RAPPORT. FORPROSJEKT Permanent IKT Driftssamarbeid i Kongsbergregionen. Versjon: 1.52

Transkript

1 RAPPORT FORPROSJEKT Permanent IKT Driftssamarbeid i Kongsbergregionen Versjon: 1.52 Utarbeidet dato : med tilføyelse av Utarbeidet av : Prosjektgruppe IKT Drift, inkl. uttalelser fra tillitsvalgte

2 INNHOLDSFORTEGNELSE 1. MANDAT OG PROSESS BAKGRUNN OG MANDAT PROSESS... 3 Utredningsprosessen... 3 Videre oppfølging MÅL OG BASISFORUTSETNINGER MÅL... 4 Hovedmål... 4 Delmål BASISFORUTSETNINGER... 5 Personalmessige forutsetninger... 5 Forutsetninger knyttet til konkurranseregelverket... 6 Øvrige forutsetninger OMFANG OG AVGRENSNING BEGREPER OG ROLLER TJENESTER IKT DRIFTSSAMARBEIDET IKKE SKAL OMFATTE TJENESTER IKT DRIFTSSAMARBEIDET SKAL OMFATTE... 9 Forslag til struktur for tjenestekatalog HVILKE AV DE IKT-ANSATTE ER DRIFTSPERSONELL? ORGANISASJONSMODELLER FAGLIG STYRINGSMODELL BESKRIVELSE AV ALTERNATIVE ORGANISASJONSMODELLER Uformelle ( formløse ) modeller Formelle modeller Outsourcing Kombinasjoner VURDERING IHT. TIL ANGITTE VURDERINGSKRITERIER VIRKSOMHETSOVERDRAGELSE HVA MÅ PÅ PLASS FOR Å LYKKES? KOST/NYTTEVURDERING DAGENS IKT-KOSTNADER I KOMMUNENE UTVIKLING I IKT-KOSTNADENE UTEN ENDRING I SAMARBEIDSMODELLEN UTVIKLING I IKT-KOSTNADENE VED EN FELLES DRIFTSENHET OG FELLES IKT-PLATTFORM BEHOVET FOR AVTALER VURDERING OG ANBEFALING PROSJEKTGRUPPAS VURDERING OG ANBEFALING INNSPILL FRA LOKALE ARBEIDSGRUPPER UTTALELSER FRA TILLITSVALGTE Versjon 1.52 Side 2 av 31

3 1. Mandat og prosess 1.1 Bakgrunn og mandat Viljen og evnen til å utvikle et IKT-samarbeid i Kongsbergregionen ble dokumentert gjennom en forstudie i Med utgangspunkt i en felles regional estrategi vedtatt høsten 2005, ble det i 2006 gjennomført et forprosjekt for Harmonisering av IKT infrastruktur og drift. Tida var den gangen ennå ikke moden for å etablere noe formalisert IKT driftssamarbeid. I stedet ble det etablert et IKT-program, hvor et av prosjektene var IKT Drift, som ble iverksatt fra februar Den overordnete målsettingen for prosjekt IKT Drift har vært følgende: Prosjektet har som mål å gradvis samordne driften av IKT i Kongsbergregionens kommuner. Rådmannsutvalget for Kongsbergregionen vedtok i sitt møte en plan for forlengelse av prosjekt IKT Drift fram til og med En av leveransene i sluttfasen av prosjektet har skullet omfatte et forslag til beslutning vedr. "rammene for videre regionalt samarbeid om IKT-driftstjenester på permanent basis" og forberedelser til overgangen fra prosjekt til ordinær drift. Utredningene rundt det videre driftssamarbeidet kan i henhold til PLP-terminologien (ProsjektLederProsessen), samt veilederen vedr. interkommunalt IKT-samarbeid på betraktes som et forprosjekt. Plan for denne forprosjektfasen ble godkjent av Rådmannsutvalget i møtet Målet har vært at det i løpet av desember 2011 skal være avgitt en prosjektrapport, inkl. en anbefaling fra driftsprosjektet vedr. organiseringen av det videre IKT driftssamarbeidet mellom kommunene i Kongsbergregionen. 1.2 Prosess Utredningsprosessen Prosjektet er utviklet og gjennomført iht. til PLP. Utredningsarbeidet har som sagt inngått som en planlagt del av prosjekt IKT Drift. Således har prosjektgruppa for IKT Drift også vært prosjektgruppe for utredningsarbeidet. Inkl. oppstartsmøtet , har det vært planlagt og gjennomført 8 prosjektgruppemøter i denne prosessen. Siden utredningene omhandler organisasjonsendringer, har det vært nødvendig å legge til rette for medinnflytelse, og for seinere faser medbestemmelse, så tidlig som mulig i prosessen. Det ble avklart at kommunene hver for seg skulle ta ansvar for den løpende medinnflytelsen gjennom å opprette lokale arbeidsgrupper bestående av alle kommunens IKT-ansatte, samt tillitsvalgte. De lokale arbeidsgruppene har til sammen vært en referansegruppe for prosjektgruppa. Som en støtte for den lokale prosessen, har prosjektledelsen bidratt gjennom følgende aktiviteter: Versjon 1.52 Side 3 av 31

