Næringsareal i Trondheim kommune tilrettelegging, kjøp og salg

Transkript

1 Rapport 01/2009 F Næringsareal i Trondheim kommune tilrettelegging, kjøp og salg Februar 2009

2 Publikasjoner fra Trondheim kommunerevisjon: F = Forvaltningsrevisjon R=Regnskapsrevisjon, N=Notat, G=Granskning 01/ F Offentlige anskaffelser i Trondheim kommune 02/ R Sosiale tjenester 03/ R Sosiale lån 04/ R Bruk av GAT-turnus i Trondheim kommune - kartleggingsprosjekt 05/ F Håndtering av de etiske retningslinjene i Trondheim kommune hvordan blir disse fulgt opp og brukt? 06/ R Kartlegging av innkjøpsrutiner 07/ F Innføring av miljøledelse i Trondheim kommune 08/ R Revisjonsrapport Trondheim kommunes årsregnskap / F Enhetslederes kompetanse på de generelle ansvarsområdene 10/ F Forvaltningsrevisjon av Olavshallen AS 11/ F Forvaltningsrevisjon av Trondheim Kino AS 12/ F Trondheim eiendom og offentlige anskaffelser vedlikehold 01/ R Rapport reiseutgifter 02/ R Utfordringer knyttet til innføring av nytt elektronisk barnevernssystem i Trondheim kommune 03/ R Omsorgslønn 04/ F Klagesaksbehandling ved byggesakskontoret 05/2008 R Offentlige anskaffelser vedlikehold og konsulenttjenester 06/2008 R Revisjonsrapport Trondheim kommunes årsregnskap /2008 F Miljøledelse i Trondheim kommune implementering på enhetsnivå 08/2008 N Salg av kommunal grunn på Heimdal henvendelse fra Heimdal Eiendomsutvikling AS 09/2008 F Mål- og resultatstyring i Trondheim kommune 10/2008 F Ny organisering av eiendomsforvaltningen i Trondheim kommune fra 2006 er målene innfridd? 11/2008 G Gjennomgang av Kontrollkomiteens sekretariat - Unntatt offentlighet i hht. Ofl 5a, jf flv 13 første ledd pkt 1 12/2008 F Olavsfestdagene 2008 årsaker til underskuddet 13/2008 R Husleiesystemet BOEI For mer informasjon om Trondheim kommunerevisjon og våre rapporter, se: 1

3 Forord I denne rapporten oppsummerer Trondheim kommunerevisjon forvaltningsrevisjonsprosjektet Næringsareal i Trondheim kommune tilrettelegging, kjøp og salg. Arbeidet med rapporten har foregått i perioden juni 2008 til og med januar Rådmannen har hatt rapporten til høring i perioden til Arbeidet er utført av navn Berit Juul og Thomas Furunes (prosjektleder). Trondheim, 26. januar 2009 Per Olav Nilsen revisjonsdirektør Thomas Furunes prosjektleder Berit Juul forvaltningsrevisor 2

4 INNHOLD Sammendrag Innledning Organisering av området Problemstilling og vurderingskriterier Problemstillinger Revisjonskriterier Metode I hvilken grad sørger Trondheim kommune for å nå målet om å ha tilstrekkelig ledig arealer? Hvordan planlegger Trondheim kommune å dekke fremtidig behov for næringsareal? 12 5 Hvordan gjennomfører kommunen kjøp og salg av areal I hvilken grad har Trondheim kommune en offensiv oppkjøpsstrategi? Hvordan skjer salg av kommunal grunn? Gjennomgang av utvalgte tomtesalg Vurderinger I hvilken grad sørger Trondheim kommune for å nå målet om å ha tilstrekkelig ledig næringsarealer? Hvordan gjennomfører Trondheim kommune kjøp og salg av areal? Rådmannens svar

5 Sammendrag Vi har undersøkt kommunens kjøp og salg av næringsareal og areal til større utbyggingsprosjekter. Revisjonens problemstillinger har vært i hvilken grad Trondheim kommune sørger for å nå målet om å ha tilstrekkelige ledige næringsarealer og hvordan kommunen gjennomfører kjøp og salg av areal. Undersøkelsen er gjennomført ved intervju og gjennomgang av aktuell dokumentasjon og statistikk. I hvilken grad sørger Trondheim kommune for å nå målet om å ha tilstrekkelig ledig næringsarealer? En av hovedstrategiene i kommuneplanens arealdel for er at Trondheim skal fortettes med betydelig vekt på byomforming (fortetting) av bebygde områder. Ifølge Stabsenheten for byutvikling ville dette arbeidet vært enklere dersom man hadde hatt tilstrekkelig næringsareal som man kunne tilby virksomhetene. Byplankontoret har estimert et forbruk for næringsareal på ca 100 dekar per år. Kommunen eier i dag 240 dekar ledig næringsareal. I tillegg eier private aktører 1395 dekar ledig næringsareal. Næringslivsforeningen i Trondheim sin analyse viser at bare 69 prosent av næringsarealene i kommuneplanens arealdel kan utnyttes. Videre viser analysen at hoveddelen av denne reserven er tilpasset for industri- og lagervirksomhet, og ikke for handelsvirksomhet. De etterlyser større og mer variert arealreserve. Det er en allmenn oppfatning blant våre informanter at Trondheim kommune holder på å gå tom for kommunalt eid næringsareal. Utfordringene er knyttet til å skaffe areal til transportog arealkrevende industri. Jordvern og markagrensa setter begrensninger for utvidelser av næringsarealer innenfor byens grenser. Samarbeidsutvalget for Trondheimsregionen har vedtatt at de ønsker et tettere samarbeid mellom kommunene i regionen innenfor kjøp, utvikling og opparbeidelse av større næringsarealer. I 2005 ble det vedtatt å utrede muligheten for etablering av et interkommunalt selskap knyttet til utvikling og forvaltning av næringsarealer. Ifølge rådmannen er arbeidet med etableringen av et interkommunalt selskap utsatt i påvente av ferdigstilling av en interkommunal arealplan. Det er også Samarbeidsutvalget for Trondheimsregionen som har satt i gang arbeidet med en interkommunal arealplan. Bakgrunnen for arbeidet med denne planen er mangel på næringsareal i Trondheimsregionen. Ferdig planutkast skal foreligge ved årsskiftet 2009/2010. Revisjonens vurdering Revisjonen mener at kommunen fremover vil få store utfordringer med å tilby utbyggingsareal tilpasset markedets etterspørsel. Kommunen eier kun næringsareal tilsvarende to års behov. Revisjonen vurderer arbeidet med å utarbeide en felles arealplan for Trondheimsregionen som en hensiktsmessig løsning på utfordringene med manglende næringsareal. En slik plan vil kunne tilby næringslivet areal i regionen og vil gjøre det lettere å tilby erstatningsareal for de som ønsker å flytte. 4

