Saksframlegg. Kommuneadvokat - interkommunalt samarbeid. Rådmannens forslag til vedtak. Bakgrunn

Transkript

1 Arkivsak. Nr.: 2016/ Saksbehandler: Renate Trøan Bjørshol Saksframlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Formannskapet 21/ Administrasjonsutvalget Kommunestyret Kommuneadvokat - interkommunalt samarbeid Rådmannens forslag til vedtak Det etableres samarbeid om felles kommuneadvokat for Inn-Trøndelag. Samarbeidet organiseres som administrativt vertskommunesamarbeid etter kommunelovens 28-1 b, med Steinkjer kommune som vertskommune. Kommuneadvokaten i Inn-Trøndelag vil i første omgang bestå av 2 stillinger (dagens kommuneadvokat pluss en advokatfullmektig/advokat). Utgiftene til felles kommuneadvokat fordeles etter vedtatt fordelingsnøkkel for Inn- Trøndelagssamarbeidet. Rådmannen gis fullmakt til å inngå avtale med de øvrige kommuner om når samarbeidet trer i kraft. Samarbeidet kan utvides ved at flere kommuner tiltrer. Rådmannen gis fullmakt til å beslutte gjennomføring og organisering av en slik utvidelse. Vedlegg 1 Særutskrift PSG møte den Bakgrunn Inderøy kommune har per i dag ikke etablert noen funksjon som kommuneadvokat. Advokattjenester kjøpes i dag i markedet gjennom ordinære anbudsprosesser. Dagens kontrakt omfatter i tillegg til Inderøy også kommunene Steinkjer og Verran.

2 Samfunnet har i lang tid opplevd en stadig tiltakende rettsliggjøring. Dette innebærer at stadig større deler av samfunnslivet reguleres gjennom rettslige kilder som lovgivning. Videre antas det at stadig flere aktører vil velge veien om juridisk bistand og rettslige virkemidler overfor kommunen også i saker som tidligere kanskje ble ansett som rent politiske eller strategiske. Makt- og demokratiutredningen har problematisert denne tendensen til at aktører formulerer sine interesser som rettskrav, da det kan innebære en forskyvning av beslutningskompetanse fra politiske til rettslige organer. Etableringen av en felles kommuneadvokat er et viktig tiltak for å gjøre Inderøy i stand til å håndtere en slik situasjon. Saken har vært diskutert i Inn-Trøndelagssamarbeidets politiske styringsgruppe, som har fattet positivt vedtak i saken. Vedtak i Politisk styringsgruppe for Inn-Trøndelagsregionen : "Det etableres samarbeid om felles kommuneadvokat for Inn-Trøndelag. Samarbeidet organiseres som administrativt vertskommunesamarbeid etter kommunelovens 28-1 b, med Steinkjer kommune som vertskommune. Kommuneadvokaten i Inn-Trøndelag vil i første omgang bestå av 2 stillinger (dagens kommuneadvokat pluss en advokatfullmektig/advokat). Utgiftene til felles kommuneadvokat fordeles etter vedtatt fordelingsnøkkel for Inn- Trøndelagssamarbeidet. Saken oversendes kommunene." Vurdering Formål og gevinster Makt- og demokratiutredningens problematiseringer rundt en forskyvning av beslutningskompetanse, og dermed maktforskyvning, fra politiske organer til rettslige organer er til dels sterkt kritisert i juridiske miljøer. Blant annet er det pekt på at den sterke veksten i individuell rettighetslovgivning er en politisk villet rettsliggjøring, som er vedtatt av Stortinget og ikke kan sies å undergrave demokratiet. Det er likevel få som er uenige i de mer faktiske observasjonene rundt at lovverket regulerer stadig større deler av samfunnslivet og at stadig flere aktører fremmer sine interesser som rettskrav. Dette er tendenser som Inderøy kommune må forholde seg til og håndtere på en klok måte, og etableringen av en interkommunal kommuneadvokat er et godt grep i så måte. Sammenlignet med dagens situasjon der hver enkelt kommune må kjøpe mange advokattjenester i det private markedet, kan man se for seg at et slikt samarbeid kan gi oss flere fordeler. Et større samarbeid gir oss muligheter for å hente ut stordriftsfordeler. Ved siden av mer effektiv ressursutnyttelse, kan det også gi positive effekter på tjenestens kvalitet ved at vi får muligheten til å bygge og beholde ønsket kompetanse i egen organisasjon. Det er også mulig at løsningen kan gi økonomiske gevinster, ved at deler av behovet for å kjøpe inn private advokattjenester faller bort. Som kjent kan gode advokattjenester være kostnadskrevende.