4 : Bistand ved innledende informasjonsmøte for IKT-ansatte og tillitsvalgte i Notodden kommune (opprinnelig berammet 20.10): Innledende informasjonsmøte i Rollag for IKT-ansatte og tillitsvalgte i Flesberg, Nore og Uvdal, Rollag og Tinn kommuner. Oversendelse av presentasjonsmateriell for tilsvarende informasjonsopplegg i egen regi i Hjartdal og Kongsberg kommuner. Oversendelse av referater og annen dokumentasjon til kommunene som underlag for informasjon og prosess i de lokale arbeidsgruppene. Tilrettelegging for fellesmøte for alle IKT-ansatte og tillitsvalgte i regionen på Lampeland med hovedfokus på personalmessige forhold generelt og knyttet til ulike organisasjonsmodeller. Det ble også formidlet hovedpunkter fra resultatene fra prosessene så langt i prosjektet. Det må for øvrig understrekes at prosjektrapporten omfatter en beskrivelse av flere mulige organisasjonsmodeller, samt en vurdering av egenskapene hos disse i forhold til et forhåndsbestemt sett av vurderingskriterier. Dette skal gi de som ikke har vært direkte involvert i prosessen, en mulighet til å gjøre en vurdering av aktuelle modeller på et selvstendig grunnlag uavhengig av prosjektdeltakernes egne vurderinger og anbefalinger. Dette dokumentet utgjør sluttrapporten fra forprosjektfasen. Videre oppfølging Prosjektrapporten vil etter planen legges fram for Rådmannsutvalget som oppdragsgiver 27. januar Deretter vil det være nødvendig å gjennomføre en administrativ høring og forberedelse av en sak til beslutning i kommunestyrene. Behandling i kommunestyrene anses tidligst å kunne finne sted i mars/april Regionrådet fikk en kort orientering om prosessen i møtet og det er aktuelt å følge opp dette med en orientering i Kongsbergregionens representantskap under samlingen 9. og Når kommunestyrene har fattet beslutning om videre samarbeidsmodell, må det planlegges og gjennomføres en etablering av det nye samarbeidsopplegget. Deretter går en over i en ordinær driftsfase. 2. Mål og basisforutsetninger 2.1 Mål Som tidligere forutsatt, legges det nå opp til at IKT driftssamarbeidet skal gå over fra å være et tidsavgrenset prosjekt til et varig driftssamarbeid. Målene vil således ikke være tidsbestemte, men forutsetter en kontinuerlig utvikling over tid. Målene angis i dette tilfelle som effektmål. Hovedmål Modellen for det videre IKT driftssamarbeidet mellom kommunene i Kongsbergregionen skal: Versjon 1.52 Side 4 av 31

5 Gjennom samarbeid sette kommunene bedre i stand til å dekke dagens og morgendagens behov for IKT-løsninger På en optimal måte støtte kommunenes behov i forhold til tjenesteproduksjon, publikumsservice og administrative tjenester Tilby IKT-løsninger som muliggjør at kommunene kan utnytte de samlede ressursene optimalt og samarbeide om å løse kommunale primæroppgaver. Delmål Hovedmålene spesifiseres ytterligere gjennom foreslåtte delmål. Ambisjonen bør være at IKT driftssamarbeidet skal bidra til at kommunene i Kongsbergregionen er blant de beste til å løse oppgaver knyttet til drift, brukerstøtte og utvikling av kommunale IKT-løsninger, herunder (i ikke prioritert rekkefølge): 1. Økt profesjonalitet, kvalitet og sikkerhet Sørge for profesjonell, stabil og kostnadseffektiv drift av kommunale IKTløsninger og digitale tjenester Bidra til høy kvalitet og tilgjengelighet på IKT driftstjenestene gjennom samordning, standardisering og kompetanseutvikling Sørge for høy sikkerhetsmessig standard i IKT-driften i henhold til Kongsbergregionens informasjonssikkerhetsstrategi 2. Redusert sårbarhet Koordinere tilgjengelige personressurser slik at det oppnås redusert sårbarhet i IKT-driften 3. Økt oppfyllelse av krav og forventninger Gjøre kommunene bedre i stand til å imøtekomme krav og forventninger fra brukerne og overordnete forvaltningsnivåer 4. Bedre brukeropplevelser Tilrettelegge for bedre brukeropplevelser og ønsket kompetanseutvikling for brukerne av de kommunale IKT-systemene og digitale tjenester 5. Økt attraktivitet for IKT-ansatte Skape et mer attraktivt arbeidsmiljø og bedre utviklingsmuligheter for regionens IKT-ansatte. 6. Økte samordningsgevinster Tilrettelegge for økt gevinstrealisering gjennom konsolidering og standardisering av regionens samlede IKT-løsninger 2.2 Basisforutsetninger Det anbefales å bygge det videre IKT driftssamarbeidet på en del basisforutsetninger. Personalmessige forutsetninger Dette er forutsetninger som allerede var tatt med i den vedtatte prosjektbeskrivelsen for denne forprosjektfasen: Ingen kommunalt IKT-ansatte skal sies opp som en konsekvens av dette prosjektet Versjon 1.52 Side 5 av 31