6 Revisjonen registrerer at kommunen har valgt en strategi hvor den ikke aktivt tilbyr erstatningsareal. Ovenfor revisjonen begrunnes dette med at kommunen har begrenset med næringsareal å tilby private aktører. Bystyret har gitt sin tilslutning til at framtidig arealbehov også skal løses igjennom en fortettingsstrategi. For å lette gjennomføringen av denne strategien, bør kommunen ha erstatningsareal å tilby virksomheter som det er hensiktsmessig å relokalisere. Hvordan gjennomfører Trondheim kommune kjøp og salg av areal? I perioden 2004 til 2008 har kommunen ikke gjennomført oppkjøp av næringsareal for videreutvikling og salg. Ifølge Stabsenheten er arbeidet med strategisk oppkjøp av næringsareal blitt hindret på grunn manglende areal i kommuneplanen, konsesjonsforhold knyttet til LNF-områder, et opphetet eiendomsmarked og at kommunen ikke ønsker å være prisdrivende. Kommunen ønsker heller ikke å ta for store risikoer på området. I 2006 og 2007 solgte kommunen 175 dekar næringsareal. For 2008 er det bare gjennomført mindre salg av næringsareal. Vi har gjennomgått åtte salg av areal som Stabsenheten for byutvikling har gjennomført. Revisjonens gjennomgang viser at salget av Rosenborg Park B1 og A2 ble behandlet og godkjent i Formannskapets møte I henhold til delegasjonsreglementet skulle dette salget vært behandlet i bystyret. Revisjonens vurdering Etter revisjonens mening har kommunen ikke oppfylt Bystyrets krav om at man skal ha en offensiv oppkjøpsstrategi. Undersøkelsen har vist at private aktører skaffer seg opsjonsavtaler på LNF-areal med tanke på en kommende omregulering til næringsareal. Kommunen har valgt å ikke benytte seg av slike opsjonsavtaler. Kommunen deltar heller ikke i budrunder for å skaffe seg næringsareal. Samlet sett innebærer dette at Trondheim kommune står uten viktige virkemidler for å skaffe seg næringsareal. Etter revisjonens vurdering bør kommunen vurdere hvilke virkemidler som er nødvendig for å få til en offensiv oppkjøpsstrategi. Revisjonen mener at dersom Trondheim kommune skal ha en offensiv oppkjøpsstrategi, må det settes av tilstrekkelige ressurser og prioriteres høyere. Undersøkelsen viser at arbeidet med oppkjøp av næringsareal ikke er blitt tilstrekkelig prioritert i kommunen. Dette er begrunnet med at arbeidet med manglende areal i kommuneplanen, konsesjonsforhold, opphetet eiendomsmarked og at kommunen ikke ønsker å være prisdrivende. Stabsenheten opplyser at dette ikke skyldes et ressursspørsmål. Revisjonens gjennomgang av utvalgte salg av kommunal grunn viste, med et unntak, at de er gjennomført i tråd med gjeldende regelverk og retningslinjer. Etter revisjonens mening skulle imidlertid salget av Rosenborg Park B1 og A2 på grunn av salgssummens størrelse vært behandlet i bystyret. Etter revisjonens vurdering er alle salg gjennomført i tråd med EØSreglene om forbud mot offentlig støtte. 5

7 1. Innledning I plan for forvaltningsrevisjon for 2008 til 2011 er arealforvaltning et prioritert område. 1 I kontrollkomiteens møte den 5. mai 2008 ble det bestilt en forvaltningsrevisjon om kjøp og salg av ubebygd kommunal grunn. Revisjonen har valgt å avgrense prosjektet til kjøp og salg av grunn til næringsformål. Dette fordi det er knapphet på denne typen areal i kommunen, noe som øker risikoen for at man ikke oppnår målene som er satt for dette området. Tilrettelegging av boligtomter er ikke et prioritert område i kommunen. Kommunen legger vanligvis ikke ut tomter for eneboligutbygging. Den vedtatte fortettingsstrategien hvor man ønsker at det skal være en fortetting på 3-4 boenheter per dekar. I Kommuneplanens strategidel er det vedtatt et mål om at tilgjengeligheten til arealer må bedres. Ifølge planen hadde kommunen per 2004 fortsatt betydelige reserver av byggegrunn for næringsmål. Arealreservene er i stor grad i privat eie. Arealene som kommunen eier, minsker raskt og gjør det, ifølge kommuneplanens strategidel, vanskelig å hjelpe bedrifter som vurderer å lokalisere seg i Trondheim eller som har behov for nye arealer. I kommuneplanens arealdel er det vedtatt en fortettingsstrategi, det vil si at byen skal fortettes i eksisterende bebygde arealer. Byen skal altså bygges innover. For lokalisering av næringseiendommer har Trondheim kommune knesatt prinsippet om rett virksomhet til rett sted. Som planmyndighet skal kommunen sørge for at det blir satt av tilstrekkelig med arealer til ulike formål, herunder næringsvirksomhet. Som besitter av kommunalt areal skal kommunen sørge for at salgene av tomtene blir gjennomført i tråd med regelverket, særlig EØS-avtalens forbud mot offentlige støtte. I 2006 og 2007 solgte Trondheim kommune areal for om lag 200 millioner kroner Organisering av området I Trondheim kommune er ansvaret for ubebygd kommunal grunn lagt til Stabsenheten for byutvikling 3. Ansvaret for bebygd kommunal grunn er lagt til Trondheim Eiendom. Begge underlagt kommunaldirektører for Byutvikling. Stabsenheten har i underkant av 60 årsverk som jobber med oppgaver knyttet til forvaltning, oppfølging og tilrettelegging innenfor tekniske tjenester. Stabsenheten fungerer som bestiller av tjenester på området. På vegne av Rådmannen og Bystyret i Trondheim utøver Stabsenhet eierskap i forhold til blant annet gatebelysning, gategrunn, parker, badeplasser, turdrag og bolig- og næringstomter. Ansvaret for kjøp og salg av ubebygd kommunal grunn er lagt til faggruppen Bolig og næring ved stabsenheten for Byutvikling. Utover disse oppgavene har gruppen ansvaret for godkjennelse av tekniske planer for offentlig teknisk infrastruktur, bygd av private og som skal overtas av kommunen etter ferdigstilling. Selve gjennomføringen av kjøpet/salget gjøres av faggruppen Lovforvaltning innenfor Stabsenheten. Lovforvaltningsgruppen har juridisk kompetanse på feltet. Grunnlaget for faggruppens arbeid er Boligprogrammet 4 og Strategisk 1 Vedtatt av Bystyret Jf, tabell 3 nedenfor 3 Tidligere Trondheim Byteknikk. 4 Boligprogram , vedtatt av Bystyret

