Vedlegg 2. Resultat av høringen av PTs varsel om vedtak i markedet for tilgang og originering i mobilnett (tidligere marked 15)

Transkript

1 Vedlegg 2 Resultat av høringen av PTs varsel om vedtak i markedet for tilgang og originering i mobilnett (tidligere marked 15) 7. juni 2010

2 Innholdsfortegnelse 1 Innledning Kommentarer til markedsavgrensningen Inkludering av datatjenester i produktmarkedet Kommentarer til 3-kritere-testen Generelt Første kriterium: Høye og varige etableringshindre Kontroll over infrastruktur som er vanskelig dupliserbar Ugjenkallelige kostnader Stordriftsfordeler Tilgang til finansielle ressurser Tilgang til salgskanaler Andre strukturelle etableringshindre Regulatoriske etableringshindre Etableringshindringer ikke relevant for etablerte aktører Konklusjon første kriterium Andre kriterium: Markedet tenderer ikke mot effektiv konkurranse Utviklingen i markedsandeler Markedskonsentrasjon Byttekostnader Priser og prisutvikling Produktdifferensiering Veksthindre Markedsadferd og insentiver Teknologisk utvikling og innovasjon Potensiell konkurranse Generelle kommentarer Konklusjon andre kriterium Tredje kriterium: Alminnelig konkurranserett er ikke tilstrekkelig Kommentarer til analysen av enkel dominans Kommentarer til valg av særskilte forpliktelser Generelt Tilgang Offentliggjøring og standardtilbud Ikke-diskriminering Regnskapsmessig skille Pris- og regnskapsregulering

3 1 Innledning Dette dokumentet oppsummerer høringssvarene til Post- og teletilsynets (PT) varsel om vedtak i grossistmarkedet for tilgang og originering i mobilnett (tidligere marked 15). Varselet var på nasjonal høring i perioden 21. oktober til 30. november Følgende instanser avga høringssvar: Konkurransetilsynet (KT) NetCom AS (NetCom) Network Norway AS (Network Norway) TDC AS (TDC) Telenor ASA (Telenor) Tele2 Norge AS (Tele2) Ventelo AS (Ventelo) PT inviterte aktørene til å kommentere de mottatte høringssvarene. Slike kommentarer er mottatt fra Network Norway, TDC, Telenor og Ventelo. PT har også innhentet tilleggsinformasjon fra NetCom, Telenor og Tele2. Uttalelsene fra de ulike høringsinstansene er oppsummert etter emne og i henhold til de enkelte punktene i varselet. De viktigste og mest gjennomgående kommentarene er i størst mulig grad gjengitt. PT gir også kortfattet uttrykk for sitt syn på de aktuelle kommentarene og hvordan tilsynet har behandlet innspillene. PT har notert seg alle innspillene, og de er, på samme måte som muntlige tilbakemeldinger fra aktørmøter og liknende, tatt hensyn til i arbeidet med vedtak i dette markedet. De enkelte høringssvarene er tilgjengelige på PTs hjemmeside. 1 2 Kommentarer til markedsavgrensningen 2.1 Inkludering av datatjenester i produktmarkedet Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak PT har konkludert med at datatjenester i mobilnett skal inkluderes som en del av det relevante markedet. Tilsynet har lagt vekt på at datatjenester selges som en del av en samlet tjenestepakke både på sluttbrukernivå og på grossistnivå. Datatjenester er en stadig viktigere del av en fullverdig mobiltjeneste. Telenor viser til at det klare utgangspunktet er at produktmarkeder skal defineres ut fra substituerbarhet (side 3-4). En definisjon basert på cluster tilnærming er et unntak, og det må derfor påvises empiri som en slik avvikende definisjon kan baseres på. Etter Telenors 1 Se under menyvalg SMP. 3

4 mening gir ikke andelen mobilabonnement som har generert datatrafikk de siste tre måneder grunnlag for å påvise en vel etablert felles etterspørsel. Videre viser Telenor til at det er aktører som selger kun datatjenester til sluttbrukere og at det er kunder som velger ulike leverandører for tale og datatjenester. Det forhold at tilgang, originering av tale, SMS og datatjenester kjøpes samlet på grossistnivå, er heller ikke i seg selv en dokumentasjon av cluster-etterspørsel. På forespørsel fra PT viser Telenor til at Hello kjøper tale og SMS på grossistnivå gjennom tjenesteleverandøravtaler med både Telenor og NetCom, samtidig som selskapet videreselger mobilt bredbånd fra Ice (side 1 i tilleggsinformasjon). Telenor viser videre til at det ikke foreligger praksis fra verken ekom- eller konkurransemyndigheter i Europa med en tilsvarende produktdefinisjon (side 4-5). Dette skjerper kravene til begrunnelse. Etter Telenors mening bør PT foreta en ny analyse basert på et tilstrekkelig empirisk grunnlag og riktig anvendelse av konkurranserettslig metode, harmonisert med EU. NetCom er sterkt kritisk til markedsavgrensningen der datatjenester i mobilnett inkluderes som en del av det relevante produktmarkedet (side 2 og 26-27). Generell inkludering av datatjenester i mobilnett, sammenholdt med den varslede tilgangsforpliktelsen, vil påvirke insentivene til å bygge ut ny og avansert infrastruktur for mobilt bredbånd. NetCom konkluderer på denne bakgrunn med at ville være mer formålstjenlig om datatrafikk ble regulert mer spesifikt ved at tilgangsplikten ble begrenset til bestemte teknologier eller hastigheter. Network Norway, TDC, Tele2 og Ventelo er enig med PT i at datatjenester bør inkluderes i det relevante markedet. Selskapene fremhever bl.a. at veksten i bruk av datatjenester er stor og at det er vanskelig eller umulig å konkurrere i mobilmarkedet uten å kunne selge mobilabonnement med konkurransedyktige vilkår for datatrafikk. Network Norway viser også til at Telenor krever eksklusivitet i sine avtaler om nasjonal gjesting, og det vil derfor ikke være mulig å velge tale og SMS fra én grossistleverandør og datatjenester fra en annen (side 4-5 i tilleggskommentarer). Ventelo mener det ikke kan være tvilsomt at mobil tale, datatrafikk, mobilt bredbånd og SMS/MMS bør ses på under ett. Utviklingen på terminalsiden tilsier at disse produkter bør anses som konvergerende produkter. Den relevante tjeneste er mobilaksess, og tjenestene nevnt foran er integrerte og basale tjenester som leveres via mobilaksess (side 2-3 i tilleggskommentarer). KT fremholder at det ikke er gitt at man ville ha kommet til tilsvarende markedsavgrensning i en konkret sak etter konkurranselovgivningen. Det følger likevel, blant annet av punkt 1.3. i ESAs retningslinjer, at definisjonen av de relevante markedene ved sektorspesifikk regulering innenfor telekomsektoren i enkelte tilfeller kan avvike fra den markedsavgrensingen man ville lagt til grunn ved en ex-post konkurranseregulering. KT ser dermed at PT vil kunne komme til en konklusjon der substitusjonsvurderinger ikke veier like tungt. De fleste land i Europa forhåndsregulerer ikke markedet for tilgang og originering i mobilnett. Det er derfor få land det er aktuelt å sammenlikne markedsavgrensningen i det relevante markedet med. PT har imidlertid vært i kontakt med den spanske regulatøren som legger til grunn at markedsavgrensning i det tilsvarende spanske markedet omfatter de 4