6 Det legges til rette for at de IKT-ansatte skal ha mulighet til å arbeide ute i den enkelte kommune, noe som også anses hensiktsmessig med utgangspunkt i regionens geografi Det skal legges stor vekt på involvering og tilrettelegging for positive utviklingsmuligheter for driftspersonellet. Forutsetninger knyttet til konkurranseregelverket Dersom det velges å etablere en formell, felles intern driftsenhet, gjelder følgende forutsetninger relatert til konkurranseregelverket: Det skal være et reelt samarbeid som ikke er profittbasert, men basert på kostnadsdekning. Omsetningsvilkåret, eiervilkåret og kontrollvilkåret skal være oppfylt. Omsetningsvilkåret innebærer at driftsenheten ikke skal ha omsetning til andre enn samarbeidspartene, eiervilkåret at det ikke er private eierinteresser inne i bildet og kontrollvilkåret at eierkommunene har en reell kontroll over driftsenheten på linje med øvrige interne organer. Hvis disse vilkårene ikke blir oppfylt kan en ikke påberope seg såkalt "egenregi". Da må oppdraget med leveranse av IKT driftstjenester legges ut på anbud. Øvrige forutsetninger For å oppnå et velfungerende samarbeid med høy grad av gevinstrealisering, foreslås det at også følgende forutsetninger blir oppfylt: Likeverdige partnere: Kommunene skal være likeverdige partnere i det framtidige IKT driftssamarbeidet. Samarbeidet skal baseres på medvirkning, tillit og gjensidige forpliktelser. Både lokalt og regionalt: Samarbeidet skal omfatte både lokale og regionale IKT driftstjenester iht. til beskrivelse og struktur for en tjenestekatalog (se kap. 3.3) Administrativ støttefunksjon: IKT-drift er å betrakte som en typisk administrativ støttefunksjon. Høyere kvalitet: Valgt modell for IKT driftssamarbeid skal bidra til leveranse av IKT driftstjenester som har høyere kvalitet enn dagens nivå, også når det gjelder tilgjengelighet. Videre standardisering og konsolidering: Et videre IKT driftssamarbeid forutsetter videre standardisering av IKT-plattform og en fortsatt konsolidering av de kommunale fagsystemene. Faglig styringsmodell: Den faglige styringsmodellen som er utarbeidet av KS og som viser anbefalt ansvars- og rolledeling (se figur i kap. 4.1), legges til grunn for samarbeidet og tilpasses til aktuell organisasjonsmodell. Denne styringsmodellen ligger nært opp til dagens struktur for IKT-samarbeid i Kongsbergregionen. Oppfyllelse av virksomhetsmål: Modellen for videre IKT driftssamarbeid i Kongsbergregionen skal støtte opp om kommunenes overordnete virksomhetsplaner gjennom bidrag til måloppnåelsen i Kongsbergregionens felles estrategi. Versjon 1.52 Side 6 av 31

7 Iht. regional informasjonssikkerhetsstrategi: Modellen for videre IKT driftssamarbeid i Kongsbergregionen skal forholde seg til regionens vedtatte informasjonssikkerhetsstrategi med tilhørende planer, og være koordinert med aktuell sikkerhetsorganisasjon for informasjonssikkerhet. Støtte for ønsket tjenestesamarbeid: IKT driftssamarbeidet i Kongsbergregionen skal være organisert slik at det understøtter utviklingen av ønsket tjenestesamarbeid mellom kommunen i regionen. Iht. anskaffelsesrutinene: Anskaffelser av IKT infrastruktur skal være i henhold til de rutiner og avtaler som er etablert for dette, og med bruk av de støttesystemer (teknisk og organisatorisk) som til en hver tid er tilgjengelige i Kongsbergregionen. Graden gevinstrealisering gjennom videre IKT driftssamarbeid i Kongsbergregionen vil i første rekke avhenge av kommunenes evne til å restrukturere sine arbeidsprosesser og utvikle samarbeid på tjenestenivået, gjennom smart bruk av IKT. 3. Omfang og avgrensning Dette kapitlet omhandler hva det videre IKT driftssamarbeidet foreslås å skulle omfatte og hva det ikke skal omfatte. Først redegjøres det imidlertid for noen viktige begreper og roller innenfor en et slikt samarbeid. 3.1 Begreper og roller Samarbeidspartene har i lengre til valgt å bruke forkortelsen IKT (Informasjons- og KommunikasjonsTeknologi) framfor IT, fordi plattform og tjenester også omfatter kommunikasjonsteknologi (bredbåndsnett, telefoni mv.). Når det gjelder et standard begrepsapparat for øvrig, henvises det til ITIL terminologiliste (IT Infrastructure Library et metodeverk for beste praksis innenfor IKT), norsk oversettelse versjon 1.0 av august Kongsbergregionen jobber også med definisjon av begreper i forbindelse med prosjekt Informasjonssikkerhet. Det er viktig at begrepsbruken samordnes prosjektene i mellom. Noen utvalgte begreper er: IKT-tjeneste - Tjeneste som en IKT-tjenesteleverandør tilbyr en eller flere kunder. En IKT-tjeneste er basert på bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi og støtter kundens forretningsprosesser. En IKT-tjeneste er sammensatt av en kombinasjon av mennesker, prosesser og teknologi. En IKT-tjeneste bør være definert i en tjenestenivåavtale. IKT-drift (alternative definisjoner) - Funksjon hos en IKT-tjenesteleverandør som daglig utfører aktiviteter nødvendige for håndtering av IKTtjenester og den støttende IKT-infrastrukturen. IKT-drift omfatter IKT driftskontroll og anleggshåndtering. - Aktiviteter som utøves av IKT driftskontroll, inklusive håndtering av konsoller, jobbfordeling, backup og gjenoppretting, samt håndtering av utskrifter og utdata. - Daglig håndtering av en IKT-tjeneste, et system eller en konfigurasjonsenhet. IKT-driftsovervåking - Funksjonen ansvarlig for overvåkning og kontroll av IKT-tjenestene og IKT-infrastrukturen. IKT-infrastruktur - Alt av maskinvare, programvare, nettverk, fasiliteter, osv. som er nødvendig for å kunne utvikle, teste, levere, overvåke, kontrollere eller støtte IKT-tjenester. Betegnelsen IKT-infrastruktur inkluderer alt av informasjonsteknologi, men ikke menneskene, prosessene eller dokumentasjonen. Versjon 1.52 Side 7 av 31