8 næringsplan 5. Ifølge kommunens hjemmesider ønsker Stabsenheten å virke som et korrektiv til de store utbyggerne gjennom å gjøre mindre områder byggeklare, slik at også små aktører kan produsere boliger i konkurranse med de store utbyggerne i Trondheim. Ved klargjøring av næringsområder legger Stabsenheten til rette for at det skal finnes et bredt spekter av tilbud på kommunale næringstomter i byen, i tillegg til det som til enhver tid ligger på private hender. 6 Det er også etablert en Faggruppe for næring og region, som er direkte underlagt rådmannen. Faggruppen jobber med langsiktig planlegging og utvikling for bysamfunnet og regionen i samarbeid med fylkeskommunene i Nord- og Sør-Trøndelag og andre aktører i Midt-Norge. De skal arbeide med næringslivsutvikling gjennom å legge til rette for innovasjon, nyskaping, innflagging og etablererservice. I forbindelse med dette arbeidet kommer arbeidsgruppen i kontakt med virksomheter som har behov for næringsareal. 5 Strategisk næringsplan for Trondheim

9 2. Problemstilling og vurderingskriterier 2.1 Problemstillinger Revisjonen har i sin undersøkelse fokusert på kjøp og salg av næringsareal og areal til større utbyggingsprosjekter. Følgende problemstillinger vil bli besvart i undersøkelsen: 1. I hvilken grad sørger Trondheim kommune for å nå målet om å ha tilstrekkelig ledige næringsarealer? 2. Hvordan gjennomfører kommunen kjøp og salg av areal? Undersøkelsen er avgrenset i forhold til tilrettelegging for boligtomter. Tilrettelegging av boligtomter er ikke et prioritert område i kommunen, på grunn av den vedtatte fortettingsstrategien hvor man ønsker at det skal være en fortetting på 3-4 boenheter per dekar. Kommunen tilrettelegger derfor i beskjeden grad for eneboligutbygging på egne eide områder. Dette er i henhold til intensjoner i kommuneplanens arealdel vedrørende fortetting i nye områder. 2.2 Revisjonskriterier Bystyrets mål for tilrettelegging av næringsareal Det er Bystyret som vedtar målene for kommunens virksomhet gjennom behandling av kommuneplanene, samt årlige budsjett og økonomiplaner.. Bystyret har vedtatt at Trondheim kommune skal være en aktiv tilrettelegging av næringsarealer. Følgende overordnede mål for byplanområdet er vedtatt for planperioden : Det settes av tilstrekkelig næringsareal i regionen Byveksten skal i stor grad skje som fortetting og omforming I Økonomiplanen for 2008 har Bystyret gitt sin tilslutning til følgende utfordringer innen tekniske infrastruktur: bidra til byomforming og fortetting gjennom en aktiv rolle som katalysator bidra gjennom oppkjøp og reguleringsmessig avklaring til at det til enhver tid er tilstrekkelig med ledige næringstomter vellykket utvikling av byomformingsområdene vil kreve et betydelig kommunalt engasjement For Stabsenheten for byutvikling har Bystyret vedtatt følgende mål for enhetens arbeid med næringsareal: høy aktivitet på oppkjøp av grunn til utbyggingsformål iht politiske målsettinger (barnehage, skoler, bolig, næring, sykehjem, idrett mv) tilby utbyggingsarealer tilpasset markedets etterspørsel For å nå målene i planperioden 2008 til 2011 ble det for 2008 satt et mål om at det skal være et tilstrekkelig tilbud på utbyggingsarealer tilpasset etterspørselen. Som tiltak for å nå målene er det sagt at man skal ha en offensiv oppkjøpsstrategi og at man skal klargjøre reguleringsplaner og opprette utbyggingsavtaler. 8

