Rettskartleggingen i Finnmark og forpliktelsene i ILO 169

Transkript

1 Rettskartleggingen i Finnmark og forpliktelsene i ILO 169 Øyvind Ravna I 1990 ratifiserte Norge ILO-konvensjon nr. 169 som første land i verden. Konvensjonen forplikter staten til å identifisere de landområder der samene tradisjonelt lever, og anerkjenne samenes rett til å eie og besitte disse. I denne artikkelen drøftes det i hvilken grad Norge har vært i stand til å oppfylle disse forpliktelsene. Spørsmålet om samenes rett til land og vann hadde blitt satt på dagsorden med jevne mellomrom gjennom hele 1900-tallet. Isak Sabas angrep på jordsalgsloven i 1907, Samelandsmøtet i 1917, uttalelsen til Samisk råd for Finnmark i 1956 og Altevann II-dommen i Høyesterett i 1968, er alle eksempler på det. Likeledes doktoravhandlingen til Sverre Tønnesens med tittelen Retten til jorden i Finnmark fra Men det var først da Norges vassdrags- og energiverk (NVE) i 1970 kunngjorde planene om å demme ned samebygda Máze og gjøre Altaelva om til en 56 km lang kunstig innsjø at spørsmålet for alvor på agendaen i hovedstaden. «Høydepunktene» kom noen år senere med politiaksjonene i Stilla og sultestreikene foran Stortinget. Alta-saken ledet til at regjeringen Nordli opprettet Samerettsutvalget høsten Det leverte sin første innstilling i 1984, som blant annet førte egen grunnlovsbestemmelse om beskyttelse av samisk språk og kultur, og at det første Sametinget ble åpnet kong Olav V i Den bidro også til at Norge ratifiserte ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater 1990 (ILO 169). Norges ratifisering av ILO 169 innebar at landets myndigheter anerkjente samenes «rettigheter til eierskap og besittelse av de landområder der de tradisjonelt lever, jf. art. 14 (1). Videre innebærer den at staten skal «iverksette nødvendige tiltak for å identifisere de landområder der vedkommende [ur] folk tradisjonelt lever», og etablere «tilfredsstillende prosedyrer [ ] i nasjonal rettsorden for å avgjøre rettskrav knyttet til landområder fra [samene som] folk,» jf. art. 14 (2) og (3). I denne artikkelen drøftes det i hvilken grad Norge har vært i stand til å oppfylle disse forpliktelsene i ILO 169. Forpliktelsene til å identifisere samenes tradisjonelle landområder Tross den utvetydige ordlyden i art. 14 om at «rettigheter til eierskap og besittelse av de landområder skal anerkjennes» så har det vært bred diskusjon hvorvidt bestemmelsen pålegger statene å anerkjenne samenes rett til å eie sine tradisjonelle landområder, eller om det er tilstrekkelig at en såkalt «sterk bruksrett». Ut fra rettslige metode er det imidlertid intet som tilsier at ordlyden i konvensjonen ikke skal følges, noe som innebærer at samene har rett til kollektivt å eie de områdende hvor de har utgjort den dominerende befolkningen, numerisk sett. I forarbeidene til finnmarksloven (Ot.prp. nr. 53 s. 88) påpeker regjeringen at hele eller deler av indre Finnmark er omfattet av det første alternativet i art. 14, det vil si områder som samene har krav på «eiendoms- og besittelsesrett» til. Det andre alternativet, omfatter de Ottar (5):

