Gnr 43 Bnr 72 - Ekornveien 43 - Enebolig - Søknad om dispensasjon fra regulert bebyggelsesmønster

Transkript

1 Ås kommune Gnr 43 Bnr 72 - Ekornveien 43 - Enebolig - Søknad om dispensasjon fra regulert bebyggelsesmønster Saksbehandler: Silje Marie Raad Saksnr.: 14/ Behandlingsrekkefølge Møtedato Hovedutvalg for teknikk og miljø Rådmannens innstilling: Hovedutvalg for teknikk og miljø avslår søknad om dispensasjon fra regulert bebyggelsesmønster for oppføring av ny enebolig i hagekorridor på gnr. 43 bnr. 72 i Ås kommune. Avslaget hjemles i plan- og bygningsloven 19-2 andre ledd. Ås, Trine Christensen Rådmann Nils Erik Pedersen Teknisk sjef Avgjørelsesmyndighet: Hovedutvalg for teknikk og miljø Vedlegg: 1. Følgebrev søknad om rammetillatelse til ny enebolig, 2. Søknad om dispensasjon fra regulert bebyggelsesmønster, 3. Søknad om rammetillatelse til enebolig, 4. Nabomerknader til søknad om enebolig, 5. Kommentarer til nabomerknader, 9. Situasjonskart enebolig, 6. Fasadetegning 1, 7. Fasadetegning 2, 8. Plantegninger, 11. Kartbilag, 10. Foto av nærområdet, 12. Situasjonskart kjedehus 13. Kart reguleringsplan R Bebyggelsesmønster 14. Avslag på søknad om dispensasjon, 15. Situasjonskart tomannsbolig, 16. Situasjonskart med endret plassering, 17. Rammetillatelse til tomannsbolig, Øvrige dokumenter som ligger i saken: Samtlige dokumenter i saken 14/ Side 1 av 11

2 Vedtak i saken sendes til: Mesterhus Oslo AS Bjørn Schem Einar Hegstad og Helle Huseby Tove og Jan Ove Holmen SAKSUTREDNING: Sammendrag: Den mottok bygningsmyndigheten i Ås kommune søknad om dispensasjon og rammetillatelse til oppføring av ny enebolig på gnr. 43 bnr. 72, i Ekornveien 43 (vedlegg 1-11). Eneboligen er tenkt plassert i hagearealet på tomtens vestside. Sammen med søknaden følger merknader fra naboer med kommentarer. Omsøkt plassering av eneboligen: 14/ Side 2 av 11

3 Grunnen til at det søkes om dispensasjon er at det er regulert et bebyggelsesmønster langs Ekornveien (vedlegg 13). Selv om reguleringsbestemmelsene i plan for Søråsteigen, plan R-018 er opphevet og erstattet av kommuneplanens bestemmelser, så gjør selve plankartet og fastsatt bebyggelsesmønsteret seg fortsatt gjeldende, og er juridisk bindende. Plasseringen av omsøkt enebolig er i strid med dette bebyggelsesmønsteret da den delvis er tenkt plassert i den åpne hagekorridoren på tomtens vestside, som i utgangspunktet skal holdes fri for bebyggelse. 14/ Side 3 av 11

4 Sakens forhistorie Den mottok bygningsmyndigheten i Ås kommune søknad om rammetillatelse til riving av eksisterende enebolig på eiendommen, samt riving av eksisterende garasje. Videre ble det søkt om rammetillatelse til oppføring av nytt kjedehus på eiendommen (vedlegg 12). Omsøkt plassering av kjedehuset Bygningsmyndigheten innvilget rammetillatelse til riving av eksisterende enebolig, samt riving av eksisterende garasje. Ansvarlig søker ble videre informert om at kjedehus faller utenfor det som tillates i områder avsatt til boligbebyggelse i kommuneplanen 13 nr. 2 første kulepunkt, da kjedehus er å regne som «annen tett boligbebyggelse» jf. Byggforsk Boliger Definisjoner, kap Ansvarlig søker valgte da den å søke om dispensasjon for oppføring av kjedehus da denne type hus i utgangspunktet ikke kan oppføres uten hjemmel i godkjent reguleringsplan. Søknaden ble avslått i delegert vedtak den (vedlegg 14), da bygningsmyndigheten vurderte at hensynet bak kommuneplanbestemmelsene ville bli vesentlig tilsidesatt ved oppføring av kjedehus. I denne vurderingen ble også bebyggelsesmønsteret tatt i betraktning. 14/ Side 4 av 11

