Vedlegg 2. Resultat av høringen av PTs varsel om vedtak mot Lyse Tele AS i marked 9

Transkript

1 Vedlegg 2 Resultat av høringen av PTs varsel om vedtak mot Lyse Tele AS i marked 9 8. april 2008

2 Innledning Dette dokumentet oppsummerer høringssvarene til Post- og teletilsynets (PT) varsel om vedtak mot Lyse Tele AS (Lyse) i markedet for terminering av offentlig telefontjeneste i fastnett (Marked 9) som var på høring i perioden 6. juli til 20. august Det var kun Lyse som ga kommentarer til varselet, i brev av 24. august Konkurransetilsynet (KT) fikk et foreløpig utkast til vedtak med vedlegg og kommentarene fra Lyse for uttalelse ved e-post fra PT av 14. november Konkurransetilsynets kommentarer ble oversendt PT 23. november Konkurransetilsynet viser til at man i sin tid aksepterte markedsavgresningen og den foreslåtte virkemiddelbruken som nå gjelder for de regulerte tilbyderne i marked 9. Konkurransetilsynet er derfor enig i at den foreslåtte reguleringen av Lyse fremstår som hensiktsmessig ut fra dagens reguleringsregime. Del I - Markedsanalysen 1. Vedrørende markedsandeler Lyse legger til grunn at det ikke medfører riktighet at selskapet er i en monopolsituasjon for terminering i selskapets nett. Dette skyldes at selskapets fiberkunder fritt kan velge bredbåndstelefonitjenester levert av aksessuavhengige tilbydere. I følge Lyse synes PTs tilnærming å ta utgangspunkt i en tradisjonell forretningsmodell for terminering av fasttelefoni og tar ikke høyde for at tilbydere av IP-telefoni kan terminere taletrafikk til sluttbrukere i andre tilbyderes fastnett. Lyse har derfor ikke 100 % markedsandel av taleterminering i eget nett, og dette underbygges også av at noen av selskapets fiberkunder kjøper IP-telefoni fra andre tilbydere. Lyse er videre uenig i at selskapet kan opptre uavhengig av egne kunder og andre tilbydere. Lyse kan for eksempel ikke øke prisen vesentlig uten at det vil slå negativt på salg av telefoniproduktet ettersom kundene står fritt til å kjøpe tilsvarende tjenester fra andre tilbydere. Prosessen forut for inngåelse av samtrafikkavtale med Telenor viser også klart at selskapet ikke kan opptre uavhengig av andre tilbydere. I den nevnte prosess krevdes regulatoriske pålegg, herunder trussel med tvangsmulkt overfor Telenor før selskapet tillot Lyse å fastsette termineringspris i eget termineringsmarked. Telenors etterfølgende atferd etter PTs opphevelse av deler av eget vedtak der Telenor ble pålagt å inngå samtrafikkavtale med Lyse, viser også at Telenor forsøker å diktere endringer til ugunst for Lyse i den inngåtte samtrafikkavtalen mellom de to selskapene så snart det regulatoriske pålegget var bortfalt. På denne bakgrunn mener Lyse at den endelige markedsanalysen må endres på flere punkter slik at formuleringene om at Lyse kan opptre uavhengig i markedet erstattes med en beskrivelse av prosessen rundt inngåelsen av samtrafikkavtalen med Telenor. PT er enig med Lyse at det er mulig for andre tilbydere av bredbåndstelefoni å tilby telefonitjenester til kunder som er fysisk tilknyttet Lyses fibernett, herunder også terminering til disse kundene. Definisjonen av marked 9 er imidlertid ikke ubetinget knyttet til det fysiske nettet. 2

