Vedlegg 1 Sak: Resultat av høringen av PTs analyse av markedet for transitt i fastnett (tidligere marked 10)

Transkript

1 Vedlegg 1 Sak: Resultat av høringen av PTs analyse av markedet for transitt i fastnett (tidligere marked 10) 7. juni 2011

2 Innholdsfortegnelse 1 Innledning Kommentarer til tre-kritere-testen Indirekte samtrafikk Kontroll over infrastruktur som er vanskelig dupliserbar Kommentarer til varsel om vedtak Konsekvenser av opphevelse av reguleringen i marked

3 1 Innledning Dette dokumentet oppsummerer høringssvarene til Post- og teletilsynets (PT) analyse av markedet for transitt i fastnett og varsel om vedtak om opphevelse av særskilte forpliktelser i tidligere marked 10. Varselet var på nasjonal høring i perioden 28. januar til 7. mars Følgende avga høringssvar: Altibox AS (Altibox) Konkurransetilsynet Network Norway AS (Network Norway) TDC AS (TDC) Tele2 Norge AS (Tele2) Telenor Norge AS (Telenor) I etterkant av høringsfristen har Telenor gitt kommentarer til mottatte høringssvar. Uttalelsene fra de ulike høringsinstansene er oppsummert etter emne og i henhold til de enkelte punktene i varselet. De viktigste og mest gjennomgående kommentarene er gjengitt. PT gir kortfattet uttrykk for sitt syn på de aktuelle kommentarene og hvordan tilsynet har behandlet innspillene. PT har notert seg alle innspillene, og de er, på samme måte som muntlige tilbakemeldinger fra aktørmøter og liknende, tatt hensyn til i arbeidet med vedtak i dette markedet. Det bemerkes i denne sammenheng at Konkurransetilsynets kommetar til varsel om vedtak begrenser seg til at Konkurranetilsynet i hovedsak er enig i PTs konklusjoner i varselet. De enkelte høringssvarene er tilgjengelige på PTs hjemmeside. 1 2 Kommentarer til tre-kritere-testen 2.1 Indirekte samtrafikk Vurdering i varsel om vedtak PT har i varselet identifisert Altibox, Hafslund Telekom, TDC og Ventelo som tilbydere av indirekte samtrafikk. Høringsinnspill Altibox (side 2) mener det er uklart hvordan PT har kommet frem at selskapet tilbyr indirekte samtrafikk. Altibox har ikke inngått noen avtaler om indirekte samtrafikk og tilbyr således heller ikke dette. PTs vurdering Etter det PT kjenner til, formidler Altibox all telefonitrafikk til og fra sine partnere, dvs. mer enn 30 tilbydere i det norske markedet. Dette innebærer for eksempel at en samtale fra en sluttbruker hos Telenor til en sluttbruker hos en Altibox-partner rutes fra Telenor via Altibox 1 Se under menyvalg SMP. 3