5 Ansvarlig søker valgte da i stedet å søke om oppføring av tomannsbolig, med tilsvarende plassering som avslått kjedehus (vedlegg 15). Omsøkt plassering av tomannsboligen: Bygningsmyndigheten ba ansvarlig søker revurdere dette da også denne plasseringen ville være i strid med regulert bebyggelsesmønster i området. I hele prosessen var naboene på gnr./bnr. 43/49 og 43/50 involvert med sine merknader. Naboene protesterte hovedsakelig på plasseringen av omsøkt tiltak, og det faktum at tiltaket skulle plasseres i strid med regulert bebyggelsesmønster i området. Ansvarlig søker endret derfor plasseringen i tråd med bebyggelsesmønsteret slik at den åpne hagekorridoren på vestsiden av eiendommen ble ivaretatt (vedlegg 16). Naboene ble svært fornøyd med denne løsningen. Endret plassering av tomannsboligen: 14/ Side 5 av 11

6 Bygningsmyndigheten ga deretter den rammetillatelse til oppføring av denne tomannsboligen, med plassering i tråd med regulert bebyggelsesmønster (vedlegg 17). Det ble også den gitt igangsettingstillatelse til riving av eksisterende enebolig og oppføring av to nye carporter. De to nye enhetene i tomannsboligen ble deretter tilegnet nye adresser, følgelig Ekornveien 43A og 43B. Den mottok bygningsmyndigheten ny henvendelse fra ansvarlig søker. Eksisterende enebolig hadde aldri blitt revet da det på boligmarkedet var stor interesse for denne, sammenliknet med tomannsbolig. Ansvarlig søker ønsket derfor i stedet å beholde eksisterende enebolig og oppføre nok en enebolig på tomtens vestside, altså i den åpne hagekorridoren. Som støtte for dette viste ansvarlig søker blant annet til kommunens langsiktige mål om fortetting i sentrumsområdet. Til dette svarte bygningsmyndigheten at behovet for fortetting ville bli tilsvarende dekket ved oppføring av allerede godkjent tomannsbolig. Videre ble det gjentatt at reguleringskartet med sitt bebyggelsesmønster fortsatt gjør seg gjeldende. Det ble også vist til at naboene tidligere hadde stilt seg negative til bebyggelse i hagekorridoren og at det ved innsending av søknad måtte påregnes nye merknader fra disse. På dette grunnlag ble ansvarlig søker anbefalt å opprettholde omsøkt og godkjent tomannsbolig på eiendommen. Ansvarlig søker ønsker ikke dette, og har nå sendt inn søknad om dispensasjon og rammetillatelse til oppføring av ny enebolig på eiendommen. Fakta i saken: Eiendommen omfattes av reguleringsplan for Søråsteigen, plan R-018 vedtatt av kommunestyret den Disse reguleringsbestemmelsene er erstattet av kommuneplanens bestemmelser, men reguleringskartet som vist ovenfor gjør seg fortsatt gjeldende. Reguleringskartet har fastsatt et tydelig bebyggelsesmønster langs Ekornveien. Bygninger skal plasseres på eiendommenes østside, langs Ekornveien, og hagekorridoren på tomtenes vestside skal holdes åpen og fri for bebyggelse. Da omsøkt enebolig skal plasseres i denne hagekorridoren, er den i strid med regulert bebyggelsesmønster i området og det søkes på dette grunnlag dispensasjon fra regulert bebyggelsesmønster. Dispensasjonssøknaden er nabovarslet i medhold av pbl Det er kommet inn to nabomerknader, som ansvarlig søker har kommentert i eget følgebrev. 14/ Side 6 av 11

