Utpeking av tilbyder med sterk markedsstilling og vedtak om pålegg av særskilte forpliktelser i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement

Transkript

1 Utpeking av tilbyder med sterk markedsstilling og vedtak om pålegg av særskilte forpliktelser i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement (marked 1) 10. august 2010

2 SAMMENDRAG INNLEDNING OG BAKGRUNN RETTSLIG UTGANGSPUNKT DOKUMENTETS STRUKTUR UTPEKING AV TILBYDER MED STERK MARKEDSSTILLING REGULATORISK UTGANGSPUNKT FOR VALG AV VIRKEMIDLER GJELDENDE SÆRSKILTE FORPLIKTELSER KONKURRANSEPROBLEMER I SLUTTBRUKERMARKEDET FOR FASTTELEFONIABONNEMENT INNLEDNING VERTIKAL OVERFØRING AV MARKEDSMAKT Tilgangsnektelse Overføring av markedsmakt ved hjelp av variabler som ikke er relatert til prissetting Overføring av markedsmakt gjennom prissettingen HORISONTAL OVERFØRING AV MARKEDSMAKT Produktkobling/-binding Kryssubsidiering ENKELTMARKEDSDOMINANS Etableringshindrende adferd Utnyttende adferd OPPSUMMERING AV KONKURRANSEPROBLEMENE I MARKEDET GENERELT OM VALG AV VIRKEMIDLER MULIGHETER FOR DUPLISERING AV INFRASTRUKTUR INNENFOR SLUTTBRUKERMARKEDET FOR FASTTELEFONIABONNEMENT FORHOLDSMESSIGHET VIRKEMIDDELBRUK PÅ SLUTTBRUKERNIVÅ REDEGJØRELSE FOR VALG AV SÆRSKILTE FORPLIKTELSER INNLEDNING FORPLIKTELSER PÅ GROSSISTNIVÅ Fast forvalg og forvalg ved bruk av prefiks Videresalg av abonnement FORPLIKTELSER PÅ SLUTTBRUKERNIVÅ Horisontal overføring av markedsmakt Enkeltmarkedsdominans VURDERING AV SAMLET EFFEKT AV SÆRSKILTE FORPLIKTELSER OM ANTATTE KONSEKVENSER AV VIRKEMIDDELBRUKEN KONSEKVENSER AV Å OPPHEVE FORPLIKTELSER BEHOV FOR OVERGANGSPERIODE VED OPPHEVELSE AV PLIKTER PÅ TELENORS SLUTTBRUKERTILBUD VEDTAK OM SÆRSKILTE FORPLIKTELSER FAST FORVALG OG FORVALG VED BRUK AV PREFIKS Tilgang og prisregulering Ikke-diskriminering Offentliggjøring og standardavtale VIDERESALG AV ABONNEMENT Tilgang Ikke-diskriminering Offentliggjøring og standardavtale Prisregulering Rapporteringskrav FORHOLDET TIL GJELDENDE VEDTAK VEDTAKETS VIRKNINGSTIDSPUNKT, KLAGEMULIGHET MV

3 Vedlegg 1 Analyse av sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement. Vedlegg 2 Oppsummering av høringen av PTs varsel om vedtak i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement. Vedlegg 3 ESAs kommentarer til PTs utkast til vedtak. 3

4 Sammendrag På bakgrunn av analyse av sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement utpeker Post- og teletilsynet (PT) Telenor ASA (Telenor) som tilbyder med sterk markedsstilling i dette markedet, jf. lov 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) 3-3. PT har identifisert ulike potensielle konkurranseproblemer innenfor sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement. På samme måte som ved forrige vedtak mener tilsynet at tilgangsnekt til nødvendige innsatsfaktorer på grossistnivå kan være et potensielt konkurranseproblem i markedet. Andre potensielle konkurranseproblemer som kan oppstå i tilknytning til tilgangsnektelse, er også identifisert. Når det gjelder konkurranseproblemene knyttet til horisontal overføring av markedsmakt og enkeltmarkedsdominans, som PT identifiserte ved forrige vedtak, mener imidlertid tilsynet at betydningen av disse konkurranseproblemene har blitt mindre. Sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement faller inn under reguleringsprinsipp 2 for abonnement basert på tilbud av PSTN/ISDN. For tilsvarende tilbud basert på bredbåndstelefoni legges prinsipp 3 til grunn ved vurdering av eventuell regulering, jf. PTs virkemiddeldokument. Valget av reguleringsprinsipp har betydning for vurderingen av virkemidddelbruk på grossistnivå i abonnementsmarkedet. Når det gjelder eventuell regulering på sluttbrukernivå, må denne primært vurderes opp mot et eventuelt resterende reguleringsbehov, med utgangspunkt i pålagt grossistregulering, og ikke etter hvorvidt den underliggende infrastrukturen på sluttbrukernivå lar seg duplisere eller ikke. PTs utpeking av Telenor som tilbyder med sterk markedsstilling i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement, medfører at plikten om å tilby fast forvalg og forvalg ved bruk av prefiks til kostnadsorienterte priser etter ekomloven 4-11 fremdeles vil gjelde for Telenor. PT vil også videreføre dagens forpliktelser om at fast forvalg og forvalg ved bruk av prefiks skal tilbys til ikke-diskriminerende vilkår og at standardavtale for slikt tilbud skal offentliggjøres. Etter å ha vurdert hensiktsmessigheten av og forholdmessigheten ved virkemidlene som PT har til rådighet, har tilsynet videre konkludert med at Telenor fortsatt bør pålegges en tilgangsforpliktelse på grossitnivå i dette markedet. Telenor må imøtekomme enhver rimelig anmodning om tilgang i form av videresalg av abonnement. Forespørsler om videresalg av PSTN, ISDN 2B+D, ISDN 30B+D, ISDN 22B+D, ISDN 16 B+D og ISDN 12B+D vil normalt måtte etterkommes. PT viderefører dagens forpliktelser som er knyttet til denne tilgangsplikten. Telenor pålegges derfor å tilby videresalg av abonnement til ikke-diskriminerende priser og vilkår og å offentliggjøre standardavtale for slikt tilbud. Videresalgsprisene skal fortsatt fastsettes ut fra en pris-minus-modell, med differensierte priser avhengig av om sluttkunden kun bruker kobberaksesslinjen til PSTN/ISDN eller også bruker den til bredbånd (xdsl) fra Telenor eller en av Telenors grossistkunder i LLUB- eller bitstrømmarkedet. I perioden fra forrige vedtak har PT sett behov for at Telenor rapporterer om selskapets marginberegning for videresalgsproduktet. For at PT skal kunne føre kontroll med at prisen på videresalg av abonnement er i overensstemmelse 4