2 landområder hvor urfolk ikke har vært den dominerende befolkningen, men som de tradisjonelt har bruk til sin tradisjonelle virksomhet. For disse skal bruksrett sikres. Artikkel 14 pålegger også statene å identifisere landområder som samene kan kreve eierskap til og sikre effektivt vern av deres rett til eierskap og besittelse. Videre er staten forpliktet til å etablere tilfredsstillende prosedyrer i nasjonal rettsorden for å avgjøre rettskrav knyttet til landområder fra vedkommende folk. Hva som ligger i kravet til tilfredsstillende prosedyre er drøftet av Samerettsutvalget i NOU 2007:13 hvor det på s påpekes at grundighet, uavhengighet, tilgjengelighet for urfolk og eliminasjon av prosessuelle hindre, er fire avgjørende kriterier. Den norske stat har ikke bare påtatt seg de ovenfor nevnte forpliktelser, den har også tatt skritt for å oppfylle dem gjennom finnmarksloven. Finnmarksloven: Implementeringen av ILO 169 Arbeidet med en lov som skulle regulere bruk og forvaltning av «land og vann» i Finnmark var en del av Samerettsutvalgets mandat og ble påstartet i 1984, seks år før ILO 169 ble ratifisert av Norge. Lovarbeidet fikk imidlertid en annen tyngde som følge av ratifiseringen, da loven skulle bli sentral i implementeringen av konvensjonsforpliktelsene. Denne implementeringen har imidlertid ikke «gått på skinner». I 1993, lenge før rettsforhold var avklart, «solgte» Landbruksdepartementet de tradisjonelle samiske områdene (og annen usolgt grunn i Finnmark) til Statskog SF. Salget var muliggjort av delingsloven av 1979 som stilte krav om at all jord i landet skulle matrikuleres. «Statens grunn» fikk dermed grunnboksblad og registerbetegnelse og kunne dermed selges som all annen eiendom. Samme år konkluderte Samerettsutvalgets rettsgruppe, til tross for at ILO 169 var ratifisert og staten var forpliktet seg til å anerkjenne urfolks eiendomsrett til deres tradisjonsområder, med at den norske stat eide den usolgte jorda så vel i indre som ytre Finnmark. Man kan imidlertid registrere at gruppa, tungt sammensatt av tradisjonelle tingsrettsjurister, reiste spørsmål om legitimiteten av dette eierskapet og samtidig påpekte at det kunne foreligge bruksrettigheter på et selvstendig grunnlag. Men for å besvare det krevdes det ytterligere forskning, noe gruppa ikke var i stand til påta seg. Tross ratifiseringen av ILO-konvensjonen var retten til land og vann fortsatt høyst kontroversiell. Dette ble tydeliggjort i 1997 da Samerettsutvalget leverte sitt forslag til finnmarkslov med dissens. Det skulle gå ennå seks år før regjeringen Bondevik la frem sitt forslag til en finnmarkslov. Regjeringen erkjente at statens eiendomsrett ikke kunne opprettholdes fullt ut, noe som innebar at Finnmarks befolkning «selv får eierrådigheten og ansvaret for forvaltningen av ressursene»: Det innebærer et betydelig historisk skifte over til lokal styring og er en klar tillitserklæring til alle finnmarkinger uansett etnisk og kulturell bakgrunn. Ved dette settes et punktum for den særlige grunnforvaltningen i Finnmark, der staten har utøvd både myndighet og eierrådighet uten et klart skille mellom funksjonene (Ot. prp. nr. 53 ( ) s. 7). Gjennom lovforarbeidet ble det også erkjent at utmarksbruken langt på veg hadde foregått med en oppfatning hos brukerne om at de hadde en selvstendig rett til bruken, og som dermed kunne ha dannet sedvanerett. Samerettsutvalgets forslag om at de lokale utmarksbrukerne, som gjennom århundrer hadde brukt og forvaltet områdene, kunne delta i forvaltningen med utmarksstyrer og bygdebruksområder, ble likevel ikke fulgt opp av regjeringen. Hensynet til en forsvarlig og bærekraftig ressursforvaltning ble utrolig nok nyttet som grunn for at folk i Finnmark ikke kunne få forvalte sine egne utmarksområder (Ot.prp. nr. 53 s. 99), slik allmenningsberettigede lenger sør i landet er sikret gjennom fjell- og bygdeallmennings-lovene. Regjeringens virkemidler for å 42