5 grossistprodukter som er nødvendige for at kjøpere av tilgang skal kunne tilby tradisjonelle tjenester som tale og SMS, så vel som datatjenester til sine sluttkunder 2. At tjenestetilbyderen Hello har avtaler med både Telenor, NetCom og Ice, er etter PTs syn ikke et tungtveiende argument for ikke å inkludere datatrafikk i det relevante markedet. Dersom en tjenestetilbyder som Hello skal kunne tilby datatrafikk og tale til én og samme kunde basert på to ulike mobilnett, kreves det at kunden har to SIM-kort og bytter mellom disse avhengig av om han ønsker å benytte tale eller datatrafikk. En slik løsning vil ikke være et fullgodt alternativ til andre mobilabonnement som gir mulighet for tale og data uten å bytte SIM-kort. For tilbydere av nasjonal gjesting er heller ikke to tilgangsavtaler et reelt alternativ. Både Telenor og NetCom har gitt tydelig uttrykk for at dobbel-dekning ikke vil være en rimelig anmodning 3. Av Telenors avtale om nasjonal gjesting med Network Norway fremgår det dessuten uttrykkelig at [Unntatt offentlighet: XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX] Inkludering av datatrafikk i det relevante markedet, sammenholdt med tilgangsforpliktelse, kan imidlertid påvirke de etablerte netteiernes insentiver til å bygge ut ny og avansert infrastruktur for mobilt bredbånd, slik NetCom hevder. PT mener at dette er et relevant hensyn å ta i vurderingen av virkemidler, men det endrer ikke tilsynets vurdering av markedsavgrensningen. PT fastholder markedsavgrensningen i varselet. På bakgrunn av kommentarene har PT foretatt enkelte oppdateringer av teksten i markedsavgrensningen. 3 Kommentarer til 3-kritere-testen 3.1 Generelt TDC mener i sine kommentarer til høringssvarene at Telenors og NetComs kritikk mot PTs 3-kriterie-test heller er et uttrykk for generell uenighet i grunnlaget for å utpeke relevante markeder med dominerende aktører enn en vurdering av markedet for mobil aksess (side 2-3 i tilleggskommentarer). Selskapet viser til ERG Report on 3 criteria test og mener at ERG her sier at selv om Kommisjonen har fjernet et marked fra listen over relevante markeder, så er ikke bevisbyrden redusert. Dersom det fortsatt er en dominerende aktør i et marked, så er det en sterk indikasjon på at markedet også i neste reguleringsperiode kan passere 3-kriterietesten. 2 Engelsk oppsummering av notifiseringen finnes her: mary_market_15pdf/_en_1.0_&a=d 3 Ref. Telenor avslag på anmodning fra Network Norway om tilgang til deres mobilnett høsten 2006 og NetComs støtte til at anmodningen var urimelig i høringssvaret side 22. 5

6 PT er enig med TDC i at bevisbyrden for å utpeke tilbyder med sterk markedsstilling ikke skal være annerledes nå enn ved den forrige analysen. Siden markedet er fjernet fra Anbefalingen, vil det likevel være nødvendig at PT gjennomfører en tre-kritere-test. Mange av momentene som vurderes vil imidlertid være felles for 3-kriterie-testen og analysen av om det finnes tilbyder(e) med sterk markedsstilling. 3.2 Første kriterium: Høye og varige etableringshindre Kontroll over infrastruktur som er vanskelig dupliserbar Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak PT mener at kontroll over infrastruktur representerer et vesentlig etableringshinder for nye tilbydere. Tilgang til allerede utbygd infrastruktur er avgjørende for å kunne etablere seg som netteier i dagens marked. Telenor viser til tabell 18 4 i Cullen Internationals Cross-Country Analysis for vest-europa som etter Telenors mening viser at det er mulig å bygge ny infrastruktur uten regulert 5 tilgang til landsdekkende nasjonal gjesting (side 6). PT har ikke underbygget at etterspørselsparametrene er annerledes i Norge enn i andre land i vest-europa. Et sentralt spørsmål er om det er dekning eller innovasjon på produkter og tjenester som er avgjørende for brukernes valg av tilbyder. Dette er ikke en del av analysen. På forespørsel fra PT viser Telenor til at Cullens tabell 18 viser at nasjonal gjesting brukes først og fremst for 3G/2Ggjesting og at avtalene er inngått på kommersielle vilkår (side 2 i tilleggsinformasjon). Selskapet bemerker samtidig at 3G/2G-gjesting ikke utelukkende dreier seg om tilgang til dekning, men også er et spørsmål om å kunne rette tilbud til brukere med rene 2G-terminaler. Videre mener Telenor at for datatjenester kan dekning realiseres uten bruk av nasjonal gjesting (side 6). En bruker av datatjenester har ikke behov for å bli nådd på samme nummer til enhver tid og kan derfor uten store problemer benytte abonnement hos flere tilbydere og nyttiggjøre seg deres samlede dekning. NetCom mener at analysen er mangelfull idet den ikke går inn på hvilke økonomiske etableringshindre som knytter seg til duplisering (side 6-7). Det foreligger en rekke momenter som tilsier at denne hindringen ikke kan karakteriseres som høy og vedvarende. Før det første vil rask teknologisk utvikling bidra til å redusere etableringshindringen. Utviklingen fører til sterkt fall i utstyrsprisene, og den som etablerer seg sist vil kunne dra nytte av investeringer og planlegging som allerede er foretatt av etablerte aktører, for eksempel gjennom samlokalisering. Videre tar ikke analysen hensyn til prisreguleringen i marked 7 der SD i sitt vedtak har lagt til grunn at Tele2 og Network Norway skal få dekket hele investeringskostnaden gjennom merinntekt fra terminering. Dette eliminerer langt på vei det økonomiske etableringshinderet som i utgangspunktet eksisterer. For det tredje bidrar nasjonal gjesting til å redusere etableringshindringens størrelse. 4 Korrigert fra tabell 19 til tabell 18 i Telenors brev 18. desember I Telenors brev 18. desember 2009 har selskapet presisert at kommentaren gjelder regulert tilgang. 6