5 med prisreguleringen, har tilsynet derfor fastsatt krav om årlig innrapportering av Telenors oppdaterte marginberegning for videresalg av abonnement tilsvarende den ordning som har vært praktisert siden forrige vedtak. PT har videre funnet det nødvendig at Telenors marginberegning gjennomgås av ekstern revisor og har fastsatt krav om dette. Idet PT mener at en denne rapporteringsplikten er tilstrekkelig for å føre tilsyn med prisreguleringen av videresalg av abonnement, opphever tilsynet dagens forpliktelse for Telenor til å utarbeide kostnadsregnskap for PSTN- og ISDNabonnement med tilhørende tilleggstjenester. PT mener det er behov for at Telenors pris for tilbyderbytte i tilknytning til videresalg av abonnement fremdeles skal være underlagt prisregulering. Oppdatert informasjon viser at Telenors kostnader for tilbyderbytte er redusert i perioden fra forrige vedtak. På denne bakgrunn pålegges Telenor å redusere sin pris for tilbyderbytte i tilknytning til videresalg av abonnement i samsvar med endringene i kostnadsgrunnlaget. Prisen for tilbyderbytte skal ikke settes høyere enn kr 43. For at tilsynet skal være oppdatert når det gjelder utviklingen i kostnadsgrunnlaget for tilbyderbytte, pålegges Telenor en plikt til å foreta en årlig rapportering av selskapets direkte variable kostnader som relaterer seg til tilbyderbytte i tilknytning til videresalg av abonnement. Det følger av ekomloven 4-10, jf. USO-direktivet artikkel 17, at regulering på sluttbrukernivå først kan ilegges når det er sannsynlig at regulering på grossistnivå ikke vil være tilstrekkelig for å nå målene med reguleringen. PT har på denne bakgrunn foretatt en vurdering av om det finnes potensielle konkurranseproblemer som ikke vil bli avhjulpet av forpliktelser på grossistnivå. I denne vurderingen har PT således tatt hensyn til forpliktelser på grossitsnivå som videreføres overfor Telenor i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement. Videre har tilsynet lagt til grunn sektorspesifik regulering i andre markeder, herunder forpliktelser som er pålagt Telenor i markedene for originering, terminering og transitt i fastnett (tidligere marked 8-10 ), markedet for full og delt tilgang til faste aksessnett (marked 4) og markedet for bredbåndsaksess (marked 5). Til slutt er også forpliktelser på sluttbrukernivå som følger direkte av ekomloven, ekomforskriften og Avtale mellom Staten ved Samferdselsdepartementet og Telenor ASA om leveringspliktige tjenester (USO-avtalen) hensyntatt. På samme måte som ved forrige vedtak mener PT at regulering av videresalg av abonnement, i kombinasjon med forpliktelsen om fast forvalg, er tilstrekkelig for å avbøte de identifiserte konkurranseproblemene knyttet til vertikal overføring av markedsmakt. Denne grossistreguleringen vil i mindre grad være egnet til å motvirke konkurranseproblemer knyttet til horisontal overføring av markedsmakt samt enkeltmarkedsdominans. Når det gjelder konkurranseproblemene knyttet til disse to sistnevnte kategoriene, finner imidertid tilsynet at det ikke vil være forholdsmessig å videreføre gjeldende regulering som er begrunnet i behovet for å motvirke konkurranseskadelig koblingssalg/kryssubsidiering og utnyttende adferd i form av prisdiskriminering for å kapre kunder. Etter tilsynets oppfatning er betydningen av disse konkurranseproblemene redusert sammenliknet med tidligere. Videre mener PT at i den grad slike konkurranseproblem likevel skulle oppstå i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement, vil alminnelig konkurranserett være et tilstrekkelig virkemiddel. Hensynet til minimumsregulering tilsier således at sektorspesifikk forhåndsregulering ikke skal benyttes. 5

6 På denne bakgrunn opphever PT gjeldende forpliktelser på Telenors sluttbrukertilbud i abonnementsmarkedet, jf. tilsynets vedtak 21. april 2006 kapittel og

7 1 Innledning og bakgrunn 1. I henhold til ekomloven 3-2 og 3-3 er PT pålagt å definere relevante produkt- og tjenestemarkeder og geografiske markeder i henhold til EFTA Surveillance Authoritys (ESA) Anbefaling om relevante markeder (Anbefalingen) 1, analysere disse og identifisere tilbydere med sterk markedsstilling. Dersom det utpekes én eller flere tilbydere med sterk markedsstilling, skal det pålegges minst én forpliktelse utover de generelle forpliktelser som følger av ekomloven med forskrifter. Tilbyderne med sterk markedsstilling i markedene for elektroniske kommunikasjonsnett- og tjenester vil gjennom regelverket bli pålagt ulike forpliktelser, basert på en særskilt vurdering av hvert enkelt marked og de aktuelle tilbydernes posisjon i dette markedet. I det følgende vil disse omtales som særskilte forpliktelser. 2. I PTs vedtak 21. april 2006 ble Telenor utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling i seks markeder for offentlige telefontjenester til sluttbrukere. De seks produktmarkedene besto av to tilgangsmarkeder og fire trafikkmarkeder og tilsvarte tidligere marked 1-6 i ESAs forrige Anbefaling. 2 PT påla Telenor særskilte forpliktelser på selskapets sluttbrukertilbud i alle seks markeder. I de to tilgangsmarkedene ble det i tillegg til forpliktelser på Telenors sluttbrukertilbud også pålagt ulike forpliktelser, herunder tilgangs- og prisregulering, på selskapets grossisttilbud. 3. I PTs vedtak 6. juli 2007 påla tilsynet en ytterligere forpliktelse for Telenor i tilgangsmarkedene. I medhold av tilsynets utpeking av Telenor som tilbyder med sterk markedsstilling i de to tilgangsmarkedene, ble selskapet pålagt prisregulering i form av pristak på sin pris for tilbyderbytte i tilknytning til videresalg av abonnement. 4. Av ESAs gjeldende Anbefaling fremkommer det at trafikkmarkedene for fastnettbasert telefonitjeneste til sluttbrukere (tidligere marked 3-6) ikke lenger kvalifiserer til forhåndsregulering, og disse er således tatt ut av Anbefalingen. PT viser til vedtak om opphevelse av særskilte forpliktelser i tidligere marked for tilsynets vurdering av disse markedene. 5. I den reviderte Anbefalingen ble de to tilgangsmarkedene for fastnettbasert telefonitjeneste til sluttbrukere (tidligere marked 1 og 2) slått sammen til ett tilgangsmarked. Dette markedet utgjør nå marked 1 i ESAs gjeldende Anbefaling. Det ble ansett å ikke være betydelige og systematiske forskjeller i tilbudet om tilgang til henholdsvis husholdninger og ikke-husholdninger, og ESA har således ikke videreført det tidligere skille mellom privat- og bedriftsmarked i sin gjeldende Anbefaling. PT har foretatt en markedsanalyse av sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement, 1 EFTA Surveillance Authority Recommendation of 5 November 2008 on relevant product and service markets within the electronic communications sector susceptible to ex ante regulation in accordance with the Act referred to at point 5cl of Annex XI to the EEA Agreement (Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council on a common regulatory framework for electronic communications networks and services), as adopted by Protocol 1 thereto and by the sectoral adaptations contained in Annex XI to that Agreement. 2 EFTA Surveillance Authority Recommendation 14 July Analyse av sluttbrukermarkedene for fasttelefonitrafikk og vedtak om opphevelse av særskilte forpliktelser av

