante markedene for originering, terminering og transitt i fastnett, utpeker Post- og teletilsynet (heretter kalt PT) med hjemmel i ekomloven 3-3 Telenor ASA (heretter kalt Telenor) som tilbyder med sterk markedsstilling i både originerings-, terminerings- og transittmarkedet. Videre utpeker PT Consorte AS, Equant Norway AS, MCI WorldCom AS, NetCom AS, NextGenTel AS, Priority Telecom Norway AS / UPC Norge AS / SmartCall AS, TDC Song AS, Tele2 Norge AS, Telio AS og Ventelo Norge AS som tilbydere med sterk markedsstilling i termineringsmarkedet. Konkurranseproblemene i disse tre grossistmarkedene anses å være forholdsvis like. PT mener at konkurranseproblemene har sitt utgangspunkt både i Telenors sterke markedsstilling og at selskapet vil kunne ha incitament til ikke å tilby tjenester i disse markedene til eksterne aktører. Gitt ekomlovens forpliktelser om å gi andre tilgang, har Telenor incitament til å sette uforholdsmessig høye priser. Tilgangsnektelse og overprising er således identifisert som potensielle konkurranseproblemer. Andre potensielle konkurranseproblemer i disse markedene er uthalelsestaktikk, prisdiskriminering, kryssubsidiering, mangelfull varsling av pris- og/eller produktendringer samt kvalitetsdiskriminering. Konkurranseproblemene ved tilbud om terminering fra andre aktører enn Telenor anses i hovedsak å være begrenset til tilgangsnektelse, overprising og mangelfull varsling av prisog/eller produktendringer. PT har kommet til at markedene for terminering og transitt faller inn under hovedprinsipp 2 for pålegg om forpliktelser, jf. PTs virkemiddeldokument kapittel 2. Originering av PSTN/ISDN faller etter PTs syn også inn under hovedprinsipp 2. Det innebærer at det vil være behov for tilgangsregulering i disse markedene de nærmeste årene. Originering av bredbåndstelefoni faller derimot inn under hovedprinsipp 3. Etter å ha vurdert hensiktsmessigheten av, og forholdsmessigheten ved, de virkemidlene som PT har til rådighet i disse markedene, har PT konkludert med at Telenor skal pålegges å imøtekomme enhver rimelig anmodning om tilgang til produktene originering (gjelder bare PSTN/ISDN og ikke bredbåndstelefoni), terminering og transitt. Dette innbefatter også tilgang til samlokalisering i de tilfeller dette etterspørres sammen med samtrafikkproduktene. Tilgang skal gis uten ugrunnet opphold. Telenor pålegges krav om maksimalpriser i både originerings-, terminerings- og transittmarkedet. Maksimalprisen skal tilsvare dagens prisnivå på Telenors tilbud. Pristaket vil ikke bli indeksregulert i vedtaksperioden, som for disse relevante markedene forventes å være om lag to år bl.a. som følge av dynamikken i markedene relatert til utviklingen innen bredbåndstelefoni. Telenors priser for tilknytningstjenester for samtrafikk, og eventuell samlokalisering som etterspørres som en del av samtrafikkproduktene, skal dessuten være kostnadsorienterte, og omfattes således ikke av pristakreguleringen. Telenor pålegges i tillegg å føre kostnadsregnskap for originering, terminering og transitt i fastnett. Videre pålegges Telenor krav om ikke-diskriminering, samt transparensplikt i form av utarbeidelse og offentliggjøring av standardavtale i de tre markedene. 4

5 Når det gjelder de øvrige tilbyderne av terminering i fastnett, pålegges disse å imøtekomme enhver rimelig anmodning om tilgang, å sette rimelige priser og å opplyse om sine termineringspriser på sine respektive hjemmesider på internett. 5

6 1 Innledning 1. I lov 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) 3-2 og 3-3 er PT pålagt å analysere de ulike markedene for elektronisk kommunikasjon og identifisere tilbydere med sterk markedsstilling. Dersom det upekes én eller flere tilbydere med sterk markedsstilling, skal det pålegges minst én forpliktelse utover de generelle forpliktelser som følger av ekomloven med forskrifter. Tilbyderne med sterk markedsstilling i de relevante markedene for forhåndsregulering vil gjennom det nye regelverket bli pålagt ulike forpliktelser, basert på en særskilt vurdering av hvert enkelt marked og de aktuelle tilbydernes posisjon i dette markedet. I det følgende vil disse omtales som særskilte forpliktelser. 2. I sine analyser av markedene for originering, terminering og transitt av offentlig telefontjeneste i fastnett 1 har PT konkludert med at Telenor har sterk markedsstilling i alle de relevante markedene. I tillegg anses også øvrige tilbydere av terminering i fastnett å ha sterk markedsstilling for terminering i eget fastnett september 2005 varslet PT vedtak om utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling og hvilke særskilte forpliktelser som skal pålegges disse. Samtidig ble opphør av gjeldende forpliktelser varslet. PT mottok høringssvar fra BaneTele AS, Consorte AS, Equant Norway AS, Konkurransetilsynet, NetCom AS, TDCSong AS, Tele2 Norge AS og Telenor ASA (Telenor). På bakgrunn av bl.a. disse kommentarene, gjorde PT en fornyet vurdering av forpliktelsene relatert til andre tilbydere av terminering enn Telenor. Som følge av vurderingen, varslet PT 30. november 2005 noen endringer i forpliktelsene for disse aktørene. Til disse varslede endringene fikk PT høringssvar fra TDCSong AS, Tele2 Norge AS, Telenor, Telio AS og United Pan-European Communications Norge AS (UPC). 4. På bakgrunn av varselet og høringsinnspillene utarbeidet PT utkast til vedtak som utpeker tilbyder(e) med sterk markedsstilling, pålegger nye og opphever gjeldende forpliktelser. Utkastet ble oversatt til engelsk og notifisert EFTA Surveillance Authority (ESA) 14. februar 2006 jf. ekomloven 9-3, rammedirektivet art 7 2 og ESAs artikkel 7-anbefaling PT mottok kommentarer til utkast til vedtak fra ESA 14. mars ESA støtter inkluderingen av bredbåndstelefoni i de relevante markedene og har for øvrig ingen kommentarer til markedsanalysene og utpekingen av aktører med sterk markedsstilling. ESA mener imidlertid at PTs valg av pristaksmodell i marked 8-10 ikke gir grunnlag for å fastslå hva som vil være en effektiv pris i markeder der inneffektiv konkurranse synes å vedvare. PT inviteres derfor til å vurdere å innføre en kostnads- og prismetodikk som bidrar bedre til å fastsette effektive produksjonskostnader for de aktuelle tjenestene. Dette kan være en metode som er uavhengig av tilbyder, f.eks. Long Run Incremental Cost (LRIC). ESA påpeker videre at pristaket bør angis slik at prisnivået for de ulike tjenestene faktisk fremkommer av vedtaket for å gi større forutberegnelighet for de mindre aktørene også i forhold til deres egen prisfastsettelse i marked 9. PT inviteres for øvrig til ytterligere å spesifisere detaljene for Telenors plikt til å tilby tilknytningstjenester til kostnadsorientert pris. 1 Se vedlegg 1 2 Directive 2002/21/EC on a common regulatory framework for electronic communications networks and services (Framework Directive). 3 EFTA Surveillance Authority Recommendation of 14 July 2004 on notifications, time limits and consultations provided for in Article 7 of Directive 2002/21/EC on a common regulatory framework for electronic communications networks and services 6

