BYRÅDETS FORSLAG TIL HANDLINGS- OG ØKONOMIPLAN /BUDSJETT 2017

Transkript

1 4. Bygg og eiendom Møhlenpris skole skal stå ferdig til skolestart høsten Nordre fasade mot skoleplassen var ferdig i august Legg merke til de nye flotte takvinduene som skaper lys ned i det nye biblioteket. Foto: Etat for utbygging

2 Bygg og eiendom Bergen kommunes hovedstrategi for eiendomsforvaltningen er å gi brukerne gode og effektive bygninger og arealer til lavest mulig kostnad og best mulige rammevilkår over tid. I NOU 2004: 22 «Velholdte bygninger gir mer til alle» er hovedkriteriene for god eiendoms-forvaltning angitt slik: Det foreligger overordnede politisk bestemte mål for eiendomsforvaltningen. Det foreligger et rasjonelt system for planlegging og styring av eiendomsforvaltningen. Generelle delkriterier: Tilfredsstille prioriterte brukerbehov. Effektiv arealutnyttelse. Godt, verdibevarende vedlikehold. Kostnadseffektiv eiendomsforvaltning. Målrettet utvikling av eiendommenes kvaliteter. En hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen. Riktige økonomiske rammebetingelser tilpasset eiendoms-forvaltningens langsiktige karakter. Lovpålagte krav overfor eier og bruker blir ivaretatt. Disse hovedkriteriene er lagt til grunn i videre offentlig arbeid og utredninger på det eiendomsfaglige området og har festet seg som allmenne hovedprinsipper generelt. Bygg- og eiendomsområdet i Bergen kommune omfang og aktører Bergen kommune er en betydelig eiendomsbesitter, og en rekke avdelinger og virksomheter i kommunen er på ulike måter involvert i forvaltning og drift av eiendommer. Bergen kommunes eiendomsmasse består bl.a. av: Ca matrikulerte og umatrikulerte grunneiendommer. Ca bygninger (formålsbygg mv.) med til sammen i overkant av 1 mill. kvm. areal. Ca kommunale boliger (leiligheter for vanskeligstilte på boligmarkedet, leiligheter i bofellesskap for ulike målgrupper). Kommunale veier, gang-/sykkelveier mv. Kommunale parker, byrom og friområder. Kommunale idrettsanlegg. Ulike eiendommer og bygninger knyttet til teknisk infrastruktur, som. f.eks. vann- og avløpsanlegg. Forvaltning av kommunal eiendom er et omfattende område, med mange interne aktører. Også brukerne i de tjenesteytende byrådsavdelingene legger sterke føringer og premisser for utvikling og drift av kommunale eiendommer og bygg. Området krever derfor stor grad av samarbeid på tvert av byrådsavdelinger og virksomheter. De primære aktørene innen drift og forvaltning av kommunal eiendom er: Byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap (BFEE): Etat for bygg og eiendom (EBE) er den «personifiserte eier» av de kommunale formålsbyggene ekskl. boliger, og drifter og forvalter disse. Etaten står for kjøp og salg av kommunal eiendom, 298