8 hvor produktmarkedet tilsvarer marked 1 i ESAs gjeldende Anbefaling. I analysen konkluderer PT med at Telenor har sterk markedsstilling i det relevante markedet Den 24. februar 2010 varslet PT om utpeking av Telenor som tilbyder med sterk markedsstilling i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement og om hvilke særskilte forpliktelser som som skal pålegges Telenor som tilbyder med sterk markedsstilling i dette markedet. Videre varslet tilsynet om opphør av enkelte av de gjeldende forpliktelsene som påligger Telenor. PT mottok høringssvar fra Konkurransetilsynet, Telenor ASA, Tele2 Norge AS og TDC AS. En sammenstilling av høringssvarene med PTs kommentarer fremgår av vedlegg På bakgrunn av varselet og høringssvar utarbeidet PT utkast til vedtak om pålegg av særskilte forpliktelser i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement. Utkastet ble oversatt til engelsk og notifisert ESA 28. juni 2010, jf. ekomloven 9-3, rammedirektivet art 7 og ESAs artikkel 7-anbefaling. ESA avga sine kommentarer til PTs notifikasjon 22. juli ESA hadde ingen kommentarer til PTs analyse og utkast til vedtak i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement. 8. Det endelige vedtak vil på vanlig måte kunne påklages av aktører med rettslig klageinteresse i tråd med forvaltningslovens regler, jf. forvaltningsloven 28, 29 og ekomloven Rettslig utgangspunkt 9. Det regulatoriske rammeverket for elektronisk kommunikasjon bygger på fem direktiver vedtatt av Den Europeiske Union (EU). 6 Direktivene er implementert i norsk rett gjennom ekomloven og tilhørende forskrifter, herunder forskrift 16. februar 2004 om elektronisk kommunikasjonsnett og elektronisk kommunikasjonstjeneste (ekomforskriften). 10. I henhold til dette regelverket fastsettes forpliktelsene for tilbydere med sterk markedsstilling individuelt etter en konkret vurdering med bakgrunn i markedsanalyse og med en begrenset fremadskuende tidshorisont. 7 Særlig må det tas hensyn til den antatte konkurransestimulerende effekt av de relevante virkemidlene. 11. Ved valget av særskilte forpliktelser har PT tatt hensyn de vurderinger som det er redegjort for i PTs reviderte virkemiddeldokument 12. juni Dette dokumentet bygger på Revised ERG Common Position on the Approach to remedies in the ECNS regulatory framework, utformet av European Regulators Group for electronic communications networks and services (ERG). 9 De retningslinjer og 4 Se vedlegg 1. 5 Se vedlegg 3. 6 Directive 2002/21/EC on a common regulatory framework for electronic communications networks and services (Framework Directive); Directive 2002/20/EC on the authorisation of electronic communications networks and services (Authorisation Directive); Directive 2002/19/EC on access to, and interconnection of, electronic communications networks and associated facilities (Access Directive); Directive 2002/22/EC on universal service and users' rights relating to electronic communications networks and services (Universal Service Directive); Directive 2002/58/EC concerning the processing of personal data and the protection of privacy in the electronic communications sector (Directive on privacy and electronic communications). 7 Se nærmere om tidshorisont i ESAs retningslinjer for markedsanalyser og bedømming av sterk markedsstilling, punkt Dokumentet er publisert på PTs nettsted under menyvalget SMP. 9 Dokumentet ble revidert i mai 2006 og er publisert på ERGs nettsted: 8

9 prinsipper som er nedfelt i ERGs virkemiddeldokument skal stimulere utviklingen av det indre markedet for elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester, samt tilrettelegge for en enhetlig og konsistent praktisering av regelverket i de ulike medlemsland. 1.2 Dokumentets struktur 12. Vedtaket består av et hoveddokument, med selve påleggene, bakgrunn og begrunnelse for disse, samt tre vedlegg. Vedlegg 1 inneholder analyse av sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement. Vedlegg 2 inneholder PTs oppsummering av høringen av varsel om vedtak i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement. Vedlegg 3 er ESAs kommentarer til PTs utkast til vedtak. 13. Kapittel 2 inneholder utpeking av Telenor som tilbyder med sterk markedsstilling. Utpekingen gjøres på bakgrunn av markedsanalysen i vedlegg 1. Kapittel 3 gir en kort oversikt over det regulatoriske utgangspunktet for valg av virkemidler, mens kapittel 4 gir en oversikt over gjeldende forpliktelser for Telenor i de to opprinnelige abonnementsmarkedene for offentlig fastnettsbasert telefonitjeneste til sluttbrukere. Kapittel 5 gir en beskrivelse av og oversikt over potensielle konkurranseproblemer i abonnementsmarkedet. I kapittel 6 diskuteres generelle prinsipper for virkemiddelbruk. I kapittel 7 gjør PT rede for valg av særskilte forpliktelser. På bakgrunn av denne gjennomgangen er påleggene om særskilte forpliktelser for Telenor formulert i kapittel 8. I kapittel 9 fremgår opphør av PTs vedtak 21. april 2006 kapittel 9.1 og 9.2 og vedtak 6. juli Av kapittel 10 fremgår det nye vedtakets virkningstidspunkt samt klageadgang. 2 Utpeking av tilbyder med sterk markedsstilling 14. På bakgrunn av markedsanalysen i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement og tidligere varsel, utpeker PT med hjemmel i ekomloven 3-3 Telenor ASA som tilbyder med sterk markedsstilling i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement. For nærmere begrunnelse vises det til analysen som er inntatt i vedlegg 1. 3 Regulatorisk utgangspunkt for valg av virkemidler 15. Det følger av ekomloven 3-4 første ledd at tilbyder som har sterk markedsstilling skal pålegges én eller flere særskilte plikter som følger av 4-1, 4-4, 4-5, 4-6, 4-7, 4-8, 4-9 og De relevante forpliktelser er: Tilgangsforpliktelser, jf. ekomloven 4-1, 4-2, 4-4 og 4-5 Krav om ikke-diskriminering, jf. ekomloven 4-7 Krav om standardtilbud, jf. ekomloven 4-6 Krav om transparens, jf. ekomloven 4-6 og 4-8 Prisregulering og krav om kostnadsregnskap, jf. ekomloven 4-9 Krav om regnskapsmessig skille, jf. ekomloven 4-8 9