7 Network Norway støtter og bekrefter at selskapet ikke ville vært i stand til å etablere seg uten tilgang til nasjonal gjesting (side 3). Selskapet mener også at etablering som mobiloperatør med eget nett krever store investeringer, også i en tidlig fase. Network Norway er uenig med Telenor i at sluttbrukere kan benytte abonnement hos flere tilbydere og nyttiggjøre seg deres samlede dekning (side 5 i tilleggskommentarer). Samme argumentasjon kan benyttes for tale og SMS. Network Norway tviler også på at mobile datatjenester vil bestå som et selvstendig produkt. Videre er selskapet uenig med NetCom i at prisregulering i marked 7 ikke er hensyntatt i analysen (side 5-6 i tilleggskommentarer). TDC støtter og mener at etablering av et nytt mobilnett vil være en stor økonomisk investering, uavhengig av fallende utstyrskost (side 4 i tilleggskommentarer). Ventelo støtter og mener etablering av et nytt landsdekkende mobilnett vil være svært kostnadskrevende, uavhengig av fallende utstyrskostnader (side 1 i tilleggskommentarer). PT konstaterer i varselet at bygging av alternativ infrastruktur som er konkurransedyktig sammenliknet med de etablerte netteierne i Norge, både med hensyn til kvalitet og dekning, er svært ressurskrevende. Tilgang til etablerte nett reduserer denne etableringshindringen. Telenors argument om at det i flere land har vært mulig å bygge infrastruktur uten regulert tilgang til nasjonal gjesting, har PT ingen innsigelser mot. Når det gjelder datatjenester og behovet for dekning, mener PT at Telenors argument ikke er særlig reelt i praksis. For en sluttbruker som ønsker å bruke mobiltelefonen til datatjenester, er antakelig mobiliteten og tilgjengeligheten i seg selv et viktig argument for ikke å benytte et stasjonært produkt. Da blir det lite hensiktsmessig å ha flere abonnement, som krever at man må bytte SIM-kort for å få dekning i ulike områder. Et slikt produkt vil slik PT ser det, være lite konkurransedyktig sammenliknet med abonnement med dekning over hele landet. PT har gjennom LRIC-modelleringen estimert kostnaden som påløper for en aktør som ønsker å ta steget opp i investeringsstigen fra å være MVNO til å bli en nasjonal operatør med eget radionettverk som dekker 75 % av befolkningen. Estimatet inkluderer bl.a. investeringer i egne BSCer, MSCer og transmisjonskapasitet (E1 linker) for å knytte disse sammen. Effekten av fallende utstyrspriser, slik NetCom påpeker, er hensyntatt. Investeringskostnaden utgjør på dette grunnlag 1,89 milliarder. PT vurderer en slik investeringskostnad til å utgjøre et vesentlig etableringshinder. At SD i en enkelt sak har lagt til grunn at Tele2 og Network Norway skal få dekket investeringskostnaden gjennom inntekter fra terminering, endrer heller ikke det forhold at det er kostbart å bygge infrastruktur i Norge og således at kontroll over infrastruktur er et hinder for etablering. PT fastholder således konklusjonen i varselet. Basert på de mottatte kommentarene har PT foretatt noen oppdateringer av teksten. 7

8 3.2.2 Ugjenkallelige kostnader Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak PT mener at ugjenkallelige kostnader representerer et betydelig etableringshinder i Norge. Kundenes forventninger til kvalitet og dekning bidrar til å forsterke denne etableringshindringen. NetCom viser igjen til at vurderingen av kontroll over infrastruktur og ugjenkallelige kostnader i stor grad blir sammenfallende. Dette innebærer en dobbelttelling (side 7). Samtidig mener NetCom at de ugjenkallelige kostnadene knyttet til merkevarebygging blir betydelig lavere for nye nettutbyggere fordi disse ikke behøver å markedsføre nett og nettjenester i tillegg (side 7). Telenor og NetCom har allerede tatt regningen for markedsføringen av ulike typer nett og tjenester for mobilkommunikasjon. Markedsføringskostnadene til nye tilbydere vil være begrenset til markedsføring av eget navn og egne tilbud, og de slipper å bruke kostnader på å markedsføre ulike typer mobilnett og mobile teletjenester som f.eks. 2G/GSM, 3G/UMTS/Turbo 3G, 4G/LTE, Mobilt Bredbånd, SMS og MMS (side 2 i tilleggsinformasjon). PTs konklusjon etter vurderingen av første kriterium er ikke basert på en matematisk opptelling av de ulike kriteriene. Om kontroll over infrastruktur og ugjenkallelige kostnader behandles som ett eller to kriterier er derfor ikke av betydning for konklusjonen. Kriteriene som er vurdert er i hovedsak basert på kriteriene som nevnes i Retningslinjene punkt 79. Ugjenkallelige kostnader er særlig nevnt i fotnote 86. PT mener således at metoden som er lagt til grunn i varselet er i tråd med ESAs Retningslinjer for markedsanalyse. PT kan videre vanskelig se at NetCom og Telenor har særlige ulemper knyttet til å være først ute med å markedsføre ulike typer mobilnett og mobile tjenester. Tvert imot mener PT at de etablerte netteierne har vesentlige fordeler av å ha vært tidlig ute og kunne skape seg sterke merkenavn. PT ser ikke grunn til å endre vurderingene på grunnlag av kommentarene Stordriftsfordeler Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak PT mener at stordriftsfordeler er en vesentlig barriere for etablering i det norske mobilmarkedet. Utbygging av mobilnett i Norge innebærer høye faste kostnader. Dette i kombinasjon med forholdsvis liten befolkning gjør at enhetskostnader kan bli uforholdsmessig høye dersom man ikke raskt greier å oppnå en kundemasse som gjør at man kan dra nytte av stordriftsfordeler. Telenor mener at en nettoperatør som bygger eget mobilnett i de 5-6 største byene og som har om lag kunder, vil oppnå de samme stordriftsfordelene som større landsdekkende aktører (side 6-7). På forespørsel fra PT har Telenor presentert beregninger for å underbygge påstanden (side 2 i tilleggsinformasjon). De landsdekkende mobiloperatørene har insentiver til å tilby slik nasjonal gjesting i øvrige deler av landet, og det er dermed ikke grunnlag for å 8

9 konkludere med at stordriftsfordelene i det norske mobilmarkedet er en vesentlig barriere for etablering. NetCom mener det i et dynamisk perspektiv blir feil å fokusere på hva en liten tilbyder vil oppnå av gjennomsnittskostnader (side 8). Tilbydere som etablerer seg vil ha et langsiktig perspektiv og dermed innrette seg slik at de over tid kan oppnå en viss kundemasse og dermed oppnå lavere enhetskostnader. Videre er det fullt mulig for en aktør å tilpasse seg slik at lave enhetskostnader oppnås selv med en relativt liten kundemasse. PT er selv inne på dette i analysen. NetCom og Telenor har tilnærmet lik enhetskostnad, og nasjonal gjesting gir muligheter til i første omgang å bare bygge nett i områder som er kommersielt lønnsomme. Network Norway er uenig med Telenor i at en nettoperatør som bygger eget mobilnett i de 5-6 største byene og som har om lag kunder, vil oppnå de samme stordriftsfordelene som større landsdekkende aktører (side 6 i tilleggskommentarer). I tillegg til de interne kostnadene må andelen trafikk som produseres via nasjonal gjesting hensyntas i en vurdering av stordriftsfordeler. Konkurransetilsynet skriver i sitt høringssvar (side 3) at det er betydelige stordriftsfordeler knyttet til utbygging og drift av infrastruktur som basestasjoner og master, samt radio- og antenneutstyr. Videre mener tilsynet det er viktig at det legges til rette for tilgang for nasjonal gjesting og samlokalisering i områder der det ikke er tilstrekkelig kundemasse for flere nettverk. PT har lagt til grunn i varselet at betydningen av stordriftsfordeler reduseres dersom nye tilbydere velger å starte med utbygging kun i tettbygde strøk. Informasjonen fra Telenor støtter i denne sammenheng opp om dette. PT har ikke sett grunn til å etterprøve Telenors beregning. Et viktig forhold i vurderingen vil uansett være hvor stor andel av den nye netteierens trafikk som går i eget nett og hvor mye som produseres via nasjonal gjesting slik Network Norway skriver. Nettverkseieren vil ha mulighet til å påvirke dette gjennom for eksempel volumforpliktelser i tilgangsavtalen. Volumforpliktelser er en effektiv måte å beholde trafikk i vertsoperatørens nett og således utsette hvor raskt nye netteiere kan oppnå fallende enhetskostnader som følge av økende volum i eget nett. PT fastholder konklusjonen, men har gjort noen oppdateringer av teksten på grunnlag av kommentarene Tilgang til finansielle ressurser Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak PT mener at finanskrisen forsterker etableringshindringene i markedet og gjør tilgang til finansielle ressurser enda vanskeligere. Finanskrisen vil likevel neppe være varig og kan således ikke være styrende for vurderingene, men den vil like fullt ha betydning for etablering innenfor analysens tidshorisont. NetCom mener finanskrisen ikke er holdbar verken som unnskyldning for ikke å bygge ut mobilnett i samsvar med lovnader eller som forsterkende argument for en konklusjon om høye og varige etableringshindringer (side 8). Selskapet mener myndighetene så langt ikke har vektlagt dette momentet og viser til en uttalelse i St.meld. nr. 18 ( ). 9