3 inngår leiekontrakter og ivaretar dag-til-dag-oppfølgingen av de kommunale grunneiendommene. EBE er også ansvarlig for håndtering av fremtidige og inngåtte OPS-avtaler. Etat for boligforvaltning (EBF) eier, drifter og vedlikeholder kommunale boliger til målgrupper nevnt over. Forvaltningen skjer i nært samarbeid med Boligetaten, som tildeler kommunale boliger etter søknad. Etat for utbygging (EFU) gjennomfører kommunale investeringer i bygg etter bestilling internt fra BFEE, eller fra fagbyrådsavdelingene. EFU er en prosjektlederorganisasjon, som kjøper inn både utredningstjenester, prosjektering og entreprenørtjenester fra private leverandører. Byrådsavdeling for byutvikling (BBU)[1]: Etat for plan og geodata og Etat for byggesak og private planer behandler reguleringssaker og utarbeider arealplaner som også kan omfatte kommunale eiendommer. Etatene bidrar dermed med å legge premisser og føringer som får betydning for utviklingen av kommunal eiendom. Etat for utbyggingsavtaler arbeider med realisering av reguleringsplaner, og benytter bl.a. utbyggingsavtaler som en sentral metode. Etaten er dermed involvert i prosesser som i mange tilfeller også omfatter kommunale eiendommer. Grønn etat forvalter Bergen kommunes parker, friområder og byrom. Trafikketaten forvalter de kommunale veiene, med tilhørende installasjoner (trapper, broer mv.). Etaten forvalter også de offentlige gang- og sykkelveier som er i Bergen kommune eie. Vann- og avløpsetaten forvalter eiendommer direkte knyttet til VA-anlegg, inkl. formålsbygg på dette området. Byrådsavdeling for barnehage, skole og idrett (BBSI): Idrettsservice forvalter og drifter kommunale idrettsanlegg og idrettshaller/ svømmehaller, med unntak av en del haller og anlegg som ligger integrert i skolebygg. I tillegg til de interne virksomhetene nevnt over har Bergen kommune eierskap i to virksom-heter som kompletterer bildet av den kommunale eiendomsforvaltningen:. Bergen tomteselskap AS (BTS) er 100% eid av Bergen kommune og har utviklet og solgt eiendom til ulike behov. Selskapet er vedtatt omstrukturert slik at den eiendomsporteføljen som er utviklet for salg følger med ved en fisjon til et nytt selskap, jfr. bystyresak Den utfisjonerte delen er planlagt solgt. Resten av selskapets eiendomsportefølje forblir i Bergen tomteselskap AS. Dette selskapet er planlagt avviklet i økonomiplanperioden og selskapets eiendommer skal i hovedsak overføres til kommunen. Bergen og Omland havnevesen (BOH) er en interkommunal bedrift som består av medlemskommunene Askøy, Austrheim, Bergen, Fedje, Fjell, Lindås, Meland, Os, Radøy, Sund og Øygarden kommuner. BOH disponerer betydelige eiendomsressurser i Bergen kommune. [1] Høsten 2016 gjennomføres en større organisasjonsendring, der Etat for plan og geodata og Etat for byggesak og private planer slås sammen til nye Plan- og bygningsetaten, og der hhv. Grønn etat, Trafikketaten og Etat for utbyggingsavtaler slås sammen til en ny Bymiljøetat. 299

4 Eiendomsforvaltning sammenlignet med andre storbyer (ASSS) Tabellen under viser tjenesteprofilen til Bergen kommune innenfor eiendomsforvaltning for 2015, sammenlignet med Oslo, Trondheim, Stavanger og ASSS gjennomsnittet (de 10 største kommunene i landet). Tabell 1: ASSS Bergen kommunes tjenesteprofil; eiendomsforvaltning Indikator Bergen Oslo Stavanger Trondh. Snitt ASSS Netto driftsutgifter til kommunal eiendomsforvaltning, i prosent av samlede netto driftsutgifter Samlet areal på formålsbyggene i kvadratmeter per innbygger Driftsutgifter, eks avskrivinger, per kvadratmeter eiet formålsbygg Herav energikostnader for kommunal eiendomsforvaltning per kvadratmeter Samlet energibruk i kommunal eiendoms-forvaltningen, egne bygg, per m2, konsern Gjennomsnittlig årlig investering fra (i 2015-kroner etter byggekostnadsindeksen for boligblokker) Reviderte regnskapstall fra ,3 8,4 9,2 10,4 10,1 3,2 3,6 4,0 3,8 4, Tabell 2: ASSS - diagram tjenesteprofil 300