10 Regulering av sluttbrukertjeneste, jf. ekomloven I særlige tilfeller kan det også pålegges plikter utover det som følger av disse bestemmelsene, forutsatt at konsultasjonsprosedyren i ekomloven 9-3 følges. 17. Det følger av ekomloven 4-10 og USO-direktivet artikkel 17 nr. 1 at regulering på sluttbrukernivå bare kan fastsettes når regulering på grossistnivå ikke vil være tilstrekkelig for å legge til rette for bærekraftig konkurranse i det relevante markedet. Dersom det anses nødvendig å regulere sluttbrukertjenesten til en tilbyder med sterk markedsstilling, følger det av ekomloven 4-10 at forpliktelsene blant annet kan omfatte krav om offentliggjøring og standardtilbud, forbud mot ikkediskriminering, pris- og regnskapsregulering og forbud mot urimelig koblingssalg. 18. PT har i virkemiddeldokumentet redegjort for hvilke prinsipper som generelt vil være styrende for PTs valg av virkemidler: Prinsipp 1: Det skal utformes begrunnede vedtak i samsvar med tilsynsmyndighetenes forpliktelser etter direktivene. Prinsipp 2: Forbrukeres interesser skal ivaretas når duplisering av infrastruktur ikke antas å være mulig. Prinsipp 3: I markeder der PT vurderer det som sannsynlig at duplisering av infrastruktur vil kunne oppnås over tid, vil PT sørge for at virkemiddelbruken støtter opp under overgangen frem mot et marked med bærekraftig konkurranse. Prinsipp 4: Forpliktelser skal utformes slik at de gir insentiver til etterlevelse. 19. I samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og EF-rettens forholdsmessighetsprinsipp, skal de forpliktelser PT pålegger tilbydere med sterk markedsstilling være egnet til, og ikke gå lenger enn, det som er nødvendig for å fremme ekomlovens formål. De grunnleggende formål er nedfelt i 1-1, som lyder: Lovens formål er å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester, gjennom effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for bærekraftig konkurranse, samt stimulere til næringsutvikling og innovasjon. 20. I tillegg til de grunnleggende formål er det oppstilt en spesiell formålsbestemmelse i 3-4 tredje ledd. Bestemmelsen slår fast særlige, relevante hensyn ved bruk av særskilte virkemidler: Plikter etter første og annet ledd som pålegges i det enkelte tilfelle skal være egnet til å fremme bærekraftig konkurranse, samt legge forholdene til rette for nasjonal og internasjonal utvikling i markedet. Myndigheten kan endre pålagte plikter. 4 Gjeldende særskilte forpliktelser 21. Telenor ble utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni 21. april 2006 (tidligere marked 1-6). Vedtaket ble påklaget av Tele2 Norge AS (Tele2), og Samferdselsdepartementet fattet endelig vedtak i saken 15. februar Departementet stadfestet tilsynets vedtak, men påla i tillegg Telenor å ha en regulert pris for tilbyderbytte i tilknytning til videresalg av abonnement. Departementet overlot til PT å spesifisere en slik prisregulering. Tilsynet fattet vedtak om prisregulering av Telenors tilbyderbytte pris 6. juli Vedtaket 10

11 ble påklaget av Tele2, men Samferdselsdepartementet stadfestet PTs vedtak i sitt klagevedtak 22. februar Telenor er på denne bakgrunn i dag pålagt følgende forpliktelser i privat- og bedriftsmarkedet for tilgang til fastnettbasert telefonitjeneste til sluttbrukere: Grossistregulering: Tilgang. Med hjemmel i ekomloven 4-1 første ledd er Telenor pålagt å imøtekomme enhver rimelig anmodning om tilgang i form av videresalg av abonnement, herunder nåværende og nye tilleggstjenester som Telenor tilbyr i sluttbrukermarkedet. Plikten gjelder kun for PSTN/ISDN-telefoni og ikke for bredbåndstelefoni. Alle avtaler om videresalg av abonnement skal sluttforhandles uten ugrunnet opphold. Telenor plikter på forespørsel fra den annen part å dokumentere tidsbruken overfor denne. For at videreselgere skal være i stand til å gi sluttkunder som både kjøper abonnement og trafikk fra en videreselger en samlet faktura, plikter Telenor å oversende fakturagrunnlag til videreselgerne for samtaletyper som ikke omfattes av fast forvalg, slik at sluttkunder ikke mottar faktura fra Telenor for enkelte samtaletyper. Med hjemmel i ekomloven 4-11 plikter Telenor å tilby fast forvalg og forvalg ved bruk av prefiks. Plikten gjelder kun for PSTN/ISDN-telefoni og ikke for bredbåndstelefoni. Alle avtaler om fast forvalg og forvalg ved bruk av prefiks skal sluttforhandles uten ugrunnet opphold. Telenor plikter på forespørsel fra den annen part å dokumentere tidsbruken overfor denne. Ikke-diskriminering. Med hjemmel i ekomloven 4-7 første og annet ledd er Telenor pålagt å ikke diskriminere med hensyn til pris og andre vilkår for tilgang i form av videresalg av abonnement og tilbud om fast forvalg/forvalg ved bruk av prefiks. Kravet gjelder både mellom eksterne virksomheter og mellom egne og eksterne virksomheter. Standardavtaler. Med hjemmel i ekomloven 4-6 er Telenor pålagt å utarbeide standardavtaler for videresalg av abonnement og tilbud om fast forvalg og forvalg ved bruk av prefiks. Standardavtalene skal offentliggjøres og publisering av slike avtaler på Telenors hjemmeside anses som tilfredstillende måte for offentliggjøring. Med hjemmel i ekomloven 10-3 er Telenor pålagt å sende kopi til PT av samtlige avtaler knyttet til videresalg av abonnement og fast forvalg/forvalg ved bruk av prefiks. Sluttforhandlede individuelle avtaler skal sendes tilsynet senest to uker etter signering. Telenor plikter også å underrette PT om endringer i slike avtaler. Prisregulering. Med hjemmel i ekomloven 4-9 første og annet ledd er Telenor pålagt å tilby videresalg av abonnement til priser basert på prisreguleringsmodellen pris-minus. Prisen for videresalg av abonnement skal beregnes slik at det tas utgangspunkt i Telenors sluttbrukerpriser for Basisabonnement for henholdsvis PSTN og ISDN og gjøres fradrag for samtlige kostnader knyttet til de virksomhetselementer og aktiviteter som overtas av videreselger. Beregningen av grossistprisene for tilleggstjenester som inngår som en del av leveransen av videresalg av abonnement skal ta utgangspunkt i vektede gjennomsnittspriser for disse tjenestene i sluttbrukermarkedet. Videre er Telenor pålagt å differensiere prisen for videresalg av abonnemet slik at forskjellen mellom videresalgspris på abonnement til sluttkunder som benytter Telenors kobberaksessnett til både PSTN/ISDN og bredbånd (xdsl), 11