10 PT er enig med NetCom i at finanskrisen ikke er et vektig argument i vurderingen av etableringshindre. Dette er også konsistent med Thore Johnsens rapport om kapitalkostnad for norske mobilselskaper 6, hvor han ikke fant grunn til å oppjustere avkastningskravet på bakgrunn av finanskrisen. PT har derfor strøket punktet om finanskrisen, men mener fortsatt at tilgang til finansielle ressurser er av stor betydning for mulighetene til etablering i dette markedet Tilgang til salgskanaler Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak PT mener at vanskelig og kostbar tilgang til fysisk utsalgssted utgjør en viktig etableringshindring. Økende salg over Internett kan redusere denne etableringsbarrieren noe. Sluttbrukernes ønske og behov for et fysisk tilgjengelig utsalgssted for mobiltelefoner vil likevel trolig ikke endre seg vesentlig innenfor analysens tidshorisont. NetCom mener prisen som elektronikkjedene krever ikke kan tillegges vekt idet større aktører må betale like mye som mindre aktører for hver kunde som fremskaffes (side 9). Videre mener selskapet at de store kjedene ønsker å bruke sin kjøpermakt og at de da vil kunne ønske å slippe frem nye og mindre aktører. På forespørsel fra PT opplyser NetCom at selskapet ikke har konkrete eksempler på at dette faktisk har funnet sted (side 3 i tilleggsinformasjon). NetCom mener også at det økende salget over Internett reduserer dette hinderet betraktelig. På forespørsel fra PT har NetCom oppgitt tall fra Chess som viser salg fordelt på ulike kanaler (side 3 i tilleggsinformasjon). Dessuten er vurderingen mangelfull idet den kun fokuserer på salg i butikk og over Internett. Bruk av andre salgskanaler som sosiale medier og salg gjennom lag, organisasjoner, vennegjenger mv. er ikke nevnt. NetCom viser til at Ludo på relativt kort tid har skaffet seg kunder ved bruk av andre salgskanaler til en gjennomsnittlig akkvisisjonskostnad på 40 kroner per kunde. PTs konklusjon står også i sterk kontrast til det som fremgår senere i analysen om at sluttbrukermarkedet er preget av sterk konkurranse. Etter NetComs mening er ikke Teleplans rapport egnet som grunnlag for analysen siden denne er fra juni 2008 og bygger på statistikk for Ventelo påpeker at tilgang til distribusjonskanaler vil representere et hinder for etablering for selskapet (side 2 i tilleggskommentarer). Så lenge det kun er Telenor, NetCom og Tele2 som er representert i de fysiske utsalgsstedene, er det lite fakta som kan understøtte NetComs påstand om at tilgang kun er et spørsmål om å betale like mye som de etablerte tilbyderne. Den påståtte kjøpermakten har heller ikke gitt seg utslag i konkrete eksempler på at mindre tilbydere har sluppet til hos kjedeforhandlerne. Som det fremgår av Teleplans rapport, er det uansett høye kostnader knyttet til å slippe til hos de 6 Rapporten er oppdatert per oktober

11 mest attraktive fysiske utsalgsstedene. Etter PTs oppfatning kan dette i seg selv utgjøre et ikke ubetydelig hinder for innpass i store salgskanaler. PT er enig i at andre salgskanaler også gir muligheter til å skaffe kunder, slik for eksempel Ludo har greid. Det finnes likevel ikke eksempler på at noen tilbyder har oppnådd markedsandeler som gir grunnlag for å utøve betydelig konkurransepress uten å være representert i fysiske salgskanaler eller uten å subsidiere mobiltelefoner. Tilsynet mener derfor fortsatt at fysiske kanaler er en svært viktig salgskanal og at de mottatte kommentarene ikke gir grunnlag for å endre denne konklusjonen. Vurderingene i varselet som blant annet bygger på Teleplans rapport fra juni 2008, er således fremdeles relevante. PT fastholder konklusjonen, men har gjort noen oppdateringer av teksten på grunnlag av kommentarene Andre strukturelle etableringshindre Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak PT mener at både inngåelse av CPA-avtaler og avtaler om internasjonal gjesting kan fungere som etableringshindre. Det er en asymmetri mellom etablerte tilbydere som har fordelen av allerede inngåtte avtaler og nye tilbydere som må bruke opp mot flere år på å opparbeide seg disse avtalene. NetCom kan vanskelig se at inngåelse av CPA-avtaler kan karakteriseres og vektlegges som et etableringshinder. Nye tilbydere stilles ikke overfor andre utfordringer eller vilkår i denne sammenhengen enn det de etablerte tilbydere gjør (side 10). Når det gjelder internasjonal gjesting, viser NetCom til muligheten for såkalt Roaming Hubbing som innebærer at tilbyder kan inngå én avtale som gir internasjonal gjesting med alle tilbydere tilknyttet vedkommende hub (side 10). Det vil også være mulig å inngå avtale med flere hubber. Avtaler om internasjonal gjesting er derfor heller ikke en etableringshindring av nevneverdig betydning. Ventelo påpeker at manglende CPA-tilgang vil representere et hinder for etablering for selskapet (side 2 i tilleggskommentarer). At de etablerte tilbyderne har stått overfor tilsvarende utfordringer som nye tilbydere når det gjelder tilgang til CP- avtaler, endrer ikke vurderingen av CPA-avtaler som et etableringshinder for nye tilbydere. Disse utfordringene bidrar til å skape en asymmetri i forholdet mellom etablerte tilbydere og nye netteiere som må bruke både tid og ressurser på slike avtaler. Som nevnt i analysen, synes det også som nye tilbydere blir nedprioritert av innholdsleverandørene ettersom de allerede har avtale med de største netteierne. Roaming Hubbing kan slik PT forstår det redusere ressursbruken knyttet til inngåelse av avtaler om internasjonal gjesting, slik NetCom påpeker. Tilbydere som har vurdert løsningen har imidlertid gitt uttrykk til PT for at dette systemet foreløpig er i en tidlig fase hvor det er relativt få medlemmer per hub og testing fremdeles må gjøres bilateralt. Dette har gjort at løsningen ikke har blitt ansett som et tilstrekkelig godt alternativ. PT har ikke kjennskap til at norske tilbydere benytter seg av roaming hubbing. 11