3 oppfylle forpliktelsene i ILO 169 ble dermed begrenset til at Sametinget fikk oppnevne halvparten av styret for det foreslåtte eierorganet, samtidig som finnmarkingenes bruksrettigheter ble nedfelt i to paragrafer. Regjeringen så det verken nødvendig å identifisere urfolks landområder, slik ILO 169 art. 14 forutsetter, eller bygdebruksområder, slik Samerettsutvalget foreslo. Lovforslaget ble møtt med bred kritikk. Fra Sametinget ble det anført at lovforslaget ikke var i samsvar med ILO-konvensjon nr Kritikken ledet til det at Stortingets justiskomité ba om en uavhengig vurdering av lovforslaget, noe professorene Geir Ulfstein og Hans Petter Graver ble engasjert til å gjøre. De konkluderte med at forslaget på viktige punkter ikke oppfylte Norges forpliktelser etter ILO 169. Det ble etter dette foreslått å opprette en kommisjon etter modell av Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms for å fastlegge Gruvedrift i samiske områder planlegges før rettighetsforholdene er avklart. Kartet viser antall undersøkelsesrettigheter (muting) som var registrert pr i Finnmark. Hver sort firkant utgjør 10 km 2. Kart: Direktoratet for mineralforvaltning. 43

4 bruks- og eiendomsrettigheter i Finnmark. På Justiskomiteens initiativ ble det gjennomført konsultasjoner med Sametinget og Finnmark fylkesting, noe som tidligere ikke hadde vær praksis i norsk lovgivning. Under konsultasjonene ble det enighet om at identifisering av bestående rettigheter måtte inngå som et sentralt element i finnmarksloven. Sametinget foreslo også at det skulle fastslås hvilken kategori de ulike områdene falt inn under etter ILO 169 art. 14 (områdene samene henholdsvis har rett til å eie og til å bruke) uten at det ble tatt til følge av justiskomiteen. Da finnmarksloven ble vedtatt i juni 2005 var det tatt hensyn til kritikken om at loven ikke var i samsvar med ILO 169 idet lovgiver i 5 erkjente at samene kollektivt og individuelt gjennom langvarig bruk har opparbeidet rettigheter til grunn i Finnmark og at slike rettigheter måtte identifiseres og anerkjennes. Finnmarkskommisjon ble opprettet med mandat å utrede rettigheter til land og vann i Finnmark som samer og andre har på grunnlag av hevd eller alders tids bruk, mens Utmarksdomstolen skal avgjøre tvister som oppstår om slike rettigheter i etterkant av kommisjonens utredninger. Et nytt kapittel 5 i finnmarksloven skulle regulere denne rettsavklaringen nærmere. Det ble imidlertid ikke vedtatt at loven skulle identifisere samiske områder i henhold til kategoriene i ILO 169 eller lokale bygdebruksområder. Det ble heller ikke gitt regler som anerkjente bygdefolks rett til styring av egne bygdebruksallmenninger. Rettskartleggingen: Anerkjennelse av urfolks rett til eiendom? Kartleggingen og anerkjennelsen av eksisterende rettigheter er som vi har sett, et svært sentralt element for å oppfylle Norges folkerettslige forpliktelser overfor samene. Rettskartleggingen startet opp våren 2008 da Finnmarkskommisjonen ble oppnevnt med tidligere leder av Samerettsutvalget Jon Gauslaa som leder og hvor det også ble funnet plass til samepolitikeren Ole Henrik Magga. Finnmarkskommisjonen er ikke en domstol. Dens rapporter er således av rådgivende karakter uten rettskraftsvirkning og skal angi hvem kommisjonen mener eier grunnen, hvilke bruksrettigheter som eksisterer, og begrunnelsen for standpunktene. Våren 2012 framla kommisjonen sin første rapport. Den omfatter felt 1 Stjernøya og Seiland i Altafjorden i Vest-Finnmark. Året etter, i februar 2013 la kommisjonen fram rapport for felt 2, Nesseby kommune. Etter dette er det framlagt rapporter for felt 3 Sørøya (oktober Daværende sametingspresident Sven Roald Nystø foran Stortinget, hvor Odelstinget vedtok Finnmarksloven i Foto: Tor Richardsen. NTB Scanpix. 44