12 og videresalgspris på abonnement til sluttkunder som kun har PSTN/ISDN, til enhver tid minst tilsvarer prisforskjellen mellom full og delt aksess i markedet for full og delt tilgang til faste aksessnett (marked 4). Med hjemmel i ekomloven 4-9 første og annet ledd er Telenor også pålagt en maksimalprisordning for sin pris for tilbyderbytte i tilknytning til videresalg av abonnement. Pristaket er på kr 50,-. Med hjemmel i ekomloven 4-11 er Telenor pålagt å tilby fast forvalg og forvalg ved bruk av prefiks til kostnadsorienterte priser. Prisene skal fastsettes etter prinsippet om fullfordelte historiske kostnader. Regnskapsregulering. Med hjemmel i ekomloven 4-9 tredje ledd er Telenor pålagt å fremlegge kostnadsregnskap for PSTN og ISDN-abonnement. En slik rapportering skal foretas årlig. Sluttbrukerregulering: Koblingssalg. Med hjemmel i ekomloven 4-10 er Telenor pålagt et forbud mot å koble tilgang til bredbåndstelefoni med andre elektroniske kommunikasjonstjenester om ikke Telenor også tilbyr tjenestene uten kobling. Fra forbudet er det gjort unntak for koblingssalg av bredbåndstelefoni og Telenors bredbåndsaksesstjeneste. I tilllegg skal eventuelle avvik i priser og vilkår mellom enkelttjenester og pakketilbud skal være transparente, objektivt begrunnet og reflektere underliggende kostnadsforskjeller. Dette påbudet gjelder både for Telenors tilbud av PSTN/ISDN-abonnement og for bredbåndstelefoni. Ikke-diskriminering. Med hjemmel i ekomloven 4-10 er Telenor pålagt et forbud mot prisdiskriminering som innebærer at Telenor ikke kan tilby rabatterte abonnementspriser for PSTN/ISDN til avgrensende kundegrupper når slike priser ikke er tilgjengelige for alle kunder. Om Telenor kan dokumentere at prisforskjellene er objektivt begrunnet og basert på underliggende kostnadsforskjeller, gjelder ikke et slikt forbud. For Telenors tilbud om abonnement i privatmarkedet (tidligere marked 1) skal i tillegg prisforskjellene være transparente. Transparens. Med hjemmel i ekomloven 4-10 er Telenor pålagt å offentliggjøre alle midlertidige rabatter med tilhørende vilkår for PSTN/ISDNabonnement. Denne forpliktelsen gjelder kun for Telenors tilbud av abonnement i privatmarkedet (tidligere marked 1). 5 Konkurranseproblemer i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement 5.1 Innledning 22. En tilbyder med sterk markedsstilling vil kunne utøve adferd som har til formål eller virkning å drive konkurrenter ut av markedet, forhindre at potensielle 12

13 konkurrenter går inn i markedet og/eller å utnytte forbrukere. Slik adferd omtales gjerne som konkurranseproblemer. 23. Særskilte forpliktelser som pålegges tilbydere som er utpekt til å ha sterk markedsstilling, skal være egnet til å bøte på aktuelle og/eller potensielle konkurranseproblemer i det relevante markedet. Pålegg av særskilte forpliktelser er ikke betinget av at misbruk av markedsmakt faktisk finner sted. Det er tilstrekkelig at det potensielt kan oppstå et konkurranseproblem under gitte forhold. 24. I PTs virkemiddeldokument er det gitt en generell beskrivelse av potensielle konkurranseproblemer innenfor de relevante markeder identifisert av PT. Dokumentet identifiserer 27 standard konkurranseproblemer og bygger på praktiske erfaringer fra tilsynsmyndighetene i Europa. 25. PT har i markedsanalysen konkludert med at det ikke er bærekraftig konkurranse i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement. Telenor har sterk markedsstilling og kan i stor grad kan opptre uavhengig av konkurrenter, kunder og forbrukere. 26. Telenors tilbud av fasttelefoniabonnement har til nå vært underlagt regulering både på grossitnivå og sluttbrukernivå. Ved vurderingen av konkurranseproblemene i markedet må PT således vurdere adferd og strategi som kan oppstå dersom markedet ikke var regulert. Det fremgår også av ERGs retningslinjer for bruk av virkemidler 12 at vurderingen av konkurranseproblemene knytter seg til tilbydernes mulige adferd innenfor vedtakets tidshorisont. Tilsynsmyndighetene trenger ikke å konstatere at en tilbyder tidligere har misbrukt markedsmakt for å ilegge særskilte forpliktelser. I vurderingen av potensielle konkurranseproblemer er det nyttig å se på hvilke insentiver markedsstrukturen gir tilbyderen med sterk markedsstilling i mangel av regulering. 27. De potensielle konkurranseproblemene beskrives på en generell måte for å fange opp flest mulig konkrete situasjoner som kan oppstå i fravær av regulering. Det er mindre sannsynlig at PT på forhånd kan forutse ethvert konkret konkurranseproblem som kan oppstå i fravær av regulering. 28. De potensielle konkurranseproblemene i abonnementsmarkedet kan deles i tre kategorier: vertikal overføring av markedsmakt (kategori 1 i PTs virkemiddeldokument) 13, horisontal overføring av markedsmakt (jf. kategori 2 i PTs virkemiddeldokument) og enkeltmarkedsdominans (kategori 3 i PTs virkemiddeldokument) Nedenfor gjennomgås de ulike konkurranseproblemene som har relevans for sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement. De potensielle konkurranseproblemene er knyttet til både PSTN/ISDN-telefoni og bredbåndstelefoni. Oversikten er ikke nødvendigvis uttømmende, men inneholder potensielle konkurranseproblemer som PT har identifisert. 10 PTs virkemiddeldokument av 12. juni 2009 pkt ERG Common Position on the approach to appropriate remedies in the new regulatory framework, ERG (06) 33, pkt ERG Common Position on the approach to appropriate remedies in the new regulatory framework side PTs virkemiddeldokument side 8 og ERG Common Position on the approach to appropriate remedies in the new regulatory framework side PTs virkemiddeldokument side 8 og ERG Common Position on the approach to appropriate remedies in the new regulatory framework side