12 3.2.7 Regulatoriske etableringshindre Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak PT mener at det i noe utstrekning foreligger regulatoriske etableringshindre i markedet. Frekvensressurser er ikke en absolutt etableringshindring, men de ledige frekvensene er mindre attraktive da de er mer kostnadskrevende å utnytte. Reguleringen av termineringspriser vil også ha betydning for etablering. Nye tilbydere vil kunne få en periode med asymmetriske termineringspriser, men denne perioden vil være av begrenset varighet. Telenor mener at avvikling av asymmetrisk regulering av termineringspriser ikke kan trekkes inn slik PT gjør i analysen (side 8). Formålet med symmetrisk regulering i termineringsmarkedet er å adressere konkurranseproblemene monopolprising og kryssubsidiering. Avvikling av asymmetrisk regulering kan da ikke samtidig være etableringshindrende i markedet for mobiloriginering. NetCom mener analysen er ufullstendig på dette punktet og at den må ta hensyn til regjeringens beslutning om å tildele de ledige frekvensene i 800 MHz-båndet til mobilkommunikasjonsformål (side 10-11). Det er derfor ikke grunnlag for å antyde at tilgang til frekvenser utgjør en etableringshindring. Videre har NetCom vanskelig for å se hvordan reguleringen av termineringspriser kan anses å utgjøre et regulatorisk etableringshinder (side 11). Det er bare Telenor og NetCom som er og vil bli pålagt å redusere termineringsprisen til et effektivt nivå de nærmeste årene. Asymmetriske termineringspriser må etter NetComs oppfatning betraktes som en ekstraordinær fordel, og avvikling av denne ekstraordinære fordelen kan vanskelig ses på som en etableringsbarriere. Network Norway er enig i og fremhever at Network Norway gjennom Mobile Norway har mindre tilgjengelige frekvensressurser i 900-båndet enn Telenor og NetCom (side 3). Dette innebærer at selskapet har en konkurransemessig ulempe i forbindelse med bruk av 3G i 900-båndet. Med mindre kapasitet i 900-båndet enn Telenor og NetCom, må Mobile Norway investere mer for å oppnå samme 3G-dekning. Network Norway viser også til at tildeling av frekvensene i den digitale dividende vil kunne ha betydning for konkurransesituasjonen i marked 15 (side 4). Dersom disse frekvensene skulle bli tildelt til NetCom eller Telenor, vil dette øke den allerede sterke fordelen disse har som first movers. Tildeling av frekvensressurser vil således i vesentlig grad avgjøre i hvilken grad en ny aktør vil være konkurransedyktig. Ventelo mener at den gradvise avvikling av asymmetriske termineringspriser initiert av telemyndighetene også representerer et etableringshinder, idet dette svekker andre tilbyderes insitament til å klatre i investeringsstigen (side 2 i tilleggskommentarer). PT er enig med Telenor og NetCom i at reguleringen av termineringspriser ikke er et etableringshinder i seg selv, men dette er heller ikke lagt til grunn i analysen. At reguleringen av termineringspriser nå strammes inn, herunder at eventuelle nye tilbydere ikke kan forvente like lang periode med priser over et effektivt nivå slik eksisterende aktører har fått nyte godt 12

13 av, har etter PTs mening likevel betydning for fremtidig etablering da det påvirker nye tilbyderes forventede inntektsstrømmer i oppstartsfasen. Videre er PT enig i NetComs innspill om at frekvenser i 800 MHz-båndet bør hensyntas i analysen. Det er imidlertid for tidlig å trekke klare konklusjoner om betydningen av dette båndet ettersom tildelingsmetode og vilkår for øvrig ennå ikke er fastsatt. PT har på bakgrunn av dette oppdatert teksten slik at ledige frekvenser i 800 MHz-båndet også inkluderes i vurderingen Etableringshindringer ikke relevant for etablerte aktører Telenor mener de etableringshindringer PT omtaler i hovedsak er relevante for etablering av eventuelle fjerde og femte mobilnett i Norge. For det eksisterende tredje mobilnettet har SD besluttet at dette skal fullfinansieres opp til 75 % dekning gjennom inntekter fra terminering. Dette innebærer at etableringshindringene blir betydelig mindre enn det som legges til grunn i analysen. PT har ikke drøftet dette forholdet. Network Norway er uenig med Telenor og mener at det ikke er noe som tyder på at SD har ment at asymmetriske termineringspriser skal være det eneste virkemiddelet for å sikre konkurranse i marked 15 (side 6 i tilleggskommentarer). Dersom asymmetrien i termineringspriser reduseres over tid og til slutt fjernes helt, vil betydningen av denne reguleringen for konkurransen i marked 15 reduseres tilsvarende og til slutt forsvinne. Dette vil resultere i en høyere etableringsbarriere. Det vil derfor være behov for at reguleringen i marked 15 styrkes over tid. Videre viser Network Norway til at SD har basert sitt vedtak på det faktum at NetCom og Telenor i inneværende reguleringsperiode mottar høyere inntekter for terminering enn kostnadene skulle tilsi. NetCom og Telenor har også før oktober 2007 hatt fordel av mild regulering av termineringspriser, noe som har gjort dem i stand til å bygge mobilnett med nasjonal dekning og etablere dominerende posisjoner i markedet. Disse selskapenes mulighet til å ta overpris for terminering må ses på som en ekstra etableringsbarriere for nykommere. Vurderingen av etableringshindre i analysen er en generell vurdering av hindre for etablering i det norske markedet. Vurderingen er ikke ment å begrenses til hvilke hindringer Tele2 og Network Norway har møtt eller vil møte. PT er imidlertid ikke uenig i at SDs vedtak 19. mai 2009 har bidratt til å redusere etableringshindre for Tele2 og Network Norway. I denne sammenheng kan det imidlertid også vises til at Telenor og NetCom over tid har hatt betydelige subsidiering fra kunder i fastnett på grunn av høye termineringspriser, slik Network Norway nevner. PT er videre enig med Network Norway i at innstramming av reguleringen av termineringspriser må forventes å ha betydning for konkurransen i markedet for tilgang og originering i mobilnett. Dette er vurdert i kapittelet om Priser og prisutvikling under det andre kriteriet. På bakgrunn av kommentarene har PT presisert i innledningen til kapittel 4.1 at vurderingene er generelle og ikke knyttet til bestemte aktørers etablering. 13