8 Applikasjon - Programvare bestående av funksjoner som fyller behovene til en IKT-tjeneste. Hver applikasjon kan være del av mer enn én IKT-tjeneste. En applikasjon kjøres på en eller flere servere eller klienter. Styringssystem - Rammeverket bestående av policyer, prosesser og funksjoner som sikrer muligheten for en organisasjon å nå sine mål. Ressurs - En felles betegnelse som omfatter IKT-infrastruktur, mennesker, økonomi eller alt annet som kan bidra til leveransen av en IKT-tjeneste. Ressurser anses å være eiendelene til en organisasjon/virksomhet. Rolle - Et sett med ansvarsområder, aktiviteter og myndighet som er tildelt en person eller et team. En rolle er definert i en prosess. En person eller et team kan inneha flere roller. Prosess - Et strukturert sett med aktiviteter som satt sammen for å oppnå et spesifikt mål. Tjenestekatalog - En database eller et strukturert dokument som inneholder informasjon om samtlige IKT-tjenester i produksjon, inklusive IKT-tjenestene som er tilgjengelige for produksjonssetting. Tjenestekatalogen er den eneste delen av tjenesteporteføljen som gjøres tilgjengelig for kunder og brukes til å støtte leveransen av IKT-tjenester. Tjenestekatalogen inneholder informasjon om leveranser, priser, kontaktpunkter, bestilling og prosesser for forespørsler. Service desk/help-desk - Kontaktpunkt mellom tjenesteleverandøren og brukere. En typisk Service Desk håndterer episoder, tjenesteforespørsler og kommunikasjonen med brukere. - Et kontaktpunkt for brukere for å logge hendelser (Help-desk). System - Relaterte ting som sammen bidrar til et overordnet mål, for eksempel et datasystem inkl. maskinvare, programvare og applikasjoner. Leverandørhåndtering - Prosess ansvarlig for å sikre at alle kontrakter med leverandørene understøtter virksomhetens behov og at alle leverandører imøtekommer sine kontraktmessige forpliktelser. Partnerskap - En relasjon mellom organisasjoner som innebærer nært samarbeid for å nå felles mål eller gjensidige fordeler. De aktuelle rollene i samarbeidet kan defineres slik: Premissleverandør - Beslutningsorgan(er) som legger de overordnede rammene for driftsorganisasjonen. Kunde/bestiller - En IKT-tjenesteleverandørs kunde er en person eller en gruppe som definerer og avtaler mål for tjenestenivået. Bruker - En person som daglig bruker IKT-tjenester. Brukere er ikke det samme som kunder. Kunden trenger ikke nødvendigvis være bruker av IKT-tjenesten. Superbruker - En bruker som hjelper andre brukere samt bistår med kommunikasjon med Service Desk og andre funksjoner hos IKT-tjenesteleverandøren. Superbrukere bistår ofte både med opplæring og håndtering av hendelser. Systemeier - Den som er ansvarlig for et fagområde som utfører en behandling, eller benytter et datasystem. Vil som oftest være leder for den virksomheten/de virksomhetene som bruker systemet. Systemansvarlig - Kontaktpunkt hos systemeier mot IKT-tjenesteleverandøren (driftsorganisasjonen). Har faglig ansvar for bruk og administrasjon av applikasjonen, med grunndata, tilgangskontroll og andre sentrale funksjoner. Versjon 1.52 Side 8 av 31

9 IKT-tjenesteleverandør - En organisasjon som tilfører IKT-tjenester til en eller fler interne eller eksterne kunder. Leverandør - En tredjepart som leverer varer eller tjenester nødvendig for å kunne levere IKT-tjenester. 3.2 Tjenester IKT driftssamarbeidet ikke skal omfatte Tjenestene som er listet opp nedenfor forelås ikke å skulle inngå i ansvarsområdet for et felles regionalt IKT driftssamarbeid. 1. Oppgaver som følges opp av SuksIT (Kongsbergregionens organ for IKTstrategi og -utvikling) Administrasjon av kurs og opplæring for brukerne. Administrasjon av kurs og opplæring for IKT-ansatte skal imidlertid inngå, se pkt. 16 i strukturen for tjenestekatalogen nedenfor. Øvrige tjenester som leveres av SuksIT. 2. Oppgaver som skal løses av kommunale superbrukere eller systemansvarlige Brukerstøtte vedr. daglig bruk av fagapplikasjoner/digitale verktøy Applikasjonsdrift i fagsystemer 3. Bistand utenfor arbeidstid eller vaktordning for ikke virksomhetskritiske systemer Hvilke systemer som er kritiske skal være eksplisitt angitt i tjenestekatalogen, vurdert med basis i gjennomførte ROS-analyser. 4. Drift av utstyr eller systemer som er anskaffet uten å følge vedtatte rutiner Drift av utstyr eller systemer som er anskaffet utenom vedtatte rutiner vil måtte være eierens eget ansvar. 3.3 Tjenester IKT driftssamarbeidet skal omfatte Oversikt over hvilke IKT driftstjenester samarbeidet foreslås å skulle omfatte er listet opp i et forslag til en struktur for en tjenestekatalog. I den endelige tjenestekatalogen som må utarbeides i det påfølgende etableringsprosjektet, vil det være nærmere tjenestebeskrivelser samt beskrivelse av aktuelle ansvarsforhold. I tillegg må det bli utarbeidet en eller flere tjenestenivåavtaler ( SLA-er ), som definerer kvaliteten på tjenestene og rutiner for avvikshåndtering. Forslag til struktur for tjenestekatalog 1. Brukerstøtte 1.1 Help-desk/Service-desk 1.2 Bistand på stedet 2. Generelle driftstjenester 2.1 Drift av nettverk og nettverkskomponenter 2.2 Drift av servere og basis serverprogramvare 2.3 Backup og gjenoppretting 2.4 Drift av lagringsløsninger Versjon 1.52 Side 9 av 31