14 5.2 Vertikal overføring av markedsmakt 30. Vertikal overføring av markedsmakt 15 er her betegnelsen på en situasjon der en vertikalt integrert tilbyder med sterk markedsstilling i grossistmarkedet (oppstrømsmarkedet) forsøker å overføre markedsmakt fra grossistmarkedet til et relatert sluttbrukermarked (nedstrømsmarked) ved å stenge ute eller motarbeide konkurrenter til fordel for egen sluttbrukervirksomhet. 31. For at vertikal overføring av markedsmakt skal representere et konkurranseproblem i sluttbrukermarkeder, må tilbyderen i oppstrømsmarkedet av en eller annen grunn være forhindret fra å utnytte sin dominerende stilling oppstrøms fullt ut. Dersom den dominerende aktøren i oppstrømsmarkedet for eksempel er strengt prisregulert, kan aktøren ha incentiver til å overføre markedsmakt til tilhørende nedstrømsmarkeder fordi aktøren (pga. prisreguleringen) er forhindret fra å utnytte markedsmakten fullt ut oppstrøms. Generelt sett legges det til grunn at problemer med vertikal overføring av markedsmakt til tilhørende nedstrømsmarkeder vil kunne øke i omfang jo strengere regulert det aktuelle oppstrømsmarkedet er. PT vil imidlertid påpeke at regulering på grossistnivå har til hensikt å sikre like konkurransevilkår i sluttbrukermarkeder. Det innebærer at grossistregulering ikke nødvendigvis vil øke behovet for regulering i tilhørende sluttbrukermarkeder, snarere tvert imot. 32. Sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement er et nedstrømsmarked. Telenor har gjennom sitt landsdekkende aksessnett markedsmakt på grossistnivå innen fasttelefoni, spesielt knyttet til PSTN/ISDN. PT legger til grunn at Telenor vil kunne ha incentiver til å overføre denne markedsmakten fra grossistnivå til sluttbrukernivå. Forskjellige former for vertikal overføring av markedsmakt vil dermed være potensielle konkurranseproblemer i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement. De viktigste av disse konkurranseproblemene er omtalt nedenfor. 33. Med hensyn til valg av virkemidler er det hensiktsmessig å skille mellom tre forskjellige typer (strategier) av vertikal overføring av markedsmakt: Tilgangsnektelse Overføring av markedsmakt ved hjelp av variabler som ikke er relatert til prissetting Overføring av markedsmakt gjennom prissettingen Tilgangsnektelse 34. En tilbyder med sterk markedsstilling i et oppstrømsmarked vil kunne forsøke å overføre markedsmakt ved å nekte tilgang for aktører som tilbyr konkurrerende tjenester i det beslektede sluttbrukermarkedet, og dermed hindre ytterligere konkurranse i dette markedet. Ved å avskjære konkurrenter fra nødvendige innsatsfaktorer på grossistnivå, vil den dominerende aktøren til en viss grad kunne verne egen sluttbrukervirksomhet mot effektiv konkurranse. 15 Vertikal overføring av markedsmakt kan defineres som enhver dominerende aktørs adferd som nekter tilstrekkelig tilgang til en essensiell innsatsfaktor som aktøren produserer for andre brukere av denne innsatsfaktoren, med den hensikt å utvide monopolmakt fra ett markedssegment ( flaskehals - segmentet) til et annet (potensielt konkurranseutsatt) segment (Rey/Tirole 1997, gjengitt i ERGdokumentet). 14

15 35. Dette konkurranseproblemet omfatter både situasjoner der grossittilbyderen med sterk markedsstilling nekter å forhandle med konkurrentene og tilfeller der tilgangen leveres, men på urimelige vilkår. 36. For at tilgangsnektelse skal representere et problem, må den føre til svekket konkurranse nedstrøms. Dersom det er tilstrekkelig konkurranse i nedstrømsmarkedet, for eksempel som følge av potensiell konkurranse fra alternative nett/teknologier, vil ikke nødvendigvis tilgangsnektelse svekke konkurransen nedstrøms. 37. Som eier av et landsdekkende aksessnett og dominerende leverandør av telefoniabonnement, spesielt PSTN/ISDN, kan Telenor frata konkurrentene som er avhengige av tilgang nødvendige innsatsfaktorer. Reell eller potensiell tilgangsnektelse er et av de mest sentrale konkurranseproblemene i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement ettersom tilgangsnektelse kan hindre potensielle konkurrenter å komme inn i markedet, eller tvinge allerede etablerte aktører ut av markedet. 38. Tilgangsnektelse har tidligere vært et reelt problem i det relevante markedet ettersom Telenor initielt ikke ønsket å åpne for videresalg av abonnement i kombinasjon med fast forvalg da dette ble etterspurt av konkurrentene i trafikkmarkedet. 39. I fravær av pålagt tilgang anser PT at tilgangsnektelse fortsatt vil kunne representere et potensielt konkurranseproblem i dette markedet. Fremveksten av bredbåndstelefoni og reduksjonen i utbredelse av PSTN/ISDN-basert telefoni bidrar i noen grad til å redusere dette konkurranseproblemet. Det er om lag 30 % av husholdningene som ikke har bredbåndstilgang og dermed i utgangspunktet er avhengig av å benytte PSTN/ISDN for fasttelefoni. Utbredelsen av fast bredbånd synes også å stagnere. Videre var fortsatt over 70 % av alle fasttelefoniabonnementene basert på PSTN/ISDN ved utgangen av Samtidig har veksten av bredbåndstelefoni i privatsegmentet avtatt. I bedriftssegmentet har bredbåndstelefoni foreløpig vesentlig lavere utbredelse enn i privatsegmentet. Etter PTs mening viser dette at PSTN/ISDN fortsatt vil være den dominerende teknologien for fasttelefoni innenfor tidshorisonten av dette vedtaket, og eventuell tilgangsnektelse fra Telenor vil derfor kunne ha stor betydning for konkurransen i dette markedet Overføring av markedsmakt ved hjelp av variabler som ikke er relatert til prissetting 40. Overføring av markedsmakt ved hjelp av andre variabler enn pris kan omfatte ulike typer diskriminerende adferd mellom interne og eksterne etterspørrere i grossistmarkedet. Dette er særlig aktuelt dersom en aktør med sterk markedsstilling i et oppstrømsmarked er underlagt regulerte tilgangspriser, som gjør diskriminering ved hjelp av pris vanskelig eller umulig. 41. Konkurranseproblemer av denne typen omfatter for eksempel uthalelsestaktikk, kvalitetsdiskriminering og misbruk av informasjon om konkurrenter. Disse ulike typene konkurranseproblemer er nærmere beskrevet nedenfor. Slike konkurranseproblemer kan blant annet medføre at den etablerte aktøren får mulighet til å agere raskere i nedstrømsmarkedene enn konkurrentene (såkalt first mover advantage ) og kan dermed begrense konkurrentenes muligheter i sluttbrukermarkedene. 16 Kilde: PTs ekomstatistikk