10 Konkrete mål og tiltak for 2008 var en videreføring av mål og tiltak for Målene for stabsenheten er videreført i planperioden 2009 til Rammebetingelser for kjøp og salg av arealer EØS-avtalens forbud mot offentlig støtte Hovedregelen i EØS-avtalens artikkel 61 (1) er at offentlig støtte er forbudt. En mulig form for offentlig støtte er at private virksomheter som driver næringsvirksomhet, får kjøpe fast eiendom av det offentlige til under markedspris. Som en følge av dette har ESA i sine retningslinjer beskrevet to alternative fremgangsmåter for å unngå at det tildeles offentlig støtte i forbindelse med salg av fast eiendom. 7 Åpen budrunde Den ene måten salg er ved åpen budrunde. Tre krav stilles til hvordan salget skal gjennomføres. For det første må salget være tilstrekkelig utlyst slik at alle som kan tenkes å ville kjøpe får kjennskap til salget. Hensynet bak dette er at alle potensielle kjøpere skal gjøres oppmerksom på salget. Den nærmere fremgangsmåten for utlysningen må gjøres på bakgrunn av en vurdering av salgsobjektet og hvor de potensielle kjøperne befinner seg. Videre må utlysningen være publisert i en viss tid i forkant av salget. Det andre kravet som stilles til budrunden er at den må være sammenlignbar med en auksjon der beste eller eneste bud aksepteres. Det tredje kravet som stilles, er at budrunden er uforbeholden. I dette ligger at selger ikke kan stille krav til hvem som kan kjøpe eiendommen. Budrunden må være åpen for alle potensielle kjøpere, uavhengig av virksomhet. Reguleringsmessige restriksjoner på eiendommen er ikke til hinder for at budrunden anses som uforbeholden. Mer spesielle vilkår, for eksempel i forhold til utbygging av eiendommen, kan også aksepteres såfremt vilkårene er kjent og alle potensielle kjøpere er i stand til å oppfylle vilkårene. Dersom en budrunde oppfyller de skisserte vilkårene, vil det medføre et salg til markedspris. Det har ingen betydning om det foreligger en takst som er høyere enn salgsprisen. Innhenting av uavhengig takst Den andre fremgangsmåten som vil sikre salg i henhold til reglene mot offentlig støtte, er innhenting av en ekstern vurdering av markedsverdien til eiendommen/bygningen fra en kvalifisert, uavhengig ekspert. Eksperten må være en kvalifisert takstmann, uavhengig av partene, med relevant godkjennelse fra utdanningsinstitusjon eller lignende og med egnet erfaring og kompetanse. Taksten må være basert på allment aksepterte markedsindikatorer og verdisettingsstandarder og vil angi minstepris eiendommen kan selges for. Hvis to eller flere takster innhentes og disse spriker, må selger vurdere hvilken av takstene som antas å gi best uttrykk for markedsverdien. Det er ikke gitt at markedsverdien er et gjennomsnitt av de innhentede takstene. Hvis det stilles vilkår fra det offentlige vedrørende bruk av eiendommen, må taksten reflektere dette. 7 Se Fornyings- og administrasjonsdepartementets veileder om EØS-avtalens regler om offentlig støtte, Utgitt september

11 Rådmannens fullmakter ved salg av eiendom Rådmannen har fullmakt til å kjøpe og selge ubebygd areal for inntil 5 millioner kroner per eiendom (inkludert eventuelt grunneiertilskudd), og kjøpe og selge bebygd areal for inntil 10 millioner kroner (inkludert eventuelle ombygningskostnader/grunneiertilskudd). Kjøp og salg over dette beløpet skal avgjøres av Formannskapet. Det samme gjelder for salg av tomteområder og enkelttomter av prinsipiell betydning. Kjøp og salg av fast eiendom der verdien overstiger 15 millioner kroner inkludert eventuelle ombyggingskostnader/ grunneiertilskudd skal avgjøres av Bystyret. 8 Rådmannens fullmakter er delegert til stabssjefen for byutvikling. 8 Bystyrets delegasjonsvedtak av , endret , saksnummer 75/00 10

12 3. Metode Revisjonen har basert sin undersøkelse på dokumentgjennomgang og intervju. For å få kjennskap til hvordan rådmannen har organisert og gjennomfører arbeidet med næringsareal, er det gjennomført ni intervju. Herav sentrale aktører hos Stabsenhet for byutvikling, Byplankontoret og Faggruppen for næring og region. Under disse intervjuene ble det brukt en strukturert intervjuguide utarbeidet av revisjonen. Sentrale tema var: Planleggingsfasen Kjøp av tomter Regulering av tomter Klargjøring av tomter Videresalg av tomter Markedsføring Regionalt samarbeid Det ble skrevet referat fra samtlige intervju. Åtte av disse er verifisert. Det ene intervjuet var av innledende karakter og ble derfor ikke verifisert. For å få innsikt i brukerperspektivet er det også gjennomført en samtale med Trondheim Næringsforening. Næringsforeningen er en interesseorganisasjon for næringslivet i Trondheim og har som visjon å bidra til at midtnorsk næringsliv er landets sterkeste. Målet er at Trondheim skal være det området i Norge der det er enklest å utøve og utvikle næringsvirksomhet. Følgende dokumentasjon er gjennomgått: Aktuelle Bystyresaker Planer og plandokumenter (Bl.a.Økonomiplanen, Kommuneplanens strategidel og arealdel med tilhørende delrapporter) Statistikk over gjennomførte kjøp og salg av areal Dokumentasjon vedrørende gjennomførte salg 11

13 4. I hvilken grad sørger Trondheim kommune for å nå målet om å ha tilstrekkelig ledig arealer? 4.1 Hvordan planlegger Trondheim kommune å dekke fremtidig behov for næringsareal? Kommuneplanens arealdel er en oversiktsplan som fastlegger hvor og hvordan det skal bygges de neste tolv årene i Trondheim kommune. Bystyret vedtok kommuneplanens arealdel Hovedstrategien i denne arealplanen er: å fortette byen med betydelig vekt på byomforming av bebygde områder å styre lokalisering av virksomheter og boliger etter prinsippet om rett virksomhet på rett sted å legge ut nok areal til næringsutvikling å ivareta at byens grønne preg opprettholdes og videreutvikles Fortetting som overordnet strategi innebærer at byen skal bygges innover. Hovedtyngden av disse sentrale arealene eies av ulike private aktører. Disse har ofte ingen felles strategi for utvikling av områder som innebærer fortetting. Stabsenheten ser det derfor som sin oppgave å være en katalysator for å få til et samarbeid mellom de forskjellige aktørene. Dette gjøres for eksempel ved at man lager en finansieringsplan for utviklingskostnadene på områdene. Ifølge Stabsenheten ville byomformingsprosessen vært enklere dersom man hadde hatt godt med tilgjengelig næringsareal som man kunne tilby virksomhetene som ligger i disse og andre byomformingsområder. Et eksempel på dette er prosessen rundt byomformingsplanene på Lade. Dette området er i dag dominert av industri, mens det i henhold til gjeldende planer er regulert til fremtidig bybebyggelse. 9 Det er derfor et ønske om å få arealkrevende virksomheter bort fra området, men mangelen på erstatningsareal gjør dette vanskelig Metode for å beregne behov for næringsareal Det er Byplankontoret som har ansvaret for å utarbeide kommuneplanens arealdel, herunder ansvar for å beregne fremtidig arealbehov. I arbeidet med å anslå forventet etterspørsel etter næringsareal i kommuneplanens arealdel bruker Byplankontoret tre forskjellige metoder. Alle tre metodene kommer ut med et estimert forbruk for areal på ca 100 dekar pr år for de siste ti årene. Trondheim kommune har lagt seg på den linje at man vurderer fremtidig etterspørsel ut fra hvordan forbruket har vært tidligere. I og med at planhorisonten er tolv år vil man underveis ha mulighet til å korrigere tilgang på areal ut fra faktisk utvikling. Byplankontoret får også innspill fra Stabsenheten om den pågang denne enheten får fra aktuelle kjøpere. I forhold til hvordan kommunen skal dekke sitt behov for langsiktig næringsutvikling, opplyser Stabsenheten at kommunen fra 1980 og fram til 1990 utviklet store næringsarealer på Tillerbyen, Hegstadmoen og i randområder til Vikåsbyen etter at områdene ble kjøpt opp som råarealer. Dette innebar at kommunen tok på seg en risiko ved at de måtte forskuttere store investeringer, samtidig som dette ga nye og gamle bedrifter en mulighet til å etablere seg og utvide seg i Trondheim. Kommunens engasjement har ifølge Stabsenheten etter denne tid vært begrenset fordi langsiktig arealoppkjøp ikke har vært ønskelig både pga. 9 Dette innebærer en kombinasjon av butikk og bolig. 12