4 og termineres så i den aktuelle partnerens nett. Altibox er dermed en tilbyder av indirekte samtrafikk. PT ser ikke grunn til å endre analysen på dette punktet. 2.2 Kontroll over infrastruktur som er vanskelig dupliserbar Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak PT har i varselet konkludert med at det totalt sett ikke lenger er grunnlag for å hevde at infrastruktur i transittmarkedet er vanskelig å duplisere. PT har lagt avgjørende vekt på at mange aktører har tilknytning i alle Telenors samtrafikkområder og dermed et landsdekkende nett for produksjon av geografisk transitt og at et økende antall aktører har inngått direkte samtrafikkavtaler som også kan benyttes til å utveksle trafikk til og fra fastnett. Økningen i antall direkte samtrafikkavtaler er med på å redusere avhengigheten til og betydningen av Telenors tilbud at tredjeparts-transitt for transittmarkedet. Videre er det et forholdsvis stort omfang av indirekte samtrafikk. Høringsinnspill Altibox (side 2) viser til at det er kun Telenor som tilbyr transitt i det norske markedet. Altibox kjenner ikke til konkurrerende tilbud og anmoder om at PT oppgir hvilke tilbydere som vil gjøre det mulig for Altibox å slutte å kjøpe transitt fra Telenor. PT synes også å se bort fra at det er betydelige stordriftsfordeler knyttet til inngåelse, administrasjon og drifting av samtrafikkavtaler. Network Norway (side 7) og Tele2 (side 7) mener at overgang til samtrafikk basert på SIP ikke er realistisk innenfor analysens tidshorisont. Duplisering av infrastrukturen må gjøres med direkte samtrafikk, og dette vil lede til økte kostnader for utfordrerne. PTs vurdering Som det fremgår i kapittel 4.1 i analysen, har PT lagt til grunn at Telenor fortsatt er den eneste tilbyderen som har et fullverdig tilbud av tredjeparts-transitt. Samtidig fremgår det at et stort antall av de mindre tilbyderne ikke benytter Telenors tilbud, men i stedet baserer seg på inderekte samtrafikk. Slik indirekte samtrafikk, sammen med inngåelse av direkte samtrafikkavtaler med andre tilbydere, må anses som alternativer til Telenors tilbud om tredjeparts-transitt. I tillegg har PT i analysen vist til at de fleste tilbyderne har tilknytning i alle samtrafikkområder og dermed produserer sin egen geografisk transitt. Når det gjelder samtrafikk basert på SIP, har PT i analysen pekt på at slik samtrafikk er en ny teknologi som kan bidra til å svekke Telenors stilling i markedet. PT opprettholder dette synet. Som det fremgår av oppsummeringen av kapittel i analysen, har SIP samtrafikk ikke vært avgjørende for PTs konklusjon om at infrastruktur i transittmarkedet er dupliserbar. Derimot har forhold som mange aktører med tilknytning i alle samtrafikkområder, økning i antall direkte samtrafikkavtaler og stort omfang av indirekte samtrafikk vært sentrale for PTs konklusjon. PT har ikke funnet grunn til å endre konklusjonen i vedtaket på dette punktet. 4

5 3 Kommentarer til varsel om vedtak 3.1 Konsekvenser av opphevelse av reguleringen i marked 10 Høringsinnspill Altibox (side 1-2) mener at det vil være rasjonelt sett fra Telenors ståsted å øke transittprisen betydelig dersom selskapet ikke lenger er underlagt regulering. Videre mener Altibox at det vil være økt behov for direkte samtrafikk for små telefonitilbydere dersom PT avvikler reguleringen av Telenors transittprodukt. Dette vil gi mindre aktører betydelige kostnadsulemper. Altibox (side 3) mener videre at Telenors plikter i dette markedet ikke kan oppheves uten at PT samtidig pålegger Telenor en tilgangsforpliktelse basert på SIP samtrafikk i termineringsmarkedet. Altibox viser til tidligere innspill til PT der selskapet har påpekt at transittmarkedet også omfatter deler av Telenors terminerings- og origineringstilbud (geografisk transitt) og at det er behov for regulering av transittmarkedet inntil overgang fra SS7-basert til SIP-basert samtrafikk er gjennomført. Network Norway (side 7) og Tele2 (side 7-8) mener at selskapene vil bli tvunget til å inngå en rekke direkte samtrafikkavtaler med aktører hvor volumet er lavt dersom PT opphever reguleringen i tidligere marked 10. Slike direkte samtrafikk er ikke økonomisk forsvarlig. Dette poenget er ikke vurdert av PT i varsel om vedtak. Utfordrerne i det norske telemarkedet påføres økte kostnader, og dette vil svekke deres konkurranseevne. Dette vil ha negativ effekt i sluttbrukermarkedet både for fasttelefoni og mobiltelefoni. TDC (side 3) mener at bortfall av regulering av markedet for transitt først og fremst vil ramme de små operatørene samtidig som det vil gjøre det vanskelig for nye aktører å etablere seg i Norge. Telenor (side 2-3 i kommentar til høringsinnspill) viser til at det har vært sterkt fall i transittvolum og -inntekter de siste årene, på tross av total økning i samtrafikk andre tilbydere imellom. Dette viser at aktørene har andre reelle alternativer til Telenors tilbud om transitt. En eventuell økning av Telenors transittpriser vil derfor bare medføre økt direkte samtrafikk som følge av at det blir mer lønnsomt å utveksle en større andel av samtrafikken direkte enn det som er tilfellet i dag. Dagens mulighet for indirekte samtrafikk viser også at det eksisterer et konkurrerende tilbud om transitt. Flere tilbydere trenger videre kun å foreta mindre tilpasninger i egne avregningssystemer m.v. for å kunne tilby transitt. Telenor bekrefter for øvrig at selskapet vil fortsette sitt tilbud om transitt. Når det gjelder mindre aktørers mulighet til å etablere seg, viser Telenor til at små trafikkmengder i kombinasjon med etableringspris og faste kostnader gjør at disse tilbyderne vanligvis velger å tilknytte seg en tilbyder som allerede har samtrafikkavtale med Telenor (indirekte samtrafikk). Telenor (side 4 i kommentar til høringssvar) ser ikke koblingen mellom bortfall av regulering av transitt (trafikk mellom to tilbydere via Telenors nett) og krav til SIP-basert samtrafikk i marked 3 (terminering til geografiske nummer i Telenors nett). Et pålegg om SIP-basert 5