7 6. PT har med bakgrunn i ESAs kommentarer foretatt enkelte justeringer i utformingen av det endelige vedtaket. 7. Vedtakene vil på vanlig måte kunne påklages av aktører med rettslig klageinteresse i tråd med forvaltningslovens regler. PT forventer at vedtakene vil erstattes med tilsvarende nye vedtak om lag to år etter at disse vedtakene trer i kraft. 1.1 Rettslig utgangspunkt 8. Det nye regulatoriske rammeverket bygger på fem direktiver vedtatt av Den Europeiske Union (EU) 4. Direktivene trådte i kraft for Norge med virkning fra 1. november Direktivene er implementert i norsk rett gjennom blant annet ekomloven og forskrift 16. februar 2004 om elektronisk kommunikasjonsnett og elektronisk kommunikasjonstjeneste (ekomforskriften). 9. Frem til nå har tilbydere med sterk markedsstilling vært pålagt et sett av særskilte forpliktelser som i hovedsak har fulgt direkte av lov 23. juni 1995 nr. 39 om telekommunikasjon (teleloven) og forskrift 5. desember 1997 nr om offentlig telenett og offentlig teletjeneste (offentlignettforskriften). I henhold til det nye regelverket vil forpliktelsene for tilbydere med sterk markedsstilling fastsettes individuelt. Fastsettelsen skjer etter en konkret vurdering på bakgrunn av en markedsanalyse og med en begrenset fremadskuende tidshorisont 5, m.a.o. en mer dynamisk regulering enn tidligere. Særlig må det tas hensyn til den antatte konkurransestimulerende effekt av de pålagte forpliktelsene. Plikter skal derfor i større grad enn tidligere tilpasses den enkelte tilbyder og de spesifikke konkurranseproblemer som gjør seg gjeldende i det relevante markedet. Dette innebærer at vurderingene vil være mer omfattende enn tidligere. Det betyr likevel ikke at PT må falle ned på et annet valg av regulatoriske forpliktelser enn de som fulgte av tidligere regelverk. 10. Ved valg av særskilte forpliktelser har PT tatt tilbørlig hensyn til de retningslinjer og prinsipper som er redegjort for i PTs virkemiddeldokument av 14. oktober PTs virkemiddeldokument bygger på dokumentet Common Position on the approach to Appropriate remedies in the new regulatory framework, utformet av European Regulators Group for electronic communications networks and services (ERG) 7. De retningslinjer og prinsipper som er nedfelt i ERGs virkemiddeldokument skal stimulere utviklingen av det indre markedet for elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester, samt tilrettelegge for en enhetlig og konsistent praktisering av regelverket i de ulike medlemslandene. 4 Directive 2002/21/EC on a common regulatory framework for electronic communications networks and services (Framework Directive); Directive 2002/20/EC on the authorisation of electronic communications networks and services (Authorisation Directive); Directive 2002/19/EC on access to, and interconnection of, electronic communications networks and associated facilities (Access Directive); Directive 2002/22/EC on universal service and users' rights relating to electronic communications networks and services (Universal Service Directive); Directive 2002/58/EC concerning the processing of personal data and the protection of privacy in the electronic communications sector (Directive on privacy and electronic communications). 5 Se nærmere om tidshorisont i ESAs Retningslinjer for markedsanalyser og bedømming av sterk markedsstilling, punkt 20 6 Dokumentet er publisert på PTs hjemmeside under menyvalget SMP. 7 Dokumentet er publisert på ERGs hjemmeside: 7

8 1.2 Kort om prosessen med analysene av markedene for originering, terminering og transitt i fastnett 11. Av praktiske årsaker fant PT det hensiktsmessig å samordne markedsanalysene av originering, terminering og transitt i fastnett. På samme måte har PT funnet det hensiktsmessig å samle vedtakene for disse markedene i ett dokument. 12. Analysene av markedene for originering, terminering og transitt av offentlig telefontjeneste i fastnett ble sendt på høring 26. juli 2004 med høringsfrist 10. september PT mottok 13 høringsuttalelser. Disse ble vurdert og innarbeidet i analysene som ligger vedlagt varsel om vedtak av 15. september Det kom få og relativt marginale innspill på disse oppdaterte analysene. En ytterligere oppdatering som inkluderer markedsdata for 1. halvår 2005 er foretatt i versjonen av markedsanalysene som fremgår som vedlegg 1 til vedtaket. 1.3 Dokumentets struktur 13. Disse vedtakene består av et hoveddokument som inneholder selve forpliktelsene som ilegges samt bakgrunn og begrunnelse for disse. I tillegg består vedtakene av tre vedlegg. Vedlegg 1 er de reviderte og oppdaterte analysene av markedene for originering, terminering og transitt i fastnettet. Vedlegg 2 gir en oppsummering av høringsinnspill ved PTs varsler om vedtak. Vedlegg 3 er ESAs respons på PTs utkast til vedtak. 14. Kapittel 2 inneholder utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling. Utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling er utformet på bakgrunn av markedsanalysene i vedlegg 1. Kapittel 3 gir en kort oversikt over det regulatoriske rammeverket for valg av virkemidler, mens kapittel 4 gir en oversikt over gjeldende særskilte forpliktelser knyttet til disse markedene. 15. I kapittel 5 diskuteres muligheten for fremvekst av bærekraftig konkurranse innenfor disse grossistmarkedene, en problemstilling som er av stor betydning for valg av særskilte forpliktelser, jf. også PTs virkemiddeldokument. Kapittel 6 gir en oversikt over konkurranseproblemer i de aktuelle markedene, med utgangspunkt i konkurranseproblemer som er beskrevet i PTs virkemiddeldokument. Kapittel 7 inneholder deretter en omtale av en del generelle forhold omkring valg av virkemidler. 16. Kapittel 8 er det mest omfattende kapittelet i dokumentet. Der gjør PT rede for valg av virkemiddelbruk på bakgrunn av de forutgående kapitlene og markedsanalysen i vedlegg 1. På bakgrunn av denne gjennomgangen er selve påleggene om særskilte forpliktelser formulert i kapittel 9, mens opphør av eksisterende forpliktelser er beskrevet i kapittel 10. Informasjon om klagefrist fremgår av kapittel De her aktuelle markedene, som tilsvarer henholdsvis nr 8, 9 og 10 i ESAs anbefaling om aktuelle markeder for forhåndsregulering 8 (Anbefalingen), vil i det etterfølgende omtales som originering, terminering og transitt ut fra den betydning disse begrepene er gitt i markedsanalysen. 8 Anbefalingen er tilgjengelig fra PTs hjemmeside under menyvalget SMP 8