14 fortettingspolitikken, konsesjonsforhold 10 og fordi en gjennom kommuneplanen ønsker å styre utviklingen av hvilke områder som tilrettelegges for næringsformål. I en delrapport til kommuneplanens arealdel, analyserer Byplankontoret arealutviklingen innenfor næringsvirksomhet. 11 Hovedutfordringen for arealplanmyndigheten er på den ene siden å sikre arealtilgang for store og mellomstore næringsetableringer ved omdisponering av LNF 12 -areal, og på den andre siden å gjøre sentrale, bebygde næringstomter mer attraktive gjennom tilrettelegging av infrastruktur etc. I forbindelse med rullering av kommuneplanens arealdel i 2006, tok Byplankontoret initiativ til en oppdatering av arealsituasjonen til næringslivet i kommunen. 13 Det ble gjennomført en kartlegging av næringslivets arealbehov slik at planmyndighetene kunne være oppdatert med næringslivets synspunkter på lokalisering, ombygging/utbyggingsplaner med videre. Undersøkelsen viste at bedriftene i gjennomsnitt var godt tilfreds med sine lokaler og tomtelokaliseringer. De store bedriftene var litt mer tilfredse enn de små. Undersøkelsen viste videre at bedriftenes arealforbruk kan karakteriseres som noe ineffektiv. Undersøkelsen ga også grunnlag for å anslå at om lag 100 dekar per år i gjennomsnitt er tilstrekkelig med om lag samme tetthet som det bygges nå. Næringslivsforeningen i Trondheim har utarbeidet en egen rapport i forbindelse med at kommuneplanens arealdel var på høring. 14 Analysen viser at det eksisterer en vesentlig forskjell mellom kommuneplanens forslag til framtidige ervervsområder og hva som faktisk kan bebygges. Beregningene viser at netto arealutnyttelse tilsvarer ca 69 prosent av kommunens opplyste brutto arealreserve for ervervsvirksomhet. Videre viser analysen at hoveddelen av denne reserven er omfattet av eksisterende planer eller pågående planprosesser. Arealreserven er derfor vesentlig mindre enn det som er oppgitt i kommuneplanen. På bakgrunn av områdenes beliggenhet og arealenes beskaffenhet blir arealreserven betraktet som skjev. Den foreslåtte reserven tilbyr i første rekke ledige lokaler for industri- og lagervirksomhet, mens det eksisterer en mangel på tilrettelegging for handelsvirksomhet. Det blir derfor konkludert med at det bør legges til rette for en større og mer variert arealreserve, særlig store sammenhengende næringsområder som tilbyr fleksible utviklingsmuligheter og muliggjør samlokaliseringsfordeler Tilgjengelig næringsareal På Trondheim kommune sine hjemmesider finnes en oversikt over mulig areal for utbygging av næringsaktivitet i kommunen. Siden gir en oversikt over alle relevante kommunale og noen private næringsområder. Tabell 1 nedenfor gir oversikt over hvilke areal kommunene eier som er tilgjengelige. 10 Oppkjøp av LNF-områder er konsesjonsbelagt. 11 Kommuneplanens arealdel Delrapport 3, Analyse av arealutviklingen innenfor næringsvirksomhet. Høringsutkast desember Areal til Landbruk, Natur og Friluft. 13 Kommuneplanens arealdel , Delrapport 4, Næringslivets vurdering av behovet f or næringsareal. Januar Utredning av arealreservene for erverv i Trondheim kommune. Kommentar til ny kommuneplan. Næringslivsforeningen mai Utredningen er utført av Selberg Arkitektkontor AS. 13

15 Tabell 1: Kommunalt eide næringsareal i Trondheim kommune (oppdatert 16. Juli 2008) (Kilde: kommunens hjemmesider) Navn på areal Planstatus og kommentarer Størrelse (dekar) Ranheim Avsatt i henhold til kommuneplanen til virksomhetsområde. 50 Vestre Rosten Ferdig regulert. Byggeklar 4,3 Vestre Rosten Godkjent flate-reguleringsplan fra 1984 Teknologitomta 1) foreligger. 70 Fossegrenda Reguleringsplan sluttbehandlet i bystyret mars Kvenild Nordre 2) Godkjent reguleringsplan. Byggeklar. 80 Tonstad Amcar -tomta Reguleringsplan foreligger. Adkomst ikke avklart. 5,5 Okstad Fossestuvegen Ferdig regulert.tillatt for kombinert bruk til virksomhet og bolig. 4,3 Total 239,1 1) I forbindelse med ny E6-syd er det foreslått en veglenke over tomta. 2) Ca 30 dekar er båndlagt til myrdeponi og kan tas i bruk til utvendig oppstillingsområde senest Deler av tomta aktuell for brannstasjon. Tabellen 2 viser hva som er regulert til næringsformål i henhold til kommuneplanens arealdel og som er i privat eie. I tillegg kan det finnes ubebygde tomter som ikke er registrert her (Kilde: kommunens hjemmesider). Tabell 2: Privateide næringsarealer i Trondheim kommune Navn på areal Planstatus og kommentarer Størrelse Dekar Stokkan Regulert til offentlig formål. 1) 94 Dragvoll Regulert til offentlig formål. 1) 52 Presthus 2) Avsatt til virksomhetsområde i flg gjeldende kommuneplan. Må reguleres før utbygging. Grilstad Avsatt til virksomhetsområde i flg gjeldende kommuneplan. Fremmet privat reguleringsforslag for utbygging til boligformål 230 og småbåthavn. Heggstad 3) Avsatt til virksomhetsområde i flg gjeldende kommuneplan. Område lengst vest er ikke regulert. Område sydøst er regulert til 327 avfallsfylling. Må omreguleres. Østre Rosten nr 8 Regulert. Byggeklar. 22 Kvenild Vestre 4) Reguleringsplan godkjent. Byggeklar. 90 Torgård 5) Avsatt til virksomhetsområde i flg forslag til kommuneplan. Disponering gjenstand for behandling av MD etter mekling. Uregulert