14 3.2.9 Konklusjon første kriterium Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak PT mener det er høye og varige hindre for etablering i det relevante markedet. Første kriterium er således oppfylt. Telenor og NetCom mener første kriterium ikke er oppfylt. I vedlegg til NetComs kommentarer hevder professor Lars Sørgard at EU-kommisjonen har kommet til at ingen av de tre kriteriene er oppfylt, altså heller ikke første kriterium (side 20 i vedlegg). Konkurransetilsynet har ingen spesielle merknader til og konklusjon om at det første kriteriet er oppfylt. Network Norway, TDC, Tele2 og Ventelo støtter og mener første kriterium er oppfylt. TDC stiller spørsmål ved at professor Sørgard hevder at EU-kommisjonen har kommet til at ingen av de tre kriteriene er oppfylt (side 3-4 i tilleggskommentarer). Selskapet viser til at Kommisjonen i sitt Explenatary Note ikke har avvist at første kriterium er oppfylt. Det medfører ikke riktighet at EU-kommisjonen har kommet til at ingen av kriteriene er oppfylt. Kommisjonen har kun vurdert første og andre kriterium og konkluderer med følgende 7 : However, on the basis of current experience under the Article 7 procedure there is evidence that the market tends towards effective competition behind any entry barrier that may exist. Kommisjonen anerkjenner altså at det kan finnes etableringsbarrierer, men mener at det i det fleste europeiske land er tegn på at markedet likevel beveger seg i retning av konkurranse. PT vil også bemerke at tre-kriterie-testen uansett skal gjøres ut i fra nasjonale forhold. PT finner ikke at høringsinnspillene og øvrige innspill som er mottatt gir grunnlag for å endre konklusjonen om at det er høye og varige hindre for etablering i det relevante markedet. Tilsynet opprettholder dermed konklusjonen om at første kriterium er oppfylt. 3.3 Andre kriterium: Markedet tenderer ikke mot effektiv konkurranse Utviklingen i markedsandeler Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak PT oppsummerte vurderingen av markedsandeler i sluttbrukermarkedet med at det hadde vært liten endring i NetComs markedsandel siden forrige analyse, at Telenors markedsandel var redusert noe, mens Tele2 sin markedsandel hadde vært stabil siste par år. På grossistnivå har Telenors reduksjon i markedsandel vært større, mens NetComs markedsandel på grossistnivå er økt siden forrige analyse. PT la imidlertid til grunn at disse to aktørene uansett er vesentlig større en den tredje aktøren og at dette tvilsomt ville endre seg så kraftig at det påvirker markedsdynamikken i løpet av de neste to til tre år. 7 Kommisjonens Explanatory Note til Anbefalingen om relevante markeder, side

15 NetCom argumenterer for at man ikke kan se isolert på utviklingen i markedsandeler på sluttbrukernivå, men at dette må sees i sammenheng med utviklingen i sluttbrukerpriser (side 12). I følge NetCom har Telenor og NetCom beholdt markedsandeler fordi de gjennom prisreduksjoner har valgt å møte konkurransen fra nye tilbydere, og opprettholdelsen av markedsandeler kan derfor like gjerne tyde på intens konkurranse som fravær av konkurranse. NetCom mener videre i sitt høringssvar at analysen gir et feilaktig bilde av markedsutviklingen fordi Telenor og NetCom har ulik måte å telle prepaid-abonnement på. Telenor teller bare kunder som er aktive siste 3 mnd, mens NetCom teller kunder som har vært aktive siste 12 mnd. Etter forespørsel fra PT har NetCom imidlertid bekreftet i brev til PT 18. desember 2009 at påstanden beror på en forveksling fra deres side av finansielle tall og rapporterte tall i forbindelse med PTs statistikk. NetCom mener likevel at analysen gir et feilaktig bilde av markedsutviklingen, men at det ikke er feil i statistikken. Det er i følge NetCom heller ikke tegn som tyder på at veksten til Network Norway eller andre nykommere vil stagnere i tiden som kommer. Det vises til Ludo som har bygget opp en kundemasse på om lag kunder som et eksempel på en ny tilbyder med rask vekst (side 13). Når det gjelder NetComs markedsandel på grossistnivå, mener NetCom at markedsandelen PT legger til grunn ikke er riktig utgangspunkt for tidshorisonten reguleringen omfatter (side 13) ettersom Tele2 kan utøve opsjon på avtale om nasjonal gjesting som vil medføre at markedsandelen faller betydelig allerede i NetCom mener på denne bakgrunn at det ikke er grunnlag for å hevde at markedsandelene til de etablerte tilbyderne ikke vil endre seg så kraftig de neste to til tre år at markedsdynamikken påvirkes. Telenor mener at både Network Norway og Tele2 har hatt betydelig organisk vekst og at det derfor ikke er grunnlag for å hevde at organisk vekst er vanskelig i dagens marked (side 8). Telenor utdyper dette i brev til PT 18. desember 2009 hvor det vises til at Network Norway har hatt en betydelig organisk vekst gjennom OneCall og Lebara etter at disse ble innlemmet i selskapet. At Network Norway velger å ta in nye kunder i datterselskapene OneCall og Lebara i stedet for direkte i Network Norway, er i følge Telenor uten betydning for vurderingen av organisk vekst. Telenor viser også til at NetComs markedsandel ble redusert fra rundt 31 % etter oppkjøpet av Chess i 2005 til 27 % ved utgangen av 2008 (side 8). Telenor mener denne reduksjonen indikerer at det er konkurranse om mobilkundene. Videre viser Telenor til at Tele2s markedsandel har økt fra rundt 5 % ved forrige markedsanalyse til rundt 9 %, at dette skjedde ved organisk vekst og således er en indikasjon på at det er konkurranse om mobilkundene. PT har etter Telenors syn ikke tillagt Network Norways vekst i markedet riktig vekt og heller ikke at Telenors markedsandel er redusert med 3 prosentpoeng siden forrige analyse målt i antall abonnement. 15