16 Uthalelsestaktikk 42. En form for uthalelsestaktikk kan være at en tilbyder med sterk markedsstilling i grossistmarkedet gir konkurrenter i sluttbrukermarkedet tilgang til nødvendige innsatsfaktorer, men med lengre leveringstider enn til sluttbrukervirksomheten i eget selskap. Andre eksempler på uthalselsestaktikk kan være unødvendig lange forhandlinger eller angivelige tekniske problemer. 43. Langvarige forhandlinger på grossistnivå kan blant annet komme Telenors sluttbrukervirksomhet til gode ved introduksjon av nye tjenester. Den interne sluttbrukervirksomheten kan i slike tilfeller oppnå markedsmessige fordeler ved å tilby nye tjenester tidligere enn konkurrentene dersom implementeringen av et eksternt grossistgrensesnitt tar lengre tid enn det tar å tilrettelegge for internt bruk. 44. Foruten å skape usikkerhet for konkurrentene, kan uthalelsestaktikk både føre til at konkurrentenes kostnader øker og at konkurrentenes kunder, eller potensielle kunder, velger andre tilbydere. 45. Dersom det som en del av en eventuell tilgangsplikt ikke kreves at forhandlinger om tilgang gjennomføres uten unødig opphold, eller at det ikke stilles krav til at leveransetidene skal være de samme for eksterne grossistkunder som for egen sluttbrukervirksomhet, vil dominerende aktør kunne ha et insentiv til å ta i bruk ulike former for uthalelsestaktikk for å trenere tilgang. Slik trenering kan potensielt utgjøre et konkurranseproblem og ytterligere understøtte det omtalte konkurranseproblemet tilgangsnekt. 46. Uthalelsestaktikk et er potensielt konkurranseproblem i abonnementsmarkedet for fasttelefoni. I forrige vedtak la tilsynet til grunn informasjon om at flere av Telenors konkurrenter hevdet at dette var et problem både ved innføringen av fast forvalg i 1999 (trafikkrelatert uthalelsestaktikk), ved innføringen av nummerportabilitet samme år og forut for at Telenor åpnet for videresalg av abonnement som kunne kombineres med fast forvalg i 2002/2003 (abonnementsrelatert uthalelsestaktikk). Telenor er i dag regulert med et forbud mot slik adferd i forbindelse med plikten til å tilby fast forvalg og videresalg av abonnement, og tilsynet har ikke mottatt klager på slike problemstillinger i perioden for någjeldende vedtak. Tilsynet mener at de overnevnte eksempler fra tidligere likevel kan legges til grunn for å underbygge at uthalelsestatikk er et potensielt konkurranseproblem i det relevante markedet. 47. Telenor vil altså ha incitament til å benytte uthalelsestaktikk for å hemme andre tilbyderes konkurranseevne. I mangel av effektiv regulering kan uthalelsestaktikk utgjøre et konkurranseproblem i abonnemetsmarkedet de neste årene Kvalitetsdiskriminering 48. Ved å diskriminere med hensyn til kvalitet kan en vertikalt integrert tilbyder med dominerende stilling i grossistmarkedet enten øke andre aktørers kostnader eller begrense salget deres. Kostnadene vil øke dersom redusert kvalitet medfører at konkurrentene må øke investeringene eller sette inn tiltak for å kompensere for kvalitetsforskjellen. Etterspørselen avtar når det ikke er mulig å tilby samme kvalitet som tidligere og sluttbrukeren derfor ikke finner tilbudet tilfredsstillende. 49. En dominerende aktør vil ha insentiv og mulighet til å diskriminere på kvaliteten mellom egen sluttbrukervirksomhet og andre tilbydere dersom 16

17 virksomheten ikke reguleres. Kvalitetsdiskriminering er aktuell for alle relevante former for tilgang på grossistnivå. Telenors grossistvirksomhet har som leverandør av innsatsfaktorer til både interne og eksterne tjenesteleverandører i utgangspunktet mulighet til å diskriminere med hensyn til kvaliteten mellom leveransene til egen sluttbrukervirksomhet og andre tilbydere i sluttbrukermarkedet. Telenor vil blant annet kunne ha insitament til å ikke gi samme tjenestekvalitet til videreselgernes sluttbrukere som til egne sluttbrukere. Andre eksempler er diskriminering når det gjelder responstiden på feilretting og kvaliteten på fakturadata. 50. Telenor har vært underlagt forbud mot slik diskriminering, både i vedtaket 21. april 2006 og også i henhold til regulering før vedtaket i Telenors konkurrenter har tidligere hevdet at bl.a. behandlingsprosedyrene for bestilling av fast forvalg, nummerporteringer og videresolgte abonnement tar mye lenger tid når sluttbruker ønsker å bytte ut Telenor med en konkurrerende tilbyder, enn når kunder ønsker å bytte fra en konkurrerende tilbyder tilbake til Telenor. Selv om denne formen for kvalitetsdiskriminering ikke ser ut til å ha forekommet den senere tid, anser PT at Telenor ville ha incentiver til å praktisere slik kvalitetsdiskriminering dersom det ikke hadde foreligget et forbud mot dette. 51. På denne bakgrunn anser PT kvalitetsdiskriminering som et potensielt konkurranseproblem i abonnementsmarkedet for fasttelefoni Misbruk av informasjon om konkurrentene 52. Misbruk av informasjon om konkurrentene kan oppstå når en aktør med sterk markedsstilling i grossistmarkedet får informasjon om kundene til en konkurrerende tilbyder i sluttbrukermarkedet i forbindelse med denne tilbyderens kjøp av nødvendige innsatsfaktorer. Dersom denne informasjonen gjøres tilgjengelig for grossisttilbyderens sluttbrukervirksomhet, kan den brukes i salgs- /markedsføringssammenheng til å skreddersy tilbud til konkurrentenes kunder. 53. Flere av Telenors konkurrenter har fra tid til annen tatt til orde for at dette er et problem i markedet for fasttelefoni. Det har blitt hevdet at opplysninger om fast forvalg og videresolgte abonnement har blitt benyttet i såkalte win-back-kampanjer fra Telenors sluttbrukervirksomhet. For å hindre slik misbruk av informasjon om konkurrentene, fattet PT vedtak om håndtering av informasjon relatert til fast forvalg 24. januar PT legger til grunn at dette potensielle konkurranseproblemet i noen grad begrenses av øvrig regulering, blant annet personopplysningsloven. Ettersom dette har vært et problem i disse markedene tidligere, anser PT det likevel nødvendig å vurdere forpliktelser knyttet til grossistsalg av fast forvalg og videresalg av abonnement som forhindrer at dette skjer i fremtiden Overføring av markedsmakt gjennom prissettingen 55. Denne typen vertikal overføring av markedsmakt omfatter adferd som har til formål eller virkning å øke konkurrentens kostnader og begrense konkurrenters salg i sluttbrukermarkedet eller påføre konkurrenter en prisklemme. Nedenfor omtales de mest aktuelle formene for overføring av markedsmakt gjennom prissetting i det relevante markedet. 17 Jf. PTs sak nr. 99/