10 2.5 Oppsett og administrasjon av periferiutstyr (skrivere, plottere, multifunksjonsmaskiner, mv.) 2.6 Installasjon og oppgraderinger av programvare 3. Driftstjenester administrasjonsnett 3.1 Basis IKT-tjenester pr. bruker 3.2 Brukerstøtte (Help-desk og bistand på stedet), se kap Brukeradministrasjon 3.4 PC-er oppkoblet i nettverk 4. Driftstjenester elevnett 5. Driftstjenester lukkede nett (sikker sone) 6. Driftstjenester politikernett 7. Driftstjenester gjestenett 8. Administrasjon av div. fellesutstyr (smartboards, prosjektorer, mobiltelefoner, ) 9. Drift og vedlikehold av fagsystemer 9.1 Økonomisystem 9.2 Lønnssystem 9.3 Personalsystem 9.4 Sak/arkiv-system 9.5 Geografiske informasjonssystemer (GIS) 9.6 System for eiendomsavgifter 9.7 Pleie og omsorgssystem 9.8 System for turnusplanlegging 9.9 System for helsestasjon 9.10 System for legekontor 9.11 Sosialsystem 9.12 Barnevernssystem 9.13 Skole- og barnehageadministrativt system (SKOBAK) 9.14 Elektronisk læringsplattform (LMS) 9.15 Biblioteksystemer 9.16 Støttesystemer for telefoni 9.17 osv. 10. Sikkerhetsarbeid 10.1 Sikring mot uautorisert tilgang (fysisk og logisk) 10.2 Sikring mot tap av data 10.3 Oppfølging av krav i regional informasjonssikkerhetsstrategi med tilhørende rutiner og retningslinjer 11. Lisens- og avtaleadministrasjon 12. Innkjøp av utstyr, programvare og tjenester 12.1 Planlegging og gjennomføring av innkjøp 12.2 Leverandørhåndtering Versjon 1.52 Side 10 av 31

11 13. Drift av portaler og etjenester til brukere/innbyggere/fritidsbeboere/næringsliv 14. Tilrettelegging og drift av div. fysisk infrastruktur 14.1 Tilrettelegging og drift av datarom 14.2 Kabling 14.3 Tilrettelegging og drift av kommunikasjonsløsninger 15. Prosjekttjenester 16. Administrasjon av opplæring og kurs for IKT-ansatte 17. Tilrettelegging for hjemmekontor og annen fjerntilgang 18. Telefoni 18.1 Fasttelefoni 18.2 Mobiltelefoni 19. Tjenester for eksterne enheter 19.1 Tjenester for kommunale foretak 19.2 Tjenester for interkommunale enheter 20. Administrative tjenester knyttet til IKT-drift 20.1 Økonomioppfølging og arkivering 20.2 Planlegging, videreutvikling og administrasjon av IKT-tjenester 20.3 Planlegge og administrere standardisering, konsolidering og utvikling av IKT-infrastruktur 3.4 Hvilke av de IKT-ansatte er driftspersonell? De IKT-ansatte i kommunene som må betegnes som driftspersonell og som omfattes av det framtidige driftssamarbeidet, er de som utfører IKT driftstjenester iht. til tjenestekatalogen i kap. 3.3 ovenfor. De som ikke omfattes vil da være: Superbrukere Systemansvarlige (ansvarlige for bruk og administrasjon av fagsystemer innen fagenhetene) IKT-kontakter og IKT-pedagogiske veiledere ved skolene Personer som innehar bestillerkompetanse og kunde/bestillerrollen Personer med ansvar for strategisk IKT-ledelse Det er en utfordring at en noen personer har flere roller, med bare en del av sin stillingsstørrelse som omfatter IKT-drift. Dette er mest utpreget i de mindre kommunene. 4. Organisasjonsmodeller Organisering, styring og ledelse av IKT driftsamarbeidet vil avhenge av hvilken organisasjonsmodell som velges. Dette kapitlet omhandler beskrivelse og vurdering av alternative organisasjonsmodeller. Versjon 1.52 Side 11 av 31

12 4.1 Faglig styringsmodell Iht. til anbefalingene fra KS bør den IKT-faglige styringsmodellen som er vist i figuren nedenfor legges til grunn for det videre IKT-samarbeidet i Kongsbergregionen. Dette er i stor grad i samsvar med styringsmodellen som er i bruk i regionen på dette området i dag. 4.2 Beskrivelse av alternative organisasjonsmodeller Uformelle ( formløse ) modeller 1. 0-alternativet Det har ikke vært aktuelt å vurdere noen avslutning av IKT driftssamarbeidet mellom kommune i Kongsbergregionen. Dette henger sammen med at kommunene har inngått kontrakt med en felles ekstern drifts- og utviklingspartner, har etablert og vedtatt å etablere flere felles IKT-løsninger samt å bygge en ny, utvidet felles IKT-plattform. Intensjonen om videre driftssamarbeid ble formelt bekreftet gjennom inngåelse av en ny midlertidig samarbeidsavtale, som ble undertegnet av rådmennene under møtet i Rådmannsutvalget alternativet i dette tilfellet vil således være å forsette driftsamarbeidet på dagens nivå uten å etablere noen formell organisatorisk overbygning. Samarbeidet er i dag basert på et sett av samarbeidsavtaler som utvikles etter hvert som det etableres nye fellesopplegg. Den faglige styringsmodellen som er presentert i kap. 4.1, kan legges til grunn for et videre samarbeid på dette nivået, men det vil være 6 lokale driftsavdelinger i stedet for én felles. Versjon 1.52 Side 12 av 31