16 Telenor påpeker også at de nye tilbyderne er betydelig større og har sterkere konkurransekraft enn ved forrige markedsanalyse, selv om de er noe færre. Dette er i følge Telenor ikke vurdert i analysen (side 8). Når PT skriver at det er få uavhengige videreselgere av en viss størrelse igjen i markedet og dermed begrenset potensial for vekst ved oppkjøp, mener Telenor at konsolideringene de siste årene ikke et uttrykk for manglende dynamikk i markedet. Tvert i mot viser dette i følge Telenor at aktørene i markedet klatrer oppover investeringsstigen (side 11). Telenor mener videre at PT tar feil i sin antakelse om at det vil være liten bevegelse i grossistmarkedet i tiden fremover og viser til Tele2s utbyggingsplaner (side 11), som innebærer at Tele2 i praksis vil gå fra å være en MVNO-aktør til å bli en nettverksoperatør i reguleringsperioden. Network Norway vil også, i følge Telenor, føre mer og mer trafikk fra egne kunder over i det felleseide nettet. Telenor presiserer i denne sammenheng at endringene på grossistnivå i seg selv ikke fører til endringer i markedsandelene på sluttbrukernivå. av konkurransedynamikken på sluttbrukernivå har derfor ingen direkte sammenheng med konkurransen på grossistnivå. Network Norway poengterer i sitt høringssvar at Telenor og NetComs kombinerte markedsandel er svært høy og at det i denne vurderingen også må tas hensyn til deres inntekter på grossistnivå. I kommentarene til høringssvarene skriver Network Norway at de er enige i av at endringer i markedsandeler som følge av organisk vekst vil ta tid i et marked som det norske. PT er ikke uenig med NetCom i at prisutviklingen i sluttbrukermarkedet tyder på konkurranse mellom tilbyderne i dette markedet. Betydningen av prisutviklingen i sluttbrukermarkedet omtales nærmere i kapittel Priser og prisutvikling i denne oppsummeringen. PT er enig med NetCom i at Ludo er et eksempel på en ny tilbyder som har vokst raskt og således kan vise at organisk vekst er mulig også i et relativt modent marked. OneCall og Lebara er som Telenor nevner også eksempler på selskap som har hatt vekst de siste årene. Veksten for disse to selskapene til sammen er imidlertid under ett prosentpoeng i løpet av Tele2 har på den annen side ikke økt sin markedsandel målt i antall abonnement siste 2 år 8 til tross for forholdsvis aggressiv markedsføring og hyppige prisreduksjoner. At de nye tilbyderne er færre, men betydelig større og har sterkere konkurransekraft i sluttbrukermarkedet enn ved forrige analyse slik Telenor hevder, kan PT delvis være enig i. Både Tele2, Network Norway og Ventelo har økt sin markedsandel siden forrige analyse. Totalt sett er likevel Telenor og NetComs totale markedsandel målt i antall abonnement kun redusert med i underkant av 4 prosentpoeng 9 fra forrige analyse (basert på statistikk fra første halvår 2005 og 2009). Markedsandelen til øvrige tilbydere kan etter PTs syn dermed ikke sies å ha økt betydelig siden forrige analyse ble gjennomført. NetComs markedsandel hadde 8 I følge PTs ekomstatistikk for 1. halvår 2009 hadde Tele2 8, 6 % markesandel basert på antall abonnement. Tilsvarende tall i følge PTs ekomstatistikk for 1. halvår 2007 var 8,2 % 9 I følge PTs ekomstatistikk hadde Telenor og NetCom nær 83 % av antall abonnement ved utgangen av første halvår 2005, andelen var redusert til 79,3 % ved utgangen av 2009 (NetComs tall for 2009 inkluderer Chess). 16

17 imidlertid, som Telenor skriver, en økning til 31 % 10 ved oppkjøpet av Chess for så å reduseres til i underkant av 27 % ved utgangen av PT er enig i at dette indikerer konkurranse om å tiltrekke seg kunder på sluttbrukernivå. Hovedpoenget er imidlertid at totalt sett er ikke markedssituasjonen vesentlig annerledes i dag enn da forrige analyse ble gjennomført. PT forstår det videre slik at Telenor ikke er uenig i PTs og Network Norways vurdering av at det er få potensielle eller uavhengige oppkjøpskandidater igjen i markedet. At enkelte av konsolideringene som har vært kan sees på som at aktørene i markedet har klatret oppover i investeringsstigen, endrer uansett ikke det faktum at det er få potensielle oppkjøpskandidater. Når det gjelder markedsandeler på grossistnivå, er PT kjent med Tele2 sin opsjon på avtale om nasjonal gjesting. [Unntatt offentlighet: XX] PT har i vedtaket kortet ned neste reguleringsperiode fra to til tre år til 1,5 til to år. PT mener det er grunnlag for å holde fast ved konklusjonen om at Telenors og NetComs markedsandel både på sluttbrukernivå og grossistnivå neppe vil endre seg så betydelig innenfor denne perioden at det har vesentlig innvirkning på markedsdynamikken. PT har gjort noen oppdateringer i teksten på bakgrunn av kommentarene Markedskonsentrasjon Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak PT viser til at markedskonsentrasjonen målt ved Hirchman-Herfindahl-indeksen (HHI) er fallende, men fremdeles indikerer høy markedskonsentrasjon i Norge. NetCom skriver i sitt høringssvar at selv om markedskonsentrasjonen fortsatt er høy, må fallet i konsentrasjonen på selgersiden vektlegges som en indikator på at markedet i Norge tenderer mot konkurranse (side 8). TDC skriver i sine kommentarer til høringssvarene at markedskonsentrasjonen og den dominerende tilbyders markedsandel på over 50 %, i både sluttbruker- og grossistmarkedet, sammen med relativt stabile markedsandeler viser at markedet ikke er konkurranseutsatt. ene gir etter PTs mening ikke grunnlag for å endre vurderingen i varselet om at markedskonsentrasjonen i Norge er høy. 10 Basert på antall abonnement ved utgangen av

18 3.3.3 Byttekostnader Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak PT hevdet i analysen at det er høye kostnader forbundet med å vinne kunder i dagens marked og at organisk vekst er vanskelig fordi mange kunder er innelåste og fordi sluttbrukerne synes å ha lite fokus på pris. Videre mente PT at bytte av vertsoperatør på grossistnivå var forbundet med høye byttekostnader, noe som støttet opp under vurderingen av at det neppe vil skje vesentlige endringer i markedsandeler i løpet av de neste to til tre år. NetCom skriver i sitt høringssvar at de har problemer med å finne opplysninger som indikerer store byttekostnader. At organisk vekst er vanskelig på grunn av lite fokus på pris, mener NetCom er et uttrykk for at konkurransen fungerer i sluttbrukermarkedet (side 14). Lave priser og små prisvariasjoner har gjort at sluttbrukerne er indifferente med hensyn til tilbydervalg. Videre er NetCom heller ikke enig med PT i at innelåsningseffekten ved terminalsubsidiering er negativt for konkurransen. NetCom understreker at det med en begrenset bindingstid på 12 måneder til enhver tid vil være kunder på vei ut av slike avtaleforhold som det må konkurreres om dersom de skal beholdes. NetCom viser også til at terminalsubsidiering gir viktige bidrag til innovasjon og utvikling av nye tjenester (side 14). Når det gjelder byttekostnader på grossistnivå, bemerker NetCom at det kun er tjenestetilbydere og eventuelt MVNO-tilbydere som vil pådra seg SIM-kostnader ved et tilbyderbytte, ikke tilbydere med nasjonal gjesting (side 15). Verken Tele2 eller Network Norway behøvde i følge NetCom å skifte SIM-kort ved sine bytter av vertsoperatør. NetCom mener at både Tele2 og Network Norway kostnadsfritt kan skifte nettilbyder uten nevneverdig risiko for å miste kunder, noe som burde vært vektlagt i analysen. NetCom viser også til at kostnaden for tjenestetilbydere ved å skifte SIM-kort i praksis har blitt kompensert for ved at tjenesteleverandører har mottatt betydelig markedsstøtte for å skifte vertsoperatør. Videre hevder NetCom at de tilbyderbyttene som hittil har vært gjennomført der skifte av SIM-kort har vært nødvendig, har skjedd med minimalt kundefrafall for vedkommende tjenesteleverandør. I brev til PT 18. desember 2009 skriver NetCom at kun 6 % av Chess sine kunder valgte å skifte tilbyder ved overgangen fra Telenor til NetComs nett, og NetCom mener dette dokumenterer påstanden om at tilbyderbytter har skjedd med minimalt kundefrafall. Telenor viser til at [Unntatt offentlighet: XXX] av selskapets kunder i privatmarkedet kan bytte tilbyder kostnadsfritt per i dag (side 10). Telenor kan derfor ikke forstå hvilke markedsdata PT bygger på. Videre viser Telenor til at det skjer tilbyderbytter på årsbasis og at deres undersøkelser viser at det kun er 10 % av disse tilbyderbyttene som er såkalte multichurnere. Dette innebærer at kunder skifter tilbyder per år. I tillegg viser Telenor til at det skjer nysalg per år, slik at om lag 1 million kunder er i spill i markedet. Telenor kan på denne bakgrunn ikke forstå at PT kan hevde at organisk vekst ikke er mulig i et slikt marked. I brev til PT 18. desember 2009 har Telenor oppdatert sitt anslag for antall multichurnere til [Unntatt offentlighet: XXXX]. Anslaget er basert på antall utporteringer fra Telenor hvor innportering skjer samme år. Telenor bemerker imidlertid at PT burde gjøre en analyse av hele markedet for å få et korrekt bilde. 18