5 Det er blitt jobbet målrettet i ASSS nettverket for eiendomsforvaltning med å gjøre tallene sammenlignbare på tvers av kommunene. Tallene som presenteres her regnes som relativt robuste og sammenlignbare, samtidig som arbeidet med å forbedre datakvaliteten fortsetter. Driftsutgifter til kommunal eiendomsforvaltning består av utgifter til forvaltning, drift og vedlikehold (FDV). Bergen hadde en større andel av sine driftsutgifter til eiendomsforvaltning enn ASSS gjennomsnittet og ligger høyest i nettverket på driftsutgifter per kvadratmeter eiet formålsbygg, eksklusiv avskrivinger. Bergen har lavest areal på formålsbyggene i kvadratmeter per innbygger. Dette har sammenheng med at Bergen har en stor andel areal i private barnehager og omsorgsinstitusjoner, som ikke innrapporteres som leid eller eid areal i Bergen. Blant ASSS kommunene hadde Bergen høyest forvaltningsutgifter (F) og nest høyest driftsutgifter (D) og vedlikeholdsutgifter (V) per kvadratmeter formålsbygg. Bergen har fremdeles et høyt vedlikeholdsetterslep, og det er kostnadskrevende å drifte en slik bygningsmasse. Samtidig har Bergen vært gjennom en større omorganisering av eiendomsområdet, hvor en har økt antall ansatte som arbeider med forvaltning, drift og vedlikehold av bygningsmasen. En del av vedlikeholdsetterslepet vil bli håndtert gjennom totalrehabilitering av bygg eller rivning og oppføring av nye bygg mye av vedlikeholdsetterslepet vil da bli tatt via økte investeringsutgifter, og ikke vedlikeholdsarbeid ført i driftsregnskapet. Kommunen har igangsatt en rekke tiltak for en mer langsiktig forvaltningsplan, samtidig som en del avvik må lukkes. Indikatoren energikostnader for kommunal eiendomsforvaltning per kvadratmeter er påvirket av både forbruk og prisvariasjoner. Bergen kommunes energikostnader og forbruk lå i 2015 litt over ASSS gjennomsnittet. Når det gjelder investeringsutgifter (gjennomsnitt siste 4 år) ligger Bergen like over gjennomsnittet, og en forventer en videre vekst i denne indikatoren. Utvalgte tidsserier: Tabell 3: Netto driftsutgifter til kommunal eiendomsforvaltning per innbygger Tabellen viser utviklingen i driftsutgifter til kommunal eiendomsforvaltning per innbygger for ASSS kommunene fra 2013 til Bergen er en av to kommuner i ASSS-nettverket som har hatt økte utgifter til FDV godt over lønns- og prisvekst fra 2013 til

6 Tabell 4: Brutto investeringsutgifter til kommunal eiendomsforvaltning per innbygger Tabellen viser utviklingen i brutto investeringsutgifter til kommunal eiendomsforvaltning per innbygger. Som nevnt over varier investeringsutgiftene år for år, avhengig av når større prosjekter avsluttes. Det ventes at investeringsutgiftene i Bergen kommune øker i 2016, og at indikatoren for gjennomsnittlig årlig investering vil øke jevnt. Etat for bygg og eiendom (EBE) Etat for Bygg og Eiendom sin hovedoppgave er å dekke kommunens behov for lokaler til kommunal virksomhet, gjennom å forvalte, drifte og vedlikeholde kommunens bygningsmasse. Etaten forvalter, drifter og vedlikeholder bortimot bygg med et samlet areal på 1,063 mill. m2. En skole, barnehage eller et sykehjem kan gjerne bestå av flere bygg. Etaten ble 13. mai 2016 sertifisert i den nye ISO-standarden av 2015, kvalitetsledelse 9001 og miljøledelse Grunnlaget for kontinuerlig forbedring av etatens tjenester er lagt gjennom sertifiseringen, og arbeidet med implementering er krevende og utfordrende blir et år der de ansatte ved etaten skal arbeide innenfor et kvalitets- og miljøsystem, som skal gjøre at man klarer å få mer ut av hver krone, og at man gjennom dette også får en redusert miljøbelastning. Etaten har i samarbeid med Seksjon for samfunnssikkerhet og beredskap og IKT- konsern arbeidet med å få på plass en kravspesifikasjon for innhenting av anbud på et system for styring av adgangskontroll. Her inngår nye kortlesere og ID-kort. Det vil med dette bli ett system for hele kommunen, og skal først installeres i Rådhuset. Systemet skal videre installeres på nybygg, bygg som blir rehabilitert og der det ellers er tjenlig. Å få elektronisk adgangskontroll gjør administrasjon av nøkler overflødig og gi en god kontroll på tilgang på byggene, og etablering av dette er derfor er et langsiktig mål. Etaten vil i løpet av november i 2016 flytte inn i nye kontorlokaler i Kaigaten 4. Der vil vi bli samlokalisert med Etat for bolig forvaltning og Etat for utbygging. En slik samlokalisering vil ha god effekt på samarbeidet mellom etatene, og gi de ansatte i Etat for bygg og eiendom godt fysisk arbeidsmiljø. Lokalene vil bli tilrettelagt for en effektiv oppgaveløsning. Etaten vil i 2016 starte med å bygge opp en organisasjon med nøkkelpersonell som skal drive energistyring i de bygg etaten har ansvar for. Denne organisasjonen skal være operativ fra primo Etaten skal også i 302