3 Det er viktig å ta stilling til hva kommunene bør forvente å få ut av opprettelsen av felles kommuneadvokat. Kommuneadvokaten bør utarbeide et strategidokument der tjenestens formål angis, samt hvordan dette skal gjenspeiles i tjenestens innretning. Dette kan eksempelvis være økonomiske besparelser ved mindre kjøp av advokattjenester i markedet, høyere faglig kvalitet eller enklere tilgang på juridisk rådgivning for kommunens saksbehandlere. Kommuneadvokaten bør presentere sine vurderinger rundt dette i en gevinstanalyse til kommunene, der både økonomiske og kvalitetsmessige gevinster synliggjøres. Det må framgå hvilke gevinster som forventes oppnådd, når og hvor i organisasjonen de vil oppstå, hvem som er ansvarlig for å få realisert gevinstene, hvilke forutsetninger som må oppfylles for at gevinstene oppnås og hvilke usikkerheter man ser og hvordan disse anbefales håndtert. Dette vil, sammen med kostnadsbildet, følges opp av rådmannen i budsjettprosessen. Strategi, ansvarsområder og faglig profil Kommuneadvokaten bør ha en klar strategi på både ansvarsområder, kvalitet og faglig innhold i samarbeidet. Inderøy kommune bør spille inn sine forventninger på disse områdene i den videre prosessen etter samarbeidet er etablert. Det er naturlig at strategiprosessen drives av fagpersoner hos kommuneadvokaten, men samarbeidskommunene må beholde et visst eierskap og medvirke i prosessen. Strategiprosessen bør danne utgangspunktet for en mer detaljert samarbeidsavtale mellom kommunene. Juridisk rådgivning overfor egen organisasjon er et naturlig arbeidsområde for kommuneadvokaten. Den nevnte rettsliggjøringen setter krav til juridisk kompetanse. En viktig del av jussens rolle er strategisk rådgivning som identifiserer handlingsrom. Selv på rettslig regulerte områder er gjerne de politiske organers handlefrihet stor, og det bør være en viktig del av kommuneadvokatens arbeidsfelt å stå til rådighet for kommunens administrasjon for å kvalitetssikre saksframlegg og gi rådmennene råd om hvilke strategiske vurderinger jussen gir rom for på de ulike rettsområder. Det er viktig at strategidokumentet sier noe om hvilke tjenester deltakerkommunenes saksbehandlere kan forvente å få fra kommuneadvokaten og på hvilke områder, hvordan kommunenes behov for juridiske tjenester ut over dette skal håndteres, og generelt en klar ansvarsfordeling mellom kommuneadvokaten og kommunenes linjeorganisasjon. Denne delen av strategien er det spesielt viktig å forankre i deltakerkommunene. Når det gjelder ansvarsområder bør strategien avklare hvorvidt kommuneadvokaten skal være kommunenes prosessfullmektig i saker for domstoler og andre rettslige organer, om dette skal gjelde på alle rettsområder og hvordan eventuelle andre løsninger skal håndteres. Faglig profil og innretning av advokattjenesten må forankres i den overordnede strategien. Spesielt viktig er dette når man vurderer faglig sammensetning og foretar tilsettinger. Det er viktig at kommuneadvokaten vurderer i hvilken grad kommunene har mulighet til og interesse av å spisse kompetansen inn mot spesielle rettsområder, eller om man skal satse på rene generalister. Det er naturlig å vurdere strategien ut fra både hvilke rettsområder kommunene har størst behov for tjenester på, og hvilken juridisk kompetanse kommunene kan få rekruttert i dagens arbeidsmarked. Videre er det naturlig å se på kostnadsbildet i de tilfeller kommunene må anskaffe advokattjenester i markedet når kapasitet og kompetanse i egen organisasjon ikke strekker til. Eksempelvis er det ikke tvil om at forretningsadvokater gjerne er i en høy