3 Selv om kunder som er fysisk tilknyttet Lyses nett har mulighet til å velge andre tilbydere av bredbåndstelefoni, vil det i praksis ikke være mulig for andre tilbydere å foreta termineringen til kunder som får levert telefonitjenesten hos Lyse. Kundene måtte i så fall skaffet seg abonnement hos flere tilbydere av bredbåndstelefoni, med ulike telefonnummer for hvert abonnement. Dette ville være lite praktisk og innebære ekstra kostnader for kundene. PT mener derfor at marked 9 omfatter terminering av tale til egne telefonikunder i fastnett. Markedsavgrensningen er knyttet til leveransen av telefontjenesten, og ikke til det aktuelle fysiske nettet. PT har presisert dette i analysen. Lyse har dermed 100 % markedsandel i dette markedet. Vi vil i denne sammenhengen også vise til at PT har utpekt Telio som tilbyder med sterk markedsstilling for terminering i eget fastnett, selv om selskapet ikke disponerer noe eget fysisk nett. Bakgrunnen for dette er at Telio, på samme måte som Lyse, kontrollerer termineringen til egne telefonikunder og har innflytelse over egen termineringspris. Når der gjelder Lyses synspunkt om at selskapet ikke kan opptre uavhengig av kunder og andre tilbydere, vil PT for det første vise til at calling party pays -prinsippet i stor grad innebærer at kundene ikke vil ha noe incentiv til å skifte tilbyder dersom det etablerer seg konkurrenter som tilbyr lavere termineringspriser. Vi viser til kapittel i PTs analyse 24. mars 2006 av marked 9 for en nærmere beskrivelse av dette. Videre vil PT vise til at Telenors mulighet til å hindre Lyse i å sette høyere termineringspris enn Telenor ved etablering av samtrafikkavtale med Lyse i stor grad skyldtes at Telenor på det tidspunktet ikke var pålagt en plikt til å kjøpe terminering i Lyses nett. PT mener at dette var en svakhet ved reguleringen og legger derfor opp til at alle tilbydere i marked 9 skal pålegges en plikt til å etterkomme rimelige anmodninger om kjøp av terminering av tale fra andre tilbydere. Dette vil etter PTs mening hindre Telenor (og eventuelt andre) i å kunne diktere andre tilbyderes termineringspriser. Vi viser til PTs notifikasjon til EFTAs overvåkningsorgan (ESA) av 29. februar 2008 vedrørende pålegg om ytterligere forpliktelser overfor tilbydere av terminering i fastnett. PT vil dessuten vise til at samtrafikkavtalen mellom Telenor og Lyse åpner for at Lyse gradvis kan øke sin termineringspris dersom selskapet skulle ønske det. På bakgrunn av dette mener PT fortsatt at Lyse kan opptre uavhengig av kunder og andre tilbydere med hensyn til fastsettelse av egen termineringspris. Vi har derfor ikke funnet grunnlag for å endre denne konklusjonen i markedsanalysen. 2. Vedrørende etableringshindringer og potensiell konkurranse Lyse mener fremstillingen av etableringshindringer i markedsanalysen ikke stemmer med den faktiske situasjonen i markedet for terminering av tale i Lyses fastnett ettersom det etter selskapets oppfatning er mulig for andre tilbydere å terminere i Lyses fastnett. Dette får den konsekvens at PT tar feil når tilsynet skriver i analysen at etableringshindringer utgjør kjernen i konkurranseproblemene i dette markedet. PT vil her vise til vår vurdering i punkt 1 om markedsandeler over. Som det fremgår der, mener PT at markedet omfatter terminering av tale til egne telefonikunder. I dette markedet har Lyse 100 % markedsandel, og PT fastholder at etableringshindringene i dette markedet er nærmest absolutte. 3