7 den forbindelse anskaffe et energiovervåkningssystem, et EOS-system. Dette muliggjør overvåking av energibruken, og sette inn tiltak der energibruken ser ut til å være høyere enn nødvendig. Drifts- og vedlikeholdsrammer etter Holte-standarden: Endret behov for 2017 Kostnader for planlagt vedlikehold indeksreguleres hvert år. Oppdaterte budsjettbehov etter faktisk areal og nye Holte-nøkkeltall viser at behovet har økt fra 372,6 mill. for 2016 til kr 387,1 mill. i Kostnader til kommunale avgifter, energi og renhold er ikke inkludert i disse tallene. Holte-nøkkeltallene for 2016 foreligger ikke p.t., og fjorårets nøkkeltall er derfor foreløpig indeksregulert med 3 %. Justering av tallene vil måtte skje i tilleggsinnstillingen. Behovet følger av analysen i følgende tabell: Kommentar til tabellen over: Nøkkeltallene i kolonnen «Nøkkeltall FDV 2017» er Holte sine nøkkeltall for kostnadsnivå i Bergen kommune anvender 2016-nøkkeltallene som grunnlag for å fastsette budsjettbehov i I tillegg til avgang og tilgang av nytt areal er arealoversikten korrigert i en del tilfeller der den pågående tilstandskartleggingen har avdekket at faktisk areal avviker fra det som har vært registrert i Bergen kommunes eiendomsdatabase. Netto arealendring for 2017 (prognose basert på pågående byggeprosjekter mv.) utgjør etter dette en samlet vekst i areal med ca kvm. fra 2016 til Økningen som følger av indeksregulering av Holte-nøkkeltallene (kroner pr. kvm.) utgjør i gjennomsnitt 3 %, Totalt behov for økning i drifts- og vedlikeholdsmidler utgjør med dette ca. kr 14,5 mill. Dette dekker økningen knyttet både til prisog lønnsvekst for de stillinger og de arbeider som finansieres gjennom budsjettet som genereres av Holtenøkkeltallene. Sentralisering av energikostnader Etat for bygg og eiendom er i budsjettforslaget tilført prosjektmidler i 2017 for å kunne utarbeide en sentral ENØK-strategi, og å anskaffe/etablere styringssystemer som gir mulighet for bedre energistyring. Bergen 303