7 Rådmannens vurdering av dispensasjonssøknaden: Dispensasjonssøknaden vurderes konkret etter dispensasjonsregelen i plan- og bygningsloven (pbl) 19-2 andre ledd som sier følgende: «Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering.» Det legges opp til en samlet interessevurdering der hensynene bak reguleringsbestemmelsene tillegges stor vekt. Pbl setter en høyere terskel for å gi dispensasjon enn den tidligere plbl. 7 og forarbeidene legger opp til at det ikke er tilstrekkelig med alminnelig interesseovervekt. Det må i stedet være en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon før dette kan gis, jf. Ot.prp.nr.32 ( ). Videre uttales det i forarbeidene pkt at «de ulike planene er som oftest blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess og er vedtatt av kommunens øverste folkevalgte organ, kommunestyret. Planene omhandler dessuten konkrete forhold. Det skal ikke være en kurant sak å fravike gjeldende plan. Dispensasjoner må heller ikke undergrave planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag. Ut fra hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen, er det viktig at endringer i planer av betydning ikke skjer ved dispensasjoner, men behandles etter reglene om kommuneplanlegging og reguleringsplaner.». Ansvarlig søker viser i sin søknad til kommuneplanbestemmelsene 5 der det heter at «ved fortetting med mer enn én boenhet kreves reguleringsplan». Ansvarlig søker har tolket dette antitetisk (altså motsetningsvis) til at bygging av ytterligere én boenhet på eiendom som allerede er bebygget med én enebolig ikke krever reguleringsplan. Rådmann slutter seg til denne tolkningen og viser til at Ås kommune de siste årene har hatt en mildere praksis på å tillate mer enn én boenhet på samme tomt uten å kreve reguleringsplan. Det legges derfor til grunn at bygging av ytterligere én enebolig på eiendommen ikke er i strid med kommuneplanbestemmelsene mht. reguleringskravet. I denne saken er imidlertid plasseringen av omsøkt enebolig i strid med regulert bebyggelsesmønster i området og dette forhold må behandles separat. Selv om tiltaket ikke er i strid med reguleringskravet, kan plassering i strid med bebyggelsesmønsteret likevel medføre at det må kreves en mer omfattende reguleringsprosess. To av naboene har som nevnt vært involvert i denne saken med sine merknader. Nabo på gnr./bnr. 43/49 vektlegger for det første kommuneplanens krav til minstestørrelse for tomter. Rådmann presiserer at dette kravet er utgått og gjør seg derfor ikke lenger gjeldende. Bestemmelsen er fjernet fra kommuneplanen. Begge naboer peker også på økonomiske konsekvenser og verdifall på sine egne tomter som følge av omsøkt tiltak. Rådmann svarer til dette at Sivilombudsmannen i flere saker har presisert at kommunen ikke har rettslig adgang til å legge avgjørende vekt på økonomiske forhold i sin vurdering. Rådmann vil derfor for den videre vurdering kun ta stilling det forhold det søkes dispensasjon for, følgelig bebyggelsesmønsteret. 14/ Side 7 av 11

8 Formålet med regulert bebyggelsesmønster i dette planområdet er å sikre at bygninger plasseres som vist på plankartet. Hensynet bak dette er å oppnå en enhetlig bebyggelsesstruktur og opprettholde åpne arealer i planens virkeområde. Videre skal det sikres at utbygging ikke skjer på bekostning av de sammenhengende hagebeltene, som i denne saken er karakteristisk for bebyggelsen langs Ekornveien. Problemstillingen blir etter dette om en dispensasjon fra reguleringskartet vesentlig tilsidesetter områdets bebyggelsesmønster som et hensyn i planen. Hensynet til bebyggelsesmønsteret må, slik ansvarlig søker viser til, ses i sammenheng med kommuneplanens 9 og 10. Her fastsettes det at eksisterende grøntstruktur skal bevares i størst mulig grad og at det skal tas hensyn til bevaring av eksisterende grøntforbindelser- og korridorer. Videre skal områdene fremstå med et godt helhetlig preg med gode gate- og uterom. Videre bygger bebyggelsesmønsteret på en del av de samme hensyn som avstandskravet i pbl Disse er blant annet å ivareta hensynet til lys, utsiktsforhold, luft og trivsel på tomta og i nabolaget for øvrig. Det karakteristiske hagebeltet som strekker seg hele veien fra Skoleveien til Skogfaret skal blant annet kunne brukes til lek og uteopphold, og dette er også grunnen til at beltet er lagt på solsiden av bebyggelsen. Bebyggelsesmønsteret er også fastsatt med tanke på nabolaget for å sikre en viss åpenhet og avstand mellom byggene. Ansvarlig søker har med foto og kart markert alle tiltak som ikke er i tråd med bebyggelsesmønsteret innenfor reguleringsplanens grenser. Søker viser til at området i sin helhet er utbygget med store variasjoner mht. størrelse og plassering, og det anføres at det i området ikke har vært en streng praksis for bygging i samsvar med planen. Ansvarlig søker anfører at et avslag i denne saken må regnes som forskjellsbehandling grunnet alle andre tiltak som er godkjent i området for øvrig. Det følger av ulovfestede prinsipper i forvaltningsretten at forvaltningsorganer ikke kan fatte vedtak som innebærer ulovlig forskjellsbehandling. Dette vil være når forvaltningsorganet ikke er i stand til å angi noen saklig grunn, eller forskjellsbehandlingen virker sterkt urimelig eller urettferdig. Rådmann har gjennomgått tiltak i det angjeldende området og har kommet til at disse ikke er sammenlignbare med Ekornveien 43. Bakgrunnen for dette er at reguleringsområdet i sin helhet består av flere ulike bebyggelsesmønstre eller visuelle organisasjonsstrukturer. Omsøkt eiendom er en del av eneboligbebyggelsen langs Ekornveien som strekker seg fra Skoleveien til Skogfaret, og det er dette området som blir sammenligningsgrunnlaget for den videre vurderingen. I dette området er det ikke tidligere gitt tillatelse til oppføring av ny enebolig i hagebeltet. Det er gitt tillatelse til mindre tiltak som tilbygg og uthus/garasjer, men ikke eneboliger. Grunnen til dette er nok nettopp at slike mindre tiltak vil ha liten betydning for lys, luft og utsyn på eiendommene, sammenliknet med større bygg som eneboliger/tomannsboliger. Selv om det er gitt tillatelse til ulike tiltak langs Ekornveien, så er selve plasseringen av boligene hele tiden holdt konsekvent på østsiden av eiendommene nettopp for å ivareta hagekorridoren på vestsiden. 14/ Side 8 av 11