9 2 Utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling 18. På bakgrunn av markedsanalysene (jf. vedlegg 1) og varsel om vedtak utpeker PT med hjemmel i ekomloven 3-3 Telenor ASA som tilbyder med sterk markedsstilling i markedet for originering (marked 8). 19. På bakgrunn av markedsanalysene (jf. vedlegg 1) og varsler om vedtak utpeker PT med hjemmel i ekomloven 3-3 følgende tilbydere som tilbydere med sterk markedsstilling i markedet for terminering av tale i eget fastnett (marked 9): Consorte AS Equant Norway AS MCI WorldCom AS NetCom AS NextGenTel AS Priority Telecom Norway AS / UPC Norge AS / SmartCall AS TDC Song AS Tele2 Norge AS Telenor ASA Telio AS Ventelo Norge AS 20. På bakgrunn av markedsanalysene (jf. vedlegg 1) og varsel om vedtak utpeker PT med hjemmel i ekomloven 3-3 Telenor ASA som tilbyder med sterk markedsstilling i markedet for transitt (marked 10). 21. For den nærmere begrunnelse vises det til vedlegg 1. 3 Regulatorisk utgangspunkt for valg av virkemidler 22. Det følger av ekomloven 3-4 første ledd at tilbyder som har sterk markedsstilling skal pålegges én eller flere særskilte plikter som følger av 4-1, 4-4, 4-5, 4-6, 4-7, 4-8, 4-9 og De relevante forpliktelsene er: Tilgangsforpliktelser, jf. ekomloven 4-1, 4-2, 4-4 og 4-5 Krav om ikke-diskriminering, jf. ekomloven 4-7 Krav om standardtilbud, jf. ekomloven 4-6 Krav om transparens, jf. ekomloven 4-6 og 4-8 Prisregulering og krav om kostnadsregnskap, jf. ekomloven 4-9 Krav om regnskapsmessig skille, jf. ekomloven I særlige tilfeller kan det også pålegges plikter utover det som følger av disse bestemmelsene, forutsatt at konsultasjonsprosedyren i ekomloven 9-3 følges. 24. PT har i sitt virkemiddeldokument redegjort for hvilke prinsipper som generelt vil være styrende for PTs valg av virkemidler: 9

10 Prinsipp 1 Det skal utformes begrunnede vedtak i samsvar med tilsynsmyndighetenes forpliktelser etter direktivene. Prinsipp 2 Forbrukeres interesser skal ivaretas når duplisering av infrastruktur ikke antas å være mulig. Prinsipp 3 I markeder der PT vurderer det som sannsynlig at duplisering av infrastruktur vil kunne oppnås over tid, vil PT sørge for at virkemiddelbruken støtter opp under overgangen frem mot et marked med bærekraftig konkurranse. Prinsipp 4 Forpliktelser skal utformes slik at de gir incentiver til etterlevelse. 25. Det er adgang til å pålegge forpliktelser både på grossist- og sluttbrukernivå. Det følger imidlertid av ekomloven 4-10 og USO-direktivet artikkel 17 nr. 1 at regulering på sluttbrukernivå bare kan fastsettes når det er sannsynlig at regulering på grossistnivå ikke vil være tilstrekkelig til å nå målene med reguleringen. 26. I samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og EF-rettens forholdsmessighetsprinsipp, skal eventuelle forpliktelser PT pålegger tilbydere med sterk markedsstilling være egnet til, og ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å fremme ekomlovens formål. Det grunnleggende formål i ekomloven er nedfelt i 1-1, som lyder: Lovens formål er å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester, gjennom effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for bærekraftig konkurranse, samt stimulere til næringsutvikling og innovasjon. 27. I tillegg til det grunnleggende formålet er det oppstilt en spesiell formålsbestemmelse i 3-4 tredje ledd. Bestemmelsen slår fast særlige, relevante hensyn ved bruk av særskilte forpliktelser: Plikter etter første og annet ledd som pålegges i det enkelte tilfelle skal være egnet til å fremme bærekraftig konkurranse, samt legge forholdene til rette for nasjonal og internasjonal utvikling i markedet. Myndigheten kan endre pålagte plikter. 4 Gjeldende særskilte forpliktelser 4.1 Vedtak om sterk markedsstilling 28. I følge teleloven 2-1 ble tilbyder som hovedregel ansett å ha sterk markedsstilling ved markedsandel på 25 % eller mer i det geografiske markedet hvor vedkommende tilbød sine tjenester. PT fattet med hjemmel i denne bestemmelsen vedtak 2. juni om at Telenor AS hadde sterk markedsstilling i markedet for fasttelefoni. Ny vurdering ble foretatt høsten Den 21. mars 2001 fattet PT vedtak 10 om at Telenor ASA fortsatt hadde sterk markedsstilling i markedet for fasttelefoni. I henhold til overgangsbestemmelsen i ekomloven 13-2 første ledd gjelder enkeltvedtak fattet med hjemmel i teleloven inntil nye markedsanalyser er gjennomført og nye enkeltvedtak med hjemmel i ekomloven er fattet. 29. Ingen andre tilbydere av fasttelefoni enn Telenor har til nå vært ansett å ha sterk markedsstilling. 9 Jf. PTs sak PTs sak nummer