13 Gitt at en fortsetter å konsolidere plattform og systemer, blir det færre driftsoppgaver lokalt. Da vil det være naturlig å se på en arbeids- og ansvarsdeling kommunene i mellom når det gjelder felles IKT driftstjenester. Formelle modeller 2. Vertskommunemodellen En vertskommunemodell kan etableres iht. Kommuneloven (KL) 28. Dette kan i utgangspunktet ikke betegnes som et reelt samarbeid, men innebærer i praksis et kunde-leverandørforhold hvor én av kommunene forestår IKT-driften som en leverandør, mens de øvrige kommunene har rollen som kunder. Arbeidsgiveransvaret vil ligge hos vertskommunen. Dersom det er aktuelt å overføre driftspersonell fra kundekommunene til vertskommunen, må dette avtales nærmere etter forhandlinger. Vertskommunens styringsorganer har i en rendyrket modell full styringsrett og avgjørelsesmyndighet. Kundekommunene har i prinsippet kun påvirkning på leveransens omfang og kvalitet gjennom inngåtte avtaler. Dette medfører at det er vanskelig å påberope seg egenregi sett i forhold til konkurranseregelverket og oppdraget må ut på anbud. Det er imidlertid mulig å overføre avgjørelsesmyndighet til øvrige kommunene ved å opprette ei folkevalgt nemnd iht. KL 28 c, eller ved at det etableres en 27-overbygning i form av et interkommunalt styre. Det kan medføre at kontrollvilkåret kan bli oppfylt, jfr. kap. 2.2 vedr. forutsetninger knyttet til konkurranseregelverket. IKT-samarbeidet i Værnesregionen i Sør-Trøndelag er et eksempel på en vertskommunemodell. 3. Interkommunalt styre iht. KL 27 Kommuneloven 27 åpner for interkommunalt samarbeid gjennom opprettelsen av et felles styre. Styret opprettes gjennom vedtak i kommunestyrene og delegeres avgjørelsesmyndighet når det gjelder drift og organisering gjennom vedtekter. Loven gir få føringer for denne type samarbeid med unntak av minimumskrav til vedtektene. Dette betyr at kommunene har stor fleksibilitet det gjelder å tilpasse opplegget til aktuelle behov. Deltakelsen i et 27-samarbeid kan sies opp med ett års skriftlig varsel, men oppsigelsen kan bringes inn av de andre partene til kommunaldepartementet som kan pålegge en forlengelse av samarbeidet. Modellen innebærer likeverdighet og eierkommunene vil hefte solidarisk for de samlede forpliktelsene overfor virksomhetens kreditorer, med mindre noe annet er avtalt. Et 27-samarbeid blir betegnet som den av de formelle modellene som kan gi størst grad av eierstyring. Den nevnte fleksibiliteten medfører at arbeidsgiveransvaret kan ligge hos hver enkelt av eierkommunene, bli overført til en hovedkontorkommune eller til driftsenheten som et eget rettssubjekt. Kriteriene for om et 27-samarbeid skal betegnes som et eget rettssubjekt eller ikke er ikke entydige, men vil avgjøres av hvor mye avgjørelsesmyndighet som blir delegert til styret. Budsjettmyndighet, myndighet til å fatte vedtak i personalsaker, gjøre opptak av lån og evt. kunne forplikte foretaket utad er stikkord i den forbindelse. Versjon 1.52 Side 13 av 31

14 Dersom driftsenheten opprettes som et eget rettssubjekt, vil arbeidsgiveransvaret og driftspersonellet overføres til driftsenheten. Et 27-samarbeid vil oppfylle kriteriene for egenregi og et driftsoppdrag vil således kunne tildeles uten forutgående konkurranse. Drammensregionen IKT (D-IKT) er et eksempel på et 27-samarbeid. Denne modellen er mye brukt i interkommunale IKT-samarbeid av nyere dato. 4. Interkommunalt selskap (IKS) Et IKS etableres gjennom vedtak i kommunestyrene iht. Lov om interkommunale selskaper. Et IKS vil være et eget rettssubjekt og styres av et politisk valgt representantskap. Representantskapet velger selskapets styre og forholdet mellom representantskap og styre reguleres av vedtektene. Graden av eierstyring fastsettes gjennom vedtektene og eventuelle øvrige samarbeidsavtaler. Et IKS kan ikke gå konkurs. Eierkommunene er ansvarlige for selskapets forpliktelser og hefter ubegrenset for sin andel, som normalt er i samsvar med innskutt kapital. Et IKS kan ta opp lån og gi garantier innenfor visse rammer. Siden IKS-et er et eget rettssubjekt må det etableres kontraktsmessige avtaler mellom selskapet og de organer som ivaretar kunde/bestillerrollen. IKS-et vil få overført aktuelt driftspersonell fra kommunene og ha arbeidsgiveransvaret for disse. Et IKS vil oppfylle kriteriene for egenregi og et driftsoppdrag vil således kunne tildeles uten forutgående konkurranse. Digitale Gardermoen er opprettet som et IKS, og dette var tidligere den mest vanlige modellen for etablering av interkommunale IKT-samarbeid. 5. Aksjeselskap Aksjeselskaper (AS), også kommunale, opprettes iht. bestemmelsene i aksjeloven. Modellen er spesielt egnet der eierne har til hensikt å ta ut økonomisk utbytte og/eller det foreligger betydelig økonomisk risiko. Selskapets øverste organ er generalforsamlingen, som igjen velger selskapets styre. AS-et er et eget rettssubjekt. Aksjeeierne er ikke ansvarlige for selskapets forpliktelser utover innskutt kapital. Eierne har ikke instruksjonsmyndighet over selskapet, men det kan legges føringer gjennom vedtekter og aksjonæravtale. Her blir det en vurdering om kontrollvilkåret kan anses å være oppfylt, slik at en kan påberope seg egenregi og tildele driftsoppdraget til selskapet uten en forutgående konkurranse. Driftspersonell og arbeidsgiveransvar overføres til selskapet. Regnskapsloven vil gjelde i dette tilfellet. For modellene vertskommune, 27 og IKS er det de kommunale regnskapsforskriftene som gjelder. IKOMM er et interkommunalt IKT-selskap som opprinnelig ble etablert som et IKS, men som seinere er omgjort til et AS da de har begynt å tilby IKT-tjenester til andre enn eierkommunene. Versjon 1.52 Side 14 av 31