9 Rådmann finner i tillegg grunn til å fremheve opprinnelig (og opphevet) reguleringsbestemmelse i plan for Søråsteigen R a): «I kvartaler regulert til boligformål skal bebyggelsen plasseres som vist på planen. Mindre forskyvninger kan tillates når dette etter bygningsrådets skjønn ikke er til ulempe for de omkringboende» De omtalte tiltak som er godkjente i området kan trolig regnes som «mindre forskyvninger». Etter rådmannens syn kan derimot en ny enebolig neppe regnes som en «mindre forskyving». Etter dette kan anførselen om usaklig forskjellsbehandling ikke føre frem som grunn for å dispensere fra regulert bebyggelsesmønster i denne saken. Rådmann vil derfor i den videre vurdering behandle denne saken konkret, ut ifra de nevnte hensyn som ligger til grunn for bebyggelsesmønsteret. Nabo på gnr./bnr. 43/49 viser i sin merknad til at to eneboliger på samme tomt vil gi området et helt annet inntrykk, med et langt mer ruvende og dominerende preg. Det vises videre til at solforhold og innsyn vil bli påvirket på deres tomt ved gjennomføring av tiltaket. Nabo på gnr./bnr. 43/50 uttrykker også stor skuffelse over at planen om godkjent tomannsbolig med plassering på tomtens østside er skrinlagt, og viser slik som ovennevnte nabo til at regulert bebyggelsesmønster langs Ekornveien bør bevares. Ansvarlig søker motsetter seg dette og kan ikke se at omsøkt tiltak vil være til ulempe for naboer eller andre hensyn planen er ment å ivareta. Hagebeltet som strekker seg fra Skoleveien og ned til Skogfaret er på mange måter beskrivende for eiendommene langs Ekornveien. Hagebeltet har eksistert siden området ble utbygget på 50/60-tallet. Beltet har i alle år bidratt til lek og uteopphold og blir, basert på nabomerknadene, høyt verdsatt av beboerne i området. Rådmann slutter seg til naboenes merknader i denne saken og finner at to eneboliger klart vil gi området et helt annet uttrykk. Et bygg med 6,5 meters høyde vil i tillegg etter rådmannens syn forringe hensyn til lys og luft mellom naboeiendommene. Etter rådmannens vurdering vil den åpenheten som hagekorridoren skaper og som plankartet er ment å ivareta bli skadelidende ved en dispensasjon i denne saken. Et bygg plassert midt i hagen vil også klart bryte det tradisjonelle byggemønsteret langs Ekornveien. Det er etter rådmannens vurdering meget viktig å bevare slike grøntarealer slik også kommuneplanen fremhever, og en slik bevaring kan bare oppnås gjennom en restriktiv dispensasjonspraksis. Etter ovennevnte finner rådmann at hensynene bak regulert bebyggelsesmønster vil bli vesentlig tilsidesatt ved at dispensasjon innvilges i denne saken. Vilkårene etter pbl er kumulative. Det vil si at når hensynet bak regulert bebyggelsesmønster vurderes å bli vesentlig tilsidesatt, så bør det i utgangspunktet ikke innvilges dispensasjon. En drøftelse av de øvrige vilkår etter pbl og hvorvidt det foreligger en kvalifisert overvekt av fordeler ved tiltaket vil av den grunn 14/ Side 9 av 11