8 kommune har etter all sannsynlighet et stort potensial for energiøkonomisering. Å hente ut en betydelig økonomisk effekt her betinger etter all sannsynlighet at energiområdet sentraliseres, dvs. at energi budsjetteres og regnskapsføres ett sted ikke i de ulike resultatenheter. Byrådet vil vurdere å legge om budsjetteringen av energiområdet i 2018-budsjettet, slik at både energibudsjettering og energistyring legges under EBE. Premissene må i så tilfelle være at bykassen bærer budsjettrisikoen knyttet til endringer i markedspriser og endringer i energiforbruk knyttet f.eks. til svingninger i temperatur. Dette vil også medføre at innsparinger på energiområdet tilfaller bykassen. Engangstiltak i 2017 Energiøkonomisering (ENØK) er et satsningsområde for de kommende årene, dette blant annet med bakgrunn i den kommende klima- og energihandlingsplanen «Grønn strategi». Det foreslås derfor å budsjettere 2,5 mill. til dette formålet basert på følgende tiltak: Anskaffelse av nytt energiovervåkningssystem (EOS-system). Et EOS-system er et nettbasert system for innsamling av energiopplysninger hvor dette settes opp mot utetemperatur og hva byggene er beregnet å ha i forbruk ved gitt utetemperatur. Eventuelle feil på styring eller tekniske anlegg som medfører økt energiforbruk vil raskt bli synlig i dette systemet. Et EOS-system kan også utvides til å holde rede på vannforbruk, kildesortering av avfall etc. Gjennomføring av en utredning/forprosjekt for å kunne lyse ut en konkurranse på Energy Performance Contracting (EPC-kontrakter) for flere av våre bygg. EPC er en forretningsmodell hvor en entreprenør gir en garantert avkastning på investeringer i energieffektive tiltak. EPC-kontrakter er en metodikk som har vist seg å gi gode resultater og er et element ENOVA har mye fokus på nå fordi de ser at det gir gode resultater. Etablering av en energi- og SD-sentral i 1. etg. i Kaigaten med nødvendig teknisk utrustning samt ekstra abonnement for tilgang til SD-anlegg ute på byggene. Gjennomføring av ENØK-tiltak på bygg som ikke tas med i en EPC-kontrakt Engasjement av en rådgiver for å bistå med søknader til ENOVA, både knyttet til EPC-kontrakter og til ordinære ENØK-tiltak Tiltak for kompetanseheving og motivasjon av vedlikeholdsteknikere og byggforvaltere for å ha større fokus på besparelser av energi. Engasjement av en rådgiver for å bistå i å lage et strategidokument for å konkretisere arbeidet framover. Etat for boligforvaltning (EBF) I forslag til budsjett og økonomiplan er det balanse mellom inntekter og utgifter. Som påpekt under «utfordringer» er det for 2017 lagt opp til et drifts- og vedlikeholdsbudsjett på nivå med normtall. Det har vært og er en sentral målsetting for etaten å kanalisere tilstrekkelig med midler til vedlikehold av eiendommene slik at realkapitalen ivaretas på best mulig måte. Vedlikeholdsbudsjettets fordeling mellom tjenestene kan bli gjenstand for mindre justeringer senere. Det er lagt inn gjengs leie regulering i husleiebudsjettet, men ikke KPI regulering. Bruk av fond til finansiering av vedlikehold ligger som tidligere vedtatt med 13,8 mill. i 2017 og 5,1 mill. i Utfordringer i tjenestene Boligporteføljen som forvaltes av Etat for boligforvaltning representerer en betydelig del av Bergen kommunes samlede realkapital. I 2013 ble det gjennomført en tilstandsanalyse av Norconsult som viste at det er behov for ytterligere å styrke vedlikeholdsinnsatsen om etterslepet skal reduseres. Det er en uttalt 304