16 Lauvåsmyra Avsatt til virksomhetsområde i flg gjeldende kommuneplan. Uregulert. 220 Sandmoen Avsatt til virksomhetsområde i flg gjeldende kommuneplan. Uregulert. 75 Total ) Avhengig av avklaring vedr. campusløsning NTNU 2) Deler av området kan være aktuell for brannstasjon 3) Område mot vest: ca 155 dekar, område mot sydøst eies av Trondheim kommune: ca 175 dekar som TRV disponerer, benyttes som hageavfallsmottak. Pågående utredning om etterbruk 4) Delvis utbygd 5) Opprinnelig var det avsatt 415 dekar. Som en følge av Miljøverndepartementets vedtak er arealet redusert til 250 dekar. Tabellene viser at kommunen eier 240 dekar ledig næringsareal, mens det er 1395 dekar ledig næringsareal i privat eie, altså samlet 1635 dekar. Kommunen eier dermed 17 prosent av det ledige arealet. Som vi så over har Byplankontoret kommet fram til at man har behov for 100 dekar, det vil si at man per i dag har tilgjengelig næringsareal for noe over 16 års forbruk. Tabell 2 over viser at Torgård er ett av de store næringsarealene som er ledige. Miljøverndepartementet har nylig fattet vedtak i innsigelsessaken som Statens Landbruksforvaltning (SLF) har rettet mot kommuneplanens arealdel. 15 Denne saken illustrerer konflikten mellom næringsinteresser og landbruksinteresser (jordvern). I arealdelen var området Torgård satt av som næringsarealer, noe som innebar omdisponering av 414 dekar dyrka mark. SLF innvendte at omdisponeringen av Torgård, og to andre områder, samlet sett innebærer omdisponeringer av store verdifulle jordresurser som er i strid med regjeringens mål for jordvernet. Mesteparten av omdisponeringen skjer på dyrket mark med kornkvalitet som er jordbruksarealer med svært stor verdi. Trondheim kommune argumenterte i saken for at man ved å omdisponere Torgård til næringsarealer, tilrettelegger for utflytting av virksomheter fra sentrumsnære områder, slik at disse områdene kan omdisponeres i tråd med fortettingsstrategien. Kommunen legger også vekt på at det legges det opp til transporteffektive løsninger fra næringsvirksomhet og arbeidsreiser. Miljøverndepartementet sier i sin uttalelse at begge disse argumentene er viktige. Departementet legger også vekt på at det er et oppdemmet behov for næringsarealer i Trondheim, og ser det derfor som viktig at man får på plass områder som kan dekke dette behovet på kort sikt. Departementet mener at et område på 250 dekar vil kunne demme opp for dette behovet på kort sikt Knapphet på næringsareal Det er en allmenn oppfatning blant våre informanter at Trondheim kommune holder på å gå tom for kommunalt eid næringsareal. Dette har dels sammenheng med ulike forhold rundt muligheten til å drive med strategisk oppkjøp av næringsareal, jf. nedenfor. Sentrale aktører internt i kommunen hevder overfor revisjonen at kommunen ikke har vært dyktige nok i forhold til å avsette tilstrekkelig næringsareal. I 1998 ble det planlagt med et forbruk på 60 dekar pr år, senere oppjustert til 70 dekar og nå sist til 100 dekar. Det er særlig mangel på areal til transport- og arealkrevende industri. Videre har det vært et utbyggingspress som har overgått planleggernes forventninger. Dette har resultert i at man 15 Brev fra Miljøverndepartementet til Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, jf, 15