4 3. Vedrørende forhold på etterspørselssiden Etter Lyses oppfatning synes markedsanalysens kapittel om forhold på etterspørselssiden å være skrevet ut fra en teoretisk tilnærming uten at det er tatt hensyn til den faktiske forhandlingsstyrke/markedsmakt som Telenor i praksis har vist at de har i dette markedet. Det faktum at Telenor nektet Lyse å sette egne termineringspriser tilsier at Telenor har mer enn en viss forhandlingsstyrke på etterspørselssiden slik PT har skrevet i markedsanalysen. Dette synet underbygges ytterligere ved Telenors etterfølgende opptreden etter PTs opphevelse og omgjøring av sitt vedtak av 6. juli 2007 der Telenor ble pålagt å inngå samtrafikkavtale med Lyse uavhengig av Lyses tilbudte termineringspris. Lyse legger etter dette til grunn at markedsanalysen må omskrives på flere punkter for å være i overensstemmelse med virkeligheten. Lyse påpeker videre at Telenor krever at selskapets samtrafikkavtale skal legges til grunn for begge selskapenes tilbud om terminering i fastnett og at denne avtalen er basert på at Lyse skal betale for tilknytningene til Telenors nett mens Telenor ikke skal betale for å tilknytte seg Lyses nett. Telenor nekter også å betale leie av tilknytningstjenester dersom den andre parten ikke aksepterer resiproke priser. Telenor krever dessuten ensidig betalig for transmisjonsmessig tilknytning (TMT) til Telenor, trafikkapasitet (TPK), gatewaybunt (GWB) og signaleringslink (SPT). PT vil igjen vise til vår vurdering i punkt 1 om markedsandeler ovenfor der det fremgår at PT legger opp til at Telenor og andre tilbydere av terminering pålegges en plikt til å etterkomme rimelige anmodninger om kjøp av terminering av tale fra andre tilbydere. Dette vil etter PTs mening hindre Telenor (og eventuelt andre) i å kunne diktere andre tilbyderes termineringspriser. Videre legger PT i sin notifikasjon til ESA 29. februar 2008 vedrørende pålegg om ytterligere forpliktelser overfor tilbydere av terminering i fastnett opp til at kjøpsplikten også skal gjelde tilknytningstjenester i andre tilbyderes nett. En slik plikt vil etter PTs mening hindre Telenor i å stille ensidige krav om betaling for tilknytningstjenester. PT vil også vise til at Telenor med virkning fra 1. februar 2008 har endret sin standard samtrafikkavtale slik at det blir større grad av gjensidighet i betaling for tilknytningstjenester enn tidligere. PT ser etter dette ikke grunn til å endre konklusjonen i markedsanalysen på dette punktet, men har tatt inn noe tekst om plikten til å kjøpe terminering i andre tilbyderes nett. 4. Vedrørende lønnsomhet Lyse finner det merkelig at PT unnlater å vurdere lønnsomhet som kriterium i analysen ut fra at en begrunnelse om at Lyses lønnsomhet ikke er kjent samtidig som PT i markedsanalysen skriver at høy lønnsomhet over tid kan være en indikator å på sterk markedsstilling. Lyse viser i denne sammenheng til Telenors ONP-rapporter som i en årrekke har vist god lønnsomhet for selskapet på grossistnivå. Ingen andre selskaper hevdes å være i nærheten av denne lønnsomheten, men har i stedet negativ lønnsomhet til tross for at flere tilbydere har operert med høyere termineringspriser enn Telenor. Lyse hevder derfor at lønnsomhet bør vektlegges i større grad i den endelige analysen. Dersom selskapet ikke tillates å sette termineringspriser som gir grunnlag for kostnadsdekning og lønnsomhet, kan PT i markedsanalysen heller ikke konkludere med at Lyse har sterk markedsstilling. 4

5 PT fastholder at Lyses forholdsvis korte tid som tilbyder av egen terminering ikke gir noe godt grunnlag for å vurdere lønnsomhet som kriterium for sterk markedsstilling i dette markedet. Vi finner derfor ikke grunn til å endre analysen på dette punktet. PT vil for øvrig bemerke at Telenors ONP-rapporter forut for PTs vedtak 24. mars 2006 ikke viste spesielt høy avkastning for samtrafikkproduktene i fastnett. Dette dannet også grunnlaget for fastsettelsen av pristakene for Telenors produkter innen originering, terminering og transitt. Når det gjelder andre tilbydere av terminering som PT har vurdert, mener PT at ingen av disse har kunnet dokumentere negativ lønnsomhet for terminering. PT her derfor fattet vedtak om at i alt fem tilbydere må redusere sine termineringspriser ned til samme nivå som Telenor. PT vil også påpeke at det ikke medfører riktighet at Lyse vil bli forhindret fra å sette termineringspriser som gir grunnlag for kostnadsdekning og lønnsomhet. Tilsynet legger opp til at Lyse skal underlegges et krav om å ha rimelige termineringspriser. Dersom Lyse kan begrunne og dokumentere et høyere kostnadsnivå for terminering enn Telenor, vil Lyse kunne ha avvikende termineringspriser. Del II - Utkast til vedtak 5. Vedrørende muligheter for duplisering av infrastruktur Under henvisning til PTs omtale av mulig fremtidig endring i valg av reguleringsprinsipp og virkemiddelbruk for bredbåndstelefoni, anfører Lyse at dagens markedssituasjon tilsier at disse vurderingene må gjøres nå. Lyse og andre aktørers satsning på bredbåndstelefoni via egne aksessnett viser at duplisering av infrastruktur til fasttelefoni både er mulig og konkurransefremmende. PT bes derfor gjennomføre ny vurdering av hvilket reguleringsprinsipp som skal legges til grunn i dette termineringsmarkedet. I en slik vurdering må en ifølge Lyse ta vesentlig hensyn til at den teknologiske og markedsmessige utviklingen de siste årene har ført til at man ikke lenger kan snakke om tjenestespesifikk infrastruktur på fastnettsiden. Lyse anfører også at dersom det er mulig og ønskelig å legge til rette for alternative bredbåndsnett, vil det også være mulig og ønskelig å legge til rette for alternativ infrastruktur for fasttelefoni. PT vil vise til vurderingene i kapittel 4.2 i varsel om vedtak. Det fremgår der at markedene for terminering er spesielle med hensyn av valg av reguleringsprinsipp 2 eller 3. Selv om det skulle bli etablert flere konkurrerende fastnett/bredbåndsnett, vil ikke dette avhjelpe konkurranseproblemene i marked 9 fullt ut. Som det fremgår av vurderingen i kapittel 4.2, mener PT at terminering av bredbåndstelefoni foreløpig ikke skiller seg fra terminering av PSTN/ISDN idet termineringen i begge tilfeller skjer innenfor det etablerte samtrafikkregimet. Dette gjelder også for Lyses tilbud om terminering som er basert på Telenors standard samtrafikkavtale. PT finner på bakgrunn av dette ikke grunn til å endre konklusjonen på dette punktet. 5