18 Prisdiskriminering 56. En vertikalt integrert tilbyder med sterk markedsstilling i grossistmarkedet vil ha insentiv og mulighet til å diskriminere på pris mellom ulike tilbydere og mellom egen og ekstern virkesomhet. Prisdiskrimineringen skjer i utgangspunktet ved at grossisttilbyderen tar ulikt betalt for samme tjeneste. Det kan imidlertid også skje mer indirekte, for eksempel ved at prisplanene på grossistnivå utformes slik at det i praksis blir vanskelig for konkurrentene å ha den prisstrukturen i sluttbrukermarkedet som de ønsker. 57. En konsekvens av prisdiskriminering er at kostnadene til enkelte eller flere konkurrenter vil være høyere enn kostnadene for den dominernede tilbyders egen sluttbrukervirksomhet, og konkurrentene kan dermed oppleve en prisklemme. Med prisklemme forstår vi her at forskjellen mellom tilgangspris i grossistmarkedet og den vertikalt integrerte tilbyderens sluttbrukerpriser blir så liten at effektive konkurrenter i sluttbrukermarkedet ikke kan oppnå en rimelig avkastning og derfor står i fare for å presses ut av markedet. 58. Prisdiskriminering trenger imidlertid ikke i seg selv å utgjøre et konkurranseproblem. For eksempel vil kvantumsrabatter som bygger på objektive kriterier ofte ikke innebære et konkurransemessig problem. Dersom innslagspunktet for rabattene settes så høyt at bare egen sluttbrukervirksomhet oppnår rabatt, vil imidlertid også prisdiskriminering i form av kvantumsrabatter kunne utgjøre et konkurranseproblem. 59. PT legger til grunn at prisdiskriminering er et potenisielt konkurranseproblem i tilgangsmarkedet for fasttelefoni. Etter tilsynets vurdering vil Telenor, i fravær av regulering, ha insentiv og mulighet til å diskriminere mellom intern og ekstern sluttbrukervirksomhet slik at den interne sluttbrukervirksomhet baserer sin produksjon på lavere priser enn eksterne konkurrenter i nedstrømsmarkeder Kryssubsidiering 60. Kryssubsidiering involverer prising i to markeder, i dette tilfellet det relevante sluttbrukermarkedet og det tilhørende grossistmarkedet. Konkurranseproblemet er beslektet med, og til dels overlappende med, konkurranseproblemet prisdiskriminering. 61. I tilfellet knyttet til vertikal overføring av markedsmakt vil en dominerende aktør typisk kunne ta en (implisitt og/eller faktisk) pris i grossistmarkedet som er betydelig over de underliggende kostnadene, mens sluttbrukerprisen er lavere enn kostnadene. Inntekter fra grossistmarkedet brukes således til å dekke tapene i sluttbrukermarkedet. Resultatet kan bli prisklemme og utestenging av potensielle konkurrenter fra sluttbrukermarkedet. 62. PT mener at dette kan være et potensielt konkurranseproblem i abonnementsmarkedet for fasttelefoni dersom regulering ikke hindrer slik adferd. 5.3 Horisontal overføring av markedsmakt 63. Horisontal overføring av markedsmakt betegner situasjoner hvor en tilbyder som har sterk markedsstilling i ett marked forsøker å overføre markedsmakt fra markedet der vedkommende har sterk markedsstilling til andre relaterte markeder. I sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement er produktkobling-/binding og 18

19 kryssubsidiering eksempler på aktuelle konkurranseproblemer knyttet til horisontal overføring av markedsmakt Produktkobling/-binding 64. De mest aktuelle formene for horisontal produktkobling i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement vil være kobling av trafikk og abonnement for fasttelefoni, eller kobling mellom salg av fasttelefoniabonnement og andre elektroniske kommunikasjonstjenester, eksempelvis bredbåndsaksess eller mobilkommunikasjonstjenester. 65. Dersom grossisttilgang er regulert både i trafikkmarkedene (marked 2 og 3, tidligere marked 8-10) og abonnementsmarkedet (marked 1), antas koblingsalg av trafikk og abonnement for fasttelefoni ikke å være et stort potensielt konkurranseproblem. Dette skyldes at Telenors konkurrenter ved en slik grossistregulering gis mulighet til tilby tilsvarende produktkoblinger i sluttbrukermarkedet. Bredbåndstelefoni gir også tilsvarende mulighet. 66. Når det gjelder kobling mellom salg av fasttelefoniabonnement og andre elektroniske kommunikasjonstjenester, vil denne andre formen for horisontal kobling/binding kunne være et potensielt konkurranseproblem. Telenor er markedsledende i de fleste andre sluttbrukermarkedene for elektroniske kommunikasjonstjenester. Det anses sannsynlig at Telenor vil kunne ønske å tilby fasttelefoni, bredbånd, TV-tjenester via kabel-tv-nett eller satellitt og/eller mobilkommunikasjonstjenester i ulike kombinasjoner og med ulike koblinger/bindinger. Slike tilbud kan enten innebære at kundene gis rabatter eller andre fordeler dersom de kjøper flere produkter fra Telenor i forhold til om de kjøper enkeltprodukter, eller gjøre det umulig for kundene å kun kjøpe ett av produktene. Slike pakketilbud, hvor fasttelefoniabonnemet inngår som ett av flere produkter, kan sees på som et potensielt konkurranseproblem dersom tilbudene innebærer at kundene ikke kan velge å kjøpe enkeltprodukter til tilsvarende priser. 67. Etter PTs mening er imidlertid betydningen av dette konkurranseproblemet mindre enn det som var tilfellet ved forrige vedtak i dette markedet. Siden 2006 har det vært en betydelig vekst i bredbåndstilgang basert på fiber og kabel-tv-nett. Samtidig har aktører som benytter Telenors kobberaksessnett tatt i bruk teknologiger som gir muligheter for større båndbredde (ADSL2+ og VDSL). Dette har medført at Telenors konkurrenter i sluttbrukermarkedet nå i større grad enn tidligere har mulighet for å tilby koblede produker, for eksempel i form av triple play (telefoni, bredbånd og TV). Videre innebærer Network Norways og Tele2s pågående utbygging av et tredje mobilnett i Norge at disse aktørene vil få bedre muligheter enn tidligere til å koble fasttelefoni og mobiltelefoni. Det samme gjelder for tilbydere som har etablert seg som virtuelle mobiloperatører, for eksempel TDC og Ventelo Kryssubsidiering 68. Horisontal kryssubsidiering involverer prising i to sluttbrukermarkeder og innebærer at overprising i ett marked bidrar til å oppveie underprising i det andre markedet. Konkurranseproblemet er beslektet med, og til dels overlappende med, konkurranseproblemet horisontal produktkobling/-binding. Horisontal kryssubsidiering mellom abonnements- og trafikkprodukter vil kunne være et konkurranseproblem i abonnementsmarkedet for fasttelefoni dersom ikke 19