15 6. Andre formelle modeller En kommune kan etablere et Kommunalt foretak (KF) iht. Kommuneloven kap. 11, men dette vil ikke være aktuelt når det er flere kommuner som skal stå som eiere sammen. KF som modell utredes således ikke nærmere her. Stiftelser etableres iht. Lov om stiftelser. Stiftelser er selveiende, noe som innebærer at stifteren gir fra seg mulighetene til eierskap og styring. Stiftelser har ofte ideelle formål og anses som lite egnet i dette tilfellet, blant annet av hensyn til konkurranselovgivingen. Stiftelse som organisasjonsmodell utredes ikke nærmere her. Outsourcing Outsourcing er ingen egen organisasjonsmodell i kommunal regi, men innebærer at IKT driftstjenester helt eller delvis settes ut til en eller flere kommersielle leverandører i det åpne markedet. Dette vil i sin ytterste konsekvens medføre at kommunene legger ned sine interne IKT driftsavdelinger. Driftspersonellet må da enten omplasseres, sies opp eller etter nærmere avtale overføres til outsourcings-partneren. Formålet med outsourcing kan være å få tilgang til kompetanse og kapasitet som kommunene ikke selv besitter. Det kan også være at en ekstern driftspartner kan utføre noen av driftstjenestene mer kostnadseffektivt enn det kommunene selv kan oppnå, gjennom stordriftsfordeler. Ser en på de aktuelle IKT driftstjenestene samlet, slik de framgår av forslaget til struktur for en tjenestekatalog i kap. 3.3, vil det være noen tjenester det er vanskelig å sette ut til en ekstern partner og noen det kan være vesentlig mer kostbart å sette ut (for eksempel bistand på stedet). Normalt vil en måtte inngå kontrakt med flere eksterne leverandører for å dekke opp det spekteret av tjenester en har behov for. Erfaringsmessig vil det på denne bakgrunn være usikkert, og avhengig av utviklingen i markedet, om det samlet sett blir billigere å sette ut IKTdriften enn å utføre den i kommunenes egen regi. Her vil det også være av betydning om en sammenlikner med dagens driftsopplegg eller med en samlet og mer effektiv felles intern driftsenhet. De eksterne leverandørene vil ha som et mål å tjene mest mulig penger på salg av sine tjenester. Ved outsourcing vil kommunene ikke ha noen kontroll med disse leverandørene, utover hva som reguleres gjennom kontrakt, og er således det alternativet med minst mulighet for kommunal styring. Oppdragene må tildeles gjennom regelmessige anbudsprosesser iht. Lov om offentlige anskaffelser og stiller krav til god kontraheringskompetanse og evne til profesjonell leverandørhåndtering i kommunene. Kommunene i Kongsbergregionen undertegnet i januar 2011 en kontrakt med en felles ekstern drifts- og utviklingspartner, som blant annet utfører generelle IKT driftstjenester for 6 av kommunene, som i hovedsak er tjenester kategorisert i pkt. 2 i tjenestekatalogen, jfr. kap Det må antas å være behov for å sette ut noen tjenester (for eksempel i form av konsulentbistand) også ved et framtidig driftssamarbeid, men omfanget av dette kan bli redusert dersom det etableres en felles driftsenhet som utvikler sin egen kompetanse i bredde og dybde. Versjon 1.52 Side 15 av 31

16 Kombinasjoner Det er mulig å etablere kombinasjoner av ulike organisasjonsmodeller for ulike deler av tjenestespekteret, men det kan være usikkert hvorvidt dette er formålstjenlig på grunn av kompleksiteten og omfanget av administrasjon. 4.3 Vurdering iht. til angitte vurderingskriterier De aktuelle organisasjonsmodellene er vurdert i tabellen på neste side etter følgende forhåndsbestemte vurderingskriterier: Oppfyllelse av angitte mål for samarbeidet, jfr. kap Behovet for eierstyring Forholdet til konkurranseregelverket Påvirkning på personalmessige forhold og de IKT-ansattes rettigheter Mulighetene for god ressursutnytting Oppfyllelse av krav til leveranseevne, tjenestekvalitet og informasjonssikkerhet Versjon 1.52 Side 16 av 31

17 Modell Måloppnåelse Eierstyring Konkurranseregler Personalmessig Ressursutnytting Leveranseevne 0-alternativet Vil ikke kunne bidra til god oppfyllelse av angitte mål og forutsetninger for samarbeidet Ikke relevant. Vertskommune Vil i begrenset grad kunne bidra til god oppfyllelse av angitte mål og forutsetninger for samarbeidet God råderett over egne ressurser og løsningsvalg. Stor fleksibilitet i valget av hva en vil samarbeide om og enklere å avikle. Lite forpliktende, omfattende beslutningsprosesser og vanskelig å oppnå helhetlig styring. Uklare ansvarsforhold. Krever omfattende avtaleverk kommunene i mellom etter hvert som omfanget av samarbeid øker. Vertskommunens styringsorganer har i utgangspunktet full styringsrett, men det kan etableres en felles folkevalgt nemnd iht. KL 28 eller et felles styre iht. KL 27. Kundekommunene har innflytelse på kvalitet og omfang Kan ikke påberope seg egenregi. Må anvende lov om offentlige anskaffelser. Basisforutsetningene knyttet til konkurranseregelverket (se kap 2.2) anses ikke å bli oppfylt, med mindre det etableres felles styringsorganer. Ingen endring i ansettelsesforholdene. Begrensninger i forhold til arbeidsdeling, utviklingsmuligheter og fagmiljø. Betydelige ledelsesutfordringer. Arbeidsgiveransvaret ligger hos vertskommunen. Vertskommunen får utviklet et større fagmiljø, med bedre utviklingsmuligheter. Komplisert og ressurskrevende å administrere. Vanskelig å oppnå god ressursutnyttelse på tvers av organisasjoner og systemer. Gir god ressursutnyttelse under en enhetlig ledelse En del avtaleadministrasjon og -oppfølging. Mer begrensede muligheter for å bygge kompetanse i dybden. Stor sårbarhet, små fagmiljøer og krevende rekruttering, som kan gi svekket leveranseevne. Gir mulighet for bygging av kompetanse i bredde og dybde og et godt og et attraktivt fagmiljø, med god rekruttering. Versjon 1.52 Side 17 av 31