5 2013), felt 5 Varanger Øst (juni 2014) og felt 6, Varanger Vest (oktober 2015). Felt 4, Karasjok, som ble påstartet i 2011, lar fortsatt vente på seg (jfr. kart side 30). De tre første rapportene slår fast at lokalbefolkningen har bruksrettigheter med et selvstendig rettsgrunnlag. Disse rettighetene er imidlertid kodifisert i finnmarksloven, og ifølge kommisjonen dermed omfattet av FeFos disponeringshjemler. Reindriftsberettigede har fått anerkjent en alminnelig reindriftsrett grunnet i alders tids bruk, slik rettspraksis og lovgivning allerede har fastslått. Krav fra om eiendomsrett til reindriftsområder fra de reineiere er avvist i de to første feltutredningene. For felt tre er det ikke framsatt slikt krav. Hvis vi ser nærmere på de tre første feltene, har Finnmarkskommisjonen kommet til at FeFo eier all grunn som omfattes av utredningen, det vil si tidligere statsgrunn, med unntak av to mindre private eiendommer. Kommisjonen har således ikke anerkjent noen form for kollektiv eiendomsrett, verken for reindriftssamer eller fastboende i «samekommunen» Nesseby. Kommisjonen har heller ikke påvist kollektive bruksrettigheter i de tre feltene utover det som alt er anerkjent i finnmarksloven. Veid opp mot statens disposisjoner synes ikke bruken til lokalbefolkningen eller de reindriftsberettigede å være tillagt vesentlig rettslig betydning. Sett i forhold til forpliktelsen om å anerkjenne urfolks kollektive bruks- eller eierrettigheter er rapportene ikke oppløftende lesning. Dette må i særlig grad kunne anføres for Nesseby, som langt inn i det 20. århundre nærmest utelukkende besto av en samisk befolkning og som utvilsomt må karakteriseres som «landområder der [urfolk] tradisjonelt lever». Høyesteretts dom om Svartskogen fra 2001 er fremhevet av Stortinget som en anvisning på hvordan samisk bruk skal anses som grunnlag for anerkjennelse av bruks- og eiendomsrett. I dommen fikk folket i Manndalen anerkjent eiendomsrett til et utmarksareal på 116 km 2. Av den faktiske beskrivelsen i rapport felt 2 framgår det at lokalbefolkningens bruk av utmarka har vært preget av kontinuitet og at den har vært altomfattende og intensiv, slik tilfellet også var i Svartskogen. Rettskartleggerne finner likevel ikke å kunne anerkjenne bruken i felt 2 som rettsskapende. Dette drøftes nærmere av Aila Selfors (artikkel side 34) som stiller seg kritisk til at statens disposisjoner blir brukt som argument mot at lokalbefolkningen har ervervet eiendomsrett. Utredningen for felt 5 følger i samme spor som de tre forutgående. Dog kan det påvises en noe større aksept for individuelle rettighetskrav for befolkningen i Vadsø-området enn i Nesseby. Blant annet har Magnhild Reisænen ervervet en særlig rett til multeplukking, innbefattet nødvendig rett til motorferdsel i forbindelse med multeplukking. Reisænens sak skal for øvrig opp for Utmarksdomstolen da FeFo har motsatt seg konklusjonene i utredningen. Heller ikke rapport felt 6 bryter med hovedtrekkene i de foregående rapportene. På ett område avviker den imidlertid fra sine forgjengere. For den sjøsamiske bygda Gulgofjord på østsiden av Tanafjorden konkluderes det med at lokalbefolkningen ut fra langvarig bruk av sine tradisjonelle ressursområder har opparbeidet eiendomsrett til disse. Kommisjonen støtter seg i stor grad på Svartskog-dommen fra 2001 når den konkluderer med at folket i den lille bygda har