17 snart har brukt opp tilgjengelige arealer for denne type virksomheter. Arealene som er regulert til dette, ligger i utkanten av bebyggelsen, og er egnet for tyngre virksomhet som produksjon og lager. Etablering av kontor- og butikkvirksomhet må dekkes via ombygging og fortetting på allerede eksisterende areal. Det er også hevdet at det er et problem at det er for lite erstatningsareal, noe som gjør det vanskelig for bedrifter å flytte. Det har vist seg at flyttekjeden er kompleks, og at omdisponering av nye arealer ikke nødvendigvis fører til frigjøring av tomter i byomformingsområder. Stabsenheten mener derfor det er en utfordring at det ikke er noen store områder som ligger brakk, men at man isteden må basere seg på gjenbruk av areal, noe som medfører mer kompliserte og konfliktfylte prosesser. Stabsenheten mener at mangelen på strategisk oppkjøp fører til at kommunen mister muligheten til å tilby tomter direkte til virksomheter man ønsker skal flytte. Det er også påpekt at dette er med på å gjøre det vanskelig for kommunen å være aktivt i næringspolitikken. Mangel på strategisk oppkjøp av arealer medfører at kommunen reduserer sin mulighet for styring, og må nå i større grad styre utviklingen i kraft av sin rolle som planmyndighet. Miljøverndepartementets vedtak om å godkjenne deler av Torgård som næringsareal vil avhjelpe behovet for næringsareal på kort sikt, men vil ikke være nok til å dekke behovet på lengre sikt Forslag om interkommunalt tomteselskap Utfordringer knyttet til jordvernet og markagrensa setter begrensninger for ytterligere utvidelser av arealer til næringsarealer innenfor byens grenser. Det er på denne bakgrunnen at forslaget om å etablere et interkommunalt samarbeid om næringsarealer selskap må forstås. Samarbeidsutvalget for Trondheimsregionen (SAMT) 16 har vedtatt at de ønsker et tettere samarbeid mellom kommunene i regionen innenfor kjøp, utvikling og opparbeidelse av større næringsarealer. På denne bakgrunn ble en arbeidsgruppe opprettet i Den skulle vurdere hvilke rammer et slikt samarbeid kunne gjøres innenfor. Arbeidsgruppen presenterte sitt resultat i en omfattende rapport 14. januar Som en følge av denne rapporten fattet SAMT vedtak om at man skulle utrede videre muligheten for etablering av et interkommunalt selskap knyttet til utvikling og forvaltning av næringsarealer. Det ble lagt frem forslag om at det interkommunale selskapet skulle ha et helhetlig ansvar for utvikling og forvaltning av næringsareal over 100 dekar. Arbeidsgruppen foreslo en modell som deler ansvaret for finansiering av kjøp, utvikling og opparbeiding av næringsareal mellom det interkommunale selskapet og vedkommende vertskommune. Det ble foreslått en eierfordeling basert på innbyggertall og at man dermed fordelte eierrepresentasjon, ansvar og risiko i forhold til dette. Saken om IKS for næringsareal ble behandlet i Formannskapets møte Saken ble der vedtatt sendt til Finans- og Næringskomiteen for uttalelse før ferdigbehandling. I Finansog Næringskomiteens møte ble følgende uttalelse vedtatt: Finans- og næringskomiteen støtter seg til det interkommunale samarbeidet som er igangsatt for å koordinere tilbudet av - og å utvikle mer næringsareal i Trondheimsregionen. Kommunenes forholdsvise tilskudd til grunnkapital/driftstilskudd bør også vurderes i forhold til brutto kommunebudsjett oa målestokker før en binder seg til en fast ordning. Utviking av et system for 16 Tidligere forkortet til SUTR 16

18 tilgjengelig næringsareal i regionen er også et offentlig anliggende. Næringsarbeidet vil være en viktig del av de nye regionenes arbeid fra 2009/2010. En bør derfor se nøye på alternative organiseringsformer til IKS, f.eks stiftelse, forvaltningsmessig samarbeid mv. Komiteen vil advare mot at Trondheim kommune gjennom et slikt samarbeid bruker av vårt næringsareal til f.eks boligformål. Komiteen understreker også at et slikt interkommunalt samarbeid er en viktig kompetanse- og rådgivingsfaktor for tilrettelegging og erverv av næringsareal. Denne kompetansen bør bygges opp systematisk, kunne tilbys hele regionen og ha sterkt fokus på offentlighetens beste. Samtidig bør et offentlig grunnerverv ha sterkt miljøfokus. I formannskapets møte ble saken behandlet på nytt med følgende vedtak: Saken sendes Finans- og næringskomiteen for innstilling til bystyret uten realitetsbehandling av saken: Trondheim kommune deltar videre i arbeidet med å etablere et interkommunalt selskap for næringsareal i Trondheimsregionen. Selskapet opprettes som eget rettsubjekt, med virkning fra høsten Det interkommunale selskapet finansierer 100% av kjøp, utvikling og opparbeiding av arealet. Her tar IKS all risiko og vil være fullverdig aktør i forhold til formidling, tilrettlegging og salg av arealet. Den enkelte kommune garanterer for låneopptak i forhold den fordelingsmodell man er enig om. Hver enkelt deltagende kommune skal skyte inn grunnkapital/ driftstilskudd etter folketall. Kommunene må også regne med å bidra med driftstilskudd de første 5-10 årene selskapet eksisterer. Deretter legges det opp til at selskapet skal være selvbærende økonomisk. Det forutsettes at forretningsplan, vedtekter og eventuell selskapsavtale budsjett blir lagt frem til politisk behandling før selskapet etableres. Denne saken vil danne grunnlaget for det videre arbeidet med etablering av selskapet. Endelig politisk beslutning vil også basere seg på forutsetningene i denne saken. Saken ble på nytt behandlet i Finans- og Næringskomiteens møte , da med følgende uttalelse: Saken utsettes. Rådmannen bes drøfte og vurdere punktene i Finans- og næringskomiteens uttalelse i sak 04/06, og legge dette fram for neste møte i komiteen. Komiteen ønsker en oversikt over hvilke kostnader etableringa av et IKS vil medføre for Trondheim kommune, hvilke kommuner som er involvert, fordeler og ulemper med ulike selskaps- og forvaltningsformer og ulike økonomiske fordelingsnøkler. Komiteen ønsker også at kravet til miljøkompetanse innarbeides i utredningen. I november 2007 behandlet Formannskapet saken på nytt. Denne gangen ble følgende vedtatt: Det er avgjørende for både Trondheim og regionens utvikling at man i fellesskap kan finne tilstrekkelig egnet areal til for fremtidig næringsutvikling. Formannskapet mener at saken om felles selskap for næringsareal bør komme som en følge av (og ikke et premiss for) en felles arealplan/- strategi. Det er derfor viktig at det settes trykk på arbeidet med en slik felles regionalplan for næringsareal. Det ville også være ønskelig, dersom det ikke forsinker arbeidet vesentlig, å sette en slik strategi i sammenheng med tilsvarende strategi med tenkning vedrørende utvikling av boligareal og transportårer. Formannskapet forventer at en slik sak kan framlegges senest i løpet av våren Rådmannen bes legge fram en utredning om ulike måler å organisere kommunal selskapsvirksomhet og interkommunalt samarbeid på, hvor både fordeler og ulemper beskrives. Rådmannen har ikke lagt fram en slik utredning. Ifølge representanter for Faggruppen for næring og region, er det interkommunale selskapet er ikke skrinlagt, men skal basere sitt 17