11 4.2 Gjeldende forpliktelser i lov og forskrift 30. De særskilte forpliktelser som i dag gjelder for Telenors tilbud om originering, terminering og transitt er som følger: Telenor plikter å etterkomme enhver rimelig anmodning om å inngå eller endre avtale om samtrafikk, jf. offentlignettforskriften 4-3 første ledd. Rimelighetsvurderingen tar utgangspunkt i at alle anmodninger om tilgang skal imøtekommes med mindre det foreligger tekniske forhold som gjør det svært vanskelig eller umulig å imøtekomme dem. Tilbydere av tilgang til offentlig telenett, offentlig telefontjeneste og overføringskapasitet kan, i følge annet ledd, anmode om slik tilgang. Telenor skal tilby samtrafikk til kostnadsorienterte priser, jf. offentlignettforskriften 4-3 tredje ledd jf Prisene skal fastsettes på objektivt og ikke-diskriminerende grunnlag og være uavhengig av hva tjenesten ønskes brukt til. Kostnadsorienterte priser innebærer at det ved fastsettelsen av priser skal tas utgangspunkt i de faktiske kostnadene for produksjon og levering av telenett og telefontjenester, inkludert en rimelig fortjeneste. Kostnadsorienterte priser kan videre innebære at forskjellige tjenester prises forskjellig, men prisene kan ikke differensieres alene ut fra hva tjenesten skal brukes til eller hvem den tilbys. I tillegg skal tjenestene ikke være koblet på en slik måte at man må betale for tjenester, funksjoner eller ytelser som det ikke er anmodet om. I følge offentlignettforskriften 4-3 fjerde ledd, jf. 3-5, plikter Telenor å utarbeide og offentliggjøre standard samtrafikktilbud. I tillegg til å være tilpasset markedets etterspørsel og å oppdateres regelmessig, må det som et minimum inneholde tilbudte standard samtrafikktjenester, -priser, -punkter, -grensesnitt og -vilkår. I henhold til offentlignettforskriften 4-7 plikter Telenor å imøtekomme enhver rimelig anmodning om samlokalisering fra annen tilbyder. Telenor må på konkret forespørsel oppgi hvilke ressurser for samlokalisering som kan stilles til rådighet, samt redegjøre for eventuelle vilkår. Telenor plikter å tilby samtrafikk til objektive, oversiktlige og ikke-diskriminerende vilkår, jf. offentlignettforskriften 3-2. Ikke-diskriminerende vilkår innebærer at tilsvarende tjeneste må tilbys til tilsvarende vilkår til alle. Forskjellige tjenester kan leveres på forskjellige vilkår, men kravet om objektive vilkår kan innebære at vilkår ikke kan differensieres alene ut fra hva tjenesten skal brukes til eller i forhold til hvem den tilbys. Telenor plikter å føre kostnadsregnskap, jf. offentlignettforskriften 3-9 og Med hjemmel i 3-10, jf. ekomloven 13-2 fattet PT vedtak om at Telenor skal utarbeide produktregnskap for 2005 som bl.a. skal spesifisere samtrafikk i fastnettet. 11 PTs sak nummer 2004/

12 5 Muligheter for duplisering av infrastruktur innenfor markedene for originering, terminering og transitt i fastnett 5.1 Generelt om betydningen av muligheter for duplisering av infrastruktur 31. Det følger av redegjørelsen for prinsipp 2 og 3 i PTs virkemiddeldokument at det vil være sentralt for valg av virkemidler hvorvidt duplisering av infrastrukturen som nyttes i det relevante markedet anses mulig eller ikke (infrastrukturkonkurranse). Som redegjort for i PTs virkemiddeldokument, inneholder ikke definisjonen av duplisering et krav om full ende-tilende infrastrukturkonkurranse. Det trenger heller ikke være tale om flere totalt uavhengige nett som kan levere samme tjeneste. 32. Da både kostnadsstrukturer og investeringsinsentiver for ulike tilbydere vil endres over tid, åpner PTs virkemiddeldokument for at tilsynsmyndighetene kan legge til rette for at nye tilbydere foretar infrastrukturinvesteringer trinnvis. Bakgrunnen er at en tilbyder på sikt vil kunne investere i mer infrastruktur og på denne måten bevege seg til stadig høyere nivåer på investeringsstigen. Denne tankegangen omtales gjerne som Ladder of investment -teorien. 5.2 Muligheter for duplisering av infrastruktur knyttet til tilbud om originering 33. Tilbud om PSTN/ISDN-originering forutsetter kontroll over infrastruktur for fasttelefoni. Duplisering av slik infrastruktur har tidligere kun skjedd i relativt begrenset grad, jf. vedlagte markedsanalyse. Det anses ikke å være kommersielt grunnlag for ytterligere duplisering av PSTN/ISDN-infrastruktur i særlig grad. 34. Ettersom det aller meste av dagens tilbud av fasttelefoni er basert på PSTN/ISDN-trafikk, er det derfor viktig å sikre Telenors konkurrenter i sluttbrukermarkedet tilgang til Telenors origineringsprodukt for å stimulere til økt konkurranse i markedene for fasttelefoni. Slik tilgang sikres best ved en regulering av Telenors tilbud om originering av PSTN/ISDN som er basert på prinsipp Etter at flere aktører de siste par årene har lansert tilbud om bredbåndstelefoni basert på egne og andres bredbåndsaksessnett, har imidlertid vurderingen av om det er mulig med duplisering av infrastruktur i origineringsmarkedet blitt mindre entydig. 36. Originering av bredbåndstelefoni kan til en viss grad sies å basere seg på duplisering av infrastruktur. PT finner grunn til å bemerke at forholdet mellom tilbydere av bredbåndstelefoni uten eget aksessnett og infrastruktureier er annerledes enn tilsvarende forhold mellom fast forvalgstilbydere av PSTN/ISDN-trafikk og infrastruktureier. Tilbydere av bredbåndstelefoni kan benytte andre tilbyderes aksessnett uten å måtte betale for originering til netteieren. Tilbydere av bredbåndstelefoni trenger derfor kun å duplisere en relativt begrenset del av infrastrukturen for å tilby sine telefonitjenester i sluttbrukermarkedet. Originering av bredbåndstelefoni faller derfor inn under prinsipp PT mener ut fra dette at den del av markedet for originering i fastnett som er basert på tilbud av PSTN/ISDN faller inn under prinsipp 2 i PTs virkemiddeldokument (se kapittel 2), mens tilsvarende tilbud basert på bredbåndstelefoni faller inn under prinsipp 3. 12