eiendomsrett til et utmarksareal på 30 km 2. På og 1900-tallet hadde bygda et større antall innbyggere som levde av fjordfiske i kombinasjon med et enkelt jordbruk og utmarkshøsting. Som følge av utstrakt snurrevadfiske ble næringsgrunnlaget for bygdefolket i Gulgo sterkt redusert, og da det heller ikke ble bygd vei til bygda, ble bygda fraflyttet i Med bakgrunn i at bygda er fraflyttet konkluderer Finnmarkskommisjonen noe overraskende med at FeFo inntil videre skal ha grunnbokshjemmelen inntil de som forlot stedet i 1970 eller deres etterkommere, igjen finner det opportunt å flytte tilbake til den veiløse bygda uten skole og butikk. 45

6 Utmarksdomstolen: Tilfredsstillende prosedyre i nasjonal rett? Høsten 2014 ble Utmarksdomstolen for Finnmark opprettet. Den skal behandle tvister om rettigheter som oppstår etter at Finnmarkskommisjonen har utredet et felt og er sånn sett det sentrale elementet i forhold til ILO 169 art. 14 (3) og om å etablere tilfredsstillende prosedyrer i nasjonal rett for å avgjøre rettskrav knyttet til landområder fra urfolk. Stjernøya-saken, som gjaldt tvist om eiendomsrett mellom FeFo og to reindriftsgrupperinger, ble den første saken domstolen realitetsbehandlet med dom 20. august Framfor selve domsslutningen, som innebar at FeFo ble frifunnet for de reindriftsberettigedes krav, vil marksesongen bli husket fordi domstolen måtte innstille sin virksomhet etter at den første hovedforhandlingen var gjennomført. Grunnen til det var at det ikke var avsatt tilstrekkelige driftsmidler til å dekke partenes omkostninger, noe staten er forpliktet til å gjøre i henhold til finnmarksloven 43. I etterkant er ikke dekning av partenes omkostninger søkt løst gjennom å sikre at det avsettes tilstrekkelig midler til dette formål. I stedet har justisdepartementet noe overraskende fremmet et lovforslag som i vesentlig grad vil begrense mulighetene til å få dekket nødvendige sakskostnader, idet kostnader som hovedregel kun skal dekkes i saker der FeFo har motsatt seg konklusjonene til Finnmarkskommisjonen. Lovforslaget, som ennå ikke er behandlet i Stortinget, har vakt sterke reaksjoner under høringen For Utmarksdomstolen vil året 2015 også bli husket fordi den avviste et større antall saker enn den realitetsbehandlet. Avslutning ILO-konvensjon nr. 169 art. 14 forplikter Norge til å anerkjenne «vedkommende folks rettigheter til eierskap og besittelse av de landområder der de tradisjonelt lever». Den forplikter videre Norge til å identifisere disse landområdene, samt å etablere tilfredsstillende prosedyrer i nasjonal rettsorden or å avgjøre rettskrav knyttet til landområder fra urfolk. Dette gjenspeiles i finnmarksloven 5. Rettskartleggingen i Finnmark har resultert i fem utredninger. Til tross for at den har pågått i åtte år, har rettskartleggerne ikke vært i stand til å påvise et eneste områder der samer tradisjonelt lever og hvor «rettigheter til eierskap og besittelse» ifølge ILO 169 skal anerkjennes. Det kan med tyngde også anføres at bruksrettigheter som er anerkjent, ikke er sikret slik art. 14 foreskriver idet de berettigede ikke har disposisjonsrett over disse. Samiske fiskerettigheter er fremdeles uavklart. Foto: Ivar Bjørklund. 46