19 eventuelle framtidige virke på den interkommunale arealplanen som nå er under arbeid i regi av Samarbeidsutvalget for Trondheimsregionen Interkommunal arealplan Samarbeidsutvalget for Trondheimsregionen har igangsatt arbeid med en interkommunal arealplan (IKAP). Bakgrunnen for arbeidet med denne planen er at det begynner å bli lite næringsareal i Trondheim, noe som gjør det nødvendig å se Trondheimsregionen i sammenheng. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har også ønsket at næringsarealet må sees i en regional sammenheng. Inntil en slik vurdering er gjennomført, har Fylkesmannen sagt nei til en rekke enkeltområder i påvente av en slik regional vurdering av arealet. Et forslag til planprogram ble sendt på offentlig høring/ettersyn med frist for innspill 10. oktober På bakgrunn av innspillene ble det den 23. november 2008 offentliggjort et nytt revidert planprogram. Etter planen skal behandling og utlegging av en melding om strategiske valg skje 1. kvartal Ferdig planutkast vil foreligge ved årsskiftet 2009/2010. Det legges ikke opp til at den interkommunale arealplanen skal få direkte juridisk virkning. Arbeidet med planen legges imidlertid opp slik at planen kan få juridisk status dersom man skulle ombestemme seg på et senere tidspunkt. Det er derfor det er lagt frem et planprogram for arbeidet Organisering av tomteselskap i Stavanger og Bergen Bergen kommune har opprettet et eget tomteselskap, Bergen tomteselskap AS, som utvikler over halvparten av tomtene som skal dekke byens fremtidige boligbehov. 17 I tillegg kommer produksjon av byggeklare tomter for næringsformål og offentlige formål. Tomteselskapet tar både et samfunnsansvar og driver etter forretningsmessige prinsipper. Hvert år investerer selskapet rundt 80 mill. kroner i utbyggingsområder. Selskapet omsetter for rundt 265 mill. kroner hvert år. I Stavangerregionen driver Forus Næringspark med oppkjøp kjøper opp råmark og legger tilrette infrastruktur som vei, vann og kloakk, samt lager reguleringsplaner og disposisjonsplaner i pakt med kommunens planverk. Næringsparken er eid av Stavanger, Sandnes og Sola kommune. Selskapet gir ikke utbytte, og eventuelt overskudd tillegges kapitalen som blant annet brukes til å bedre infrastrukturen, forhold og muligheter for næringslivet. Næringsdrivende kan få byggeklare tomter på dagen. 5 Hvordan gjennomfører kommunen kjøp og salg av areal 5.1 I hvilken grad har Trondheim kommune en offensiv oppkjøpsstrategi? I økonomiplanene for 2006 og frem til og med 2008 var det satt av 20 millioner kroner pr år til strategisk oppkjøp av eiendom med tanke på å legge til rette for næringsetablering. I henhold til rådmannen forslag til økonomiplan 2009 til 2012 er det til dette formålet satt av 20 millioner kroner pr år i økonomiplanperioden. Stabsenheten fremhever at problemet i forhold til oppkjøp og utvikling av næringsareal ikke ligger i forhold til budsjettmidler

20 Ifølge Stabsenheten er det største hinderet for en offentlig oppkjøpsstrategi at kommuneplanens arealdel ikke har vist langsiktig arealbehov og store reserver. Fylkesmannen skal gi konsesjon for kommunale oppkjøp over en grense og Fylkesmannen mener at oppkjøp må begrenses til utbyggingsareal innenfor en tiårs horisont. Kommunen vil ikke få konsesjon på oppkjøp av LNF-områder 18. Stabsenhet for byutvikling har lagt seg på den linje at kommunen bare kjøper opp arealer som er regulert til næringsareal i kommuneplanen. Det vil si at kommunen ikke kontakter grunneiere før området blir regulert til næringsareal. En mulighet for kommunen er å inngå en opsjonsavtale om kjøp av et areal dersom det skulle bli omregulert fra LNF til et annet formål. Ifølge Stabsenheten har det forekommet flere eksempler på at private aktører inngår slike opsjonsavtaler med grunneiere, mens områdene enda er regulert til LNF-område. Dette er for eksempel tilfelle på Torgård, jf. over. Disse skal strengt tatt konsesjonsbehandles hos kommunen, men i flere tilfeller er dette ikke gjort, dels fordi de er vage og dels fordi de ikke tinglyses. Kommunen har så langt valgt å ikke benytte seg av slike opsjonsavtaler. Kommunen deltar heller ikke i budrunder om kjøp av areal. Grunnen til dette er at kommunen ikke ønsker at deres involvering skal virke prisdrivende. Etter det revisjonen har fått opplyst ble det i perioden 2004 til 2008 ikke gjennomført oppkjøp av næringsareal for videreutvikling og salg. I henhold til Stabsenheten er arbeidet med strategisk oppkjøp av næringsareal blitt hindret på grunn manglende areal i kommuneplanen, konsesjonsforhold knyttet til LNF-områder, et opphetet eiendomsmarked og at kommunen ikke ønsker å være prisdrivende. Kommunen ønsker heller ikke å ta for store risikoer på området. Stabsenheten har også vært preget av at enheten har vært involvert i tilretteleggingen av areal for barnehageutbyggingen. Stabsenheten opplyser at grunnen til manglende kjøp av areal ikke skyldes ressursmangel Klargjøring av areal Etter at kommunen har kjøpt et areal blir en reguleringsplan for området utarbeidet. Under arbeidet med reguleringsplanen benytter kommunen seg av innkjøpte konsulenttjenester. Reguleringsplanen forholder seg til de føringer som ligger i kommuneplanens arealdel. I arbeidet med reguleringsplanen for et område har kommunen sjelden eller aldri konkrete bedrifter i tankene. I stedet har kommunen fokus på hvordan det aktuelle areal kan utnyttes best mulig. På bakgrunn av en vurdering av etterspørsel og hva som er hensiktsmessig for det konkrete arealet, blir det under arbeidet med reguleringsplanen bestemt hvor mange tomter som skal være på arealet. Byplankontoret vurderer en reguleringsplan fra Stabsenheten på lik linje med en reguleringsplan fra en annen utbygger. Etter at reguleringsplanen er godkjent, gjøres en vurdering av om tomtene skal selges som råtomter, eller om Stabsenheten skal stå for utbygging av vei, vann og kloakk med mer. Dersom det siste blir valgt, utarbeides en detaljeringsplan for infrastrukturen. På bakgrunn av detaljeringsplanen lages et anbudsdokument og det innhentes anbud. Etter at arealet er klart med infrastruktur selges tomtene. 18 Jf Fylkesmannens krav om tilbakesalg av arealer i Bratsberg 19