13 5.3 Muligheter for duplisering av infrastruktur knyttet til tilbud om terminering 38. Markedet for terminering av tale i fastnett er noe spesielt med hensyn til valget mellom prinsipp 2 eller 3. Selv i et tilfelle der det ville være mulig å oppnå infrastrukturbasert konkurranse innen fasttelefoni i form av flere konkurrerende fastnett, ville dette ikke avhjelpe konkurranseproblemene i marked 9 fullt ut. Alle tilbyderne av terminering i fastnett har de facto monopol på terminering av trafikk i eget nett, jf. vedlagte markedsanalyse. Det er ikke mulig for andre enn mottakerens (B-abonnentens) tilbyder å terminere en gitt samtale til riktig mottaker. 39. Konkurranse på infrastrukturnivå vil ikke være egnet til å avhjelpe de potensielle konkurranseproblemer som identifiseres i kapittel 6. Dette medfører etter PTs mening at markedene for terminering av tale i fastnett må reguleres etter prinsipp 2. Innenfor perioden vedtaket skal gjelde, er det ikke grunn til å forvente at andre enn netteier selv vil kunne terminere trafikk til egne PSTN/ISDN-kunder. 40. Etter PTs oppfatning er situasjonen for terminering av bredbåndstelefoni foreløpig tilsvarende som for terminering av PSTN/ISDN. Termineringen skjer i begge tilfeller med utgangspunkt i standard samtrafikkavtaler, og tilbyderne av bredbåndstelefoni har muligheten til å selv fastsette sine termineringspriser. Det er imidlertid mulig at dette vil kunne bli mindre entydig i tiden fremover som følge av teknologisk og markedsmessig utvikling. Dersom denne utviklingen skulle medføre endringer som tilsier at terminering av bredbåndstelefoni bør baseres på prinsipp 3, vil PT gjennomføre en ny vurdering av virkemiddelbruken i dette markedet. 41. PT har på denne bakgrunn kommet til at både teminering av PSTN/ISDN og bredbåndstelefoni i denne omgang bør reguleres med utgangspunkt i prinsipp Muligheter for duplisering av infrastruktur knyttet til tilbud om transitt 42. Transitt i form av formidling mellom samtrafikkpunkter i eget nett kan baseres på leie av ulike samband, inkludert emulerte samband for samtrafikk. Dette indikerer at underliggende infrastruktur er dupliserbar. De fleste større tilbyderne av PSTN/ISDN i sluttbrukermarkedene har etablert samtrafikk med Telenor i alle samtrafikkområder og produserer dermed transitt innenfor eget nett. Det finnes imidlertid noen mindre tilbydere med forholdsvis lavt trafikkvolum. For disse tilbyderne vil det ikke være lønnsomt å duplisere den aktuelle infrastrukturen for transitt med leide samband, og de velger derfor heller å kjøpe transitt fra Telenor i form av originering eller terminering utenfor samtrafikkområdet. 43. Når det gjelder tilbud om transitt i form av formidling fra et annet til et tredje nett, og formidling fra eget til annet nett, er underliggende infrastruktur også i utgangspunktet dupliserbar. For å kunne tilby slik formidling kreves imidlertid direkte tilknytning til de ulike nettene, noe som vil medføre betydelige faste kostnader. Samtidig er trafikkgrunnlaget mellom andre tilbydere enn Telenor i de fleste tilfeller for lite til at det er økonomisk grunnlag for å etablere slike direkte forbindelser. Som følge av Telenors stordriftsfordeler, har det derfor vært mest lønnsomt for de fleste tilbyderne å benytte seg av Telenors tilbud om transitt til andre tilbydere. Dette tilbudet har også vært prisregulert. 44. PT kan ikke se at spørsmålet om duplisering av aktuell infrastruktur relatert til transitt av bredbåndstelefoni stiller seg vesentlig annerledes enn for PSTN/ISDN. Dette skyldes etter PTs syn at transitt av bredbåndstelefoni i hovedsak skjer på samme måte som annen 13

14 samtrafikk med PSTN/ISDN-nettet og/eller mobilnett. Ved fortsatt sterk vekst innen bredbåndstelefoni, vil det i stadig større grad kunne bli grunnlag for utveksling av trafikk direkte mellom ulike tilbydere av bredbåndstelefoni, noe som vil kunne få vesentlig betydning både for det totale tilbudet av transitt og behovet for regulering av transittmarkedet. Innenfor den periode dette vedtaket er ment å gjelde, forventer PT imidlertid at slik eventuell direkte utveksling av bredbåndstelefoni vil ha relativt begrenset omfang. 45. Selv om spesielt større tilbydere vil kunne produsere transitt innenfor eget nett, vil de betydelige faste kostnadene ved å etablere direkte tilknytning til mange andre nett gjøre det vanskelig for andre enn Telenor å etablere den nødvendige infrastrukturen for samtrafikk mellom et større antall tilbydere. PT anser på denne bakgrunn at det totalt sett er lite grunnlag for å etablere infrastrukturbasert konkurranse i transittmarkedet, og at man derfor bør regulere dette markedet i henhold til prinsipp 2. 6 Konkurranseproblemer 6.1 Generelt om konkurranseproblemer 46. Særskilte forpliktelser som pålegges tilbydere med sterk markedsstilling skal være egnet til å bøte på aktuelle eller potensielle konkurranseproblemer i det relevante markedet. Med konkurranseproblemer forstås atferd fra en tilbyder med sterk markedsstilling som har til formål eller virkning å drive konkurrenter ut av markedet, forhindre at potensielle konkurrenter går inn i markedet eller å utnytte forbrukere. Bruk av særskilte forpliktelser etter det nye regelverket er ikke betinget av at utnyttelse av markedsmakt faktisk finner sted. Det er tilstrekkelig at det potensielt kan oppstå et konkurranseproblem under gitte forhold. 47. Telenors eksisterende eksterne tilbud av originering, terminering og transitt er preget av å ha vært underlagt streng regulering som har hatt til hensikt å forhindre ulike konkurranseproblemer. Som følge av denne reguleringen har det bare i begrenset grad kommet til syne konkrete konkurranseproblemer i disse markedene. PTs fremstilling av konkurranseproblemer tar derfor i hovedsak utgangspunkt i potensielle konkurranseproblemer, dvs konkurranseproblemer som kan oppstå ved fravær av særskilte forpliktelser. Som følge av at Telenors tilbud i relaterte sluttbrukermarkeder har vesentlig betydning for selskapets totale lønnsomhet, anser PT at Telenor har et relativt sterkt incitament til å bedrive konkurranseskadelig adferd i disse grossistmarkedene. Videre anser PT at det foreligger relativt mange måter slik konkurranseskadelig adferd kan foretas på i et tenkt tilfelle der selskapet ikke er underlagt særskilte forpliktelser i disse markedene. 48. I PTs virkemiddeldokument er det gitt en generell beskrivelse av potensielle konkurranseproblemer innenfor de relevante markeder som er identifisert av PT. Dokumentet identifiserer 27 standard konkurranseproblemer og bygger på praktiske erfaringer fra tilsynsmyndighetene i Europa. 12 Etterfølgende fremstilling av konkurranseproblemer i markedene for originering, terminering og transitt er basert på PTs virkemiddeldokument. 49. Enkelte steder i dette dokumentet benyttes begrepene oppstrøms- og nedstrømsmarkeder/virksomheter. Med oppstrøms menes her grossist-/nettverksnivå, mens nedstrøms tilsvarer sluttbrukernivået. 12 Se PTs virkemiddeldokument punkt