18 Modell Måloppnåelse Eierstyring Konkurranseregler Personalmessig Ressursutnytting Leveranseevne kun gjennom kontrakt. 27 Vil kunne bidra til god oppfyllelse av angitte mål og forutsetninger for samarbeidet IKS Vil kunne bidra til god oppfyllelse av angitte mål og forutsetninger for samarbeidet Reguleres av Kommuneloven 27. Er modellen for formelt samarbeid som anses å gi best mulighet for eierstyring. Underlagt kommunenes instruksjonsmyndighet. Kommunestyrene har innflytelse gjennom vedtekter, økonomiplan og budsjettprosesser, samt valg av styre. God mulighet for koordinering og effektive beslutningsveier. Regulert i Lov om interkommunale selskaper. Eget rettssubjekt, rettslig og økonomisk skilt fra eierkommunene, og definert av en selskapsavtale. Oppdrag kan tildeles uten konkurranse. Basisforutsetningene knyttet til konkurranseregelverket (se kap. 2.2) vil normalt være oppfylt. Oppdrag kan tildeles uten konkurranse. Basisforutsetningene knyttet til konkurranseregelverket (se kap. 2.2) vil normalt være oppfylt. Arbeidsgiveransvaret kan ligge hos deltakerkommunene, hos en hovedkontorkommune eller til virksomheten dersom den er et eget rettssubjekt. Hvis det er en felles driftsenhet, men arbeidsgiveransvaret er delt, kan det være ulike arbeidsvilkår for ansatte. Kan bli del av et større fagmiljø, med bedre utviklingsmuligheter. Eierkommunene har normalt ikke arbeidsgiveransvar for de ansatte. Arbeidsgiveransvaret og ansatte overføres til selskapet (virksomhetsoverdragelse). Blir del av et større Kan gi god ressursutnyttelse hvis de ansatte organiseres under en enhetlig ledelse Gir god ressursutnyttelse under en enhetlig ledelse Gir mulighet for bygging av kompetanse i bredde og dybde og et godt og et attraktivt fagmiljø, med god rekruttering, hvis de ansatte samles under en felles ledelse. Rekruttering mer krevende dersom arbeidsgiveransvaret er delt. Gir mulighet for bygging av kompetanse i bredde og dybde og et godt og et attraktivt fagmiljø, med god Versjon 1.52 Side 18 av 31

19 Modell Måloppnåelse Eierstyring Konkurranseregler Personalmessig Ressursutnytting Leveranseevne Gir lagsiktighet og høy grad av forpliktelse. Mulighet for korte og effektive beslutningsveier. Graden av eierstyring avhengig av bestemmelser i vedtekter og avtaler. fagmiljø, med bedre utviklingsmuligheter. rekruttering. AS Outsourcing Vil i begrenset grad kunne bidra til god oppfyllelse av angitte mål og forutsetninger for samarbeidet Vil ikke kunne bidra til god oppfyllelse av angitte mål og forutsetninger for samarbeidet Reguleres av Aksjeloven. Eier har ingen instruksjonsrett. Eierstyringen utøves gjennom generalforsamlingen. Kan ellers gi føringer gjennom vedtekter og aksjonæravtaler. Ingen direkte styringsmuligheter. Regulering gjennom kontrakter og kontraktsoppfølging. Oppdrag kan tildeles uten konkurranse etter reglene om enerett. Kan i andre tilfelle kreve anbud. Basisforutsetningene knyttet til konkurranseregelverket (se kap. 2.2) vil ikke alltid være oppfylt. Iht. lov om offentlige anskaffelser Eierkommunene har ikke arbeidsgiveransvar for de ansatte. Arbeidsgiveransvaret og ansatte overføres til selskapet. Blir del av et større fagmiljø, med bedre utviklingsmuligheter. Arbeidstakernes påvirkningsmuligheter kan bli begrenset. De IKT-ansatte blir overflødige. Overføres til andre oppgaver, sies opp eller evt. overføres til leverandøren iht. kontraktsbetingelsene. Ansatte kan miste noen Gir god ressursutnyttelse under en enhetlig ledelse Bør være god ressursutnyttelse Gir mulighet for bygging av kompetanse i bredde og dybde og et godt og et attraktivt fagmiljø, med god rekruttering. Kan oppstå høy risiko hvis tjenester i stor grad settes ut på anbud. Sikres best mulig gjennom anskaffelsesprosess, kravspesifikasjoner og kontrakter. Versjon 1.52 Side 19 av 31

20 Modell Måloppnåelse Eierstyring Konkurranseregler Personalmessig Ressursutnytting Leveranseevne rettigheter ved overføring til leverandøren (men kan forhandle om tilsvarende) Kan byttes ut Vil være noen tjenesteområder hvor en ekstern leverandør vil ha andre mål og være mindre leveringsdyktig, eller ikke kan levere. Tabell 1. Vurdering av ulike organisasjonsmodeller i henhold til angitte vurderingskriterier. Versjon 1.52 Side 20 av 31