6 samtrafikk vil eventuelt medføre at Telenor må konvertere trafikk til selskapets POTS 2 - kunder til SS7. PTs vurdering Som det fremgår i kapittel 5.2 i varsel om vedtak, mener PT at konkurranseproblemene i tidligere marked 10 er vesentlig redusert som følge av den tekniske og markedsmessige utviklingen. Dette betyr at Telenor ikke i samme grad som tidligere kan opptre uavhengig av andre aktører. Selv om reguleringen av Telenors tilbud om trasitt opphører, er det liten grunn til å tro at Telenor vil trekke tilbake sitt eksisterende tilbud om transitt slik Network Norway, Tele2 og TDC synes å forutsette i sine kommentarer. Siden Telenor allerede har foretatt nødvendige investeringer som grunnlag for sitt transittilbud, og siden det finnes realistiske alternativer til Telenors tilbud, er det grunn til å tro at selskapet vil opprettholde tilbudet så lenge det er etterspørsel etter det. Telenor bekrefter også dette i sine kommentarer. Det er heller ikke grunn til å tro at Telenor vil kunne øke transittprisen i betydelig grad, slik Altibox legger til grunn. Videre viser erfaringene fra markedet at nye, mindre aktører først og fremst inngår avtaler om indirekte samtrafikk ved inntreden i det norske markedet, slik Telenor også påpeker. Som følge av dette kan behovet for samtrafikk realiseres med et mindre antall avtaler om direkte samtrafikk, og dette gjenspeiles også i antall tilbud om terminering i marked 3. Også hensyntatt de avtaler om direkte samtrafikk som allerede er inngått mellom de mindre tilbyderne, innebærer dette at en endring i Telenors tilbud ikke automatisk vil innebære at tilbyderne vil måtte inngå en rekke nye avtaler slik Network Norway og Tele2 hevder. PT kan ikke se at det er grunnlag for å koble en tilgangsforpliktelse i marked 3 til opphevelse av Telenors transittforpliktelser i tidligere marked 10. Som det fremgår av PTs tre-kriterietest, oppfyller ikke transittmarkedet lenger kriteriene for ex-ante regulering, og reguleringen skal følgelig trekkes tilbake. Vi viser til ellers til kapittel 5.1 i resultat av høringen i marked 3 vedrørende behovet for å pålegge krav om SIP-basert samtrafikk. Når det gjelder Altibox tidligere innspill om at transittmarkedet også omfatter deler av Telenors terminerings- og origineringstilbud, viser PT til at slik geografisk transitt er drøftet flere steder i varsel om vedtak. Det fremgår bl.a. i kapittel og at de fleste større tilbyderne av fasttelefoni har knyttet seg til Telenors nett i alle samtrafikkområder, og disse produserer dermed selv geografisk transitt innenfor eget nett. PT har vektlagt dette i vurderingen som leder frem til at transittmarkedet ikke lenger kjennetegnes at høye og varige etableringshindringer. PT har gjort noen oppdateringer i kapittel 5.2, men ser ellers ikke grunn til å endre konklusjonene i vedtaket. 2 Plain Old Telephone Service 6