4 prisklasse, og da kan det være ønskelig å ha kompetanse på kontraktsrett i egen organisasjon såfremt dette også er et rettsområde kommunene ofte trenger bistand til. Det bør inngå i strategien både hvorvidt det skal være åpning for å anskaffe advokattjenester i markedet, og hvordan det eventuelt skal håndteres. Trondheim kommune har ferske erfaringer med å vurdere faglig profil på sin kommuneadvokattjeneste. Der har man valgt en tydelig fagprofil, og det ligger en klar strategi bak hvilke rettsområder man selv skal inneha kompetanse på og hvilke rettsområder man kan kjøpe inn tjenester på i markedet. Denne sammenligningen kan likevel ikke strekkes for langt, da Inn-Trøndelagskommunene selv ikke i et samarbeid oppnår en størrelse som gir rom for en like rendyrket faglig profil. Geografisk samarbeidsområde og potensielle interessenter Saken reiser spørsmålet om det er riktig å begrense samarbeidet om kommuneadvokat til Inn- Trøndelagskommunene, eller om man også bør vurdere en utvidelse til andre kommuner i umiddelbar geografisk nærhet. Det er ikke tvil om at det beskjedne omfanget som det nå legges opp til, i stor grad begrenser det strategiske mulighetsrommet som beskrevet ovenfor. Det er viktig at kommunene i størst mulig grad søker å finne løsninger som gir robuste fagmiljø og minsker sårbarhet, også på områder der det ikke er hensiktsmessig å bygge opp store fagmiljø internt i hver enkelt kommune. Det foregår nå et administrativt utredningsarbeid for å vurdere hvilke muligheter man har for interkommunalt samarbeid på innkjøpsområdet. Kommunene Snåsa, Steinkjer, Verran, Verdal og Levanger deltar i tillegg til Inderøy. Selv om den ferdige utredningen ikke foreligger, er det allerede en klar hovedkonklusjon fra prosjektets arbeidsgruppe at dette er et naturlig geografisk samarbeidsområde som gir atskillig større strategiske muligheter og fordeler enn det man ville greie på egen hånd. Dette gjelder for samtlige av de involverte kommunene, men også for de etablerte kommunesamarbeidene i Inn-Trøndelag og Samkommunen, som heller ikke er store nok til å oppnå slike fordeler alene. For disse konklusjonene er det naturlig å trekke paralleller til kommuneadvokattjenesten. Uansett hvordan man konkluderer på dette temaet i denne omgang, anbefales det å rigge både organisering og infrastruktur på en slik måte at det er egnet til geografisk utvidelse dersom det skulle anses hensiktsmessig i framtida. Kommuneadvokaten bør også levere en vurdering på hvordan man stiller seg til andre virksomheter som normalt kan inngå i kommunens anbud når man skal kjøpe advokattjenester. Typisk gjelder dette kommunalt eide foretak, interkommunale samarbeid med status som egne rettssubjekt og lignende. Det forutsettes at slike vurderinger inngår i strategiprosessen til samarbeidet. Økonomi Som det framkommer av protokollen fra PSG-møte den , vil fordeling av utgiftene etter vedtatt fordelingsnøkkel gi en utgift på ca. kr ,-/år for Inderøy kommune. I budsjett og økonomiplan for perioden er det ikke satt av ekstra midler til etablering av en felles kommuneadvokat. Dette vil si at finansiering av vår andel først og fremst må skje gjennom en reduksjon av kostnader knyttet til kjøp av advokattjenester i det private marked.

5 I dette ligger det en klar forventning fra rådmannens side at man lett får tilgang til juridisk bistand etter nærmere spesifikasjon, selv om det er en annen kommune som har vertskommuneansvaret. Dette understreker viktigheten av å ha en god forankringsprosess i egen organisasjon vedrørende bruk av interkommunal kommuneadvokat, samt at det etableres gode samarbeidsavtaler (se også tidligere). Konklusjon Inderøy kommune bør inngå i samarbeidet om kommuneadvokat i Inn-Trøndelagssamarbeidet. Det er fordelaktig om samarbeidet utvides geografisk ved å omfatte flere kommuner. Kommuneadvokaten bør utarbeide en gevinstanalyse samt en strategi for ansvarsområder, kvalitet og faglig innhold som forankres i deltakerkommunene. Strategien bør danne utgangspunktet for en mer detaljert samarbeidsavtale mellom kommunene.