9 målsetting at vedlikeholdsetterslepet i boligmassen ikke skal utvikle seg negativt. Budsjettering av drift og vedlikehold tar derfor utgangspunkt i Holtes normtall for aktuell type bygg. For 2017 viser normtall et budsjettbehov på 203,3 mill. I budsjettforslaget for 2017 er det lagt inn et tilsvarende beløp hvorav 13,8 mill. er finansiert ved bruk av tidligere fondsavsetninger. Vedlikeholdsetterslepet forventes dermed ikke å øke i For byrådet er det viktig å opprettholde rammene til forsvarlig drift og vedlikehold av Bergen kommunes bygningsmasse, inklusive boliger. Byrådet har derfor lagt inn en styrking av drifts- og vedlikeholdsrammene til boliger med hhv. 13,8 mill. i 2019 og 21,5 mill. i Teknisk skjer dette ved å redusere avkastningskravet innenfor EBF sin budsjettramme, og endringen fremkommer dermed ikke som en netto rammestyrking for etaten. De siste årene har etaten arbeidet systematisk med å sikre at alle leier blir regulert til fastsatt nivå. Det forventes derfor en utflating av etatens leieinntekter og dette kan også vise seg å bli en negativ faktor i forhold til etatens muligheter for å opprettholde et budsjett på nivå med normtall. Kommunens prioriteringer knyttet til å bosette personer med omfattende behov for oppfølging medfører også at det må sikres at oppfølgingstjenestene har ressurser og metoder til å sikre at naboforhold, bomiljø og eiendom blir forvaltet på forsvarlig vis. Særlig har en de senere år sett et økende antall branntilløp. Etaten har siden 2002 prioritert å etablere sprinkleranlegg i utsatte bygg og dette arbeidet må fortsette. I tråd med nye budsjetteringsrutiner budsjetterer EBF nå kun med prosjekter der det foreligger en bestilling, enten på prosjekt eller utredning av prosjekt. Prosjektene har i tråd med tidligere praksis og tilsagn forutsatt tilskudd på %, avhengig av målgruppe og boliganleggenes bemanning. Husbanken har nå signalisert at boliganleggene ikke bør være større enn ca. 8 boliger, mens EBF gjennom tomtesøk, reguleringsplanarbeid, prosjektering og innkjøpsstrategi i samråd også med Husbanken, har lagt opp til ca. 20 boliger pr anlegg i tråd med tidligere omforent romprogram. Med ett unntak avsluttes EBF sine prosjekter i Videre utbygging vil skje fra Etat for utbygging. Investeringene er ellers mer detaljert omtalt under de respektive tjenesteområdene. Etat for utbygging (EFU) Etat for utbygging belaster alle kostnader med unntak av lønn til direktør på prosjektene. Det foreslås at denne nettorammen videreføres, justert for pris-/lønnsjustering. Lønnskostnader utgjør ca 80 % av brutto driftskostnad ved EFU. De siste årene har det vært foretatt en oppbemanning for å øke kapasiteten og redusere belastning per prosjektleder for økt kontroll. Det har også vært foretatt en styrking av støttefunksjon innen økonomi, anskaffelser, kontraktsrett og andre juridiske problem-stillinger. Bemanningen må tilpasses i forhold til prosjektmengden, og gitt investeringsnivå skissert i forslag til økonomiplan er det lite trolig at det er nødvendig med større endringer i bemanningsnivå i årene Det kan derimot bli aktuelt med innleie av ressurser på spesifikke prosjekter i perioder der det er nødvendig. Det er forventet en økning i driftskostnadene som følge av skifte av lokaler. Større engangsutgifter, som kjøp av inventar m.m. vil trolig for det meste være begrenset til 2016, men det vil kunne forekomme noe høyere nivå enn normalt også i Ettersom driftskostnadene belastes investeringsprosjektene, vil den kalkulatoriske inntekten i driftsregnskapet følge proporsjonalt med økning i kostnader, og netto ramme vil derfor holdes uendret til tross for kostnadsøkning. 305

10 Utfordringer i tjenestene Etat for utbygging har som overordnet mål å gjennomføre investeringsprosjekter for å sikre at Bergen kommune oppnår brukervennlige sluttprodukter, kombinert med best mulig eiendomsutvikling. Etaten har som primær oppgave å utføre prosjekter etter bestilling fra egen og andre byrådsavdelinger. Etat for utbygging er en rendyrket prosjektorientert organisasjon. Et større arbeid med revidering av kvalitetssikringssystemer og andre interne styringsdokumenter er under arbeid, og dette er ressurs-krevende. De senere års tilstandsvurderinger av bygningsmassen til Bergen kommune har påvist et stort behov for oppgraderinger, og dette påvirker prosjektporteføljen sterkt. Generelt om investeringsprogrammet for bygg- og eiendomsområdet I forbindelse med rulleringen av budsjett og økonomiplan har byrådet hatt en grundig gjennomgang av investeringsprogrammet for Bergen kommune. Ambisjonen om å bringe de årlige investeringene ned til et bærekraftig nivå som reduserer gjeldsoppbyggingen, og gir rom for raskere nedbetaling av lån, er videreført. På lengre sikt er intensjonen å holde bygg- og eiendoms-investeringene innenfor en ramme på ca. kr mill. pr. år, men de store rehabiliteringsprosjektene, særlig i skolesektoren og bygging av nye sykehjem, gjør at de samlede bygginvesteringene i økonomiplanperioden fremdeles ligger over dette nivået. Tilpasningen til et bærekraftig investeringsnivå vil likevel føre til at noen prosjekter må skyves ut over økonomiplanenes fireårige horisont. Dette gjelder bl.a. for oppfølging av de lavest prioriterte byggene i de fremlagte handlings-planene for rehabilitering av kommunens bygningsmasse. Den konkrete omtalen av investeringsprosjekter på bygg- og eiendomsområdet er ikke en del av bygg- og eiendomskapitlet, men finnes under hvert enkelt tjenesteområde i budsjettdokumentet. 306