15 6.2 Konkurranseproblemer i markedet for originering i fastnett Innledning 50. PT har i markedsanalysen, vedlegg 1, konstatert at det ikke er virksom konkurranse i markedet for originering. Telenor hadde pr 1. juli 2005 en markedsandel på over 90 %. Konkurranseproblemene i origineringsmarkedet har i første rekke sammenheng med etableringshindringer ved tilbud basert på PSTN/ISDN. Den bakenforliggende årsaken til etableringshindringene er de store, ugjenkallelige kostnadene og de betydelige stordriftsfordelene som er knyttet til Telenors etablerte infrastruktur. Det er også liten forhandlingsstyrke på etterspørselssiden. 51. PT har ikke merket seg vesentlige konkurranseproblemer innen originering av bredbåndstelefoni. Dette har etter PTs syn sammenheng med at etableringshindringene her er vesentlig lavere enn for PSTN/ISDN. PT viser imidlertid til at bredbåndstelefoni er en relativt ny tjeneste, og PT kan derfor ikke utelukke at konkurranseproblemer vil kunne forekomme også innen originering av bredbåndstelefoni. PT følger markedet nøye for å avdekke slike eventuelle problemer. 52. Konkurranseproblemene i origineringsmarkedet kan deles inn i to hovedkategorier: vertikal overføring av markedsmakt og enkeltmarkedsdominans (jf. kategori 1 og 3 i PTs virkemiddeldokument). 13 Nedenfor gjennomgås de ulike potensielle konkurranseproblemene som kan tenkes å oppstå i dette markedet. Oversikten er ikke nødvendigvis uttømmende, men inneholder potensielle konkurranseproblemer som PT har identifisert, sett ut fra en situasjon uten særskilte forpliktelser. Oversikten gjelder kun tilbud basert på PSTN/ISDN, jf. ovenstående punkt Vertikal overføring av markedsmakt Generelt om vertikal overføring av markedsmakt 53. Vertikal overføring av markedsmakt innebærer at en vertikalt integrert tilbyder med sterk markedsstilling i oppstrømsmarkedet forsøker å overføre markedsmakt fra oppstrømsmarkedet til et tilhørende nedstrømsmarked. Vertikal overføring kan defineres som enhver dominerende aktørs adferd som nekter tilstrekkelig tilgang til en essensiell innsatsfaktor aktøren produserer for andre brukere av denne innsatsfaktoren, med den hensikt å utvide monopolmakt fra ett markedssegment ( flaskehals-segmentet ) til et annet, potensielt konkurranseutsatt, segment (Rey/Tirole 1997, gjengitt i ERGs virkemiddeldokument). 54. I en situasjon hvor oppstrømsmarkedet er uregulert, med perfekt konkurranse i nedstrømsmarkedet, vil en aktør som har sterk markedsstilling i oppstrømsmarkedet normalt ikke ha incentiver til å forsøke å overføre markedsmakt til nedstrømsmarkedet, fordi aktøren vil ha mulighet til å utnytte sin markedsmakt fullt ut oppstrøms For at vertikal overføring av markedsmakt skal representere et konkurranseproblem, forutsetter dette derfor at tilbyderen i oppstrømsmarkedet av en eller annen grunn er forhindret fra å utnytte sin dominerende stilling oppstrøms fullt ut. Dersom den dominerende aktøren i oppstrømsmarkedet for eksempel er strengt prisregulert, vil aktøren ha incentiver til å overføre markedsmakt til tilhørende nedstrømsmarked, fordi aktøren (pga. 13 PTs virkemiddeldokument side 16 og ERG Common Position on the approach to appropriate remedies in the new regulatory framework side Dette argumentet, som er kjent som Chicago-skolens kritikk, er gjengitt i ERGs virkemiddeldokument side