10 bli overflødig. For å få denne saken tilstrekkelig opplyst finner rådmannen likevel at en vurdering av også disse vilkår vil være hensiktsmessig. Som en fordel anfører ansvarlig søker at Ås kommune er i utvikling og at det de siste årene er satt økt fokus på fortetting i sentrumsområdene. Ansvarlig søker viser til at oppføring av ny enebolig klart må være en fordel i denne sammenheng, for å skape flere boliger i området. Rådmann slutter seg til dette argumentet. Befolkningen i Ås kommune øker og dette betyr at mer areal klart må tas i bruk til utbyggingsformål, spesielt i sentrale områder. Det er et viktig nasjonalt og regionalt mål å planlegge slik at transportbehov og biltrafikk ikke øker unødig. Kommunen skal følge opp dette gjennom fortetting i sentrumsområdet, endret bruk og utbygging i områder som er betjent av kollektivtrafikk. Rådmann finner likevel grunn til å minne om at det allerede er godkjent oppføring av tomannsbolig på eiendommen, med plassering i tråd med regulert bebyggelsesmønster. Denne tomannsboligen vil, på lik linje med to eneboliger, dekke dette behovet for flere boliger i sentrumsområdet samtidig som det ikke tilsidesetter hensyn bak kommune- og reguleringsplan. Argumentet om fortetting mister av denne grunn mye av sin vekt. Rådmann finner i tillegg grunn til å presisere at denne saken er svært prinsipiell. En dispensasjon i denne saken vil få store presedensvirkninger da samtlige eiendommer langs Ekornveien har likt bebyggelsesmønster. Dispensasjon vil da åpne for et helt nytt bebyggelsesmønster langs Ekornveien. Rådmann mener derfor at en eventuell tilrettelegging for slik utbygging i denne hagekorridoren må skje i mer kontrollerte former. Det bør foretas en politisk vurdering av området i sin helhet. En eventuell holdningsendring på politisk hold bør derfor skje gjennom reguleringsprosess og ikke gjennom enkeltstående vedtak. Ansvarlig søker viser på slutten av sin dispensasjonssøknad til at en ny regulering av området bør åpne for fortetting og nybygg på tomter, så lenge dette gjøres i tråd med tillatt utnyttelsesgrad og krav til uteoppholdsareal. Rådmann slutter seg til dette, og finner at dette nok vil være hensiktsmessig på lengre sikt. I denne konkrete saken finner rådmann likevel at de presedensvirkninger en dispensasjon vil medføre i denne saken klart må veie tyngre enn fordelene med tilrettelegging for fortetting. Tilrettelegging for utbygging som den omsøkte bør ikke skje ved dispensasjon, men bør behandles etter reglene om reguleringsplaner. Konklusjon: Etter en konkret helhetsvurdering finner rådmann at omsøkt enebolig vil medføre at de hensyn regulert bebyggelsesmønster er ment å ivareta, i for stor grad blir skadelidende i denne saken. Rådmannen finner videre at presedensvirkningene i denne saken klart er ulemper som må veie tyngre enn fordelene etter en samlet vurdering Av denne grunn finner rådmann at søknad om dispensasjon bør avslås i medhold av plan- og bygningsloven 19-2 andre ledd 14/ Side 10 av 11

11 Alternativer: Det er allerede gitt tillatelse til oppføring av tomannsbolig på eiendommen, som på lik linje med omsøkt tiltak vil tilrettelegge for fortetting i sentrumsområdet. Tomannsbolig vil derimot både være i tråd med kommunens langsiktige mål om fortetting og ivareta de hensyn som ligger til grunn for reguleringskartet i området. Rådmann anbefaler derfor ansvarlig søker å opprettholde planen om denne tomannsboligen. Alternativt bør det igangsettes en reguleringsprosess. Da regionale føringer fokuserer på at ny utbygging skal skje innenfor eksisterende byggeområder, i byer og tettsteder langs det eksisterende kollektivnettet, bør også potensialet for fortetting langs Ekornveien vurderes nærmere. I den sammenheng bør det tas stilling til muligheter for både deling av tomter og utbygging. Kan vedtaket påklages? Vedtaket kan påklages til fylkesmannen i Oslo og Akershus innen tre uker, jf. plan og bygningsloven 1-9 jf. forvaltningsloven kapittel 6. Klagen skal være skriftlig og begrunnet. Klagen skal sendes Ås kommune v/bygningsavdelingen, postboks 195, 1430 Ås eller på e-post til post@as.kommune.no Klagen vil først bli behandlet i hovedutvalg for teknikk og miljø. Dersom vedtaket opprettholdes vil klagen oversendes fylkesmannen i Oslo og Akershus til endelig avgjørelse. Ikrafttredelse av vedtaket: Vedtaket trer i kraft etter klagefristens utløp. 14/ Side 11 av 11