6 6. Vedrørende Lyses termineringspriser Lyse viser til deler av PTs begrunnelse for ikke å regulere Telenors tilbud av mørk fiber i marked I nevnte vedtak fremkommer det at tilsynet har ønsket å vise varsomhet vedrørende prisregulering av ny teknologi (fiber), og Lyse mener derfor at samme moment også må gjøres gjeldende i forhold til prisregulering av Lyses infrastruktur i marked 9. Etter Lyses oppfatning er PTs omtale av prisnivået til selskapets termineringspriser misvisende. PT har i varselet omtalt at Lyse har fastsatt termineringspriser som er vesentlig høyere enn Telenor uten samtidig å nevne at selskapet har en helt annen kostnadsstruktur enn øvrige aktører i markedet. PT etterlater derfor et inntrykk av at vesentlig høyere priser enn Telenors priser kan indikere urimelige priser. Dette er ikke i samsvar med andre deler av varselet der det klart fremkommer at vurdering av prisnivået må avgjøres særskilt der faktiske kostnader vil være sentralt. Lyse savner derfor en henvisning til Lyses bidrag til økt infrastrukturkonkurranse og dertil høyere kostnadsbase enn andre tilbydere som benytter andre aktørers nett for å tilby fasttelefoni. Lyse ber videre om at PT i det endelige vedtaket presiserer at rimelige priser er en mildere form for prisregulering enn kostnadsorientering. Det må derfor også fremgå eksplisitt av vedtaket at Lyse under enhver omstendighet må tillates å sette termineringspriser som gir kostnadsdekning pluss en gitt margin. PT mener at Lyses henvisning til reguleringen av mørk fiber i marked 14 er lite relevant. Terminering av tale i fastnett kan ikke sies å innbære noen vesentlig nytt selv om termineringen skjer på grunnlag av et fibernett. PT regulerer ikke Lyses fiberinfrastruktur som sådan, men kun prisen for terminering av tale. Når PT i punkt 102 i varselet har omtalt at Lyse opprinnelig fastsatte termineringspriser som var høyere enn Telenors priser, er dette gjort for å illustrere at Lyse har incentiver (og mulighet) til å fastsette høyere priser, og at det derfor er behov for prisregulering av Lyse (i form av krav om rimelige priser). PT mener at det videre i kapittel i vedtaket klart fremgår at det skal foretas en særskilt vurdering for å avgjøre hva som er rimelige priser. Lyses kostnadsnivå vil være ett av momentene i en slik vurdering. PT har på det nåværende tidspunkt ikke grunnlag for å vurdere om Lyse har høyere kostnadsbase enn andre tilbydere og har derfor heller ikke noen endelig oppfatning om hva som er rimelig pris for terminering hos Lyse. Vi vil imidlertid vise til PTs vedtak av 17. oktober 2007 vedrørende termineringsprisene til Get, Hafslund Telecom, TDC og Ventelo der det bl.a. fremgår at kostnader knyttet til aksessnett ikke er relevant å henføre til terminering i fastnett. Vi vil ellers vise til i punkt 4 ovenfor vedrørende lønnsomhet der det fremgår at Lyse ikke vil bli forhindret fra å sette termineringspriser som gir grunnlag for kostnadsdekning og lønnsomhet. PT mener at dette allerede fremgår klart av vedtaket og ser ikke grunn til å gjøre noen endringer på dette punktet. 1 Grossistmarkedet for overføringskapasitet over 8 Mbit/s 6