16 prisreguleringen) er forhindret fra å utnytte markedsmakten fullt ut oppstrøms. Generelt sett legges det til grunn at problemer med vertikal overføring av markedsmakt til tilhørende nedstrømsmarked vil øke i omfang jo strengere regulert det aktuelle oppstrømsmarkedet er. 56. Telenor er en vertikalt integrert aktør i markedet for fasttelefoni og har sterk markedsstilling i grossistmarkedet for originering. Telenor vil dermed i utgangspunktet ha incentiv til å overføre markedsmakt til sluttbrukernivå dersom tilbudet av originering blir strengt regulert. Det følger dermed at PT anser forskjellige former for vertikal overføring av markedsmakt som potensielle konkurranseproblemer i dette markedet. 57. Man kan skille mellom tre hovedtyper av vertikal overføring av markedsmakt: Tilgangsnektelse Overføring av markedsmakt gjennom prissetting Overføring av markedsmakt ved hjelp av variabler som ikke er relatert til pris Tilgangsnektelse PT anser at Telenor som tilbyder med sterk markedsstilling i oppstrømsmarkedet originering har sterke incentiver til å nekte tilgang til aktører som tilbyr konkurrerende tjenester i det tilhørende nedstrømsmarkedet. Slik adferd vil svekke konkurransen dramatisk i sluttbrukermarkedene for fasttelefonitrafikk. Dersom det hadde vært tilstrekkelig konkurranse i nedstrømsmarkedet, for eksempel som følge av potensiell konkurranse fra alternative nett/teknologier, ville tilgangsnektelse ikke nødvendigvis føre til svekkelse av konkurransen nedstrøms. PT bemerker at dette bare i begrenset grad anses å være tilfelle innen originering. 59. Tilgangsnektelse som konkurranseproblem kan også omfatte situasjoner der grossisttilbyderen med sterk markedsstilling nekter å forhandle med konkurrenter i sluttbrukermarkedet, eller der tilgangen leveres, men på urimelige vilkår. 60. Mesteparten av konkurransen i sluttbrukermarkedet innen PSTN/ISDN er basert på tilgang via Telenors origineringsprodukt. For de fleste av Telenors konkurrenter finnes det i praksis ikke alternative innsatsfaktorer som telefonitilbudet i sluttbrukermarkedet kan baseres på. Tilgangsnektelse kan derfor både tvinge allerede etablerte aktører ut av det tilhørende nedstrømsmarkedet og hindre potensielle konkurrenter å komme inn i markedet. Samtidig har Telenor incitament til å nekte tilgang da selskapet på denne måten vil kunne kvitte seg med mesteparten av konkurransen i tilhørende sluttbrukermarkeder, som igjen kan gi grunnlag for høyere priser og økt fortjeneste i disse markedene. Tilgangsnektelse fremstår derfor som et av de mest sentrale potensielle konkurranseproblemene relatert til markedet for originering. 61. Ekomloven 4-2 inneholder en bestemmelse om plikt for tilbydere med sterk markedsstilling til å inngå samtrafikkavtaler. Tilgangsnektelse vil derfor ikke være et reelt konkurranseproblem så lenge denne plikten overholdes Overføring av markedsmakt gjennom prissetting 62. Denne typen vertikal overføring av markedsmakt omfatter bl.a. potensielle konkurranseproblemer knyttet til prisdiskriminering og kryssubsidiering, som har til formål eller virkning å begrense konkurrenters salg nedstrøms, øke konkurrenters kostnader eller påføre konkurrenter en såkalt prisklemme. Med prisklemme forstår vi her at forskjellen mellom tilgangspris i grossistmarkedet og den vertikalt integrerte tilbyderens 15 Tilsvarer konkurranseproblem 1.1 i PTs virkemiddeldokument/erg Remedies document 16

17 sluttbrukerpriser blir så liten at effektive konkurrenter i sluttbrukermarkedet ikke kan oppnå en rimelig avkastning, og derfor står i fare for å presses ut av markedet. Prisdiskriminering 63. Telenor kan bruke prisdiskriminering til å øke kostnadene til konkurrenter på sluttbrukernivå sammenlignet med egen sluttbrukervirksomhet. På denne måten kan konkurrenten påføres en prisklemme. 64. I tillegg kan Telenor prisdiskriminere mellom ulike eksterne aktører på etterspørselssiden i grossistmarkedet. Hensikten med slik prisdiskriminering kan blant annet være å belønne konkurrenter som er lojale mot Telenor, eller å øke kostnadene for aktører som utgjør den største potensielle konkurransetrusselen. 65. Prisdiskrimineringen kan skje ved at Telenor tar ulikt betalt for samme tjeneste. Den kan også skje mer indirekte, for eksempel ved at prisplaner på grossistnivå utformes slik at det i praksis blir vanskelig for konkurrentene å ha den prisstrukturen i sluttbrukermarkedet som de ønsker. 66. Prisdiskriminering trenger imidlertid i seg selv ikke å utgjøre et konkurranseproblem. For eksempel vil kvantumsrabatter som bygger på objektive kriterier ofte ikke innebære et konkurransemessig problem. Hvis imidlertid innslagspunktet for rabattene settes så høyt at bare egen sluttbrukervirksomhet oppnår rabatt, vil også prisdiskriminering i form av kvantumsrabatter utgjøre et konkurranseproblem. Kryssubsidiering 67. Kryssubsidiering involverer prising i minst to markeder, i dette tilfellet det relevante grossistmarkedet for originering og de tilhørende sluttbrukermarkedene for telefonitrafikk. Konkurranseproblemet er beslektet med, og til dels overlappende med, konkurranseproblemet prisdiskriminering. 68. I tilfeller knyttet til vertikal overføring av markedsmakt, vil Telenor kunne ta en pris i grossistmarkedet som er høyere enn de underliggende kostnadene, mens sluttbrukertjenesten kan være priset lavere enn kostnadene. Inntekter fra grossistmarkedet kan således brukes til å dekke tapene i sluttbrukermarkedet. Resultatet blir da en såkalt prisklemme og potensiell utestenging av konkurrenter i sluttbrukermarkedet. 69. PT mener at dette kan være et potensielt konkurranseproblem Overføring av markedsmakt ved hjelp av variabler som ikke er relatert til pris Overføring av markedsmakt ved hjelp av andre variabler enn pris kan omfatte ulike typer diskriminerende adferd. Dette er særlig aktuelt dersom en aktør med sterk markedsstilling i et oppstrømsmarked er underlagt regulerte tilgangspriser, som gjør diskriminering ved hjelp av pris vanskelig eller umulig. 71. Konkurranseproblemer av denne typen omfatter for eksempel uthalelsestaktikk, utilbørlige krav, kvalitetsdiskriminering og misbruk av informasjon om konkurrenter. Disse ulike typene konkurranseproblemer er nærmere beskrevet nedenfor. Slike konkurranseproblemer kan blant annet medføre at den etablerte aktøren får mulighet til å agere raskere i nedstrømsmarkedene enn konkurrentene (såkalt first mover advantage ), og kan dermed begrense konkurrentenes muligheter i sluttbrukermarkedene. Uthalelsestaktikk 16 Tilsvarer konkurranseproblemer i PTs virkemiddeldokument/erg Remedies document 17