19 Telenor mener også PTs fremstilling av byttekostnader på grossistnivå er unyansert (side 12). Telenor skriver at MVNOer eller aktører med avtale om nasjonal gjesting slik som Tele2, TDC og Network Norway, har egne operatørkoder og benytter ikke vertsoperatørens SIMkort. Bytte av SIM-kort er derfor ikke nødvendig for disse, og bytte av vertsoperatør kan således gjøres på svært kort tid for hele kundemassen. Telenor legger til at ingen av aktørene som har byttet leverandør på grossistnivå har mistet kunder i sluttbrukermarkedet. Telenor underbygger påstanden i brev 18. desember 2009 hvor det vises til Tele2s bytte av vertsoperatør som pågikk i perioden fjerde kvartal 2007 til april Tele2 hadde vekst i antall kunder hele perioden. Network Norway støtter av byttekostnader og særlig vurderingen om at etablerte aktørers markedsandel trolig ikke vil endre seg så mye innenfor neste to til tre år at det kan ha en vesentlig betydning for markedsdynamikken. Ventelo skriver at det er vanskelig å nå frem i konkurransen om de store bedriftskundene. Ofte må selskapet tilby å finansiere utkjøp av bindingstid som kunden har til annen tilbyder. Ventelo har også registrert at deres konkurrenter ofte tilbyr støtteordninger i form av markedsstøtte eller prosjektstøtte til kunder som lyser ut anbudskonkurranser. Ventelo [Unntatt offentlighet: XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX] TDC skriver i sine kommentarer til høringssvarene at selskapet støtter PTs syn på byttekostnader som konkurransebegrensende faktor og bemerker i tillegg at netteiernes ulike tekniske profil har betydning for valg av MVNO-vert og eventuelt bytte. Tele2 skriver i brev til PT 21. desember 2009 at det var betydelige kostnader knyttet til å overføre kundemassen fra Telenor til NetCom selv om kunden ikke måtte skifte SIM-kort. [Unntatt offentlighet: XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX] PT er som nevnt i varselet ikke uenig i at det for tiden er prispress og konkurranse om å tiltrekke seg kunder i sluttbrukermarkedet i Norge. Terminalsubsidieringens betydning for konkurransen har også flere sider, herunder positive effekter slik rapporten fra Copenhagen Economics om subsidiering av håndsett konkluderte med 11. At slik subsidiering har en innelåsende effekt, er etter PTs mening utvilsomt, men høringssvarene har vist at det er ulike syn på hvor stor betydning dette har. Det knytter seg også usikkerhet til betydningen av såkalte multichurnere. 11 Copenhagen Economics: How does handset subsidies affect incentives to innovate? 4. juli

20 Totalt sett er PT enig i at byttekostnader på sluttbrukernivå ikke kan anses å være særlig høye i Norge. Generelt sett lave etableringskostnader ved bytte til nytt abonnement og forholdsvis enkle prosedyrer for portering av nummer støtter etter PTs mening opp om en slik konklusjon. Når det gjelder byttekostnader på grossistnivå, har PT også mottatt høringsinnspill som nyanserer bildet i varselet. Skifte av SIM-kort ved bytte av vertsoperatør gjelder, som NetCom og Telenor påpeker, kun tjenestetilbydere og MVNOer uten egne operatørkoder. PT legger likevel til grunn at det vil være både administrasjons- og transaksjonskostnader knyttet til bytte av vertsoperatør, noe som i utgangspunktet gjør slike bytter lite ønskelige for en kjøper av tilgang. Markedsstøtte/overgangsstøtte fra ny vertsoperatør kan imidlertid nyansere bildet noe og bidra til å gjøre et slikt bytte mer attraktivt. Etter ny gjennomgang mener PT at betydningen av byttekostnader er mer nyansert enn det som fremkom i varselet. Teksten er derfor blitt oppdatert Priser og prisutvikling Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak PT viste i analysen til at sluttbrukerprisene har falt i hele perioden siden 2002/2003, hvilket kan indikere konkurranse i sluttbrukermarkedet. PT mente imidlertid at dette ikke kunne tas til inntekt for at det relevante grossistmarkedet tenderer mot varig effektiv konkurranse. PT mente videre at Telenors prisreduksjoner på grossistnivå i større grad har skyldtes de regulatoriske forpliktelsene som Telenor er pålagt og trusselen om å bli anklaget for marginskvis enn konkurranse på grossistnivå. I tillegg skrev PT at det var sannsynlig at fallet i sluttbrukerpriser ville avta og stabilisere seg etter hvert som asymmetriske termineringspriser fases ut. NetCom mener er omkring terminerinspriser og utvikling i sluttbrukerpriser er overraskende ettersom myndighetene har lagt til grunn i tidligere vedtak at manglende avvikling av asymmetri vil føre til uheldige konkurransevridninger. Videre mener NetCom at det ikke er grunnlag for å hevde at prisreduksjoner på grossistnivå i større grad skyldes trusselen om å bli anklaget for marginskvis enn konkurranse på infrastruktur (side 16). NetCom poengterer at de har avtale med den største aktøren i grossistmarkedet, ikke Telenor. Både forhandlingene med Network Norway og senere forhandlinger hadde utelukkende et kommersielt, og ikke et regulatorisk, utgangspunkt. Sammenholdt med den store økonomiske betydningen disse avtalene har både for NetCom og Telenor, tilsier dette etter NetComs vurdering at PTs synspunkt er feil. På denne bakgrunn mener NetCom at fremtidige prisreduksjoner på grossistnivå vil skje uavhengig av ex ante regulering. [Unntatt offentlighet: XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX] I tillegg mener NetCom at Telenor vil bestrebe seg på å unngå å havne i en situasjon hvor de kan bli anklaget for marginskvis uavhengig av ex-ante regulering. NetCom konkluderer på 20