7 At kartleggingen hittil langt på vei har vært resultatløs med henblikk på forpliktelsene i ILO 169, kan langt på vei forklares ut fra at rettskartleggerne har lagt stor vekt på statlige, kolonipregede disposisjoner i en tid da fornorskning og kultivering av samer var en uttrykt statlig målsetting. Med bakgrunn i disse disposisjonene har rettskartleggerne kommet til staten har «ervervet» rettigheter, samtidig som lokalbefolkningen har blitt satt ut av sin «gode tro» om egen bruks rettmessighet. Dermed er det vilkårene som stilles for rettanerkjennelse, og ikke fravær av området med tradisjonell samisk bruk, som gjør at anerkjennelse ikke har funnet sted. Resultatet blir dermed at lokalbefolkningen samer og andre i praksis ikke får anerkjent andre rettigheter enn de som alt er lovfestet i finnmarksloven, mens FeFo ikke bare får stadfestet sin eiendomsrett, men også disposisjonsretten over lokalbefolkningens opparbeidede bruksrettigheter. Nå er det nødvendigvis ikke slik at det må påvises tradisjonelle samiske områder i alle felt for at forpliktelsene skal oppfylles. At påvisning helt uteblir, også der det fram til i dag har vært en stor og omfattende samisk befolkning, er imidlertid ikke i samsvar med ILO 169. Dermed kan det vanskelig anføres at Norges folkerettslige forpliktelser overfor samene er oppfylt i de områder som inntil nå er utredet. Særlig prekært er det for Nessebys henseende, som langt ut på 1900-tallet i all hovedsak hadde en samisk befolkning og lenge var Finnmarks største samekommune. Utmarksdomstolen skal behandle rettstvister som oppstår etter at Finnmarkskommisjonen har utredet et felt. Etter god rettslig tradisjon, skal den åpne for mulighet til en annen gangs vurdering der kommisjonen eventuelt kan ha vurdert ting feil. Slike feil kan foruten materielt uriktige konklusjoner, også ligge i avvisning av saker parter har krav på å få behandlet. Slik sett er det uheldig at domstolen har etablert en praksis med å avvise saker som ikke er realitetsbehandlet av kommisjonen. Lovforslaget som innebærer at private parter som hovedregel bare får dekket sine omkostninger til rettshjelp der FeFo har funnet det påkrevd å bestride Finnmarkskommisjonens rapporter, er imidlertid et større anslag mot rettskartleggingen. Praksis så langt viser at FeFo i all hovedsak har sluttet seg til kommisjonens konklusjoner når det gjelder (fravær av) kollektive rettigheter for lokalbefolkningen, noe som tilsier at om forslaget fører frem vil parter som ønsker rettsspørsmål behandlet for Utmarksdomstolen, i liten grad få dekket omkostningene. Dermed utfordres også forpliktelsene i ILO 169 ytterligere. At en prosedyre skal være tilfredsstillende i nasjonal rett innebærer at den skal være grundig, uavhengig av statlige myndigheter og ikke minst tilgjengelig for urfolk. Litteratur: Finnmarkskommisjonen, Rapport Felt 1 Stjernøya/Seiland (2012), Rapport Felt 2 Nesseby (2013), Rapport Felt 3 Sørøya (2013), Rapport Felt 5 Varanger Øst (2014) og Rapport Felt 6 Varanger Vest (2015). Innst. O. nr. 80 ( ) Innstilling fra justiskomiteen om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven) Ot.prp. nr. 53 ( ) om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven) Ravna, Øyvind, Finnmarksloven og retten til jorden i Finnmark, Gyldendal, Oslo 2013; «Rettskartleggingen i Finnmark og reglene om alders tids bruk», Tidsskrift for Rettsvitenskap 1/2015; «Utmarksdomstolen for Finnmarks saklige kompetanse», Lov og Rett 2/2016. Øyvind Ravna er professor i rettsvitenskap ved Det juridiske fakultet, UiT, Norges arktiske universitet, hvor han forsvarte dr. juris-graden på avhandlingen «Rettsutgreiing og bruksordning i reindriftsområder» i Hans forskningsfelter er same- og urfolksrett, særlig med vekt retten til land og naturressurser. Rettshistorie, fast eiendoms rettsforhold og samerett er blant undervisningsfagene hans. E-post: oyvind.ravna@uit.no 47