18 72. En form for uthalelsestaktikk kan være at en tilbyder med sterk markedsstilling gir konkurrenter i sluttbrukermarkedet tilgang til nødvendige innsatsfaktorer, men leverer disse på et senere tidspunkt enn det gjøres til sluttbrukervirksomheten i eget selskap. 73. Andre eksempler på uthalelsestaktikk kan være unødvendig lange forhandlinger om tilgang eller angivelige tekniske problemer. Foruten å skape usikkerhet for konkurrentene, kan dette konkurranseproblemet føre til at konkurrentenes kostnader øker. Dersom Telenor trenerer forhandlinger om, eller leveranser av, origineringstjenesten, vil treneringen fungere som en midlertidig tilgangsnektelse. 74. Langvarige forhandlinger på grossistnivå kan også komme Telenors sluttbrukervirksomhet til gode ved introduksjon av nye tjenester. Den interne sluttbrukervirksomheten kan i slike tilfeller oppnå markedsmessige fordeler ved å kunne tilby nye tjenester tidligere enn konkurrentene dersom implementeringen av et eksternt grossistgrensesnitt tar lengre tid enn det tar å tilrettelegge for internt bruk. 75. Gjeldende regulering har i stor grad forhindret at Telenor har kunnet benytte uthalelsestaktikk i markedet for originering, spesielt siden Telenor har vært pålagt å tilby originering i henhold til standard samtrafikkavtale. Siden Telenor anses å ha incitament til ikke å tilby originering, finner PT det imidlertid sannsynlig at Telenor vil kunne ta i bruk uthalelsestaktikk i en situasjon der selskapet er underlagt krav om å levere tilgang, men der det ikke foreligger krav som begrenser tidsbruken ved leveringen. Uthaling vil kunne være spesielt aktuelt dersom anmodningen innebærer forhold som ikke er dekket av Telenors standard samtrafikkavtale. Siden Telenor vil ha incitament til uthalelsestaktikk for å hemme andre tilbyderes konkurranseevne, utgjør uthalelsestaktikk et potensielt konkurranseproblem. Utilbørlige krav 76. Dette potensielle konkurranseproblemet omfatter eventuelle kontraktsvilkår som stiller spesielle krav til nedstrømskonkurrenten som ikke nødvendigvis er påkrevet for leveransen av grossistproduktet, men som øker konkurrentens kostnader eller begrenser salget i sluttbrukermarkedet. Eksempler på slike krav kan være unødvendig store garantistillelser, urimelige potensielle kompensasjonskrav og lange oppsigelsestider. 77. PT legger til grunn at utilbørlige krav ved kjøp av Telenors origineringsprodukt i fastnett kan være et konkurranseproblem. Kvalitetsdiskriminering 78. Ved å diskriminere på kvalitet, kan en vertikalt integrert tilbyder med dominerende stilling i grossistmarkedet enten øke andre aktørers kostnader eller begrense salget deres. Kostnadene vil øke dersom redusert kvalitet forutsetter at konkurrentene må øke investeringene eller sette inn tiltak for å kompensere for kvalitetsforskjellen. Etterspørselen avtar dersom det ikke er mulig å tilby samme kvalitet som tidligere og sluttbrukeren derfor ikke finner tilbudet tilfredsstillende. 79. Telenors grossistvirksomhet har som leverandør av innsatsfaktorer til både interne og eksterne tjenesteleverandører i utgangspunktet mulighet og incentiver til å diskriminere i forhold til kvaliteten mellom leveransene til egen sluttbrukervirksomhet og andre tilbydere i sluttbrukermarkedet. Telenors konkurrenter har bl.a. til tider hevdet at behandlingsprosedyrene knyttet til bestilling av fast forvalg og nummerporteringer tar mye lenger tid når sluttbruker ønsker å bytte ut Telenor med en konkurrerende tilbyder, enn når kunder ønsker å bytte fra en konkurrerende tilbyder tilbake til Telenor. Slik diskriminering har ikke vært lovlig etter gjeldende regelverk. Selv om denne formen for kvalitetsdiskriminering ikke ser ut til å ha forekommet den senere tid, anser PT at Telenor 18

19 ville ha incentiver til å praktisere slik kvalitetsdiskriminering dersom det ikke hadde foreligget et forbud mot dette. 80. På denne bakgrunn anser PT kvalitetsdiskriminering som et potensielt konkurranseproblem i origineringsmarkedet. Misbruk av informasjon om konkurrentene 81. Misbruk av informasjon om konkurrentene kan oppstå når en aktør med sterk markedsstilling i grossistmarkedet får informasjon om kundene til en konkurrerende tilbyder i sluttbrukermarkedet i forbindelse med denne tilbyderens kjøp av nødvendige innsatsfaktorer. Dersom denne informasjonen gjøres tilgjengelig for grossisttilbyderens sluttbrukervirksomhet, kan den brukes i salgs-/markedsføringssammenheng til å skreddersy tilbud til konkurrentenes kunder. 82. Flere av Telenors konkurrenter har fra tid til annen tatt til orde for at dette er et problem relatert til origineringsmarkedet. Det har blitt hevdet at opplysninger om fast forvalg har blitt benyttet i såkalte win back-kampanjer fra Telenors sluttbrukervirksomhet. For å hindre slik misbruk av informasjon om konkurrentene, fattet PT vedtak om håndtering av informasjon relatert til fast forvalg 24. januar PT legger til grunn at dette potensielle konkurranseproblemet i noen grad begrenses av øvrig regulering, blant annet personopplysningsloven. Mangelfull varsling av pris- og produktmessige endringer 84. Origineringspriser vil normalt utgjøre en relativt stor andel av sluttbrukerprisene for Telenors konkurrenter uten eget aksessnett. Dersom Telenor setter opp origineringsprisen uten at aktører som kjøper originering rekker å gjenspeile prisøkningene i sine sluttbrukerpriser, vil dette derfor kunne medføre at deres marginer svekkes i en periode. Det følger av ekomloven 2-4 at en tilbyder må varsle om endringer i tjenesten, herunder pris, senest én måned før endringen iverksettes. Av ekomloven 1-8 følger det at samme varslingsfrist gjelder overfor sluttbrukere. Dersom de to bestemmelsene ses i sammenheng, vil det i praksis være umulig for en tilbyder å reflektere eventuelle prisøkninger i sine egne sluttbrukerpriser dersom endringen av origineringspris varsles kun én måned i forveien. Gitt den store betydningen origineringsprisen vil ha for prisingen av samtaleproduktet samlet sett, kan dette representere et konkurranseproblem. 85. Det kan også tenkes at en tjeneste endres i sitt innhold, uten at dette nødvendigvis resulterer i endringer av prisen. Også endringer av tjenesten vil kunne føre til endringer i sluttbrukerproduktet som bør varsles forut for at endringene skjer. Dersom en tilbyder ikke rekker å gjøre dette, kan det skape frustrasjon og misnøye som svekker tilbyderens omdømme i markedet. Dette vil i så fall også utgjøre et potensielt konkurranseproblem Enkeltmarkedsdominans 86. I tillegg til potensielle konkurranseproblemer knyttet til vertikal overføring av markedsmakt mellom markeder, har PT også identifisert forhold knyttet til Telenors sterke posisjon i origineringsmarkedet. Som omtalt i PTs virkemiddeldokument er det hensiktsmessig å skille mellom tre forskjellige typer av enkeltmarkedsdominans: Etableringshindrende adferd Utnyttende adferd Ineffektiv produksjon 17 Jf. PTs sak nr. 99/